Постановление N 1 от 25.01.2013 по Отчету аудита соответствия управления финансовыми средствами Фонда социальных инвестиций Молдовы, предназначенными для развития села на 2008-2011 гг., в рамках менеджмента фонда и некоторых местных публичных органов бенефициаров

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита соответствия управления финансовыми средствами Фонда

социальных инвестиций Молдовы, предназначенными для развития

села на 2008-2011 гг., в рамках менеджмента фонда и некоторых

местных публичных органов бенефициаров

№ 1  от  25.01.2013

 (в силу 22.02.2013) 

Мониторул Офичиал № 36-40 ст.4 от 22.02.2013

* * *

Счетная палата в присутствии исполнительного директора Фонда социальных инвестиций Молдовы (ФСИМ) г-на Бориса Попадюка, директора департамента помощи по техническим проблемам ФСИМ г-на Георгия Мунтяна, главного бухгалтера ФСИМ г-жи Марии Быгу, главного технического консультанта ФСИМ г-на Василе Магнета, начальника управления по контролю объемов и стоимости работ Государственной инспекции по строительству г-на Тудора Цуркану, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) а) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008¹, рассмотрела (на заседаниях Пленума Счетной палаты от 10.12.2012 и 25.01.2013) Отчет аудита соответствия управления финансовыми средствами Фонда социальных инвестиций Молдовы, предназначенными для развития села на 2008-2011 гг., в рамках менеджмента фонда и некоторых местных публичных органов бенефициаров.

____________________

¹ ОМ, 2008, № 237-240, ст.864.

Аудиторская миссия была проведена на основании ст.28, ст.30 (4) и ст.31 Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2012 год в целях оценки соответствия управления финансовыми средствами ФСИМ и проверки правильности обеспечения управления и сохранности публичного имущества, освоенного за счет этих средств.

Аудит был проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты². Аудиторские доказательства были получены путем рассмотрения решений ФСИМ и органов местного публичного управления (ОМПУ) проверки дел закупок, первичных документов, бухгалтерских регистров, финансовых отчетов аудитируемых субъектов, актов приема работ по освоению инвестиций и капитальному ремонту; анализа показателей и некоторых существенных данных; а также посредством изучения объяснений ответственных лиц аудитируемых субъектов.

____________________

² Постановление Счетной палаты № 58 от 28.12.2009 «Об утверждении Общих стандартов аудита и Стандартов аудита соответствия».

Рассмотрев результаты аудита, заслушав представленные отчеты и объяснения должностных лиц, присутствовавших на заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

Исходя из представленных в Отчете аудита констатаций, в результате внедрения подпроектов социальной инфраструктуры путем обновления, реабилитации или реконструкции объектов социального назначения различных типологий (школы, детские сады, коммунитарные и общеобразовательные центры, культурные центры, дороги общего пользования, системы снабжения водой и канализацией, газовые системы и т.д.), было обеспечено направление финансовых средств бедным сельским сообществам, малым городам и группам лиц, находящимся в затруднительном положении, улучшив общеобразовательные и социальные услуги, оказываемые некоторым социально уязвимым слоям, а также создавая новые рабочие места. Таким образом, Проект ФСИМ содействовал внедрению Стратегии экономического роста и снижения бедности путем расширения полномочий малообеспеченных сообществ и их учреждений управлением первоочередных нужд развития.

