Определение N 149 от 30.09.2021 о неприемлемости обращений № 198а/2021, № 202а/2021 и № 203а/2021 о контроле конституционности некоторых положений Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре, Закона № 102 от 24 августа 2021 года и Указа Президента Республики Молдова № 147-IX от 6 сентября 2021 года о прекращении по праву полномочий члена Высшего совета прокуроров господина Думитру Пулбере

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращений № 198а/2021, № 202а/2021 и № 203а/2021 о контроле

конституционности некоторых положений Закона № 3 от 25 февраля 2016 года

о Прокуратуре, Закона № 102 от 24 августа 2021 года и Указа Президента

Республики Молдова № 147-IX от 6 сентября 2021 года о прекращении

по праву полномочий члена Высшего совета прокуроров

господина Думитру Пулбере

№ 149  от  30.09.2021

 (в силу 30.09.2021) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 286-289 ст. 208 от 26.11.2021

* * *

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Марчела Лупу,

принимая во внимание обращения,

зарегистрированные 3 сентября и 21 сентября 2021 года,

рассмотрев приемлемость указанных обращений,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 30 сентября 2021 г.,

выносит следующее определение.

ВОПРОСЫ ПРОЦЕДУРЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение о контроле конституционности статей 17 частей (14), (15) и (16), 18 ч.(4), 27¹, 31¹, 52¹, 55¹, 58 ч.(7) и ч.(8), 69 ч.(1) и ч.(2) Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре, представленное в Конституционный суд 3 сентября 2021 года Александром Стояногло, Генеральным прокурором Республики Молдова.

2. Кроме того, Генеральный прокурор Республики Молдова Александр Стояногло 21 сентября 2021 года подал в Конституционный суд еще одно обращение, в котором просил осуществить контроль конституционности синтагмы "а также быть не старше 65 лет" в ч.(4) статьи 69 и положений п.i¹) ч.(1) статьи 76 Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре. Автор обращения также оспаривает и Указ Президента Республики Молдова № 147-IX от 6 сентября 2021 года о прекращении по праву полномочий члена Высшего совета прокуроров господина Думитру Пулбере.

3. В тот же день, 21 сентября 2021 года, депутаты Парламента Республики Молдова Василе Боля и Владимир Воронин представили в Конституционный суд обращение о контроле конституционности Закона № 102 от 24 августа 2021 года о внесении изменений в Закон № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре.

4. Учитывая аналогичность вопросов, представленных в указанных обращениях для обсуждения, Конституционный суд принял решение объединить их в одно производство, в порядке статьи 43 Кодекса о конституционной юрисдикции, присвоив ему номер 198а/2021.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

5. В Секретариате Парламента 10 августа 2021 года был зарегистрирован проект Закона № 181 о внесении изменений в Закон № 3/2016 о Прокуратуре. Законопроект был опубликован на веб-странице Парламента Республики Молдова для публичного обсуждения. Законопроект был рассмотрен Комиссией по вопросам права, назначениям и иммунитету 12 августа 2021 года.

6. Парламент Республики Молдова 13 августа 2021 года принял в первом чтении законопроект № 181 о внесении изменений в Закон № 3/2016 о Прокуратуре. По указанному законопроекту было представлено 12 заключений со стороны соответствующих органов, включая Правительство, Национальный центр по борьбе с коррупцией, а также поправки со стороны депутатов¹.

_____________________

¹ https://www.parlament.md/ProcesulLegislativ/Proiectedeactelegislative/tabid/61/LegislativId/5572/language/ro-RO/Default.aspx

7. Законопроект № 181 о внесении изменений в Закон № 3/2016 о Прокуратуре 24 августа 2021 года был принят во втором чтении, после чего он стал Законом № 102 от 24 августа 2021 года о внесении изменений в Закон № 3/2016 о Прокуратуре.

8. Закон № 102 от 24 августа 2021 года о внесении изменений в Закон № 3/2016 о Прокуратуре был промульгирован Президентом Республики Молдова Указом № 141-IX от 1 сентября 2021 года, опубликован в Официальном мониторе Республики Молдова № 209-210 от 3 сентября 2021 года и вступил в силу в день опубликования.

9. Введенные Законом № 102 от 24 августа 2021 года положения касаются, в частности, состава Высшего совета прокуроров и возрастного предела для членов Высшего совета прокуроров, установления механизма оценки деятельности Генерального прокурора и возможности его освобождения от должности в случае получения им неудовлетворительной оценки. Оспариваемые положения внесли изменения и в некоторые вопросы дисциплинарной ответственности Генерального прокурора и прекращения полномочий заместителей Генерального прокурора.

10. На день вступления в силу Закона № 102 от 24 августа 2021 года о внесении изменений в Закон о Прокуратуре, один из членов Высшего совета прокуроров из числа гражданского общества достиг 65-летнего возраста, что по новым положениям является основанием для прекращения по праву полномочий. В связи с этим Президент Республики Молдова 6 сентября 2021 года издала Указ № 147-IX о прекращении по праву полномочий члена Высшего совета прокуроров господина Думитру Пулбере. В тот же день Президент Республики издала Указ № 148-IX об образовании Комиссии по организации и проведению конкурса по отбору кандидата на должность члена Высшего совета прокуроров – представителя гражданского общества. Определением № 144 от 24 сентября 2021 года Конституционный суд решил приостановить действие статьи 76 ч.(1) п.i¹) Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре и Указа Президента Республики Молдова № 147-IX о прекращении по праву полномочий члена Высшего совета прокуроров господина Думитру Пулбере до рассмотрения дела по существу.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

11. Применимые положения Конституции:

Статья 1

Государство Республика Молдова

"[...]

(3) Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются".

Статья 6

Разделение и взаимодействие властей

"В Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции".

Статья 20

Свободный доступ к правосудию

"(1) Любое лицо имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными судами в случае нарушения его прав, свобод и законных интересов.

(2) Ни один закон не может ограничить доступ к правосудию".

Статья 23

Право каждого человека на знание

своих прав и обязанностей

"(1) Каждый человек имеет право на признание его правосубъектности.

(2) Государство обеспечивает право каждого человека на знание своих прав и обязанностей. С этой целью государство публикует все законы и другие нормативные акты и обеспечивает их доступность".

Статья 26

Право на защиту

"(1) Право на защиту гарантируется.

(2) Каждый человек имеет право самостоятельно реагировать законными способами на нарушение своих прав и свобод.

(3) На протяжении всего процесса стороны имеют право пользоваться помощью адвоката, выбранного или назначенного.

(4) Вмешательство в деятельность лиц, осуществляющих защиту в установленных пределах, наказывается законом".

Статья 74

Принятие законов и постановлений

"(1) Органические законы принимаются большинством голосов избранных депутатов после рассмотрения не менее чем в двух чтениях.

(2) Ординарные законы и постановления принимаются большинством голосов присутствующих депутатов.

(3) Проекты законов, представленные Правительством, и законодательные предложения депутатов, одобренные им, рассматриваются Парламентом, в том числе в срочном порядке, в соответствии с установленными Правительством порядком и приоритетами. Другие законодательные предложения рассматриваются в установленном порядке.

[...]".

Статья 124

Прокуратура

"(1) Прокуратура является самостоятельным публичным учреждением в системе судебной власти, содействующим осуществлению правосудия, защите прав, свобод и законных интересов личности, общества и государства посредством уголовного производства и иных предусмотренных законом производств.

(2) Полномочия Прокуратуры осуществляются прокурорами.

(3) Компетенции, порядок организации и деятельности Прокуратуры устанавливаются законом".

Статья 125

Прокурор

"(1) Генеральный прокурор назначается на должность Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета прокуроров на семилетний срок, который не может быть возобновлен.

(2) Генеральный прокурор освобождается от должности Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета прокуроров в соответствии с законом, по объективным причинам и на основе прозрачной процедуры.

(3) Назначение, перевод, повышение в должности и увольнение нижестоящих прокуроров осуществляются Генеральным прокурором по предложению Высшего совета прокуроров".

Статья 125¹

Высший совет прокуроров

"(1) Высший совет прокуроров является гарантом независимости и беспристрастности прокуроров.

(2) Высший совет прокуроров состоит в соответствии с законом из прокуроров, избранных из состава Прокуратур всех уровней, и из представителей других органов публичной власти, публичных учреждений или гражданского общества. Прокуроры в составе Высшего совета прокуроров составляют значительную часть.

(3) Высший совет прокуроров обеспечивает назначение, перевод прокуроров, повышение их в должности и применение к ним дисциплинарных мер.

(4) Порядок организации и деятельности Высшего совета прокуроров устанавливается законом".

12. Применимые положения Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре, в редакции Закона № 102 от 24 августа 2021 года:

Статья 17

Назначение на должность Генерального прокурора

"[...]

(14) По истечении срока полномочий Генеральный прокурор может продолжить свою деятельность в любой выбранной им вакантной должности прокурора, с назначением на нее без конкурса, за исключением случая прекращения полномочий при освобождении от должности вследствие оценки деятельности или применения дисциплинарного взыскания.

(15) В случае образования вакансии должности Генерального прокурора или приостановления полномочий Генерального прокурора в связи с возбуждением в отношении него уголовного преследования Высший совет прокуроров в течение пяти дней объявляет дату созыва заседания для назначения временно исполняющего обязанности Генерального прокурора.

(16) Временно исполняющий обязанности Генерального прокурора отбирается Высшим советом прокуроров из числа действующих прокуроров в соответствии с критериями отбора лиц для занятия соответствующей должности. Отобранная кандидатура предлагается Президенту Республики для назначения на должность временно исполняющего обязанности Генерального прокурора. Положения частей (11) и (12) применяются соответствующим образом. Временное исполнение обязанностей Генерального прокурора не может превышать 12 месяцев".

Статья 18

Назначение на должность заместителей

Генерального прокурора

"[...]

(3) Заместители Генерального прокурора назначаются на должность без конкурса приказом Генерального прокурора с письменного согласия Высшего совета прокуроров.

(4) Полномочия заместителей Генерального прокурора завершаются одновременно с полномочиями Генерального прокурора, однако заместители продолжают исполнять свои обязанности до назначения заместителей нового Генерального прокурора, за исключением случая прекращения полномочий Генерального прокурора при освобождении от занимаемой должности вследствие оценки его деятельности или применения дисциплинарного взыскания либо отстранения Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением против него уголовного преследования.

(5) Заместители предыдущего Генерального прокурора могут быть назначены заместителями нового Генерального прокурора.

(6) По истечении срока полномочий заместители Генерального прокурора могут продолжить свою деятельность в любой выбранной ими вакантной должности прокурора, назначаясь на нее без конкурса".

Статья 27¹

Обеспечение временного исполнения обязанностей

"(1) Обеспечение временного исполнения обязанностей главного прокурора Прокуратуры, заместителя главного прокурора Прокуратуры, главного прокурора подразделения Генеральной прокуратуры или заместителя главного прокурора подразделения Генеральной прокуратуры осуществляется приказом Генерального прокурора.

(2) На первом заседании Высший совет прокуроров утверждает или отклоняет временное исполнение обязанностей, возложенное приказом Генерального прокурора.

(3) В случае отклонения временного исполнения обязанностей, возложенного Генеральным прокурором, Высший совет прокуроров назначает временно исполняющего обязанности на соответствующую должность.

(4) Временное исполнение обязанностей прекращается после замещения должности согласно положениям настоящего закона".

Статья 31¹

Оценка деятельности Генерального прокурора

"(1) В целях оценки деятельности Генерального прокурора и соответствия его занимаемой должности результативность такового оценивается комиссией по оценке деятельности Генерального прокурора, созданной ad hoc Высшим советом прокуроров.

(2) Оценка деятельности Генерального прокурора инициируется по обращению Президента Республики или как минимум одной трети членов Высшего совета прокуроров. Деятельность Генерального прокурора не может подвергаться оценке чаще одного раза в год.

(3) Комиссия по оценке деятельности Генерального прокурора создается в десятидневный срок с момента инициирования процедуры оценки. Она состоит из пяти членов, предложенных по одному Президентом Республики, Министерством юстиции, Высшим советом магистратуры, Высшим советом прокуроров и Генеральным прокурором. Непредставление предложений по составу комиссии не препятствует ее созданию, если члены были выдвинуты как минимум тремя субъектами. Работа комиссии является правомочной, если в ней принимает участие большинство членов, указанных в учредительном документе.

(4) Членами комиссии по оценке деятельности Генерального прокурора могут быть лица, обладающие квалификацией в области права, публичного управления, имеющие не менее десяти лет опыта в сфере профессиональной деятельности и безупречную репутацию. Члены комиссии по оценке деятельности Генерального прокурора, предложенные Президентом Республики и Министерством юстиции, не могут быть работниками государственной службы. Членами комиссии по оценке деятельности Генерального прокурора не могут быть действующие прокуроры или другие лица, подчиненные Генеральному прокурору.

(5) Процедура оценки осуществляется на основании положения, утвержденного Высшим советом прокуроров. Положение публикуется на официальной веб-странице Высшего совета прокуроров и содержит элементы, предусмотренные в частях (2) и (3) статьи 30. Описанные в положении критерии оценки должны быть четко сформулированными, измеримыми, релевантными, а также соответствовать полномочиям Генерального прокурора, предусмотренным законодательством.

(6) Комиссия по оценке деятельности Генерального прокурора вправе заслушивать любого прокурора или работника Прокуратуры, требовать и получать от любого лица письменные объяснения, сведения и информацию, в том числе аналитические данные, привлекать к процессу оценки независимых экспертов, отдавать распоряжения о проведении аудиторского контроля, в том числе о проведении контроля институционального управления. Комиссия по оценке в обязательном порядке заслушивает Генерального прокурора.

(7) По результатам оценки деятельности Генерального прокурора комиссия по оценке деятельности Генерального прокурора составляет в срок, не превышающий 30 дней, мотивированный отчет, которым предлагает предоставить одно из следующих определений: "отлично", "хорошо", "неудовлетворительно". Отчет с соответствующим определением представляется Высшему совету прокуроров.

