Определение N 79 от 03.06.2021 о неприемлемости обращения № 45g/2021 г. об исключительном случае неконституционности ст.23 ч.(2), ч.(3), ч.(4), ч.(6), ч.(7) и ч.(9) Закона № 133 от 17 июня 2016 года о декларировании имущества и личных интересов и ст.35 Закона № 132 от 17 июня 2016 года о Национальном органе по неподкупности (ответственность за нарушение положений Закона о декларировании имущества и личных интересов)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 45g/2021 г. об исключительном случае

неконституционности ст.23 ч.(2), ч.(3), ч.(4), ч.(6), ч.(7) и ч.(9) Закона

№ 133 от 17 июня 2016 года о декларировании имущества и личных

интересов и ст.35 Закона № 132 от 17 июня 2016 года

о Национальном органе по неподкупности

(ответственность за нарушение положений Закона

о декларировании имущества и личных интересов)

№ 79  от  03.06.2021

 (в силу 03.06.2021) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 160-163 ст. 114 от 02.07.2021

* * *

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Кристины Кихай,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 26 февраля 2021 г.,

рассмотрев предварительно указанное обращение,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 3 июня 2021 г.,

выносит следующее определение.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение об исключительном случае неконституционности ст.23 ч.(2), ч.(3), ч.(4), ч.(6), ч.(7) и ч.(9) Закона № 133 от 17 июня 2016 года о декларировании имущества и личных интересов и ст.35 Закона № 132 от 17 июня 2016 года о Национальном органе по неподкупности, представленное по запросу адвоката Вероники Паскал в интересах истца Владимира Кирнева, в рамках дела № 3-1794/2020, рассматриваемого судом Кишинэу (сектор Рышкань).

2. Обращение было представлено в Конституционный суд судьей суда Кишинэу (сектор Рышкань) Григорием Казаку в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

A. Обстоятельства основного спора

3. Национальный орган по неподкупности 18 июля 2020 года составил в отношении Владимира Кирнева, примара одной из коммун, акт № 135/08, в котором констатировал нарушение им правового режима конфликта интересов, в связи с оформлением своей жены на работу в качестве библиотекаря.

4. Адвокат Вероника Паскал 5 августа 2020 года подала в интересах Владимира Кирнева заявление против Национального органа по неподкупности с требованием отменить констатирующий акт № 135/08 от 18 июля 2020 года.

5. Адвокат Вероника Паскал представила в интересах Владимира Кирнева запрос об исключительном случае неконституционности ст.23 ч.(2), ч.(3), ч.(4), ч.(6), ч.(7) и ч.(9) Закона о декларировании имущества и личных интересов и ст.35 Закона № 132 от 17 июня 2016 года о Национальном органе по неподкупности.

6. Определением от 25 февраля 2021 года суд Кишинэу (сектор Рышкань) удовлетворил запрос об исключительном случае неконституционности и направил обращение в Конституционный суд для разрешения.

B. Применимое законодательство

7. Применимые положения Конституции:

Статья 21

Презумпция невиновности

"Любое лицо, обвиняемое в совершении преступления, считается невиновным до тех пор, пока его виновность не будет установлена законным порядком путем гласного судебного разбирательства, при котором ему обеспечиваются все необходимые гарантии для защиты".

Статья 23

Право каждого человека на знание

своих прав и обязанностей

"[…]

(2) Государство обеспечивает право каждого человека на знание своих прав и обязанностей. С этой целью государство публикует все законы и другие нормативные акты и обеспечивает их доступность".

Статья 38

Право избирать и быть избранным

"(1) Воля народа является основой государственной власти. Эта воля находит выражение в свободных выборах, проводимых периодически на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании.

(2) Право избирать имеют граждане Республики Молдова, достигшие на день выборов 18-летнего возраста, за исключением лиц, лишенных этого права в порядке, установленном законом.

(3) Право быть избранным гарантируется гражданам Республики Молдова, имеющим право избирать, в соответствии с законом".

Статья 54

Ограничение осуществления прав или свобод

"(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.

(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

(3) Положения части (2) не допускают ограничения прав, провозглашенных в статьях 20–24.

(4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы".

8. Применимые положения Закона № 133 от 17 июня 2016 года о декларировании имущества и личных интересов:

Статья 23

Ответственность за нарушение

положений настоящего закона

"(1) Нарушение положений настоящего закона влечет, в зависимости от обстоятельств, дисциплинарную ответственность, ответственность за правонарушение, гражданскую или уголовную ответственность.