Обобщая нарушения и несоответствия, допущенные в администрировании, мониторинге и внедрении поддерживаемых ФСИМ проектов, на основании констатаций, изложенных в Отчете аудита, отмечается следующее:

• На фоне небольшого повышения менеджерской ответственности аудиторская миссия резюмирует, что бенефициары инвестиций (административно-территориальные единицы) не всегда соблюдали условия и обязанности, указанные в Операционном пособии, Соглашениях о грантах и правовых /регулирующих действующих актах. Эта неэффективная база породила: дисфункциональности /несоответствия в процессе внедрения подпроектов, не обеспечив соответствующую долговечность в процессе эффективного использования обновленных объектов; несоблюдение некоторых регламентированных процедур при осуществлении закупок работ и услуг; несоответствие менеджмента расходов правовым/ регламентирующим требованиям и нормам; необеспечение качества выполнения работ по внедрению подпроектов; нерегламентированное и/или неэффективное использование публичных финансовых средств; неадекватный менеджмент управления публичным имуществом; неудовлетворительное состояние финансово-бухгалтерского менеджмента.

• Финансовый менеджмент в управлении расходами при внедрении подпроектов административно-территориальными единицами (АТЕ) не вписался в предусмотренные правовые нормы, в результате чего был допущен ряд нарушений и отклонений от регламентированных норм, что не способствует эффективности использования публичных средств. В основе этих нарушений было невыполнение положений Закона о государственном внутреннем финансовом контроле³. Так:

____________________

³ Закон № 229 от 23.09.2010 «О государственном внутреннем финансовом контроле».

√ В отсутствие проектной документации, разработанной и проверенной в установленном порядке, были заключены договора и выполнены работы по внедрению подпроектов в 144 АТЕ на общую сумму 125,9 млн.леев. В то же время неиспользование соответствующим образом положений Процессуального кодекса при разработке проектной документации для заключения договоров выполнения работ создало препятствие для полной проверки объемов материалов и работ, а также их стоимости.

√ Несоблюдение предусмотренных законом положений при осуществлении расходов по внедрению подпроектов обусловило необоснованные и нерегламентированные расходы, превышающие 480,0 тыс.леев.

√ Необеспечение со стороны бенефициаров инвестиций (АТЕ) должного учета возведенных за счет средств ФСИМ ценностей (при внедрении подпроектов), равно как и неоказание соответствующей поддержки со стороны ФСИМ в этом смысле привели к нарушениям, что повлекло несоответствующее ведение бухгалтерского учета, неправильное отражение в учете выполненных операций; несоответствующую регистрацию основных средств и их стоимости (48,1 млн.леев); искажение данных в финансовых отчетах (55,8 млн.леев).

• Система менеджмента управления публичным имуществом в ОМПУ бенефициарах инвестиций за счет средств ФСИМ не придерживалась предусмотренных законом требований, тем самым был допущен ряд недостатков и недочетов, выражающихся в: отсутствии соответствующего учета публичного имущества и составлении достоверных отчетов об имущественном состоянии; необеспечении полной регистрации права собственности; неопределении менеджерской ответственности по должному управлению доверенным имуществом; необеспечении долговечности обновленных объектов. Были допущены неэффективные и нерациональные затраты на общую сумму свыше 2,35 млн.леев для освоения некоторых объектов, которые не эксплуатируются/используются. При этом безответственная деятельность со стороны ОМПУ, а также несоответствующее сотрудничество между АТЕ и ФСИМ привели к ненадлежащему управлению публичным имуществом общей стоимостью около 130,0 млн.леев.

Несоответствия, выявленные во время данной аудиторской миссии, обусловлены некоторыми существующими в порядке организации внутреннего контроля недостатками, невзятием должной ответственности как со стороны ФСИМ, так и со стороны ОМПУ, а также непринятием необходимых мер по выполнению требований /рекомендаций, базирующихся на результатах контролей/аудитов, осуществленных ранее Счетной палатой.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с), ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита соответствия управления финансовыми средствами Фонда социальных инвестиций Молдовы, предназначенными для сельского развития на 2008-2011 гг., в рамках менеджмента фонда и некоторых местных публичных органов бенефициаров, приложенный к настоящему постановлению.

