Определение N 86 от 30.06.2022 о неприемлемости обращения № 248g/2021 г. об исключительном случае неконституционности ст.49 ч.(1) п.b) и ч.(5) и ст.56 ч.(3) Закона о конкуренции № 183 от 11 июля 2012 года (компетентность Совета по конкуренции назначать проверку на предприятии без судебного ордера)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 248g/2021 г. об исключительном

случае неконституционности ст.49 ч.(1) п.b) и ч.(5) и ст.56 ч.(3)

Закона о конкуренции № 183 от 11 июля 2012 года

(компетентность Совета по конкуренции назначать

проверку на предприятии без судебного ордера)

№ 86  от  30.06.2022

 (в силу 30.06.2022) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 221-229 ст. 113 от 22.07.2022

* * *

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Василия Опря,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 9 ноября 2021 г.,

рассмотрев предварительно указанное обращение,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 30 июня 2022 г.,

выносит следующее определение.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение об исключительном случае неконституционности ст.49 ч.(1) п.b) и ч.(5) и ст.56 ч.(3) Закона о конкуренции № 183 от 11 июля 2012 года, представленное по запросу адвоката Вадима Олту в интересах ООО "Irinda Prim", в рамках дела № 3-1479/19, рассматриваемого судом Кишинэу (сектор Рышкань).

2. Обращение об исключительном случае неконституционности было направлено в Конституционный суд судьей суда Кишинэу (сектор Рышкань) Игорем Барбакару в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

A. Обстоятельства основного спора

3. На основании материалов, опубликованных в некоторых средствах массовой информации, и представления № 359 от 14 декабря 2016 года о вероятном нарушении ст.5 и ст.7 Закона о конкуренции, пленум Совета по конкуренции 15 декабря 2016 года инициировал расследование в отношении ООО "Ecosem", ООО "Irinda Prim", ООО "Litarcom" и других предприятий, участвующих в публичных закупках в области ремонтно-строительных работ в период 2014-2016 годов.

4. На основании распоряжения об инициировании расследования председатель Совета по конкуренции 15 декабря 2016 года издал Приказ № 3 о проведении проверки на предприятиях ООО "Ecosem", ООО "Irinda Prim" и ООО "Litarcom". Приказ был издан на основании ст.56 ч.(1) Закона о конкуренции, допускающей проведение проверки на предприятиях и в ассоциациях предприятий без судебного ордера.

5. На основании этого приказа инспекторы Совета по конкуренции проверили помещения, электронную корреспонденцию, письма и документы, а также другие материалы, хранящиеся на предприятиях на бумажных, материальных носителях.

6. Пленум Совета по конкуренции Решением № DA-40 от 24 августа 2017 года установил нарушение ст.5 ч.(3) п.d) Закона о конкуренции со стороны ООО "Ecosem", ООО "Irinda Prim" и ООО "Litarcom". ООО "Irinda Prim" было оштрафовано на сумму 917 749, 97 леев, что составляло 1,1% от оборота этого предприятия в 2016 году.

7. ООО "Irinda Prim" 29 сентября 2017 года обжаловало в судебную инстанцию решение Совета по конкуренции об инициировании расследования, а также способ проведения проверки на предприятии. В ходе судебного заседания адвокат Вадим Олту, защищающий интересы ООО "Irinda Prim", представил запрос об исключительном случае неконституционности ст.49 ч.(1) п.b) и ч.(5) и ст.56 ч.(3) Закона о конкуренции № 183 от 11 июля 2012 года.

8. Суд Кишинэу (сектор Рышкань) 1 ноября 2021 года удовлетворил запрос и направил обращение об исключительном случае неконституционности в Конституционный суд для разрешения.

B. Применимое законодательство

9. Применимые положения Конституции:

Статья 1

Государство Республика Молдова

"[…]

(3) Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются".

Статья 6

Разделение и взаимодействие властей

"В Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции".

Статья 23

Право каждого человека на знание

своих прав и обязанностей

"[…]

(2) Государство обеспечивает право каждого человека на знание своих прав и обязанностей. С этой целью государство публикует все законы и другие нормативные акты и обеспечивает их доступность".