(8) Высший совет прокуроров рассматривает отчет комиссии по оценке деятельности Генерального прокурора. По результатам его рассмотрения Высший совет прокуроров принимает решение предоставить одно из следующих определений: "отлично", "хорошо", "неудовлетворительно" – или, если считает, что комиссия проводила оценку с нарушением процедуры и это нарушение оказало определяющее влияние на результат оценки, принимает решение отклонить отчет и провести повторную процедуру оценки деятельности. При повторной процедуре оценки деятельности комиссия по оценке деятельности Генерального прокурора обязана учесть замечания Высшего совета прокуроров.

(9) В случае принятия решения предоставить Генеральному прокурору определение "неудовлетворительно" Высший совет прокуроров предлагает Президенту Республики освободить его от должности.

(10) В случае установления признаков дисциплинарного нарушения комиссия по оценке деятельности Генерального прокурора информирует Высший совет прокуроров в соответствии со статьей 52¹".

Статья 52¹

Специальные нормы дисциплинарной

ответственности Генерального прокурора

"(1) Генеральный прокурор может привлекаться к дисциплинарной ответственности в соответствии с настоящим законом, с особенностями, предусмотренными настоящей статьей. Положения статей 36, 37, 38 и 38¹ применяются соответствующим образом.

(2) В зависимости от тяжести нарушений решением Высшего совета прокуроров к Генеральному прокурору может применяться одно из следующих дисциплинарных взысканий:

a) замечание;

b) выговор;

c) освобождение от должности.

(3) Дисциплинарная процедура может быть инициирована как минимум тремя членами Высшего совета прокуроров, Президентом Республики в результате поданных петиций/обращений или, по обстоятельствам, по собственной инициативе либо в случае, предусмотренном частью (9) статьи 31¹, комиссией по оценке деятельности Генерального прокурора при наличии обоснованных подозрений в совершении дисциплинарных нарушений, предусмотренных статьей 38. Положения частей (1) и (3) статьи 44 применяются соответствующим образом.

(4) Проверка обстоятельств, изложенных в обращении, поданном согласно положениям части (3), осуществляется создаваемой ad hoc Высшим советом прокуроров дисциплинарной комиссией, полномочия которой прекращаются по закрытии дисциплинарного производства. Дисциплинарная комиссия создается в десятидневный срок и состоит из пяти членов, предложенных по одному Президентом Республики, Министерством юстиции, Высшим советом магистратуры, Высшим советом прокуроров и Генеральным прокурором. Непредставление предложений по составу комиссии не препятствует ее созданию, если члены были выдвинуты как минимум тремя субъектами. Работа комиссии является правомочной, если в ней принимает участие большинство членов, указанных в учредительном документе. Члены комиссии должны осуществлять признанную профессиональную деятельность в области юстиции, борьбы с коррупцией или прав человека.

(5) Деятельность дисциплинарной комиссии приравнивается к прокурорской проверке. Положения статей 46, 47 и 48 применяются соответствующим образом к дисциплинарной процедуре, возбужденной в отношении Генерального прокурора.

(6) По завершении проверки обращения о деянии, могущем составить дисциплинарное нарушение, дисциплинарная комиссия выносит одно из следующих мотивированных решений:

a) о закрытии дисциплинарного производства, если не находит оснований для привлечения к дисциплинарной ответственности;

b) о передаче материалов Высшему совету прокуроров, если находит основания для привлечения к дисциплинарной ответственности.

(7) Решение о закрытии дисциплинарного производства может быть обжаловано автором обращения в Высший совет прокуроров в течение десяти рабочих дней со дня его получения.

(8) Дисциплинарное дело против Генерального прокурора рассматривается Высшим советом прокуроров по аналогичной установленной для Коллегии по дисциплине и этике процедуре согласно статье 50 и частям (1)–(6) и (8) статьи 51.

(9) Решение Высшего совета прокуроров о применении взыскания в виде освобождения от должности передается Президенту Республики".

Статья 55¹

Приостановление полномочий Генерального прокурора

"Полномочия Генерального прокурора, в отношении которого возбуждено уголовное преследование в соответствии с положениями части (7) статьи 270 Уголовно-процессуального кодекса, приостанавливаются по праву на период уголовного преследования. Президент Республики по предложению Высшего совета прокуроров назначает временно исполняющего обязанности Генерального прокурора на период приостановления полномочий в соответствии с частью (16) статьи 17 настоящего закона".

Статья 58

Освобождение от должности

"[...]

(7) Генеральный прокурор может освобождаться от должности до истечения срока полномочий Президентом Республики по предложению Высшего совета прокуроров, если по результатам оценки деятельности Генерального прокурора, проведенной согласно положениям статьи 31¹, он получил определение "неудовлетворительно".

(8) Генеральный прокурор может освобождаться от должности до истечения срока полномочий Президентом Республики по предложению Высшего совета прокуроров в случае принятия им решения о применении дисциплинарного взыскания в виде освобождения от должности".

Статья 69

Состав Высшего совета прокуроров

"(1) Высший совет прокуроров состоит из 12 членов.

(2) В состав Высшего совета прокуроров входят по праву председатель Высшего совета магистратуры (в том числе временно исполняющий обязанности), министр юстиции (в том числе временно исполняющий обязанности) и народный адвокат.

(3) Пять членов Высшего совета прокуроров избираются общим собранием прокуроров из числа действующих прокуроров тайным, прямым и свободным голосованием в следующем порядке:

а) один – из числа прокуроров Генеральной Прокуратуры;

b) четверо – из числа прокуроров территориальных и специализированных Прокуратур.

(4) Четыре члена Высшего совета прокуроров выбираются по конкурсу из представителей гражданского общества в следующем порядке: один – Президентом Республики, один – Парламентом, один – Правительством, один – Академией наук Молдовы. Кандидаты в члены Высшего совета прокуроров от гражданского общества должны иметь высшее юридическое образование и не менее чем трехлетний опыт работы в области права, а также быть не старше 65 лет.

[...]".

Статья 76

Прекращение статуса члена

Высшего совета прокуроров

"(1) Статус члена Высшего совета прокуроров прекращается в случае:

[...]

i¹) достижения возраста 65 лет;

[...]

(2) Члены Высшего совета прокуроров не подлежат отзыву. В случае обстоятельств, определенных в части (1), их полномочия прекращаются по праву".

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы авторов обращений

Обращение № 198а/2021

13. Автор обращения утверждает, что оспариваемые положения Закона о Прокуратуре, в редакции Закона № 102 от 24 августа 2021 года, были приняты в срочном порядке, в нарушение законодательных и конституционных требований к процессу законотворчества. Законопроект, которым были внесены оспариваемые положения, зарегистрирован в Секретариате Парламента и представлен к рассмотрению в первом чтении без проведения публичных консультаций и без заключений соответствующих органов. В этом аспекте, по мнению автора, оспариваемые нормы противоречат статьям 1 ч.(3), 23 ч.(2) и 74 ч.(3) Конституции.

14. Автор обращения отмечает, что введение в Закон о Прокуратуре статьи 31¹, регулирующей оценку деятельности Генерального прокурора, направлено на ограничение гарантий несменяемости и независимости Генерального прокурора. Автор делает ссылку на положения ч.(2) статьи 31¹ Закона о Прокуратуре, согласно которым оценка деятельности Генерального прокурора инициируется по обращению Президента Республики или как минимум одной трети членов Высшего совета прокуроров. В связи с этим автор обращения считает, что существует риск того, что процедура оценки будет начата представителями исполнительной власти, то есть Президентом Республики или членами Высшего совета прокуроров, назначенными исполнительной властью. Кроме того, автор обращения отмечает, что простое обращение в Высший совет прокуроров по вопросу оценки Генерального прокурора автоматически запускает процесс такой оценки, поскольку совет не может рассматривать приемлемость этого обращения. Так, автор считает, что должна существовать процедура, согласно которой Высший совет прокуроров может решать, есть ли основания для проведения оценки. По мнению автора обращения, введение положений об оценке деятельности Генерального прокурора противоречит статьям 6, 54, 124, 125 и 125¹ Конституции.

15. Автор обращения указывает, что, согласно частям (7) и (8) статьи 31¹ Закона о Прокуратуре, после оценки деятельности Генерального прокурора комиссия по оценке деятельности составляет мотивированный отчет, в котором предлагает одну из следующих оценок: "отлично", "хорошо" или "неудовлетворительно". Отчет c предлагаемой оценкой представляется на рассмотрение Высшего совета прокуроров. По результатам рассмотрения Высший совет прокуроров принимает решение о предоставлении одной из следующих оценок: "отлично", "хорошо", "неудовлетворительно" – или, если считает, что комиссия провела оценку с нарушением процедуры и это нарушение оказало определяющее влияние на результат оценки, принимает решение вернуть отчет для проведения повторной оценки деятельности. По мнению автора обращения, законодатель не установил право на обжалование отчета оценки в судебную инстанцию, а это противоречит статьям 4, 8 ч.(1), 20 и 26 ч.(2) Конституции.

16. Автор обращения указывает, что ч.(1) статьи 31¹ Закона о Прокуратуре использует понятия "оценка деятельности" и "соответствие занимаемой должности". По мнению автора, эти законодательные формулировки не соответствуют требованиям ясности и предсказуемости закона, поскольку нельзя точно определить пределы контроля и оценки, осуществляемые комиссией по оценке деятельности Генерального прокурора. Автор задается вопросом – проверка касается деятельности Генерального прокурора, вытекающей из его должностных обязанностей в уголовном процессе, относится к административной деятельности либо включает обе эти области деятельности. В этом аспекте автор обращения отмечает нарушение статьи 23 в сочетании со статьями 1 ч.(3), 6, 20, 23, 26, 74, 115, 124, 125 и 125¹ Конституции.

17. Автор приводит статью 31¹ ч.(9) Закона о Прокуратуре, согласно которой, в случае решения о предоставлении Генеральному прокурору оценки "неудовлетворительно" Высший совет прокуроров предлагает Президенту Республики освободить его от должности. Он утверждает, что роль Высшего совета прокуроров заключается лишь в посредничестве между комиссией по оценке деятельности и Президентом Республики. Кроме того, автор обращения отмечает, что, согласно статье 31¹ ч.(2) закона, оценка деятельности Генерального прокурора не может проводиться чаще одного раза в год. Так, в течение семи лет, сколько продолжаются полномочия Генерального прокурора, он может быть подвергнут непрерывной оценке. Также законодатель не предусмотрел ситуацию вновь назначенного Генерального прокурора, который может подвергнуться оценке сразу после отбора и назначения на должность. По этим вопросам автор обращения утверждает, что нарушены статьи 124, 125 и 125¹ Конституции.

18. Автор обращения критикует и статью 55¹ Закона о Прокуратуре, согласно которой полномочия Генерального прокурора, в отношении которого возбуждено уголовное преследование, приостанавливаются по праву на период уголовного преследования. По мнению автора обращения, приостановление полномочий Генерального прокурора в случае возбуждения уголовного преследования должно решаться Высшим советом прокуроров, как гарантом независимости прокуроров. В связи с этим автор обращения отмечает, что, согласно Уголовно-процессуальному кодексу, меры принуждения (в числе которых и отстранение от должности) применяются по усмотрению органа уголовного преследования, а не в силу закона. Автор обращения утверждает, что приостановление в силу закона полномочий Генерального прокурора в случае возбуждения против него уголовного преследования противоречит статьям 4, 8 ч.(1), 20, 21, 26 и 125¹ Конституции. В том же ключе автор обращения утверждает, что нарушаются статьи 43, 54 и 125 ч.(3) Конституции, учитывая положения ч.(4) статьи 18 Закона о Прокуратуре, согласно которым полномочия заместителей Генерального прокурора завершаются одновременно с полномочиями Генерального прокурора, когда он освобождается от занимаемой должности вследствие оценки его деятельности, применения дисциплинарного взыскания либо отстранения Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением против него уголовного преследования.

19. Автор обращения отмечает, что, согласно статье 17 ч.(14) Закона о Прокуратуре, по истечении срока полномочий Генеральный прокурор может продолжить свою деятельность в любой выбранной им вакантной должности прокурора, с назначением на нее без конкурса, за исключением случая прекращения полномочий при освобождении от должности вследствие оценки деятельности или применения дисциплинарного взыскания. Автор обращения считает, что второе предложение данной нормы, которое устанавливает невозможность для Генерального прокурора продолжить свою деятельность в органах Прокуратуры в случае прекращения его полномочий в результате освобождения от должности вследствие оценки деятельности или применения дисциплинарного взыскания, противоречит статьям 43 и 54 Конституции.

20. Относительно статьи 52¹, которая содержит точные нормы о дисциплинарной ответственности Генерального прокурора, и статьи 58 ч.(7) и ч.(8) Закона о Прокуратуре, устанавливающей, что получение оценки "неудовлетворительно" по результатам деятельности и принятие Высшим советом прокуроров решения о применении дисциплинарного взыскания в виде освобождения от должности являются основаниями для освобождения Генерального прокурора от должности до истечения срока полномочий, автор обращения повторил свои доводы, изложенные выше.

21. Наконец, автор обращения не согласен и с изменениями, внесенными в ч.(1) и ч.(2) статьи 69 Закона о Прокуратуре, касающимися состава Высшего совета прокуроров. Эти изменения сократили количество членов совета с 15 до 12, исключив из его состава Генерального прокурора, главного прокурора Прокуратуры АТО Гагаузия и председателя Союза адвокатов, входящих в число членов по праву. По мнению автора, эти изменения нарушают независимость Прокуратуры. Он считает, что основная часть членов Высшего совета прокуроров должна состоять из прокуроров, которые могут влиять на принятие решений в совете. Автор обращения считает, что недопустимо исключение Генерального прокурора из числа членов по праву состава совета, тогда как министр юстиции, председатель Высшего совета магистратуры и народный адвокат остаются членами по праву. Таким образом, автор обращения ссылается на противоречие внесенных изменений статьям 124, 125 и 125¹ Конституции.