2. Настоящее постановление и Отчет аудита направить:

2.1) Государственной канцелярии и потребовать информировать Национальный совет ФСИМ о результатах аудита соответствия управления финансовыми средствами Фонда социальных инвестиций Молдовы, предназначенными для развития села на 2008-2011 гг. в рамках менеджмента фонда и некоторых местных публичных органов бенефициаров;

2.2) исполнительному комитету ФСИМ и потребовать рассмотреть результаты аудита в рамках Комитета, а также обеспечить выполнение рекомендаций аудита, указанных в Отчете аудита, с установлением конкретных действий по устранению выявленных недостатков, сроков исполнения и лиц, ответственных за внедрение рекомендаций;

2.3) бенефициарам инвестиций за счет средств ФСИМ, указанным в Отчете аудита, и потребовать обеспечить выполнение рекомендаций аудита, содержащихся в Отчете, с указанием конкретных действий по устранению выявленных недостатков, сроков исполнения и лиц, ответственных за внедрение рекомендаций;

2.4) Министерству финансов для информирования и принятия к сведению;

2.5) Президенту Республики Молдова и Председателю Парламента для информирования;

2.6) постоянным парламентским комиссиям: по экономике, бюджету и финансам; публичному управлению и региональному развитию для информирования.

3. Принять к сведению, что:

3.1) на протяжении аудита ФСИМ принял меры по возврату примэриям с.Буцень и с.Бэлчана (района Хынчешть) долевых взносов их сообществ в сумме 55,3 тыс.леев и, соответственно, 5,9 тыс.леев;

3.2) Государственная инспекция по строительству в результате проверки (по запросу Счетной палаты) объемов и стоимости работ, выполненных в рамках подпроекта № 1627 «Реконструкция Коммунитарного центра социальной помощи» с.Олэнешть (р-н Штефан Водэ), дала указание инкассировать в государственный бюджет от подрядчика сумму завышений на 210,8 тыс.леев, с наложением экономических санкций на ту же сумму.

4. О принятых мерах по выполнению пп.2.1-2.3 настоящего постановления проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев.

5. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 1 от 25 января 2013 г.

ОТЧЕТ

аудита соответствия управления финансовыми средствами Фонда

социальных инвестиций Молдовы, предназначенными для развития

села на 2008-2011 гг., в рамках менеджмента фонда и некоторых

местных публичных органов бенефициаров

I. ВВЕДЕНИЕ.

Счетная палата на основании ст.28 Закона № 261-XVI от 05.12.2008¹ и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2012 год осуществила аудит соответствия управления финансовыми средствами Фонда социальных инвестиций Молдовы, предназначенными для развития села на 2008-2011 гг., в рамках менеджмента фонда и некоторых местных публичных органов бенефициаров.

____________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 (с последующими изменениями).

Целью аудиторской миссии была оценка соответствия управления финансовыми средствами фонда и проверка целостности и управления публичным имуществом, освоенным за счет этих средств.

Ответственность аудиторской группы состоит в получении достаточных, достоверных и разумных аудиторских доказательств для подтверждения констатаций, формулировки аудиторских выводов. Вместе с тем аудиторская группа не несет ответственность за факты, которые подразумевают ошибки и мошенничество.

Ответственность проверяемых структур установлена в Операционном пособии, утвержденном Национальным советом ФСИМ в 2004 г., с изменениями от 27 июня 2007 г.² и в каждом Соглашении о гранте, заключенном между ФСИМ, АВ, и МПА. Таким образом, каждый участник процесса имеет свои соответствующие ответственности, начиная с периода установления потребностей и до обеспечения длительности реализованного проекта.

____________________

² Операционное пособие, утвержденное Национальным советом Фонда социальных инвестиций Молдовы решением № 2 от 15.02.2004 с последующими изменениями, внесенными решением № 7 от 27.06.2007 (в дальнейшем – Операционное пособие).