Статья 28

Интимная, семейная и частная жизнь

"Государство уважает и охраняет интимную, семейную и частную жизнь".

Статья 29

Неприкосновенность жилища

"(1) Жилище и место пребывания неприкосновенны. Никто не может проникать или находиться в жилище или месте пребывания лица без его согласия.

(2) Законом допускаются отступления от положений части (1) в случаях необходимости:

a) исполнения ордера на арест или решения суда;

b) устранения опасности, угрожающей жизни, физической неприкосновенности или имуществу лица;

с) предотвращения распространения эпидемий.

(3) Обыск и осмотр места происшествия допускаются и производятся только в соответствии с законом.

(4) Обыск в ночное время запрещается, за исключением обыска при очевидном преступлении".

Статья 54

Ограничение осуществления прав или свобод

"[…]

(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

[…]".

Статья 127

Собственность

"(1) Государство охраняет собственность.

(2) Государство гарантирует собственнику реализацию права собственности во всех формах, не вступающих в противоречие с интересами общества.

[…]".

10. Применимые положения Закона о конкуренции № 183 от 11 июля 2012 года:

Статья 47

Порядок обжалования административных

актов Совета по конкуренции

"(1) Решения и предписания Совета по конкуренции, а также приказы, предусмотренные частью (1) статьи 56, могут быть обжалованы в течение 30 календарных дней со дня их получения сторонами непосредственно в компетентный административный суд, без необходимости подачи предварительного заявления.

[…]".

Статья 49

Основания для инициирования процедуры рассмотрения

"(1) Совет по конкуренции инициирует процедуру рассмотрения предполагаемого случая нарушения законодательства о конкуренции:

[…]

b) по собственной инициативе, за исключением нарушений, предусмотренных главой III.

[…]

(5) Совет по конкуренции может по своей инициативе начать процедуру рассмотрения на основе имеющихся материалов о предполагаемом нарушении законодательства".

Статья 56

Проведение проверок. Права и обязанности работников Совета

по конкуренции, а также субъектов, подлежащих проверке

"(1) В целях совершения расследования, осуществляемого в соответствии со статьей 55, Совет по конкуренции может проводить необходимые проверки на предприятиях и в ассоциациях предприятий. Распоряжение о проведении проверки отдается приказом председателя Совета по конкуренции, в котором указываются цель и предмет проверки, дата ее начала, санкции, предусмотренные статьями 68-70 и 76, а также возможность обжалования приказа в судебной инстанции.

[…]

(3) Работники Совета по конкуренции, наделенные полномочиями по проверке, имеют следующие права во время проверки:

а) пользоваться доступом в помещения, на земельные участки или в транспортные средства, находящиеся в собственности или пользовании предприятия, ассоциации предприятий или органов публичного управления, за исключением жилых помещений, примыкающих к ним земельных участков и транспортных средств физических лиц;

b) изучать регистры и любые документы, относящиеся к предмету и цели расследования, независимо от физических или электронных носителей информации, на которых они хранятся;

с) изымать или получать в любой форме копии или выписки из регистров и документов, указанных в пункте b). Изъятие регистров и документов допускается только в случае, если такие действия необходимы для предупреждения их сокрытия, устранения, изменения или уничтожения либо если нет возможности сделать на месте копии;

d) опечатывать рабочие помещения, регистры и документы, относящиеся к предмету и цели расследования, в ходе проверки, но не более чем на 72 часа и в объеме, необходимом для осуществления проверки, без приостановления деятельности предприятия или ассоциации предприятий, подлежащих проверке;

e) требовать от любого представителя или работника предприятия, ассоциации предприятий и органов публичного управления объяснений по фактам или документам, относящимся к предмету и цели расследования, а также записывать их ответы;

f) требовать, чтобы информация, относящаяся к предмету и цели расследования, хранящаяся в компьютере и доступная в помещении, была представлена в форме, в которой ее можно изъять и в которой она была бы видимой и легко читаемой.

[…]".