Обращение № 202а/2021

22. Автор обращения отмечает, что Законом № 102 от 24 августа 2021 года в статью 69 ч.(4) Закона о Прокуратуре было введено требование о максимальном возрасте в 65 лет для кандидатов на должность члена Высшего совета прокуроров из числа гражданского общества. Кроме того, тем же законом в статью 76 ч.(1) п.i¹) Закона о Прокуратуре было введено условие прекращения полномочий члена Высшего совета прокуроров при достижении 65-летнего возраста.

23. Автор утверждает, что законодатель не предусмотрел порядок введения в действие этих положений относительно правовых ситуаций, зародившихся на основании старых норм. Из-за этого упущения, поскольку на день вступления в силу Закона № 102 от 24 августа 2021 о внесении изменений в Закон о Прокуратуре один из членов Высшего совета прокуроров из числа гражданского общества достиг 65-летнего возраста, Президент Республики издала Указ № 147-IX о прекращении по праву полномочий члена Высшего совета прокуроров господина Думитру Пулбере.

24. По мнению автора обращения, установление предельного возраста для кандидатов на должность члена Высшего совета прокуроров, а также введение основания для прекращения по праву полномочий в случае достижения 65-летнего возраста ставят под угрозу независимость данного органа. Автор считает, что прекращение по праву полномочий члена совета в случае достижения им 65-летнего возраста нарушает несменяемость его членов.

25. Автор обращения утверждает, что оспариваемые законодательные положения нарушают и принцип недискриминации в отношении права на труд, поскольку для других органов закон не устанавливает требование к возрасту или предельный возраст, который обусловливает прекращение полномочий, например, в отношении Президента Республики, министров, депутатов, Народного адвоката, членов Высшего совета магистратуры, не являющихся судьями. По мнению автора, право на труд члена Высшего совета прокуроров нарушено в ситуации, когда его полномочия прекращаются досрочно при достижении 65-летнего возраста.

26. Автор считает, что введение в статью 76 ч.(1) п.i¹) Закона о Прокуратуре основания прекращения полномочий члена Высшего совета прокуроров в случае достижения им 65-летнего возраста имело целью отстранение одного члена, избранного в совет со стороны гражданского общества.

27. Автор обращения приводит доводы и относительно процедуры законотворчества, аналогичные тем, что изложены в обращении № 198а/2021.

28. Таким образом, автор обращения ссылается на противоречие оспариваемых законодательных норм статьям 1 ч.(3), 16, 23 ч.(2), 43 ч.(1), 54, 74 ч.(3) и 125¹ Конституции.

29. По мнению автора, Указ Президента Республики № 147-IX о прекращении по праву полномочий члена Высшего совета прокуроров господина Думитру Пулбере нарушает принцип разделения властей в государстве, поскольку в отсутствие норм о введении в действие оспариваемых положений Президент Республики приняла на себя роль законодателя и решила, что они имеют обратное действие. Кроме того, автор утверждает, что изданием указа о досрочном прекращении полномочий члена Высшего совета прокуроров Президент Республики нарушила принцип правовой определенности и независимости Высшего совета прокуроров.

Обращение № 203а/2021

30. Авторы обращения утверждают, что Закон № 102 от 24 августа 2021 года о внесении изменений в Закон № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре был принят с нарушением парламентской процедуры. В нарушение статьи 59 Регламента Парламента, предусматривающей, что депутаты, парламентские комиссии и парламентские фракции вправе в течение 30 дней вносить предложения и поправки к проекту законодательного акта, оспариваемый закон был принят в первом чтении в течение трех дней после регистрации проекта.

31. По мнению авторов, оспариваемые законодательные положения устанавливают двусмысленную и неясную процедуру оценки деятельности Генерального прокурора, которая, в случае получения оценки "неудовлетворительно", может окончиться освобождением Генерального прокурора от должности. Статья 125 ч.(2) Конституции предусматривает, что Генеральный прокурор освобождается от должности Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета прокуроров в соответствии с законом, по объективным причинам и на основе прозрачной процедуры. Так, из этой конституционной нормы вытекает, что: а) Генеральный прокурор освобождается от должности Президентом Республики Молдова; b) освобождение осуществляется по представлению Высшего совета прокуроров; с) освобождение имеет место "в соответствии с законом", "по объективным причинам" и на основе "прозрачной процедуры".

32. Авторы обращения утверждают, что процедура оценки, введенная оспариваемым законом, не соответствует третьему условию, указанному выше. Конституция установила требование к освобождению от должности "в соответствии с законом" на основе прозрачной процедуры. Строгое толкование конституционного положения "в соответствии с законом" приводит к заключению, что вся процедура освобождения от должности Генерального прокурора должна быть предусмотрена законом. Оценка деятельности Генерального прокурора с возможным освобождением его от должности в соответствии с процедурой, предусмотренной положением, утвержденным Высшим советом прокуроров, не соответствует статье 125 Конституции. Более того, не ясно, будет ли такое положение постоянным или будет приниматься для каждого случая оценки деятельности Генерального прокурора. Строгое толкование положений статьи 125 Конституции требует, чтобы основания освобождения от должности регулировались законом.

33. Авторы обращения отмечают, что внесенные в Закон о Прокуратуре изменения не устанавливают четкие требования к качествам и опыту членов комиссии. Закон предусматривает, что члены комиссии должны иметь "не менее десяти лет опыта в сфере профессиональной деятельности", но не указывает вид деятельности. Оспариваемый закон позволяет отбор членов комиссии без юридического образования (из сферы публичного управления) и не указывает их число. Так, не исключено, что все члены комиссии могут оказаться не из области права. Следовательно, существует вероятность, что проверка деятельности Генерального прокурора будет проведена лицами, не обладающими достаточными знаниями, компетенцией и опытом для оценки деятельности Генерального прокурора.

34. Кроме того, авторы указывают, что закон предусматривает, что комиссия по оценке деятельности Генерального прокурора вправе назначать аудиторскую проверку, в том числе контроль институционального управления. Это положение является двусмысленным, поскольку ясно не указывает, какой аудит может быть проведен в данном случае: внешний публичный аудит либо рядовой аудит, осуществляемый частными аудиторскими компаниями. Что касается частного аудита, хорошо известно, что ни одна частная аудиторская компания не вправе проверять государственные учреждения. Также хорошо известно, что в государственном секторе аудиторская проверка осуществляется только Счетной палатой на основе специальных процедур. Однако, согласно ч.(5) статьи 6 Закона № 260 от 7 декабря 2017 года об организации и функционировании Счетной палаты Республики Молдова, только Парламент своим постановлением вправе требовать от Счетной палаты выполнения определенных заданий по внешнему публичному аудиту.

35. По мнению авторов обращения, внесенные изменения в Закон о Прокуратуре ограничивают полномочия Высшего совета прокуроров по принятию решений, который обязан подтвердить результаты, предложенные комиссией по оценке деятельности Генерального прокурора. У совета есть только один способ отреагировать – вернуть отчет комиссии для проведения повторной процедуры оценки деятельности. Авторы считают, что положения оспариваемого закона не дают совету возможность отклонить отчет комиссии либо вернуть его, если придет к заключению, что предложенная оценка не подтверждена информацией, содержащейся в отчете. Кроме того, авторы считают, что закон не предусматривает право Генерального прокурора обжаловать отчет комиссии в Высший совет прокуроров.

36. Авторы обращения подвергли критике и введение в Закон о Прокуратуре статьи 52¹, которая содержит специальные нормы дисциплинарной ответственности Генерального прокурора. Авторы утверждают, что Конституция не наделяет Высший совет прокуроров полномочиями по наложению дисциплинарных взысканий в отношении Генерального прокурора. Мандат Генерального прокурора является конституционным и может быть прекращен в случае его освобождения от должности в соответствии с принципами ч.(2) статьи 125 Конституции. Согласно оспариваемым нормам, Высший совет прокуроров применяет к Генеральному прокурору дисциплинарное взыскание в виде освобождения от должности и формально передает свое решение Президенту Республики. Эти положения противоречат статье 125 Конституции, которая предусматривает, что Генеральный прокурор назначается на должность Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета прокуроров. Из этой конституционной нормы вытекает, что роль Высшего совета прокуроров заключается только в том, чтобы предложить, а не принимать решения по назначению на должность Генерального прокурора или освобождению его от должности.

37. Авторы обращения считают также неконституционным внесение в ч.(1) статьи 76 Закона о Прокуратуре основания для прекращения полномочий члена Высшего совета прокуроров – достижение им 65-летнего возраста. Изложенные по этому вопросу доводы аналогичны содержащимся в обращении № 202а/2021.

38. Таким образом, авторы обращения ссылаются на несоответствие оспариваемых законодательных норм статьям 23 ч.(2), 43 ч.(1), 125 и 125¹ Конституции.

B. Оценка Конституционного суда

39. Рассмотрев приемлемость обращений, Конституционный суд установил следующее.

40. Конституционный суд отмечает, что, согласно статье 25 п.f) и п.g) Закона о Конституционном суде и статье 38 ч.(1) п.f) и п.g) Кодекса конституционной юрисдикции, Генеральный прокурор и депутаты Парламента наделены правом обращения в Конституционный суд.

41. Что касается предмета обращений, согласно статье 135 ч.(1) п.а) Конституции, контроль конституционности законов, в данном случае некоторых положений Закона о Прокуратуре и Закона № 102 от 24 августа 2021 года о внесении изменений в Закон № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре, относится к компетенции Конституционного суда.

42. Что касается полномочий по проверке Указа Президента Республики Молдова № 147-IX от 6 сентября 2021 года, Конституционный суд отмечает, что, согласно статье 135 ч.(1) п.а) Конституции, Конституционный суд осуществляет контроль конституционности указов Президента Республики Молдова, относящихся к органу конституционного уровня, если доводы касаются конституционных норм, действие которых доказано. Конституционный суд – единственный орган, который вправе высказываться и окончательно разрешать вопрос, связанный с Конституцией (см., mutatis mutandis, ПКС № 20 от 9 июля 2020 года, § 30). Ниже Конституционный суд проверит действие статей Конституции в отношении оспариваемого указа.

43. Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения ранее не составляли предмет контроля конституционности.

44. В отношении оспариваемых законодательных норм авторы обращений представили доводы о неконституционности как с формальной, так и с материальной точки зрения.

45. Что касается доводов о неконституционности с формальной точки зрения, авторы обращений, в сущности, утверждают, что законопроект, которым были внесены оспариваемые нормы, не получил заключения соответствующих органов и учреждений до принятия его в первом чтении. Авторы обращения № 203а/2021 также утверждают, что было нарушено право депутатов вносить в течение 30 дней предложения к законопроекту для рассмотрения в первом чтении. В этом аспекте авторы обращений ссылаются на предполагаемое нарушение статей 1 ч.(3) [верховенство права], 23 ч.(2) [право каждого человека на знание своих прав и обязанностей] и 74 ч.(3) [принятие законов и постановлений] Конституции.

46. Учитывая суверенное право Парламента в области законотворчества, в своей практике Конституционный суд отмечал, что его полномочия по контролю конституционности парламентских процедур ограничены. В этой области Конституционному суду надлежит проявить судебное уважение к роли Парламента, как независимого законодателя. Конституционный суд может проверить конституционность закона с точки зрения процедуры, если в ходе его принятия Парламент нарушил существенный элемент законотворчества, который прямо исходит из Конституции или ясно вытекает из какого-либо конституционного принципа (см. ПКС № 17 от 10 июня 2021 года, § 48-49; ПКС № 19 от 13 июля 2021 года, § 56-57).

47. В отличие от случаев, в которых Конституция прямо устанавливает обязанность получения заключений по проектам закона, либо это непосредственно вытекает из конституционных положений, то есть статьи 109 или 131 ч.(4) Конституции, Конституционный суд не выявил из доводов обращений какую-либо конституционную норму, из которой бы вытекало, хотя бы косвенно, обязательное получение заключений на законодательные инициативы, предметом которых являются внесение изменений или реформы в органах Прокуратуры. Получение заключений по законодательным инициативам регулируется законодательством, а Конституционный суд не уполномочен проверять соблюдение правовых норм, не содержащихся в Конституции. В своей предыдущей практике Конституционный суд отклонил приемлемость подобных доводов, касающихся отсутствия соответствующих заключений при разработке законопроектов (см. ПКС № 14 от 27 апреля 2021 года, § 25 и § 39, рассматриваемые в сочетании). Таким образом, по этому делу Конституционный суд не может согласиться с доводами авторов обращений об отсутствии соответствующих заключений по проекту закона.

48. Что касается несоблюдения срока не менее 30 дней для внесения предложений к законопроекту для рассмотрения в первом чтении, Конституционный суд также отмечает, что это регулируется законодательством. Конституционный суд ранее устанавливал, что для соблюдения Конституции в процессе законотворчества Парламент должен обеспечить депутатам возможность рассмотреть содержание законопроекта путем обмена мнениями. Эта стадия законотворчества необходима, поскольку она позволяет депутатам понять суть предложенного к рассмотрению законопроекта и способствует укреплению доверия общества к тому, что закон подвергся широкому обсуждению до его принятия (см. ПКС № 14 от 27 апреля 2021 года, §35, § 57).

49. Конституционный суд отмечает, что данный проект закона был зарегистрирован в Секретариате Парламента 10 августа 2021 года. В ходе пленарного заседания Парламента от 13 августа 2021 года проект был принят в первом чтении. Во втором чтении закон был принят 24 августа 2021 года. Так, Конституционный суд заключает, что заинтересованные депутаты имели возможность внести поправки. Более того, Конституционный суд отмечает, что, согласно стенограмме пленарного заседания от 24 августа 2021 года, парламентская оппозиция внесла ряд поправок к законопроекту, которые подверглись обсуждению Парламентом (см. стенограмму пленарного заседания Парламента от 24 августа 2021 года, стр. 28-56).