Ответственность ФСИМ на период развертывания проекта состояла в разработке политики и стратегий фонда в соответствии с национальными политиками и стратегиями. При этом необходимо уточнить, что ФСИМ, посредством своих компетентных организационных структур, имеет ответственности и обязанности, релевантные для каждого этапа по инициированию, внедрению, составлению отчета по подпроектам сообществ, а также по мониторингу и оценке.

Ответственность за финансовое управление в рамках проекта возлагается на ФСИМ, осуществляемое посредством департамента финансов и администрирования, предполагает планирование, составление бюджетов, бухгалтерский учет, финансовую отчетность, внутренний контроль, аудит и выплаты в рамках проекта. Атрибуты органов ФСИМ представлены подробно в Операционном пособии.

Все виды финансовой ответственности, связанные с внедрением проектов в соответствии с регулирующими документами, являются децентрализованными. Таким образом, первичная ответственность относительно финансового управления по внедрению подпроектов возлагается на агентства по внедрению и на органы местного публичного управления.

Ответственность МПА в рамках участия в развертывании подпроектов или подгрантов, финансированных через ФСИМ, состоит в том, чтобы добросовестно пользоваться оказанной финансовой, информационной и технической поддержкой путем применения новых способностей, полученных в процессе внедрения подпроектов, с непосредственным обеспечением их длительности. Также МПА, наряду с местными сообществами, обязаны проявить ответственность, участвуя всеми силами в процессе регламентированного управления финансовыми средствами, начиная с разработки Стратегических планов социально-экономического развития, планирования и выполнения поставленных целей, представления финансовой отчетности и продолжая поддерживать внедренный операционный и долговременный подпроект.

II. ОБЩЕЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЕ

Общая информация относительно Фонда социальных инвестиций Молдовы

____________________

³ Постановление Правительства № 468 от 19.05.1997 «Об учреждении Фонда социальных инвестиций Молдовы» (в дальнейшем – Постановление Правительства № 468 от 19.05.1997).

В соответствии с Постановлением Правительства № 468 от 19.05.1997, руководство фондом обеспечивает Национальный совет. Компетенции Национального совета установлены в Положении, утвержденном Постановлением Правительства № 1296 от 31.12.1998⁴ и в Операционном пособии. Национальный совет обеспечивает менеджмент проекта путем разработки и утверждения политик, механизмов и функциональных процессов учреждения.

____________________

⁴ Положение о Фонде социальных инвестиций Молдовы, утвержденное Постановлением Правительства № 1296 от 31.12.1998 (в дальнейшем – Положение, утвержденное Постановлением Правительства № 1296 от 31.12.1998).

Одновременно в соответствии с указанным Положением текущая деятельность фонда осуществляется Исполнительной дирекцией/ Исполнительным органом ФСИМ.

Для достижения основных целей ФСИМ сотрудничает с различными органами центрального и местного публичного управления, национальными, местными и международными неправительственными организациями, донорами и другими партнерами. Основными партнерами ФСИМ являются административно-территориальные единицы Республики Молдова, фонду отведена роль финансовой поддержки на уровне 70%-97% от стоимости предложений по микро/подпроекту, а также создания благоприятных условий и мониторинга коммунитарных групп, внедряющих подпроекты.

Соответствующая законодательная и нормативная база

В своей деятельности ФСИМ руководствуется Постановлением Правительства № 468 от 19.05.1997, Положением, утвержденным Постановлением Правительства № 1296 от 31.12.1998, Постановлением Правительства № 471 от 06.05.2004⁵ и другими национальными законодательными и нормативными актами, Операционным пособием ФСИМ, включая приложения к Пособию, которые регламентируют процессы внедрения подпроектов.

____________________

⁵ Постановление Правительства № 471 от 06.05.2004 «О создании Группы по ведению переговоров по Проекту ФСИМ-II».

Основной целью Операционного пособия является обеспечение транспарентности в применении процедур ФСИМ на национальном и местном уровне, являясь методологической поддержкой и практическим справочником для Национального совета ФСИМ, Исполнительного органа ФСИМ, отраслевых министерств и других заинтересованных учреждений Молдовы путем продвижения, идентификации, разработки и внедрения предложений относительно подпроекта.