(2) Нарушение положений части (4) статьи 7 является дисциплинарным проступком и наказывается согласно закону.

(3) Деяние субъекта декларирования, в отношении которого установлена неразрешенная ситуация несовместимости, является основанием для прекращения его полномочий, служебных или трудовых отношений. В таком случае, в отступление от положений специальных законов, регулирующих дисциплинарную ответственность, дисциплинарные взыскания, которые могут применяться за совершение дисциплинарного проступка, не могут состоять в предупреждении, выговоре или строгом выговоре.

(4) Деяние субъекта декларирования, в отношении которого установлено, что он удовлетворил заявление/ходатайство, издал или принял административный акт, совершил сделку непосредственно либо при посредстве третьего лица, принял или участвовал в принятии решения с нарушением правовых положений о конфликте интересов, является основанием для привлечения к ответственности за совершение правонарушения или уголовной ответственности и отзыва, освобождения с занимаемой должности или, по обстоятельствам, прекращения полномочий, трудовых либо служебных отношений данного субъекта.

(5) Лицо, все имущество или часть имущества которого было констатировано окончательным судебным решением необоснованным, освобождается или, по обстоятельствам, отзывается с занимаемой должности.

(5¹) Предписание о применении дисциплинарных взысканий для прекращения полномочий, трудовых или служебных отношений, указанных в частях (3)–(5), рассчитывается в соответствии с условиями общего срока исковой давности правонарушительной ответственности.

(6) Субъект декларирования, освобожденный или отозванный с занимаемой должности в соответствии с частями (3)-(5), лишается права исполнять в дальнейшем публичную или ответственную государственную должность, за исключением выборных, на протяжении трех лет с момента освобождения или отзыва с публичной или ответственной государственной должности либо прекращения полномочий. Если лицо занимало выборную должность, оно в дальнейшем не может занимать ту же должность на протяжении трех лет с момента прекращения полномочий.

(7) В случае, когда лицо более не занимает публичную должность или ответственную государственную должность в момент выявления необоснованного имущества, ситуации несовместимости или конфликта интересов, запрет на трехлетний срок согласно закону применяется с даты обретения окончательного характера констатирующим актом или, соответственно, вступления в законную и окончательную силу судебного решения о подтверждении наличия необоснованного имущества, ситуации несовместимости или конфликта интересов.

(8) Национальный орган по неподкупности ведет Государственный Регистр лиц, которым запрещено занимать публичную должность или ответственную государственную должность, и публикует его на официальной веб-странице Национального органа по неподкупности.

(9) Несоблюдение положений части (9) статьи 14, неподача декларации об имуществе и личных интересах в порядке и в сроки, установленные настоящим законом, после получения запроса от инспектора по неподкупности в соответствии с частью (7) статьи 27 Закона о Национальном органе по неподкупности № 132 от 17 июня 2016 года, а также отказ субъекта декларирования от подачи декларации являются основанием для прекращения его полномочий, его трудовых или служебных отношений".

9. Применимые положения Закона № 132 от 17 июня 2016 года о Национальном органе по неподкупности:

Статья 35

Констатирующий акт

"(1) Констатирующий акт имеет следующее содержание:

a) вводная часть, в которой указываются дата и место составления акта, фамилия и имя инспектора по неподкупности, должность и данные проверяемого лица, основания контроля;

b) описательная часть, которая содержит позицию проверяемого лица, если таковая изложена, констатацию существенных расхождений, с установлением наличия необоснованного имущества или необоснованной части имущества, результаты экспертизы, если таковая проводилась;

c) выводы и решения.

(2) Инспектор по неподкупности в пятидневный срок после составления констатирующего акта направляет его в письменной форме проверяемому лицу. При необходимости таковой направляется органам уголовного преследования или Государственной налоговой службе.

(3) Констатирующий акт, направленный органам уголовного преследования или Государственной налоговой службе, рассматривается данными учреждениями в обязательном порядке. Они должны без промедления принять необходимые меры в соответствии с предусмотренными законом компетенциями и информировать инспектора по неподкупности о принятых мерах.

(4) В случае если констатирующим актом установлено наличие необоснованного имущества, заявление о конфискации такового или его стоимости подается в суд по месту жительства проверяемого лица. Орган запрашивает на период рассмотрения гражданского дела применение мер по обеспечению иска.