50. Авторы обращений подвергли критике положения об оценке деятельности Генерального прокурора, установленные в статье 31¹ Закона о Прокуратуре, ссылаясь на нарушение статей 6 [разделение и взаимодействие властей], 54 [ограничение осуществления некоторых прав или свобод], 124 [Прокуратура], 125 [прокурор] и 125¹ [Высший совет прокуроров] Конституции.

51. По аналогичному случаю Конституционный суд установил неприменимость статьи 6 Конституции. Конституционный суд указал, что Прокуратура не входит в судебную систему, но способствует отправлению правосудия в качестве независимого государственного органа. Согласно статье 114 Конституции, правосудие осуществляется именем закона только судебными инстанциями. Конституционный суд отметил, что отнесение института Прокуратуры к главе IX Конституции "Судебная власть" не ведет к автоматическому приобретению прокурорами гарантий, свойственных полномочиям судьи. Это обстоятельство не позволяет рассматривать статус прокуроров в свете принципа независимости правосудия и судьи, предусмотренного статьей 116 Конституции (ПКС № 27 от 20 декабря 2011 года, § 93; ПКС № 25 от 29 октября 2020 года, §37). По мнению Венецианской комиссии, с международной точки зрения существует важное различие между стандартами в отношении судей и прокуроров. Является общепризнанным фактом, что независимость Прокуратуры не относится к принципу, обладающему такой же нормативной силой, как принцип независимости судей (Заключение amicus curiae № 972/2019 о поправках в Закон о Прокуратуре (CDL-AD(2019)034), § 33-34).

52. Относительно статьи 54 Конституции Конституционный суд в своей практике подчеркивал, что она не имеет самостоятельного применения. Для ссылки на эту статью автор обращения должен доказать наличие вмешательства в основные права, гарантированные Конституцией. Данная статья требует проведения Конституционным судом анализа соразмерности вмешательства в основные права (см. в связи с этим ПКС № 11 от 25 марта 2021 года, § 27; ОКС № 128 от 5 августа 2021 года, § 22).

53. Что касается применимости статьи 124 Конституции, Конституционный суд отмечал, что эта статья определяет статус Прокуратуры. Являясь независимым государственным учреждением в рамках судебной власти, Прокуратура содействует осуществлению правосудия, защите прав, свобод и законных интересов личности, общества и государства посредством уголовного производства и иных предусмотренных законом производств. Конституция предусматривает, что организация, компетенция и порядок деятельности Прокуратуры устанавливаются законом. Принимая во внимание общеправовой характер данной статьи и исходя из содержания обращений, Конституционный суд приходит к выводу, что статья 124 Конституции не подлежит применению в данном случае. Конституционный суд в своей практике установил, что вопросы, связанные с деятельностью Генерального прокурора, следует рассматривать в свете статей 125 и 125¹ Конституции. Согласно статье 125 Конституции, порядок назначения и освобождения от должности Генерального прокурора предполагает участие Высшего совета прокуроров и Президента Республики Молдова. Вместе с тем, согласно статье 125¹ ч.(1) Конституции, Высший совет прокуроров является гарантом независимости и беспристрастности прокуроров (см., mutatis mutandis, ПКС № 13 от 21 мая 2020 года, § 46, § 47).

54. Изучив оспариваемые положения, регулирующие порядок оценки деятельности Генерального прокурора, в свете доводов авторов обращений, Конституционный суд не выявил, в какой мере нарушена независимость Прокуратуры.

55. По мнению Венецианской комиссии, Конституция Республики Молдова не регулирует в деталях порядок организации и функционирования Высшего совета прокуроров. Это подразумевает, что Закон о Прокуратуре может включать, в принципе, и другие органы, комитеты или комиссии, которые способствуют деятельности Высшего совета прокуроров либо которым совет может передать часть своих полномочий. Специализированный орган для отбора кандидатов на должность прокурора будет конституционным, если не узурпирует основное полномочие Высшего совета прокуроров по принятию решений. Если бы внешний орган выполнял консультативную роль или, например, рассматривал кандидата на основе его личной квалификации в целях обеспечения прозрачности и неподкупности процесса отбора, он бы не оказал существенного вмешательства в конституционные полномочия Высшего совета прокуроров. В отношении порядка/процедуры освобождения от должности Генерального прокурора, актуальным становится вопрос "размытости" конституционных полномочий Высшего совета прокуроров, поскольку в значительной степени применяются те же принципы анализа конституционности этой процедуры (Заключение amicus curiae № 972/2019 о поправках в Закон о Прокуратуре (CDL-AD(2019)034), §27, § 28).

56. Согласно ч.(7) статьи 31¹ Закона о Прокуратуре, по результатам оценки деятельности Генерального прокурора комиссия по оценке деятельности Генерального прокурора составляет мотивированный отчет, которым предлагает одну из следующих оценок: "отлично", "хорошо", "неудовлетворительно". Отчет c соответствующей оценкой представляется Высшему совету прокуроров. Далее, части (8) и (9) статьи 31¹ того же закона устанавливают, что Высший совет прокуроров рассматривает отчет комиссии по оценке деятельности Генерального прокурора. По результатам его рассмотрения Высший совет прокуроров принимает решение предоставить одну из следующих оценок: "отлично", "хорошо", "неудовлетворительно" – или, если считает, что комиссия провела оценку с нарушением процедуры и это нарушение оказало определяющее влияние на результат оценки, принимает решение отклонить отчет и провести повторную процедуру оценки деятельности. В случае принятия решения предоставить Генеральному прокурору оценку "неудовлетворительно" Высший совет прокуроров предлагает Президенту Республики освободить его от должности. Так, Конституционный суд отмечает, что органом, рассматривающим отчет комиссии по оценке деятельности Генерального прокурора и принимающим решение об уровне его подготовки, является Высший совет прокуроров.

57. Исходя их вышеприведенных законодательных положений, комиссия лишь предлагает Высшему совету прокуроров предоставление определенной оценки. Это же вытекает, среди прочего, и из анализа информационной записки к проекту закона, и из стенограммы пленарного заседания Парламента Республики Молдова от 24 августа 2021 года, на котором данные положения были приняты во втором чтении. В информационной записке к проекту закона отмечается, что "соответствующие изменения не вмешиваются в деятельность Высшего совета прокуроров и не препятствуют в выполнении им своих обязанностей. Он и далее остается органом, предлагающим освобождение от должности Генерального прокурора, а основаниями для его освобождения могут стать причины, указанные в отчете по оценке деятельности, принимая во внимание конкретные действия, уровень знаний и профессиональных навыков". Кроме того, Конституционный суд отметил, что этот вопрос обсуждался на пленарном заседании Парламента и, как следует из стенограммы пленарного заседания от 24 августа 2021 года, депутаты парламентского большинства, как и депутаты оппозиции, согласились с тем, что решения комиссии по оценке деятельности Генерального прокурора носят консультативный характер (стр. 40-42).

58. Учитывая, что результаты комиссии по оценке деятельности Генерального прокурора носят для Высшего совета прокуроров консультативный характер, Конституционный суд отмечает, что деятельность этой комиссии не затрагивает конституционную роль Высшего совета прокуроров. Следовательно, Конституционный суд не установил какого-либо вмешательства в независимость Прокуратуры. Те же суждения применимы, mutatis mutandis, и к доводам относительно статьи 52¹ Закона о Прокуратуре, содержащей специальные нормы о дисциплинарной ответственности Генерального прокурора.

59. Что касается доводов о том, что закон не регулирует ситуации вновь назначенного на должность Генерального прокурора, который может подвергнуться оценке сразу после своего отбора и назначения, Конституционный суд отмечает, что он не может исходить из презумпции недобросовестности членов Высшего совета прокуроров или Президента Республики в качестве субъектов, которые вправе запрашивать осуществление оценки деятельности. Конституционный суд исходит из презумпции добросовестности субъектов, которые могут начать процедуру оценки. В этом смысле Конституционный суд отмечает, что представители государственной власти в своей деятельности должны уважать принцип лояльного поведения государственных органов, требующий добросовестного выполнения своих полномочий, сотрудничества и консультаций с другими органами, а также соблюдения гарантированных Конституцией прав.

60. Авторы обращений отметили, что статья 31¹ Закона о Прокуратуре нарушает статьи 4 [права и свободы человека], 8 ч.(1) [соблюдение международного права и международных договоров], 20 [свободный доступ к правосудию] и 26 ч.(2) [право на защиту] Конституции, поскольку не предусматривает право Генерального прокурора обжаловать в судебную инстанцию отчет комиссии по оценке деятельности Генерального прокурора, в котором предлагается одна из оценок "отлично", "хорошо" или "неудовлетворительно".

61. Относительно предполагаемого нарушения статей 4 и 8 Конституции Конституционный суд отмечает, что в данном случае они носят общий характер и не могут составлять отдельные и самостоятельные основания (см. ПКС № 27 от 14 сентября 2021 года, §21; ОКС № 162 от 29 декабря 2020 года, § 24; ОКС № 92 от 15 июня 2021 года, § 26).

62. Что касается доводов в отношении статей 20 и 26 ч.(2) Конституции, Конституционный суд не установил их действия, поскольку Административный кодекс предоставляет Генеральному прокурору правовые инструменты. Он может подавать в административном порядке иски на решения Высшего совета прокуроров. Конституционный суд не выявил никаких оснований для отдельного регулирования права на обжалование отчета комиссии по оценке деятельности, учитывая, что он имеет рекомендательный характер. Поскольку отчет комиссии по оценке деятельности рассматривается Высшим советом прокуроров, не исключается возможность того, что Генеральный прокурор выскажет Высшему совету прокуроров все свои основания несогласия с результатами оценки или с самим проведением оценки. Впоследствии те же основания могут быть высказаны в административном производстве, возбужденном против отчета/решения Высшего совета прокуроров.

63. По мнению авторов обращений, процедура оценки Генерального прокурора противоречит статье 125, поскольку Конституция установила требование освобождения его от должности "в соответствии с законом". Таким образом, авторы считают, что критерии оценки Генерального прокурора не могут быть установлены в положении, утвержденном Высшим советом прокуроров.

64. Нельзя согласиться с этим доводом, потому что, если Конституция прямо не требует, чтобы определенная область регулировалась законом (в узком смысле), то Конституционный суд толкует понятия "предусмотрен законом" или "в соответствии с законом" так, как они толкуются Европейским судом. Законодательные положения могут включать не только законы, но и определенные внутренние положения, основанные на законе (см. De Wilde, Ooms и Versyp против Бельгии, 18 ноября 1970 года).

65. В этом контексте Конституционный суд отмечает, что, согласно ч.(5) статьи 31¹ Закона о Прокуратуре, процедура оценки осуществляется на основании положения, утвержденного Высшим советом прокуроров. Положение публикуется на официальной веб-странице Высшего совета прокуроров и содержит элементы, предусмотренные в частях (2) и (3) статьи 30. Описанные в положении критерии оценки должны быть четко сформулированы, измеримы, релевантны, а также соответствовать полномочиям Генерального прокурора, предусмотренным законодательством. Части (2) и (3) статьи 30 Закона о Прокуратуре, на которые делается ссылка, устанавливают, что положение должно предусматривать: а) пределы оценки деятельности прокуроров; b) методологию, процедуру и продолжительность оценки деятельности прокуроров; c) критерии оценки и показатели деятельности прокуроров; d) источники информации и средства сбора необходимых для оценки деятельности прокуроров сведений. В перечне показателей эффективности предусматриваются и показатели влияния на права и свободы человека в целях достижения их максимальной эффективности и постоянного снижения негативного влияния на эти права и свободы.

66. Так, учитывая, что пределы контроля и критерии оценки должны утверждаться в положении Высшим советом прокуроров, а Закон о Прокуратуре предусматривает четкие критерии по содержанию этого положения, Конституционный суд не установил какой-либо проблемы конституционности в этом смысле.

67. Авторы обращений утверждают, что понятия "оценка деятельности" и "соответствие занимаемой должности" в ч.(1) статьи 31¹ Закона о Прокуратуре не отвечают требованиям качества закона. Кроме того, авторы сослались на неясность положений статьи 31¹, касающихся состава комиссии по оценке, отметив, что закон позволяет, чтобы все входящие в комиссию члены были не из сферы права. Более того, по мнению авторов обращений, закон предусматривает, что комиссия по оценке деятельности Генерального прокурора вправе назначать аудиторскую проверку, в том числе институционального управления, однако, не понятно, что имеется в виду под этими нормами.

68. Конституционный суд отмечает, что статья 23 Конституции, устанавливающая требования к качеству закона, не имеет самостоятельного применения. Для ее применимости автор обращения должен доказать наличие вмешательства в основные права, гарантированные Конституцией (см. ОКС № 97 от 17 июня 2021 года, §22-24). Что касается вышеуказанных положений, Конституционный суд отмечает, что авторы обращений привели абстрактные доводы об отсутствии ясности и предсказуемости, не доказав вмешательство в одно из основных прав. Следовательно, Конституционный суд не может согласиться с такой критикой о неконституционности.

69. Авторы обращений утверждают, что статья 55¹ Закона о Прокуратуре, предусматривающая приостановление по праву полномочий Генерального прокурора в случае возбуждения против него уголовного преследования, противоречит статьям 4 [права и свободы человека], 8 ч.(1) [соблюдение международного права и международных договоров], 20 [свободный доступ к правосудию], 21 [презумпция невиновности], 26 [право на защиту] и 125¹ [Высший совет прокуроров] Конституции.

70. Что касается действия статей 4 и 8 Конституции, Конституционный суд делает ссылку на суждения, изложенные выше в § 61.

71. Конституционный суд не может также согласиться с применимостью статьи 21 Конституции. В своей практике Конституционный суд отмечал, что отстранение от должности само по себе не нарушает презумпцию невиновности. Отстранение от должности может быть вызвано временными обстоятельствами, которые делают невозможным выполнение обязанностей (см., mutatis mutandis, ПКС № 6 от 3 марта 2016 года, § 56).