Процедура ведения бухгалтерского учета в рамках ФСИМ подробно регламентируется Пособием по финансам ФСИМ, а департамент финансов и администрирования является ответственным за обеспечение адекватного контроля за бухгалтерской информацией и ее регистрацией в компьютеризованной системе. Система бухгалтерского учета ФСИМ является компьютеризованной системой обработки финансовых данных.

Бухгалтерский учет в аудитируемых публичных органах регламентируется Законом № 113-XVI от 27.04.2007⁶, Инструкцией, утвержденной Приказом министра финансов № 137 от 25.11.1998⁷, Инструкцией, утвержденной Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010⁸, а также другими документами нормативного характера.

____________________

⁶ Закон о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007 (в дальнейшем – Закон № 113-XVI от 27.04.2007).

⁷ Инструкция о бухгалтерском учете в централизованных бухгалтериях примэрий сел (коммун), городов, утвержденная Приказом министра финансов № 137 от 25.11.1998 (в дальнейшем – Инструкция, утвержденная Приказом министра финансов № 137 от 25.11.1998), отмененная 19.07.2010.

⁸ Инструкция о бухгалтерском учете в централизованных бухгалтериях примэрий сел (коммун), городов, утвержденная Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010 (с последующими изменениями и дополнениями (в дальнейшем – Инструкция, утвержденная Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010).

В соответствии с анализом регламентирующих документов, а также со спецификой деятельности ФСИМ установлено, что в ходе деятельности любой участник процесса управления ресурсами ФСИМ должен следовать как установленным и подписанным с международными донорами нормам, так и национальному законодательству. Эти положения причиняют неудобства и трудности в применении регулирующих норм.

Сфера и подход к аудиту

Аудит проводился в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты, основываясь на подходе, ориентированном на проверке соответствия управления финансовыми средствами ФСИМ, предназначенными для компонентов проекта.

Проведение политик компонентов имеет конечной целью внедрение механизма изменения отношения и образа действия населения сообществ по повышению социальной активности и коммунитарной солидарности.

Для руководства в аудиторской деятельности и охвата самых значительных аспектов, связанных с аудиторской миссией, были разработаны следующие цели аудита:

Цель 1: Были соблюдены процедуры закупок работ и услуг?

Цель 2: Были ли виды работ, объемы и стоимость их выполнены в соответствии с регламентированными положениями?

Цель 3: Соответствует ли установленным требованиям ведение бухгалтерского учета выполненных работ и приобретенных материальных ценностей?

Цель 4: Обеспечили ли бенефициары подпроектов соответствующую регистрацию, эффективное управление и целостность имущества?

Аудиторская миссия подвергла проверке период 2008-2011 гг. Аудиторские доказательства были собраны в 154 населенных пунктах из 13 районов республики и в мун.Бэлць, в которых были внедрены 266 подпроектов на общую сумму 268,6 млн.леев, что составляет 38,3% от общего числа подпроектов (695) и 41,3% от общей суммы их стоимости (649,8 млн.леев).

В целях достижения целей аудита были рассмотрены решения ФСИМ и МПА; были проверены дела закупок, первичные документы, бухгалтерские регистры, финансовые отчеты аудитированных субъектов, акты приема работ по освоению инвестиций для капитального ремонта. Также оценивались показатели значительных операций, изучались объяснения ответственных лиц подвергнутых аудиту субъектов.

В рамках аудиторской деятельности были проверены: порядок отбора и распределения подпроектов в зависимости от потребностей сообществ; правильность осуществления закупок товаров, работ и услуг; законность выполнения расходов по инвестициям и работам по капитальному ремонту, а также правильность отражения этих расходов в бухгалтерском учете и в финансовых отчетах ФСИМ; обеспечение управления и целостности созданного имущества.