(5) В случае если лицо, указанное в констатирующем акте, – это Президент Республики Молдова, Председатель Парламента, премьер-министр, Генеральный прокурор, судья Конституционного суда, председатель Высшего совета магистратуры или председатель Высшего совета прокуроров, полномочия по рассмотрению заявления, указанного в части (4), отходят Высшей судебной палате, которая рассматривает дело составом из трех судей".

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы автора обращения

10. В обоснование обращения автор отмечает, что оспариваемые положения нарушают принципы предсказуемости, индивидуализации наказания и презумпции невиновности.

11. Автор обращения считает, что лишение права исполнения публичной должности на три года является уголовным наказанием или наказанием за правонарушение. Констатирующий акт Национального органа по неподкупности превращается в акт, налагающий наказание, равнозначный судебному решению. Так, наказание должно налагаться в производстве по правонарушениям или в уголовном производстве. Если судебный процесс отсутствует, наложением наказания нарушается принцип индивидуализации ответственности, а лицо наказывается дважды за одно и то же деяние.

12. Автор считает, что положения Закона о декларировании имущества и личных интересов не применяется к местным избранникам и что Национальный орган по неподкупности не вправе относиться к местному избраннику как к государственному служащему. Следовательно, лишение местного избранника мандата со стороны Национального органа по неподкупности нарушает избирательное право граждан, которые отдали за него свои голоса.

13. По мнению автора обращения, оспариваемые положения противоречат ст.1 ч.(3), ст.20, ст.21, ст.22, ст.23, ст.26, ст.38 и ст.54 Конституции.

B. Оценка Конституционного суда

14. Рассмотрев с точки зрения приемлемости обращение, Конституционный суд отмечает следующее.

15. В соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции конституционный контроль законов, в рассматриваемом случае некоторых положений Закона № 133 от 17 июня 2016 года о декларировании имущества и личных интересов и Закона № 132 от 17 июня 2016 года о Национальном органе по неподкупности, относится к компетенции Конституционного суда.

16. Конституционный суд отмечает, что обращение об исключительном случае неконституционности было представлено уполномоченным субъектом, по запросу представителя стороны процесса (см. выше § 1), в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции, в свете ее толкования Постановлением Конституционного суда № 2 от 9 февраля 2016 года.

17. Предметом обращения является ст.23 ч.(2), ч.(3), ч.(4), ч.(6), ч.(7) и ч.(9) Закона о декларировании имущества и личных интересов и ст.35 Закона о Национальном органе по неподкупности.

18. Конституционный суд напоминает, что в своих предыдущих решениях он установил, что одним из условий приемлемости обращения об исключительном случае неконституционности является применимость оспариваемых положений при разрешении дела (см. ПКС № 2 от 9 февраля 2016 г., п.1 резолютивной части). Исходя из материалов обращения, Конституционному суду надлежит выяснить, если судебная инстанция применит оспариваемые положения при разрешении дела, в рамках которого был заявлен исключительный случай неконституционности.

19. Запрос об исключительном случае неконституционности был представлен в рамках административного дела, предметом рассмотрения которого является заявление об отмене констатирующего акта Национального органа по неподкупности, вынесенного по факту нарушения субъектом декларирования правового режима конфликта интересов в связи с оформлением своей жены на работу в качестве библиотекаря (см. выше § 3-4). Конституционный суд допускает, что судебная инстанция применит оспариваемые положения ст.23 ч.(4), ч.(6), ч.(7) и ч.(9) Закона о декларировании имущества и личных интересов при рассмотрении дела.

20. Закон № 133/2016 в ст.23 ч.(2) предусматривает, что нарушение положений ст.7 ч.(4) является дисциплинарным проступком и наказывается согласно закону. Статья 7 ч.(4) закона предусматривает, что в организациях, в которых осуществляют свою деятельность лица, обязанные в соответствии с настоящим законом подавать декларации, назначаются из числа работников отдела кадров ответственные за постоянное обновление Электронного регистра субъектов декларирования имущества и личных интересов. В этом случае лицо, в интересах которого был представлен запрос об исключительном случае неконституционности, не было наказано за нарушение положений ст.7 ч.(4) закона. Следовательно, положения ст.23 ч.(2) закона не подлежат применению по этому делу. Конституционный суд отмечает, что обращение в этой части является неприемлемым.

21. Поскольку автор не был наказан за неразрешение ситуации несовместимости на основании ст.23 ч.(3) Закона № 133/2016, Конституционный суд отмечает, что и эти положения не подлежат применению по делу, по которому был представлен запрос об исключительном случае неконституционности.