72. Что касается действия по делу статей 20, 26 и 125¹ Конституции, Конституционный суд отмечает, что приостановление исполнения полномочий государственных служащих или других работников в случае возбуждения уголовного дела отличается от приостановления полномочий Генерального прокурора, учитывая его статус в иерархии органов уголовного преследования. Согласно статье 12 Закона о Прокуратуре, Генеральный прокурор и его заместители, согласно установленной компетенции, являются руководителями Прокуратуры. Приказы, распоряжения, указания в отношении организации и координации деятельности Прокуратуры и нормативно-методические инструкции являются обязательными для подчиненных им прокуроров. Статья 53¹ ч.(1) п.k) Уголовно-процессуального кодекса устанавливает, что Генеральный прокурор является вышестоящим прокурором для всех прокуроров системы Прокуратуры. Так, в соответствии с ч.(2) той же статьи в ходе уголовного преследования Генеральный прокурор осуществляет, кроме прочего, следующие полномочия: может запрашивать для контроля уголовные дела, документы, процессуальные акты, материалы и другие данные; изымает распределенные материалы и уголовные дела и передает их другому прокурору для рассмотрения; отменяет полностью или частично, изменяет или дополняет мотивированным постановлением акты нижестоящих прокуроров и офицеров по уголовному преследованию; возвращает уголовные дела нижестоящим прокурорам со своими письменными указаниями. Более того, согласно статье 52 Закона о Прокуратуре, Инспекция прокуроров находится в непосредственном подчинении Генерального прокурора. Это подразделение Генеральной прокуратуры отвечает, среди прочего, за проверку организационной деятельности прокуроров, за рассмотрение сообщений о деяниях, которые могут составлять дисциплинарные нарушения, и за подготовку информации для оценки деятельности прокурора и продвижения его на другую должность. Так, Конституционный суд допускает, что, если не приостановить полномочия Генерального прокурора, прокурор, осуществляющий в отношении последнего уголовное преследование, не будет обладать достаточной свободой в принятии решений в ходе следствия.

73. Таким образом, учитывая статус и полномочия Генерального прокурора, Конституционный суд считает, что приостановление по праву полномочий Генерального прокурора в случае возбуждения против него уголовного преследования, в абстрактном смысле, соразмерно статьям 20, 26 и 125¹ Конституции. Оставление Генерального прокурора в должности в случае возбуждения против него уголовного дела может в некоторых случаях лишить эффективности процесс расследования (см. дело Колевы против Болгарии, 5 ноября 2009 года, в котором Европейский суд установил нарушение права на жизнь по причине невозможности осуществления эффективного расследования в отношении Генерального прокурора, которого члены семьи потерпевшего подозревали в совершении убийства).

74. Более того, по делу Колевы против Болгарии Европейский суд в § 138-152 провел анализ сравнительного права в отношении гарантий, обеспечивающих эффективность следствия по делам, связанным с подозрениями против высокопоставленных прокуроров. Европейский суд установил, что в ряде европейских стран (Кипр, Эстония, Германия, Греция, Ирландия, Италия, Республика Северная Македония и Испания) предусмотрено приостановление полномочий высокопоставленных прокуроров, если против них возбуждены уголовные дела.

75. Авторы обращений утверждают, что положения ч.(4) статьи 18 Закона о Прокуратуре, согласно которым полномочия заместителей Генерального прокурора завершаются одновременно с полномочиями Генерального прокурора в случае освобождения его от занимаемой должности вследствие оценки деятельности или применения дисциплинарного взыскания либо отстранения Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением против него уголовного преследования, противоречат статьям 43 [право на труд и защиту труда], 54 [ограничение осуществления некоторых прав или свобод] и 125 ч.(3) [прокурор] Конституции.

76. Что касается прекращения полномочий заместителей Генерального прокурора в случае отстранения Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением против него уголовного преследования, Конституционный суд отмечает, что вышеизложенные суждения применимы и к этому случаю. Генеральный прокурор сам назначает своих заместителей без конкурса на основе личного доверия. Кроме того, вместе с Генеральным прокурором они являются руководителями Прокуратуры, а в рамках уголовного производства имеют статус вышестоящих прокуроров по отношению ко всем прокурорам, за исключением Генерального прокурора. Так, Конституционный суд допускает, что оставление в должности заместителей Генерального прокурора в случае, когда возбуждено в отношении него уголовное дело, может поставить под угрозу нормальное ведение следствия.

77. Относительно двух других оснований для прекращения полномочий заместителей Генерального прокурора, то есть в случае освобождения Генерального прокурора от занимаемой должности вследствие оценки деятельности или применения дисциплинарного взыскания, Конституционный суд напоминает, что заместители Генерального прокурора им же и назначаются без конкурса на основе личного доверия. Согласно ч.(5) статьи 18 Закона о Прокуратуре, не исключено, что заместители предыдущего Генерального прокурора могут быть назначены заместителями нового Генерального прокурора. Кроме того, согласно ч.(6) данной статьи, по истечении срока полномочий заместители Генерального прокурора могут продолжить свою деятельность в любой выбранной ими вакантной должности прокурора, будучи назначены без конкурса. Таким образом, Конституционный суд не может согласиться с действием по делу статей 43, 54 и 125 ч.(3) Конституции.

78. Авторы обращений оспаривают ч.(14) статьи 17 Закона о Прокуратуре, утверждая, что второе предложение данной статьи устанавливает, что Генеральный прокурор не может продолжать свою деятельность в органах прокуратуры в случае, если его полномочия были прекращены при освобождении от должности вследствие оценки деятельности или применения дисциплинарного взыскания. По мнению авторов, данные положения противоречат статьям 43 и 54 Конституции.

79. Статья 17 ч.(14) Закона о Прокуратуре предусматривает, что по истечении срока полномочий Генеральный прокурор может продолжить свою деятельность в любой выбранной им вакантной должности прокурора с назначением на нее без конкурса, за исключением случая прекращения полномочий при освобождении от должности вследствие оценки деятельности или применения дисциплинарного взыскания. Из содержания данной нормы не вытекает, что Генеральный прокурор не может продолжить свою деятельность в органах прокуратуры в случае прекращения его полномочий при освобождении от должности вследствие оценки деятельности или применения дисциплинарного взыскания, как утверждают авторы обращений. Эта норма относится к исключению возможности назначения Генерального прокурора на любую выбранную им вакантную должность без конкурса в случае прекращения им своих полномочий при освобождении от должности вследствие оценки деятельности или применения дисциплинарного взыскания. Право на труд не предполагает право занимать государственную должность по своему выбору и без конкурса. Следовательно, Конституционный суд не установил действие статей 43 и 54 Конституции.

80. Авторы обращений оспаривают и сокращение количества членов Высшего совета прокуроров с 15 до 12 путем исключения Генерального прокурора, главного прокурора АТО Гагаузия и председателя Союза адвокатов. Авторы обращений утверждают, что сокращение количества членов совета противоречит статьям 124, 125 и 125¹ Конституции.

81. По мнению Венецианской комиссии, независимость прокуратуры не относится к принципу, обладающему такой же силой, как принцип независимости судей. Основной стандарт предполагает, что необходимо обеспечить независимость, достаточную для защиты органов прокуратуры от ненадлежащего политического влияния. Так, поскольку в международных стандартах существует четкая тенденция, признающая важность независимости прокуроров от политического вмешательства, не существует стандартов, предписывающих существование совета прокуроров. Там, где есть такой совет – все более распространенная практика, нет требования об обязательном включении большинства, состоящего из прокуроров. Следует соблюсти тонкий баланс между необходимостью включения значительного числа прокуроров и, с другой стороны, необходимостью того, чтобы этот орган не стал инструментом корпоративного самоуправления. Совет прокуроров не может быть инструментом чистого самоуправления, хоть он и получает свою собственную демократическую легитимность благодаря избранию как минимум некоторых его членов Парламентом (см. Заключение amicus curiae № 972/2019 о поправках в Закон о Прокуратуре (CDL-AD(2019)034), § 34).

82. Статья 125¹ ч.(2) Конституции определяет состав Высшего совета прокуроров. Конституционная норма предусматривает, что совет состоит в соответствии с законом из прокуроров, избранных из состава прокуратур всех уровней, и из представителей других органов власти, публичных учреждений или гражданского общества. Конституция не устанавливает количество членов совета или соотношение членов-прокуроров к членам из числа других органов власти, публичных учреждений или гражданского общества, отмечая лишь, что прокуроры в составе Высшего совета прокуроров составляют значительную часть. С другой стороны, Конституционный суд отметил, что ч.(2) статьи 125¹ Конституции предусматривает, что Высший совет прокуроров формируется в соответствии с законом. Так, Конституция оставляет на усмотрение Парламента определение законом количества членов Высшего совета прокуроров и доли членов-прокуроров при условии, что они будут составлять значительную часть. Конституционный суд отметил, что понятие, использованное конституционным законодателем в ч.(2) статьи 125¹, согласно которому прокуроры в Высшем совете прокуроров "составляют значительную часть", не может приравниваться к понятию "составляют большинство". Конституционный суд отмечает, что, когда конституционный законодатель счел необходимым, он прямо использовал слово "большинство", например, в статьях 59¹ ч.(3), 64 ч.(2), 74 ч.(1) и ч.(2), 98 ч.(3), 106 ч.(1), 118 ч.(3), 142 ч.(1) Конституции (см., mutatis mutandis, ПКС № 13 от 21 мая 2020 года, § 50, § 51).

83. Из статьи 69 Закона о Прокуратуре вытекает, что из двенадцати членов Высшего совета прокуроров пять являются прокурорами (один – из числа прокуроров Генеральной прокуратуры, четверо – из числа прокуроров территориальных и специализированных прокуратур). Учитывая, что количество прокуроров в Высшем совете прокуроров составляет 40 процентов от общего числа членов, Конституционный суд заключает, что пять прокуроров составляют значительную часть из общего количества членов Высшего совета прокуроров, как того предусматривает ч.(2) статьи 125¹ Конституции. По мнению Конституционного суда, очевидно, что такой состав Высшего совета прокуроров не нарушает равновесие между условием обеспечения независимости прокуроров и условием недопущения корпоративного самоуправления в составе Высшего совета прокуроров.

84. Авторы обращений оспаривают синтагму "а также быть не старше 65 лет" в ч.(4) статьи 69 и положения п.i¹) ч.(1) статьи 76 Закона о Прокуратуре по отношению к статьям 1 ч.(3), 16, 23 ч.(2), 43 ч.(1), 54, 74 ч.(3) и 125¹ Конституции.

85. Конституционный суд в своей практике установил, что на статью 1 ч.(3) Конституции, имеющую общий характер, можно ссылаться, в частности, если доказана ее применимость совместно с другими положениями Конституции (см., mutatis mutandis, ПКС № 2 от 12 января 2021 года, § 20; ПКС № 3 от 14 января 2021 года, § 22). В отношении статей 16, 23 ч.(2) и 54, Конституционный суд напоминает, что данные статьи не имеют самостоятельного применения и могут рассматриваться только в сочетании с одним из основных прав. Учитывая, что авторы обращений ссылаются на статью 43 ч.(1) Конституции о праве на труд, Конституционный суд рассмотрит, затрагивают ли данное право оспариваемые положения статей 69 ч.(4) и 76 ч.(1) п.i¹) Закона о Прокуратуре. Кроме того, Конституционный суд проверит нарушение данными нормами независимости Высшего совета прокуроров, гарантированной статьей 125¹ Конституции.

86. Конституционный суд заключает, что Законом № 102 от 24 августа 2021 года в статью 69 ч.(4) Закона о Прокуратуре был введен возрастной предел в 65 лет для кандидатов на должность члена Высшего совета прокуроров из числа гражданского общества. Кроме того, тем же законом в статью 76 ч.(1) п.i¹) Закона о Прокуратуре было установлено в качестве основания для прекращения полномочий члена Высшего совета прокуроров – достижение возраста 65 лет. Согласно части (2) той же статьи, при достижении этого возраста полномочия члена совета прекращаются по праву.

87. Конституционный суд отмечает, что занятие любой профессией требует наличия профессиональных навыков. Так, определение критериев для осуществления определенной деятельности a priori не может рассматриваться как нарушение конституционного права на труд или как дискриминация по сравнению с осуществлением других видов деятельности. Такое ограничение может быть необходимым, когда оно определено спецификой профессии, которая, ввиду повышенных требований к физическим или психическим качествам лица, не может осуществляться лицами в возрасте, либо если это ограничение служит мерой оптимизации использования рабочей силы на определенных участках деятельности (см. ПКС № 5 от 23 апреля 2013 года, § 57, § 58). Учитывая необходимость обеспечения эффективности некоторых областей деятельности, установление возрастного ценза необходимо в целях привлечения лиц с соответствующими профессиональными качествами для осуществления особо значимых для всего общества видов деятельности. Установление возрастного ограничения не исключает возможности лица продолжить работу в другой сфере, сопредельной с его профессией (см. ПКС № 5 от 23 апреля 2013 года, §53, § 59).

88. Кроме того, в своей практике Конституционный суд подчеркивал, что установление предельного возраста для государственных служащих не затрагивает право на труд, которое может быть реализовано в других областях, где возраст не является существенным и определяющим профессиональным требованием. Абсолютно естественно и необходимо, чтобы выполнение важных с точки зрения общественных интересов должностей регулировалось законом, включая установление некоторых условий и ограничений (см. ПКС № 6 от 22 марта 2011 года, § 2).

89. Учитывая свою предыдущую практику, Конституционный суд не выявил нарушение права на труд и независимости Высшего совета прокуроров путем установления возрастного требования для кандидатов на должность члена совета и предельного возраста для его членов.

90. Кроме того, Конституционный суд отмечает, что вопрос, поднимаемый автором обращения № 202а, касающийся Указа Президента Республики Молдова № 147-IX от 6 сентября 2021 года, относится к толкованию и применению закона. Автор обращения утверждает, что, в отсутствие переходных положений, устанавливающих порядок введения в действие статьи 76 ч.(1) п.i¹) Закона о Прокуратуре, Президент Республики издала Указ № 147-IX от 6 сентября 2021 года о прекращении по праву полномочий члена Высшего совета прокуроров господина Думитру Пулбере. Этот член совета на день вступления в силу закона достиг возраста 65 лет, но срок его полномочий не истек.