При составлении Отчета аудита были применены специфические процедуры рассмотрения документов, проведены интервью с различными ответственными лицами в данной области, опросы и фактические констатации относительно реальности внедрения подпроектов за счет финансовых средств ФСИМ.

Выводы в Отчете аудита были сформулированы в результате синтетизирования, анализирования и интерпретации устных, физических доказательств и документов, представленных ФСИМ и ОМПУ АТЕ бенефициаров инвестиций, а также общественными и неправительственными организациями.

Отчет аудита содержит ряд констатаций относительно отклонений от законных норм, которые отрицательно повлияли на менеджмент публичных финансов, исходящих от деятельности ФСИМ, а также относительно нарушений, выявленных в процессе проверки расходов, производимых при капитальном ремонте и капитальных вложениях в период 2008-2011 гг., отражает существующие в управлении местным публичным имуществом отклонения. Отчет содержит и ряд рекомендаций, имеющих своей целью устранение установленных аудитом недостатков.

Общий контекст об объеме финансовых ассигнований и их освоении

По состоянию на 01.01.2008 остаток финансовых средств ФСИМ на банковских счетах составлял 5,4 млн. долларов США, в том числе: 1,6 млн. долларов США – кредиты; 0,4 млн. долларов США – гранты; 3,4 млн. долларов США – вклад сообществ. На протяжении 2008-2011 гг. ФСИМ накопил финансовые средства на общую сумму 55,0 млн. долларов США, из которых: 22,4 млн. долларов США – кредиты; 15,3 млн. долларов США – гранты; 1,6 млн. долларов США – вклад Правительства (из государственного бюджета); 15,7 млн. долларов США – вклад сообществ.

Источник. Финансовые отчеты ФСИМ за период 2008-2011 годов

В аудитируемом периоде из накопленных в ФСИМ средств и остатка на 01.01.2008 были использованы финансовые средства на общую сумму 51,0 млн. долларов США, остаток на 31.12.2011 составлял 9,4 млн. долларов США.

В этот же период ФСИМ выполнил предусмотренные виды деятельности с экономией по различным категориям расходов (услуги по консультированию и обучению, исследовательские посещения), которые изначально (по согласованию со Всемирным банком) были перенаправлены на внедрение инфраструктурных подпроектов в населенных пунктах, являющихся потенциальными бенефициарами инвестиций. Так, сумма финансовых средств, направленных на категорию «инфраструктурные микропроекты (коммунитарные гранты)», увеличилась на 3,7 процентных пункта или на 1,9 млн. долларов США.

В соответствии с Соглашениями о кредите или о гранте финансовые средства были распределены по категориям расходов следующим образом: инфраструктурные подпроекты (коммунитарные гранты); имущество (мебель, компьютеры, техника и т.д.); услуги по консультированию, по обучению и исследовательские посещения; операционная стоимость.

Уровень использования консолидированных финансовых средств из имеющихся по категориям расходов представлен в диаграмме 2.

Источник. Финансовые отчеты ФСИМ за период 2008-2011 годов

За период 2008-2011 гг. были завершены не только начатые до аудитируемого периода подпроекты, но и некоторые из тех, что были утверждены для внедрения в соответствующий период. Всего было профинансировано внедрение 695 подпроектов социальной инфраструктуры. Общая утвержденная стоимость подпроектов, по которым в этот период были завершены гражданские работы или которые находились на различных этапах внедрения (в том числе те, что были начаты до периода аудита), составила 713,3 млн.леев (включая средства доноров и вклад сообществ). В результате закупок работ и услуг для внедрения подпроектов фактически были использованы финансовые средства на общую сумму 688,2 млн.леев, или на 25,1 млн.леев меньше, которые впоследствии были направлены на внедрение дополнительного числа подпроектов.