22. Конституционный суд отмечает, что ст.35 Закона о Национальном органе по неподкупности предусматривает содержание констатирующего акта, срок направления акта проверяемому лицу, подачу заявления о конфискации необоснованного имущества и применение ряда мер по обеспечению имущества. Констатирующий акт составляется в результате проверки деклараций об имуществе и личных интересах, данных и сведений о наличном имуществе, а также об имущественных изменениях, происшедших в период исполнения полномочий, государственной и ответственной государственной должности (ст.26 Закона № 132/2016). В рассматриваемом случае лицо было наказано за нарушение правового режима конфликта интересов в связи с оформлением жены на работу в качестве библиотекаря, а не за нарушение порядка декларирования имущества и личных интересов. Таким образом, положения ст.35 Закона № 132/2016 не подлежат применению при рассмотрении данного дела, и поэтому в этой части обращение является неприемлемым.

23. Положения ст.23 ч.(4), ч.(6), ч.(7) и ч.(9) указанного закона ранее рассматривались Конституционным судом, в результате было вынесено Определение № 127 от 29 октября 2020 года. Положения ч.(4) и ч.(6) этой статьи не раз стали предметом конституционного контроля (см., в этом смысле, ОКС № 143 от 16 декабря 2019 г.; ОКС № 16 от 10 февраля 2020 г.; ОКС № 19 от 13 февраля 2020 г.; ОКС № 22 от 27 февраля 2020 г.).

24. Тем не менее, в качестве принципа Конституционный суд установил, что предыдущий контроль конституционности оспариваемых положений не может стать препятствием для обращения о контроле конституционности тех же положений с точки зрения иных доводов о неконституционности (см. ОКС № 40 от 8 мая 2018 года, § 18). В подобных случаях Конституционный суд проверяет, если обращение содержит новые доводы или обстоятельства общего характера, обосновывающие иное решение о приемлемости (ОКС № 136 от 24 ноября 2020 г., § 25 и приведенная в нем практика).

25. Конституционный суд выяснил, что автор рассматриваемого обращения приводит те же доводы о неконституционности (сформулированные тем же автором), по которым Конституционный суд высказался в Определении № 127 от 29 октября 2020 года. Критика автора относится к предполагаемому нарушению принципов предсказуемости закона, индивидуализации наказания, презумпции невиновности и принципа ne bis in idem.

26. В выше названных определениях Конституционный суд отметил, что, в соответствии с ч.(4) ст.12 Закона о декларировании имущества и личных интересов, в случае возникновения фактического конфликта интересов субъект декларирования обязан незамедлительно информировать об этом вышестоящий орган и не удовлетворять заявления/ходатайства, не издавать административные акты до разрешения конфликта интересов, в противном случае он подлежит привлечению к ответственности за правонарушение, согласно частям (1) и (2) статьи 313² Кодекса о правонарушениях. Конституционный суд заключил, что ответственность за правонарушение наступает за "недекларирование" и "неразрешение" фактического конфликта интересов, то есть, за бездействие субъекта. В то же время за состоявшийся конфликт интересов (действие субъекта) наказание в виде запрета осуществлять государственную должность сроком на три года наступает со дня освобождения с должности [ч. (6) ст.23 Закона о декларировании имущества и личных интересов]. Под действием субъекта подразумевается деяние субъекта декларирования по удовлетворению заявления/ходатайства, изданию административного акта, совершению сделки непосредственно или посредством третьего лица, принятию или участию в принятии решения при исполнении полномочий, публичной должности или ответственной государственной должности в нарушение положений закона (ОКС № 143 от 16 декабря 2019 г., § 21-24; ОКС № 127 от 29 октября 2020 г., § 36-37).

27. Конституционный суд установил, что законодатель ясно определил виды конфликтов интересов и их пределы, будучи предсказуемы их последствия в зависимости от действия/бездействия субъекта. Последствия нарушения положений Закона о декларировании имущества и личных интересов предсказуемы для адресатов норм. Так, субъект декларирования обязан задекларировать и разрешить фактический конфликт интересов во избежание наступления ситуации состоявшегося конфликта интересов (в случае такого бездействия наступает ответственность за правонарушение либо, в зависимости от обстоятельств, уголовная ответственность). В случае, если своим действием субъект все же допустил, чтобы конфликт интересов состоялся, инспектор по неподкупности констатирующим актом накладывает запрет, предусмотренный ч.(6) ст.23 Закона о декларировании имущества и личных интересов (ОКС № 143 от 16 декабря 2019 г., § 25; ОКС № 127 от 29 октября 2020 г., § 38).