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. Аргументы автора обращения

11. Автор обращения отмечает, что ст.49 ч.(1) п.b) и ч.(5) Закона № 183 от 11 июля 2012 года, согласно которой Совет по конкуренции может инициировать расследование в случае существования практики, противоречащей добросовестной конкуренции, без предварительного судебного контроля имеющихся оснований, нарушает ст.1 ч.(3), ст.6, ст.28, ст.29 и ст.127 Конституции. В ходе расследования Совет по конкуренции может вынести распоряжение о проведении проверки на предприятии без судебного ордера. При этом, в связи с угрозой наложения штрафа в случае отказа, лица вынуждены согласиться с проведением проверки, которая нарушает их основные права.

12. Автор обращения отмечает, что только судебная инстанция может разрешить расследование и проверку на предприятии. В качестве примера, автор приводит нормы Уголовно-процессуального кодекса, касающиеся обыска, утверждая, что поскольку проверка на предприятии имеет аналогичный характер с обыском, решение судебной инстанции является обязательным. Тем не менее ст.56 ч.(3) закона наделяет Совет по конкуренции полномочием проверять и получать сведения беспрепятственно. Это полномочие, необходимость которого не подвержено предварительному судебному контролю, является несовместимым с положениями ст.1 ч.(3), ст.6, ст.23, ст.28, ст.29, ст.54 ч.(2) и ст.127 Конституции.

13. Автор обращения отмечает, что в решении Delta Pekárny a.s. против Республики Чехия от 2 октября 2014 г. ЕСПЧ установил нарушение ст.8 Европейской конвенции в контексте проведения ex officio проверки чешским трастовым органом на предприятии, обвиняемом в практике, противоречащей добросовестной конкуренции.

B. Оценка Конституционного суда

14. Рассмотрев с точки зрения приемлемости обращение, Конституционный суд отмечает следующее.

15. В соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции конституционный контроль законов, в настоящем деле некоторых положений Закона о конкуренции № 183 от 11 июля 2012 года, входит в компетенцию Конституционного суда.

16. Обращение об исключительном случае неконституционности было подано уполномоченным субъектом, по запросу стороны процесса, в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции, в свете ее толкования Постановлением Конституционного суда № 2 от 9 февраля 2016 года.

17. Предметом обращения являются положения ст.49 ч.(1) п.b) и ч.(5) и ст.56 ч.(3) Закона о конкуренции № 183 от 11 июля 2012 года.

18. Запрос об исключительном случае неконституционности был подан в судебном процессе по делу о контроле законности некоторых актов Совета по конкуренции. При рассмотрении дела судебной инстанции предстоит решить относительно законности расследования и проведения проверки на предприятии. Таким образом, ст.49 ч.(1) п.b) и ч.(5) и ст.56 ч.(3) Закона № 183 от 11 июля 2012 года, которые предусматривают инициирование процедуры расследования нарушений законодательства о конкуренции и проведение проверок на предприятиях со стороны Совета по конкуренции, могут быть применены при разрешении дела, в рамках которого было заявлено об исключительном случае неконституционности.

19. Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения ранее не составляли предмет конституционного контроля.

20. Автор обращения указывает на вмешательство в ст.1 ч.(3) [правовое государство], ст.6 [разделение и взаимодействие властей], ст.23 [качество закона], ст.28 [интимная, семейная и частная жизнь], ст.29 [неприкосновенность жилища], ст.54 ч.(2) [ограничение осуществления некоторых прав и свобод] и ст.127 [собственность] Конституции.

21. Относительно вмешательства в ст.1 ч.(3), ст.6, ст.23 и ст.54 Конституции Конституционный суд в своей практике подчеркнул, что данные статьи не имеют самостоятельного значения. Для их применения автор должен демонстрировать наличие вмешательства в основные права, гарантированные Конституцией (ОКС № 112 от 15 июля 2021 г., § 22; ОКС № 133 от 12 августа 2021 г., § 25; ОКС № 43 от 31 марта 2022 г, § 26).