91. В свете представленных автором обращения доводов, Конституционный суд подчеркивает, что в отсутствие прямых положений о действии во времени Закона № 102 от 24 августа 2021 года, которым было внесено в качестве основания для прекращения полномочий члена Высшего совета прокуроров достижение 65-летнего возраста, на судебных инстанциях общей юрисдикции лежит задача по применению общих норм толкования законов с тем, чтобы установить законность оспариваемого указа. В связи с этим Конституционный суд не обладает полномочиями по разрешению конфликта действия законов во времени, которые принадлежат судебным инстанциям. Конституционный суд отметил выше в § 47, что не уполномочен проверять соблюдение правовых норм, не установленных в Конституции.

92. Учитывая вышеизложенное, Конституционный суд заключает, что обращения являются неприемлемыми и не могут быть приняты к рассмотрению по существу.

По этим основаниям, в соответствии со статьями 135 ч.(1) п.а), 140 ч.(2) Конституции, статьей 26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, статьями 61 ч.(3) и 64 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемыми обращения, представленные Генеральным прокурором Республики Молдова Александром Стояногло и депутатами Парламента Республики Молдова Василием Болей и Владимиром Ворониным, о контроле конституционности некоторых положений Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре, Закона № 102 от 24 августа 2021 года о внесении изменений в Закон № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре и Указа Президента Республики Молдова № 147-IX от 6 сентября 2021 года о прекращении по праву полномочий члена Высшего совета прокуроров господина Думитру Пулбере.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".

ОСОБОЕ МНЕНИЕ,

изложенное в порядке ч.(5) статьи 27 Закона о Конституционном

суде и статьи 67 Кодекса конституционной юрисдикции

Определением № 149 от 30 сентября 2021 года Конституционный суд признал неприемлемыми обращения, представленные Генеральным прокурором Республики Молдова Александром Стояногло и депутатами Парламента Республики Молдова Василием Болей и Владимиром Ворониным о контроле конституционности некоторых положений Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре, Закона № 102 от 24 августа 2021 года о внесении изменений в Закон № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре и Указа Президента Республики Молдова № 147 от 6 сентября 2021 года о прекращении по праву полномочий члена Высшего совета прокуроров господина Думитру Пулбере.

Оспариваемые в обращениях законодательные положения относятся, в частности, к введению механизма оценки деятельности Генерального прокурора и возможности освобождения его от должности в случае получения неудовлетворительной оценки, к некоторым вопросам дисциплинарной ответственности Генерального прокурора, отстранения от должности Генерального прокурора и прекращения полномочий заместителей Генерального прокурора, к изменению состава Высшего совета прокуроров и возрастному цензу 65 лет для членов Высшего совета прокуроров.

Кроме того, был оспорен указ Президента Республики Молдова о прекращении по праву полномочий одного из членов Высшего совета прокуроров из числа гражданского общества, который достиг 65-летнего возраста.

Авторы обращений ссылаются на действие конституционных статей, в частности, предусматривающих принцип разделения властей в государстве, принцип независимости и автономии Прокуратуры, принцип независимости Высшего совета прокуроров, свободный доступ к правосудию и др.

Проанализировав доводы авторов обращений, Конституционный суд не счел достаточной критику о неконституционности оспариваемых положений и установил, что обращения не могут быть приняты к рассмотрению по существу.

Будучи не согласен с итоговым решением моих коллег конституционных судей представляю настоящее особое мнение по изложенным ниже основаниям.

I. Относительно доводов о формальной неконституционности

В своей предыдущей практике Конституционный суд отмечал, что, учитывая суверенное право Парламента в области законотворчества, его полномочия по контролю конституционности парламентской процедуры ограничены. В этой области Конституционному суду надлежит проявить уважение к роли Парламента, как независимого законодателя. Конституционный суд может проверить конституционность закона с точки зрения процедуры, только если в ходе его принятия Парламент нарушил существенный элемент законотворчества, который прямо исходит из Конституции или ясно вытекает из какого-либо конституционного принципа, относящегося к процедуре (см. ПКС № 17 от 10 июня 2021 года, §§ 48-49; ПКС № 19 от 13 июля 2021 года, § 56-57).

В связи с этим авторы обращений указали, что проект оспариваемого закона не получил заключений соответствующих органов и учреждений (Генеральной прокуратуры и Высшего совета прокуроров) до принятия его в первом чтении.

Авторы обращений отметили, что требования правового государства предполагают обеспечение законности, целесообразность может применяться только в рамках закона. В этом аспекте авторы ссылаются на предполагаемое нарушение статей 1 ч.(3) [верховенство права], 74 ч.(3) [принятие законов и постановлений], 124 [Прокуратура] и 125¹ [Высший совет прокуроров] Конституции.

Хотя обязанность получения предварительного заключения по законопроектам в области Прокуратуры прямо предусмотрена не Конституцией, а лишь статьей 32 Закона № 100 от 22 декабря 2017 года о нормативных актах, считаю, что в данном случае, учитывая конституционный уровень полномочий Генерального прокурора и Высшего совета прокуроров, а также конституционное предназначение и роль Прокуратуры в процессе отправления правосудия, в защите прав, свобод и законных интересов граждан, общества и государства (см. статью 124 ч.(1) Конституции), было необходимо и разумно признать обращения в этой части приемлемыми и рассмотреть их по существу.

II. Относительно процедуры оценки деятельности Генерального прокурора

Авторы обращений оспаривают введение института оценки деятельности Генерального прокурора, предусмотренного в статье 31¹ Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре, указывая, в частности, на нарушение статей 124 [Прокуратура], 125 [Прокурор] и 125¹ [Высший совет прокуроров] Конституции.

Рассмотрев оспариваемые положения, регулирующие порядок оценки деятельности Генерального прокурора, с точки зрения доводов авторов обращений, Конституционный суд не выявил в какой мере нарушается принцип независимости и автономии Прокуратуры и Высшего совета прокуроров, соответственно, не принял к рассмотрению по существу изложенные авторами аргументы.

В своей практике Конституционный суд установил, что вопросы, связанные с деятельностью Генерального прокурора, следует рассматривать в свете статей 125 и 125¹ Конституции.

Согласно статье 125 Конституции, порядок/процедура назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора предполагает участие Высшего совета прокуроров и Президента Республики Молдова. Вместе с тем, согласно ч.(1) статьи 125¹ Конституции, Высший совет прокуроров является гарантом независимости и беспристрастности прокуроров (см., mutatis mutandis, ПКС № 13 от 21 мая 2020 года, § 46-47).

В то же время Конституционный суд указал, что порядок назначения и освобождения от должности Генерального прокурора играет важную роль в системе, гарантирующей соответствующее функционирование Прокуратуры (см. ЗКС № 5 от 19 апреля 2016 года, § 27).

Действующее законодательство (см. статьи 28 – 30 Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре) предусматривает процедуру оценки деятельности прокуроров (как правило, раз в четыре года), которая осуществляется коллегией по оценке деятельности прокуроров, подчиненной Высшему совету прокуроров.

Оспариваемые изменения в законе (в частности, статья 32¹) предусматривают создание ad-hoc специальной комиссии для оценки деятельности Генерального прокурора. Отчет комиссии может быть возвращен Высшим советом прокуроров только если имело место нарушение процедуры. В случае принятия решения об оценке деятельности "неудовлетворительно" Высший совет прокуроров предлагает Президенту Республики Молдова освободить от должности Генерального прокурора. В связи с этим создается впечатление, что роль этой комиссии по оценке, созданной ad-hoc, является для Высшего совета прокуроров скорее обязательной, чем консультативной.

Таким образом, авторы обращений считают, что создание указанной комиссии затрагивает независимость Высшего совета прокуроров.

По мнению Венецианской комиссии, Конституция Республики Молдова не регулирует в деталях организацию и функционирование Высшего совета прокуроров. Это подразумевает, что Закон о Прокуратуре может включать, в принципе, и другие органы, комитеты, комиссии и др., которые способствуют деятельности Высшего совета прокуроров, либо которым совет может передать часть своих полномочий. Специализированный орган для отбора кандидатов на должность Генерального прокурора будет конституционным, если не узурпирует основное полномочие Высшего совета прокуроров по принятию решений. Внутреннее конституционное законодательство скорее устанавливает строгое правило по регулированию полномочий Высшего совета прокуроров в процессе назначения Генерального прокурора. Любое перераспределение полномочий в принятии решений, которое существенно влияет на конституционные полномочия органа, требует конституционных поправок. В противном случае, ставится под угрозу цель создания подобного конституционного органа (Заключение amicus curiae № 972/2019 о поправках в Закон о Прокуратуре (CDL-AD(2019)034), §22, § 26).

Отметим, что и в данном случае авторы обращений подняли вопросы, связанные с "размытостью" полномочий Высшего совета прокуроров положениями закона, устанавливающими создание комиссии по оценке. Поэтому, учитывая очевидное сходство с предметом исследований в предыдущей практике Конституционного суда (см. ПКС № 13 от 21 мая 2020 года), когда рассматривалось вмешательство комиссии по оценке в конституционные полномочия Высшего совета прокуроров, необходимо было принять данные обращения в этой части к рассмотрению по существу.

Авторы обращений указывали на недостатки положений закона о порядке создания комиссии, поскольку они устанавливают лишь видимость соблюдения конституционных полномочий Высшего совета прокуроров, а фактически заранее определяют состав комиссии по оценке и исключают возможность выражения подлинной воли органа самоуправления прокуроров.

Учитывая тот факт, что оспариваемые положения по своему действию относятся к конституционным полномочиям, и принимая во внимание высказанные Конституционным судом суждения, а также международные стандарты о роли и значении принципов, требующих недопущения политического влияния на деятельность Прокуратуры, считаю, что было категорически необходимо, чтобы и эти части обращений были рассмотрены по существу для установления, являются ли данные нормы соразмерными принципу независимости Прокуратуры и содержат ли они достаточные гарантии для защиты конституционных полномочий Генерального прокурора и Высшего совета прокуроров от нежелательного и произвольного политического влияния.

В свете вышеизложенного, на основании предыдущей практики Конституционного суда (см. ПКС № 13 от 21 мая 2020 года, §§ 84-86) и учитывая то, что юридические последствия оспариваемых законодательных положений отражаются на характере (сути) конституционных полномочий Генерального прокурора, считаю, что и эту часть обращений следовало принять к рассмотрению по существу.

III. Относительно изменения состава Высшего совета прокуроров

Авторы обращений оспаривают также сокращение количества членов Высшего совета прокуроров с 15 до 12 путем исключения из его состава Генерального прокурора, главного прокурора АТО Гагаузия и председателя Союза адвокатов, указав, что такое сокращение противоречит статьям 124, 125 и 125¹ Конституции.

По мнению Венецианской комиссии, независимость прокуратуры не относится к принципу, обладающему такой же силой, как принцип независимости судей. Однако основной стандарт предполагает, что необходимо обеспечить достаточную независимость для защиты органов прокуратуры от ненадлежащего политического влияния. Так, поскольку в международных стандартах существует четкая тенденция, признающая важность независимости прокуроров от политического вмешательства, не существует стандартов, предписывающих существование совета прокуроров. Там, где есть такой совет – все более распространенная практика, нет требования об обязательном включении большинства, состоящего из прокуроров. Следует соблюсти тонкий баланс между необходимостью включения значительного числа прокуроров и, с другой стороны, необходимостью того, чтобы этот орган не стал инструментом корпоративного самоуправления (см. Заключение amicus curiae № 972/2019 о поправках в Закон о Прокуратуре (CDL-AD(2019)034), § 34).

Статья 125¹ ч.(2) Конституции устанавливает состав Высшего совета прокуроров. Конституционная норма предусматривает, что совет состоит в соответствии с законом из прокуроров, избранных из состава прокуратур всех уровней, и из представителей других органов публичной власти, публичных учреждений или гражданского общества. Конституция не определяет количество членов совета, соотношение членов-прокуроров и членов – представителей других органов, публичных учреждений и гражданского общества, отметив лишь, что прокуроры в составе Высшего совета прокуроров составляют значительную часть.

В связи с этим следует отметить, что в § 35 приведенного выше заключения Венецианская комиссия указала: "Возвращаясь к ситуации в Молдове, предложенное в поправках от сентября 2019 года равновесие сил на первый взгляд соответствует предыдущим рекомендациям Венецианской комиссии".

После внесения оспариваемых изменений в статью 69 Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре – это равновесие изменилось в ущерб прокурорам (пропорциональность их присутствия в Высшем совете прокуроров: было 7 из 15 – 47%, стало 5 из 12 – 42%). Основания такого сокращения, необходимость оставления в составе Высшего совета прокуроров министра юстиции и председателя Высшего совета магистратуры (с точки зрения последних конституционных изменений состава Высшего совета магистратуры) также требовали рассмотрения данных обращений по существу.

И последний, но не по значимости, аргумент в пользу рассмотрения по существу обращений.

В день рассмотрения указанных обращений Генеральный прокурор представил дополнение к обращению № 198а/2021, из которого вытекает следующее:

"Важно отметить и то обстоятельство, что, согласно официальным стенограммам, Закон № 3/2016 в окончательном чтении был принят голосами 65 депутатов, обеспечивая и с точки зрения процедуры соблюдение нормативно-конституционных требований (статья 111 ч.(7) Конституции).

Из вышеизложенного отмечаем, что фактически Законом № 102 от 24.08.2021 г. были внесены существенные изменения в содержание ст.21 ч.(2) Закона № 344 от 23.12.1994 г. в обход подлинной законодательной процедуры, установленной для конституционности основных поправок.

Отсюда следует, что Законом № 102 от 24.08.2021 г. Парламент, в ущерб добросовестному применению конституционных норм, воспользовался скрытым внесением изменений в органический закон, регулирующий особый статус АТО Гагаузия, для которых необходимо в соответствии с процедурой квалифицированное большинство в 3/5 от общего числа избранных депутатов.