28. Конституционный суд отметил, что эти два разбирательства (наказания) относятся к различным сторонам действия, которое в данном случае наносит ущерб общественным интересам. Более того, ЕСПЧ в своей практике отмечал, что лица, осуществляющие профессиональную деятельность, должны проявлять большую осмотрительность в своей работе и принимать на себя связанные с этим риски (Sekmadienis Ltd. против Литвы, 30 января 2018 года, § 65; Satakunnan Markkinapörssi Oy и Satamedia Oy против Финляндии [БП], 27 июня 2017 года, § 145). Учитывая вышеизложенное, Конституционный суд указал на необоснованный характер доводов автора обращения о предполагаемом нарушении принципа ne bis in idem, охраняемого ст.21 Конституции (ОКС № 143 от 16 декабря 2019 г., §§ 26-28; ОКС № 127 от 29 октября 2020 г., §§ 39-40).

29. В Определении № 127 от 29 октября 2020 года Конституционный суд провел анализ оспариваемых положений с точки зрения ст.20 и ст.26 Конституции, в частности, чтобы выяснить, содержат ли эти положения достаточные процессуальные гарантии, предоставляющие заинтересованным лицам разумную возможность изложить свои доводы в компетентном суде и эффективно обжаловать меры, ограничивающие их права. Конституционный суд отметил, что, на основании ст.36 Закона о Национальном органе по неподкупности, субъекты обращений могут обжаловать, в соответствии с положениями Административного кодекса, акт, принятый Национальном органом по неподкупности. Таким образом, они могут воспользоваться всеми средствами защиты, предусмотренными Административным кодексом, в том числе возможностью обжаловать судебное решение первой инстанции. Конституционный суд пришел к выводу, что оспариваемые положения не затрагивают право на защиту и свободный доступ к правосудию, поскольку они не исключают возможность осуществления прав и процессуальных гарантий, установленных законом (см. § 41-42).

30. Конституционный суд не смог согласиться с критикой автора обращения, считающего, что нарушается доступ к правосудию тем, что применение оспариваемых положений не дает возможности индивидуализировать наказание. Конституционный суд отметил, что, учитывая специфику должности, согласно закону, ответственность субъекта зависит от его действия или бездействия. Конституционный суд подчеркнул, что законодатель ясно определил виды и пределы конфликта интересов, последствия конфликта интересов, которые зависят от действия/бездействия субъекта и обстоятельств дела. Таким образом, оспариваемые положения устанавливают необходимые для обеспечения прозрачности исполнения государственных должностей меры, более того, они призваны обеспечивать непредвзятое исполнение государственных должностей (ОКС № 127 от 29 октября 2020 г., § 43).

31. Касательно предполагаемого нарушения ст.38 Конституции, Конституционный суд отметил, что, устанавливая определенные требования в отношении правового режима конфликта интересов для должности примара, председателя или заместителя председателя местного совета, законодатель не нарушил права граждан избирать и быть избранными. Указанные лица были избраны на государственные должности на основе всеобщего, равного, прямого, тайного и свободного голосования, в условиях Кодекса о выборах. Конституционный суд подчеркнул, что положения ст.38 ч.(3) Конституции не предусматривают и не подразумевают право избранного лица на последующее исполнение должности без каких-либо ограничений, вне зависимости от требований закона (ОКС № 101 от 4 сентября 2020 г., § 28; ОКС № 127 от 29 октября 2020 г., § 44).

32. Таким образом, поскольку не возникли новые элементы, способные обусловить переоценку практики Конституционного суда, решение и выводы, изложенные в определениях Конституционного суда № 143 от 16 декабря 2019 года и № 127 от 29 октября 2020 года, применимы и в рассматриваемом случае.

33. Исходя из вышеизложенного, Конституционный суд отмечает, что обращение об исключительном случае неконституционности не отвечает требованиям приемлемости и не может быть принято к рассмотрению по существу.

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.g) и ст.140 ч.(2) Конституции, ст.26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение об исключительном случае неконституционности ст.23 ч.(2), ч.(3), ч.(4), ч.(6), ч.(7) и ч.(9) Закона № 133 от 17 июня 2016 года о декларировании имущества и личных интересов и ст.35 Закона № 132 от 17 июня 2016 года о Национальном органе по неподкупности, представленное по запросу адвоката Вероники Паскал в интересах истца Владимира Кирнева, в рамках дела № 3-1794/2020, рассматриваемого судом Кишинэу (сектор Рышкань).

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".