22. Касательно ст.127 Конституции, автор обращения не приводит аргументы, доказывающие нарушение данной статьи. Конституционный суд отмечает, что простая отсылка к конституционной норме не приравнивается к аргументу (ОКС № 13 от 1 февраля 2022 г., § 22). Приступить к рассмотрению по существу обращений, сформулированных подобным образом, означает заменить его авторов в изложении аргументов о неконституционности, что приравнивается к контролю по собственной инициативе (ОКС № 109 от 13 июля 2021 г., § 24).

23. Конституционный суд отмечает, что автор обращения ссылается на совершение вмешательства в право неприкосновенности жилища и защиты сведений, составляющих коммерческую тайну. В этом смысле автор считает, что по делу подлежат применению ст.28 и ст.29 Конституции.

24. Конституционный суд отмечает, что автор обращения считает неконституционным проведение проверки на предприятии без предварительного судебного ордера. Такую же оценку он дает инициированию Советом по конкуренции расследования без предварительного контроля имеющихся оснований.

25. Конституционный суд отмечает, что в поддержку первой части обращения автор приводит дело Delta Pekárny a.s. против Республики Чехия, 2 октября 2014 г., по которому ЕСПЧ выявил нарушение ст.8 Европейской конвенции в связи с проведением ex officio чешским антитрастовым органом проверки на предприятии, которое обвинялось в допущении нарушений законодательства о конкуренции.

26. Для применения выводов ЕСПЧ Конституционному суду надлежит выяснить, если обстоятельства этих двух дел имеют аналогичный характер.

27. В решении по делу Delta Pekárny a.s. против Республики Чехия ЕСПЧ изучил, если проверка на одном предприятии в 2003 году со стороны чешского национального органа по конкуренции повлекла нарушение ст.8 Конвенции. ЕСПЧ посчитал, что было нарушено право на неприкосновенность жилища, опираясь на то, что решение о проведении проверки не могло стать предметом предварительного или последующего судебного контроля. Единственную возможность оспорить законность проверки предоставляло производство по рассмотрению по существу заключения органа по конкуренции. Такие аспекты, как необходимость, продолжительность или цель проверки, а также соразмерность этой меры, не могли подвергаться судебному контролю (см. § 82-94 указанного решения).

28. Несмотря на выявление ЕСПЧ нарушения ст.8 Конвенции, отсутствие судебного ордера составляет только один из принятых во внимание факторов. Важным является тот факт, что в решении по делу Delta Pekárny суд ясно указал, что отсутствие судебного ордера может быть компенсировано последующим судебным контролем всех фактических и правовых обстоятельств (§ 83, 87 и 92). Таким образом, Конституционному суду надлежит выяснить, если приказ о проведении проверки может быть обжалован в суде и если проверка является эффективной.

29. В абстрактном смысле Конституционный суд отмечает, что в отношении проведения проверки на предприятии Закон № 183 от 11 июля 2012 года предусматривает три категории гарантий: (i) обязанность обосновывать приказ о проведении проверки, (ii) ограничения при проведении проверки и (iii) наличие последующего обжалования.

30. Касательно первой гарантии, Конституционный суд отмечает, что ст.56 ч.(1) закона предусматривает, что в распоряжении о проведении проверки необходимо указать предмет и цель проверки. Конституционный суд отмечает, что эти данные позволяют наиболее точную идентификацию лиц и помещений, подлежащих проверке. Более того, обозначение предмета и цели проверки способствуют сотрудничеству. Кроме того, они способствуют оценке необходимости проверки, как того требует ст.56 Закона № 183 от 11 июля 2012 года, предусматривающая, что Совет по конкуренции проводит проверки, необходимые для выявления запрещенных действий. Оценка необходимости проверки является первоочередной задачей Совета по конкуренции, тем не менее, она подвержена судебному контролю, согласно ст.47 ч.(1) закона.