Такая фундаментальная поправка, значение которой зарождается в конституционной норме, требует широкого согласования на национальном уровне, а также подлинных дискуссий с реальным участием представителей соответствующего субъекта – в данном случае АТО Гагаузия, для углубленного обсуждения влияний и побочных последствий, которые могут возникнуть в результате исключения законодательных положений об участии главного прокурора АТО Гагаузия в качестве члена по праву Высшего совета прокуроров.

Срочность, с которой в данном случае действовал Парламент, отсутствие искренней заинтересованности в том, чтобы пригласить, заслушать и предоставить достаточное время для необходимых исследований по комплексному изучению ситуации в свете особого правового статуса АТО Гагаузия, представляет собой открытое вмешательство в право этого органа полноправно участвовать в управлении общественными интересами (в осуществлении государственной власти).

В подтверждение отметим, что, согласно официальным стенограммам, Закон № 102 от 24.08.2021 г. был принят голосами 56 депутатов, но, учитывая, что этот нормативный акт фактически внес изменения и в Закон № 344 от 23.12.1994 г., также отмечаем очевидное нарушение ст.111 ч.(7) Конституции. Эти обстоятельства дополнительно подтверждают, что оспариваемые в данном обращении нормативные положения являются неконституционными".

Поскольку этот вопрос не был рассмотрен пленумом Конституционного суда, считаю, что это обстоятельство может послужить основанием для пересмотра ОКС № 149 от 30.09.2021 г.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ СЕРГЕЯ ЦУРКАНА,

изложенное в порядке ч.(5) статьи 27 Закона № 317 от 13 декабря 1994 года

о Конституционном суде и статьи 67 Кодекса конституционной

юрисдикции № 502 от 16 июня 1995 года

1. Определением № 149 от 30 сентября 2021 года были признаны неприемлемыми обращения, представленные Генеральным прокурором Республики Молдова Александром Стояногло и депутатами Парламента Республики Молдова Василием Болей и Владимиром Ворониным, о контроле конституционности некоторых положений Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре, Закона № 102 от 24 августа 2021 года о внесении изменений в Закон № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре и Указа Президента Республики Молдова № 147-IX от 6 сентября 2021 года о прекращении по праву полномочий члена Высшего совета прокуроров господина Думитру Пулбере.

2. Я не согласен с данным определением, поскольку, по моему мнению, в вышеуказанных обращениях поднимается ряд вопросов конституционного характера (см. выше), разрешение которых было возможно только при рассмотрении дела по существу.

I. О процедуре принятия оспариваемого закона

3. Поддерживаю решение в Определении № 149 относительно доводов авторов обращений об отсутствии заключений по проекту закона (см. § 47 указанного определения). Что касается процедуры принятия закона в свете предоставленного депутатам срока для внесения предложений к его концепции для рассмотрения в первом чтении, отмечаю следующее.

4. По вопросу несоблюдения срока в не менее чем 30 дней для внесения предложений к проекту закона для рассмотрения в первом чтении в Определении № 149 отмечалось, что данный срок регулируется законодательством (§ 48) и что заинтересованные депутаты, включая парламентскую оппозицию, имели возможность вносить поправки (§ 49).

5. В этом аспекте Конституционный суд в своей практике отмечал, что право вносить поправки имеет ту же цель – законотворчество, как и право на законодательную инициативу, гарантированное статьей 73 Конституции. Так, Конституционный суд установил, что депутаты могут вносить поправки к законопроекту на основе своего права на законодательную инициативу (пункт 3 резолютивной части, § 29 и § 34 ПКС № 28 от 19 ноября 2020 года). Аналогичным образом Конституционный суд отметил, что право депутатов вносить предложения к концепции законопроекта для рассмотрения его в первом чтении также направлено на осуществление законотворчества. Следовательно, это право гарантировано статьей 73 Конституции. Учитывая тот факт, что указанные авторами обращений недостатки привели к ограничению законодательной деятельности некоторых депутатов, Конституционный суд отметил, что они затрагивают положения статьи 73 Конституции (ПКС № 14 от 27 апреля 2021 года, § 38). Аналогичные взгляды Конституционный суд изложил и в Постановлении № 19 от 13 июля 2021 года (§ 29).

6. Относительного того, что авторы обращений прямо не сослались на статью 73, а указали статью 74 ч.(3) Конституции, обращаюсь к практике Конституционного суда. В этом аспекте, поскольку он свободен в определении своих полномочий, Конституционный суд отмечал, что он не может быть принужден к рассмотрению конституционности нормативного акта и анализу оспариваемых положений только с точки зрения конституционных норм, приведенных авторами обращений. Он обладает свободой рассмотрения и в свете других конституционных положений, способствующих разрешению обращений, важное значение при этом имеют приведенные доводы (см. ПКС № 17 от 23 июня 2020 года, § 58; ПКС № 18 от 30 июня 2020 года, § 39; ПКС № 27 от 13 ноября 2020 года, §18; ПКС № 2 от 12 января 2021 года, § 24; ПКС № 14 от 27 апреля 2021 года, § 36; ПКС № 19 от 13 июля 2021 года, § 42).

7. Так, чтобы определить, влияют ли эти недостатки на конституционность оспариваемого закона, в своей практике Конституционный суд принял обращения в этой части к рассмотрению по существу (см. ПКС № 14 от 27 апреля 2021 года, § 38; ПКС № 19 от 13 июля 2021 года, § 29).

8. Более того, Конституционный суд в своей практике отмечал, что статья 73 Конституции гарантирует депутатам право на внесение предложений и поправок к законопроекту и этот элемент можно считать основным в парламентской процедуре. Высший закон не устанавливает срок для осуществления данного права. Чтобы это право было обеспечено, парламентариям должен быть предоставлен разумный срок для внесения предложений и поправок к рассматриваемым Парламентом законопроектам (см. ПКС № 14 от 27 апреля 2021 года, § 64; ПКС № 19 от 13 июля 2021 года, § 62).

9. Конституционный суд признал относительный характер права депутатов на внесение предложений и поправок к законопроектам, отметив, что Парламент вправе устанавливать условия принятия поправок (например, срок их подачи, форма подачи поправок и др.), позволяющих ему исключить затягивание принятия законопроектов (см. ПКС № 28 от 19 ноября 2020 года, § 40). Так, Парламент может ограничить право депутатов вносить предложения и поправки к законопроектам на основе принципа парламентской автономии. Конституционный суд подчеркнул, что Парламент может устанавливать сроки для подачи поправок. Данные сроки должны быть разумными, чтобы позволить депутатам изучить содержание законопроекта и составить поправки. В связи с этим, важным остается, чтобы в ходе установления ограничений Парламент обеспечил справедливое равновесие между двумя конфликтующими интересами (ПКС № 14 от 27 апреля 2021 года, § 65, § 67).

10. В настоящем деле в Секретариате Парламента 10 августа 2021 года был зарегистрирован проект Закона № 181 о внесении изменений в Закон № 3/2016 о Прокуратуре. Законопроект был рассмотрен на Комиссии по вопросам права, назначениям и иммунитету 12 августа 2021 года. Парламент 13 августа 2021 года принял в первом чтении указанный законопроект. Законопроект № 181 был принят во втором чтении 24 августа 2021 года (см. ОКС № 149 от 30 сентября 2021 года, § 5-7). Так, депутаты имели в распоряжении три дня для внесения предложений к концепции закона до голосования в первом чтении. О том, что заинтересованные депутаты имели возможность внести поправки и что парламентская оппозиция подала ряд поправок к законопроекту, которые были рассмотрены Парламентом (см. ОКС № 149 от 30 сентября 2021 года, § 49), отмечаю, что все поправки были представлены депутатами после принятия законопроекта в первом чтении 13 сентября 2021 года (одна поправка представлена 16 сентября, одна – 19 сентября, одна – 20 сентября и три поправки представлены 23 сентября 2021 года¹).

^{_______________________}

¹ https://www.parlament.md/ProcesulLegislativ/Proiectedeactelegislative/tabid/61/LegislativId/5572/language/ro-RO/Default.aspx

11. Следовательно, обращение в этой части должно было быть признано приемлемым и в ходе рассмотрения дела по существу Конституционный суд должен был проверить, было ли обеспечено Парламентом в процессе принятия оспариваемого закона справедливое равновесие между правом депутатов на внесение предложений к концепции закона в первом чтении и принципом парламентской автономии (см., mutatis mutandis, ПКС № 14 от 27 апреля 2021 года, § 66-68).

II. О процедуре оценки деятельности Генерального прокурора

12. Со ссылкой на заключения Европейской комиссии за демократию через право Совета Европы ("Венецианская комиссия") Конституционный суд в своей практике отмечал, что Конституция Республики Молдова не регулирует в деталях порядок организации и функционирования Высшего совета прокуроров. Это предполагает, что Закон о Прокуратуре в принципе может включать и другие органы, комитеты или комиссии, способствующие деятельности Высшего совета прокуроров, либо которым совет может делегировать часть своих полномочий. Такой специализированный орган может быть конституционным, если он не приведет к узурпации основных полномочий Высшего совета прокуроров в принятии решений. Если бы какой-либо внешний орган имел консультативную роль, это не могло бы существенно затронуть конституционные полномочия Высшего совета прокуроров. Что касается порядка/процедуры освобождения от должности Генерального прокурора, актуальным становится вопрос "размытости" конституционных полномочий Высшего совета прокуроров, поскольку в значительной степени применяются те же принципы анализа конституционности этой процедуры (см. ПКС № 13 от 21 мая 2020 года, § 80; ОКС № 149 от 30 сентября 2021 года, § 55).

13. В этом контексте считаю, что с конституционной точки зрения важным является обоснование необходимости создания подобной структуры, а также ее состав и полномочия.

14. В информационной записке к проекту закона отмечается, что "предложенные изменения направлены на введение механизма оценки деятельности Генерального прокурора и возможности освобождения его от должности, если оценка его деятельности будет признана "неудовлетворительной". Соответственно, в целях оценки деятельности, уровня знаний и профессиональных навыков, соответствия занимаемой должности, а также для стимулирования повышения квалификации и повышения эффективности работы, деятельность Генерального прокурора оценивается комиссией по оценке".

15. Из оспариваемых положений вытекает, что комиссия по оценке может быть сформирована лишь из трех членов и может осуществлять свою деятельность, имея в составе лишь двух членов из пяти предусмотренных оспариваемым законом. Так, согласно статье 31¹ ч.(3) Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре, "непредставление предложений по составу комиссии не препятствует ее созданию, если члены были выдвинуты как минимум тремя субъектами. Работа комиссии является правомочной, если в ней принимает участие большинство членов, указанных в учредительном документе".

16. В этом контексте следует учитывать факт того, что, согласно оспариваемым нормам, по одному члену комиссии по оценке выдвигают политические ведомства – Президент Республики и Министерство юстиции. Оценка деятельности Генерального прокурора может быть инициирована и по обращению Президента Республики, которая начинается автоматически, без участия Высшего совета прокуроров. Более того, периодичность оценки может проводиться раз в год (см. статья 31¹ ч.(2) и ч.(3) Закона о Прокуратуре). Отмечаю, что эти положения применяются, mutatis mutandis, и в случае дисциплинарной ответственности Генерального прокурора (см. статью 52¹ ч.(3) и ч.(4) Закона о Прокуратуре).

17. Считаю, что вопрос о том, способен ли подобный механизм повлиять на конституционные полномочия Генерального прокурора, гарантированные статьей 125 Конституции, следовало рассмотреть по существу.

18. Относительно критериев оценки деятельности Генерального прокурора хочу отметить, что, согласно положениям статьи 125 ч.(2) Конституции, Генеральный прокурор освобождается от должности Президентом Республики Молдова по предложению Высшего совета прокуроров в соответствии с законом, по объективным причинам и на основе прозрачной процедуры.

19. Исходя из того, что Генеральный прокурор осуществляет конституционные полномочия, основания прекращения этих полномочий, особенно касающиеся освобождения от должности, должны быть прямо предусмотрены законом, в четкой, объективной и исчерпывающей форме. Соблюдение конституционного требования "по объективным причинам" подразумевает, что критерии оценки должны быть специальными, измеримыми, значимыми, а также сочетаться с полномочиями Генерального прокурора, предусмотренными законом. Таким образом, считаю, что, в силу конституционных положений, критерии оценки Генерального прокурора должны четко отражаться в законе. Учитывая возможные последствия такой оценки деятельности (освобождение от должности), определение законом критериев оценки будет являться законной гарантией по защите конституционных полномочий Генерального прокурора.

20. В информационной записке к проекту закона указано, что предлагаемый механизм устанавливает четкие критерии для оценки. В то же время, согласно оспариваемым положениям, порядок оценки осуществляется на основе положения, утверждаемого Высшим советом прокуроров. Это же положение устанавливает и критерии оценки (см. статью 31¹ ч.(5) Закона о Прокуратуре).

21. В Определении № 149 от 30 сентября 2021 года отмечается, что этот вопрос не касается конституционности, поскольку, за исключением случаев, в которых Конституция прямо требует, чтобы определенная область регулировалась законом (в узком смысле), Конституционный суд толкует понятия "предусмотрен законом" или "в соответствии с законом" так, как они толкуются Европейским судом. Законодательные положения могут включать не только законы, но и определенные внутренние положения, основанные на законе (см. § 64-66 указанного определения).

22. В этом контексте, отмечаю, что из содержания ч.(2) статьи 125 Конституции ясно вытекает, что понятием "в соответствии с законом" имеется в виду закон, как нормативный акт, принятый Парламентом в качестве единственной законодательной власти государства. Обращаю внимание, что в Конституции синтагма "в соответствии с законом" используется множество раз. Например, в статье 25 ч.(4) относительно обжалования законности и продления ордера на арест до 12 месяцев; статье 29 ч.(3) о проведении обысков; статье 38 ч.(3) о праве быть избранным; статье 46 ч.(4) о конфискации имущества, предназначенного, использованного для совершения преступлений или правонарушений либо добытого в результате совершения преступлений или правонарушений; статье 81 ч.(3) о полномочиях Высшей судебной палаты по проведению судебного разбирательства в отношении Президента Республики; статье 87 ч.(4) о полномочиях Президента Республики в принятии мер по обеспечению национальной безопасности и общественного порядка; статье 113 ч.(2) относительно выборов и функционирования районного совета и др. Нет сомнений в том, что Конституция прямо требует, чтобы эти области регулировались законом, принятым Парламентом.

23. Так, учитывая приведенные суждения, считаю, что вопрос о том, если делегирование полномочий по определению критериев оценки деятельности Генерального прокурора Высшему совету прокуроров выполняет конституционное требование "в соответствии с законом, по объективным причинам", должен быть рассмотрен по существу.

24. На основании вышеизложенного (§ 13-23), считаю, что необходимо было признать обращения в этой части приемлемыми для рассмотрения этого вопроса по существу и определения, были ли нарушены конституционные полномочия Генерального прокурора введением процедуры оценки его деятельности в комплексе, как это регулируется оспариваемым законом.

III. О приостановлении по праву полномочий Генерального прокурора

25. В соответствии с оспариваемыми положениями (статья 55¹ закона), полномочия Генерального прокурора, в отношении которого возбуждено уголовное преследование, приостанавливаются по праву на период уголовного преследования. В Определении № 149 от 30 сентября 2021 года указано, что, если не отстранить Генерального прокурора от должности, прокурор, назначенный проводить уголовное преследование в отношении него, не будет обладать достаточной свободой в принятии решений в ходе следствия. Утверждается, что приостановление по праву полномочий Генерального прокурора в случае возбуждения против него уголовного преследования, в абстрактном смысле, соразмерно статьям 20, 26 и 125¹ Конституции. Оставление Генерального прокурора в должности в случае возбуждения против него уголовного дела может в некоторых случаях лишить эффективности процесс расследования (см. § 72-73 указанного определения).

26. Таким образом, отмечаю, что в Определении № 149 от 30 сентября 2021 года практически было признано действие статей 20, 26 и 125¹ Конституции в случае приостановления по праву полномочий Генерального прокурора на период уголовного преследования. В то же время допускается, что иногда оставление Генерального прокурора в должности может лишить эффективности процесс расследования и подобное приостановление полномочий в абстрактном смысле соразмерно статьям 20, 26 и 125¹ Конституции.

27. В этом контексте хочу отметить, что, согласно установленной практике, на стадии рассмотрения приемлемости обращения Конституционный суд принимает решение только по вопросу применимости конституционных положений (см., например, ПКС № 31 от 23 сентября 2021 года, § 53-54). Вместе с тем тест на соразмерность осуществляется Конституционным судом в ходе рассмотрения дела по существу (см. ПКС № 31 от 23 сентября 2021 года, § 66-101).

28. Так, обращение в части приостановления по праву полномочий Генерального прокурора на период уголовного преследования должно было быть признано приемлемым, а тест на соразмерность, включая проверку на наличие менее интрузивных мер, следовало осуществить на стадии рассмотрения дела по существу.

IV. О прекращении полномочий заместителей Генерального прокурора

29. В качестве предварительного замечания отмечаю, что полномочия прокуратуры осуществляются прокурорами (статья 124 ч.(2) Конституции). Высший совет прокуроров является гарантом независимости и беспристрастности прокуроров (статья 125¹ ч.(1) Конституции). Назначение, перевод, повышение в должности и увольнение нижестоящих прокуроров осуществляются Генеральным прокурором по предложению Высшего совета прокуроров (статья 125 ч.(3) Конституции).

30. Статья 18 ч.(4) Закона о Прокуратуре предусматривает, что полномочия заместителей Генерального прокурора завершаются одновременно с полномочиями Генерального прокурора, но они продолжают исполнять свои обязанности до назначения заместителей нового Генерального прокурора, за исключением случая прекращения полномочий Генерального прокурора при освобождении от занимаемой должности вследствие оценки его деятельности или применения дисциплинарного взыскания либо отстранения Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением против него уголовного преследования.

31. Относительно прекращения полномочий заместителей Генерального прокурора в случае отстранения Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением против него уголовного преследования, в Определении № 149 от 30 сентября 2021 года отмечается, что Генеральный прокурор сам назначает своих заместителей, без конкурса, на основе личного доверия, и вместе с Генеральным прокурором они являются руководителями Прокуратуры. Так, Конституционный суд допускает, что оставление в должности заместителей Генерального прокурора в случае, когда возбуждено в отношении него уголовное дело, может поставить под угрозу нормальное ведение следствия (см. § 76 указанного определения).

32. В этом контексте, необходимо разъяснить два обстоятельства. В первую очередь, согласно оспариваемым положениям, полномочия заместителей Генерального прокурора завершаются одновременно с полномочиями Генерального прокурора. В то же время отстранение Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением против него уголовного преследования не подразумевает, в соответствии с принципом презумпции невиновности, гарантированным статьей 21 Конституции, прекращение его полномочий. Таким образом, в ч.(4) статьи 18 Закона о Прокуратуре нет последовательности. Иными словами, в случае отстранения от должности Генерального прокурора в связи с возбуждением уголовного преследования полномочия заместителей Генерального прокурора не могут прекращаться, поскольку не истек срок полномочий Генерального прокурора.

33. Во-вторых, относительно того, что оспариваемая норма толкуется таким образом, что полномочия заместителей Генерального прокурора прекращаются в случае отстранения Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением против него уголовного преследования (см. ОКС № 149 от 30 сентября 2021 года, § 76), отмечаю следующее.

34. В вышеуказанном определении отмечается, что оставление в должности заместителей Генерального прокурора в случае, когда возбуждено в отношении него уголовное дело, может поставить под угрозу нормальное ведение следствия. Следовательно, предполагается наличие законной цели, оправдывающей прекращение полномочий заместителей Генерального прокурора, но такой анализ, согласно практике Конституционного суда, осуществляется в ходе рассмотрения дела по существу с последующим проведением теста на соразмерность, включая проверку на наличие менее интрузивных мер (см. выше § 27).

35. В то же время относительно субъектов инициирования процедуры оценки Генерального прокурора в определении делается ссылка на презумпцию их добросовестности – представители государственной власти в своей деятельности должны уважать принцип лояльного поведения государственных органов, требующий добросовестного выполнения своих полномочий, а также соблюдения гарантированных Конституцией прав (см. ОКС № 149 от 30 сентября 2021 года, § 59). Данный принцип не был применен к заместителям Главного прокурора.

36. Более того, отмечаю, что все прокуроры, включая заместителей Генерального прокурора, приносят присягу (см. статью 27 Закона о Прокуратуре). В соответствии с положениями ч.(2) статьи 56 Конституции, граждане, которым доверены государственные должности, несут ответственность за честное исполнение своих обязанностей и приносят в предусмотренных законом случаях соответствующую присягу.

37. Конституционный суд в своей практике отмечал, что смысл вышеуказанной конституционной нормы состоит в том, что публичные должности предполагают права и обязанности, исполняемые властью, которые осуществляются, в зависимости от случая, с помощью принудительной силы государства. Соответствующими категориями граждан принадлежащие им обязанности в рамках публичных органов, в которых они работают, должны выполняться с предполагаемой a priori верой и священной преданностью. Конституционный суд подчеркнул, что принесение присяги не является простой формальностью, а нарушение конституционной и законной обязанности влечет за собой правовую ответственность (см., mutatis mutandis, ПКС № 3 от 31 января 2017 года, § 62-64).

38. Вышеизложенные суждения (§ 34-37) применимы и в случаях прекращения полномочий заместителей Генерального прокурора по причине освобождения от должности Генерального прокурора вследствие оценки его деятельности или применения дисциплинарного взыскания.

39. Таким образом, считаю, что обращения в части прекращения полномочий заместителей Генерального прокурора должны были быть приняты к рассмотрению по существу.

V. О составе Высшего совета прокуроров

40. Согласно положениям частей (2) и (4) статьи 125¹ Конституции, Высший совет прокуроров формируется в соответствии с законом; порядок организации и деятельности Высшего совета прокуроров устанавливается законом. Так, в области установления состава Высшего совета прокуроров пределы усмотрения Парламента достаточно широки.

41. В то же время, эти пределы усмотрения не являются абсолютными и не могут выходить за рамки других конституционных норм, например, положения ч.(1) статьи 125¹ – "Высший совет прокуроров является гарантом независимости и беспристрастности прокуроров". Следовательно, изменение состава и порядка формирования Высшего совета прокуроров не должны затрагивать независимость данного государственного органа конституционного уровня и, конечно, не должны ставить совет под политическое влияние или контроль. В результате любое законодательное вмешательство в состав Высшего совета прокуроров должно быть оправданным и глубоко обоснованным.

42. В соответствии с положениями оспариваемого закона Генеральный прокурор, главный прокурор Прокуратуры АТО Гагаузия и председатель Союза адвокатов были исключены как члены по праву из состава Высшего совета прокуроров. В то же время в составе совета членом по праву остался министр юстиции (в том числе временно исполняющий обязанности), председатель Высшего совета магистратуры (в том числе временно исполняющий обязанности) и Народный адвокат, исключение которых было рекомендовано международными организациями и экспертами (см., например, технический документ с февраля 2021 года "Пересмотр состава и функциональности Высшего совета прокуроров Республики Молдова", разработанный экспертами Совета Европы Джеймсом Гамильтоном и Мьрианой Висентин в рамках проекта "Действия против коррупции в Республике Молдова"²).

^{_______________________}

² https://rm.coe.int/eccd-mld-tp1-scp-composition-and-operation-ro/1680a2b15c

43. В этом контексте, считаю, что обращение в части изменения состава Высшего совета прокуроров следовало признать приемлемым и рассмотреть по существу, чтобы выяснить, подпадает ли это изменение под пределы усмотрения Парламента и не затрагивает ли оно независимость совета.

VI. Об Указе Президента Республики № 147-IX от 6 сентября 2021 года

44. В качестве предварительного замечания хочу отметить, что, согласно положениям частей (1) и (2) статьи 125¹ Конституции, Высший совет прокуроров является гарантом независимости и беспристрастности прокуроров. Высший совет прокуроров состоит в соответствии с законом из прокуроров, избранных из состава прокуратур всех уровней, и из представителей других органов публичной власти, публичных учреждений или гражданского общества.

45. По настоящему делу Определением № 144 от 24 сентября 2021 года Конституционный суд приостановил действие Указа Президента Республики № 147-IX от 6 сентября 2021 года о прекращении по праву полномочий члена Высшего совета прокуроров господина Думитру Пулбере и отметил, что, согласно статье 135 ч.(1) п.а) Конституции, он осуществляет контроль конституционности указов Президента Республики Молдова, относящихся к органам конституционного ранга, если доводы соотносятся с конституционными положениями и доказано действие этих положений (см. § 8 указанного определения).

46. В то же время в Определении № 149 от 30 сентября 2021 года отмечается, что поднятый автором обращения вопрос об Указе Президента Республики № 147-IX от 6 сентября 2021 года относится к толкованию и применению закона. На судебных инстанциях общей юрисдикции лежит обязанность по применению общих норм толкования законов для установления законности оспариваемого указа (см. § 90-91 данного определения).

47. Считаю, что решение в отношении Указа Президента Республики № 147-IX от 6 сентября 2021 года, изложенное в Определении № 149 от 30 сентября 2021 года, создает неопределенность по вопросу органа, компетентного рассматривать конституционность/законность указов Президента Республики, относящихся к органам конституционного уровня.

48. Отмечаю, что, согласно статье 135 ч.(1) п.а) Конституции, Конституционный суд осуществляет контроль конституционности постановлений Парламента и указов Президента Республики Молдова. В своей практике Конституционный суд указал, что на сегодняшний день Административный кодекс предоставляет средства правовой защиты государственным служащим, отстраненным от должности постановлением Парламента, являющимся административным актом индивидуального характера. Это обстоятельство не означает, что Конституционный суд не компетентен проверять оспоренные постановления Парламента или указы Президента Республики Молдова, касающиеся ответственных государственных должностей конституционного уровня (прямо предусмотренных Конституцией или имеющих особое значение в конституционно-правовом порядке) (см. ПКС № 13 от 21 мая 2020 года, § 36-37).

49. Так, из практики Конституционного суда вытекает, что проверка конституционности Указа Президента Республики Молдова № 147-IX от 6 сентября 2021 года относится к компетенции Конституционного суда, поскольку члены Высшего совета прокуроров, согласно ч.(2) статьи 125¹ Конституции, занимают ответственные государственные должности конституционного уровня (прямо предусмотренные Конституцией или имеющие особое значение для конституционно-правового порядка) (см., mutatis mutandis, ПКС № 17 от 10 июня 2021 года, § 20, в котором Конституционный суд оставил за собой компетенцию по рассмотрению конституционности постановления Парламента индивидуального характера, которым были назначены на должности членов Высшего совета магистратуры четыре действующих преподавателя).

50. Таким образом на основании приведенных выше доводов, считаю, что обращение в части контроля конституционности Указа Президента Республики № 147-IX от 6 сентября 2021 года следовало признать приемлемым и рассмотреть по существу в целях проверки его на соответствие положениям статьи 125¹ Конституции.

Вывод

51. В связи с вышеизложенным, считаю, что обращения, представленные Генеральным прокурором Республики Молдова Александром Стояногло и депутатами Парламента Республики Молдова Василием Боля и Владимиром Ворониным, о контроле конституционности некоторых положений Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре, Закона № 102 от 24 августа 2021 года о внесении изменений в Закон № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре и Указа Президента Республики Молдова № 147-IX от 6 сентября 2021 года о прекращении по праву полномочий члена Высшего совета прокуроров господина Думитру Пулбере следовало признать приемлемыми и рассмотреть по существу.