31. Вторая гарантия предполагает, что инспекторы проводят проверку только в соответствии с наделенными полномочиями и с учетом предмета и цели проверки. Пределы этих полномочий четко установлены в законе. Более того, Конституционный суд отмечает, что условия осуществления полномочий Совета по конкуренции отличаются и зависят от объекта проверки: помещения, земельные участки либо транспортные средства физических лиц или предприятий. Так, если предметом ст.56 закона являются проверки на предприятиях, то ст.57 ч.(3) закона предусматривает, что без судебного ордера инспекторы не могут требовать доступа в помещения, принадлежащие физическим лицам. Таким образом, Конституционный суд отмечает, что эти ситуации полностью отличаются и зависят от проверяемого субъекта – физического лица или предприятия.

32. В-третьих, распоряжение о проведении проверки может стать предметом искового заявления в суд. Статья 47 ч.(1) Закона № 183 от 11 июля 2012 года предусматривает, что распоряжение о проведении проверки может быть обжаловано в административном суде. Согласно ст.194 ч.(1) Административного кодекса, в административном производстве по инициативе судебной инстанции разрешаются фактические и правовые вопросы. Согласно ст.225 ч.(2) Административного кодекса, судебная инстанция проверяет законность осуществления органом публичной власти дискреционного права.

33. Исходя из изложенного в § 30-32, Конституционный суд отмечает, что указанные гарантии защищают лиц от возможных злоупотреблений. Задача осуществлять по обращению контроль законности проводимых проверок и обоснованности вмешательства в право на неприкосновенность жилища и частной жизни возложена на судебные инстанции.

34. Относительно инициирования ex officio расследования, Конституционный суд отмечает, что Совет по конкуренции может начать расследование на основании имеющихся материалов, если считает, что они указывают на предполагаемое нарушение законодательства. Так, ст.49 ч.(1) п.b) и ч.(5) Закона № 183 от 11 июля 2012 года устанавливает этап предварительного рассмотрения, который требует лишь презумпции совершения нарушения. Если признаки совершения нарушения подтверждаются, Совет начинает расследование на основании ст.55 ч.(2) Закона № 183 от 11 июля 2012 года. Таким образом, для расследования ex officio Совет по конкуренции должен располагать данными, подтверждающими гипотезу совершения нарушения.

35. Более того, Конституционный суд отмечает, что Совет может проявить инициативу только в том случае, если допущены нарушения законодательства о конкуренции, указанные во главе II закона, будучи исключены факты недобросовестной конкуренции, указанные во главе III. Конституционный суд отмечает, что этот подход отражает равновесие, преследуемое законодателем, между защитой добросовестной конкуренции и правами юридических лиц. В своей практике Конституционный суд подчеркнул, что добросовестная конкуренция является основным фактором национальной экономики и что государство должно обеспечить защиту добросовестной конкуренции (ПКС № 10 от 14 апреля 2022 г., § 45 и 46; ОКС № 144 от 16 декабря 2019 г., § 16).

36. Конституционный суд отмечает, что вторым аргументом автора обращения является нарушение права на уважение неприкосновенности жилища, поскольку этим полномочием Совета по конкуренции допускаются проверки, которые впоследствии могут быть признаны незаконными судебной инстанцией. В этом случае из-за угрозы штрафа лица вынуждены согласиться с проведением незаконной проверки.

37. Конституционный суд отмечает, что, хотя отказ от сотрудничества влечет за собой штраф, решение Совета по конкуренции о наложении санкции за препятствование проведению проверки может быть обжаловано в суде (ст.78 Закона № 183 от 11 июля 2012 года). В этом случае в поддержку искового заявления лицо может указать на незаконность наложения санкции, поскольку принятая в ходе проверки мера, которой лицо не подчинилось, является незаконной.

38. Исходя из вышеизложенного, Конституционный суд заключает, что обращение является неприемлемым и не может быть принято к рассмотрению по существу.

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) и ст.140 ч.(2) Конституции, ст.26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение об исключительном случае неконституционности ст.49 ч.(1) п.b) и ч.(5) и ст.56 ч.(3) Закона о конкуренции № 183 от 11 июля 2012 года, представленное по запросу адвоката Вадима Олту в интересах ООО "Irinda Prim", в рамках дела № 3-1479/19, рассматриваемого судом Кишинэу (сектор Рышкань).

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".