В аудитируемом периоде ФСИМ поддержал внедрение подпроектов по обновлению объектов социального назначения различных типологий, включая: школы, детские сады, коммунитарные и образовательные центры, культурные центры и т.д.; реабилитации или реконструкции коммунитарных дорог, строительству и обновлению систем водоснабжения и канализации; газовых систем. Также были стимулированы проекты по охране окружающей среды, отдельной составляющей является создание сети социальных услуг, интегрированных на уровне сообщества, для уязвимых слоев населения.

Уровень распределения всех 695 подпроектов, завершенных ФСИМ или внедряемых в период 2008-2011 гг. в зависимости от их типологии, представлен в диаграмме 3.

Источник. Финансовые отчеты ФСИМ за период 2008-2011 годов

Самая большая часть из числа распределенных подпроектов отведена школам (27,2%), затем следуют детские сады (25,3%) и системы снабжения водой и канализацией (15,7%).

III. КОНСТАТАЦИИ, ВЫВОДЫ, РЕКОМЕНДАЦИИ

В результате внедрения 695 подпроектов социальной инфраструктуры путем обновления объектов социального назначения различных типологий было обеспечено: повышение уровня доступа бедных слоев к улучшенным социальным услугам; создание новых постоянных и временных рабочих мест в бедных сообществах; развитие способностей местных учреждений; улучшение образовательных услуг в бедных сообществах; развитие социальных услуг для обездоленных женщин и их семей; обновление санитарного и гигиенического оборудования в общеобразовательных учреждениях (школах, детских садах, коммунитарных центрах) и вовлечение сообщества в обеспечение их долговечности; строительство систем снабжения газом и водой и вовлечение сообщества в обеспечение их долговечности и дальнейшего развития; направление финансовых средств в бедные сельские сообщества, маленькие города, на нужды групп лиц, находящихся в затруднительном положении.

Вместе с тем аудиторские доказательства, накопленные в результате проведенной аудиторской миссии, свидетельствуют о том, что бенефициары инвестиций (АТЕ) не всегда соблюдали условия, предусмотренные Соглашением о гранте и действующими нормативными/регулирующими актами, что, по мнению аудита, представляет собой ненадлежащее взаимодействие между бенефициарами и ФСИМ, в результате чего возникли: дисфункциональности в процессе внедрения подпроектов; некоторые несоответствия при проведении закупок; несоответствие менеджмента расходов требованиям и правовым/регулирующим нормам; нерегламентированное и/или неэффективное использование публичных финансовых средств; неадекватный менеджмент управления публичным имуществом; неудовлетворительное состояние финансово-бухгалтерского менеджмента.

Следует отметить, что для выполнения основных целей на основании Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 1296 от 31.12.1998 и Операционного пособия, ФСИМ были предоставлены компетенции по: широкому информированию ОМПУ, неправительственных организаций и населения сельских населенных пунктов о своей деятельности, о своих целях и процедурах; оказанию помощи организациям на уровне сообщества, а также органам местного публичного управления в подготовке и внедрении микропроектов; организации деятельности по оценке и утверждению предложений по микропроектам, представленным ФСИМ, с обеспечением финансирования по их внедрению; надзору за выполнением строительных работ; оказанию технической помощи работникам организаций, привлеченных к выполнению микропроектов, а также тем, которые осуществляют мониторинг и оценку. Вопреки вышеизложенному ФСИМ взял на себя все рычаги воздействия на процесс выполнения подпроектов, не неся соответствующую ответственность, хотя был наделен функциями /обязанностями относительно накопления и распределения финансовых средств; отбора подпроектов для внедрения; оказания помощи при осуществлении закупок; мониторинга порядка выполнения работ посредством консультантов, оплачиваемых за счет ФСИМ; взимания гарантии за надлежащее выполнение работ; осуществления оплаты за выполненные работы согласно налоговым накладным и актам приема-передачи работ (в том числе заверенные подписью представителей ФСИМ); накопления расходов по основным объектам согласно проектам; передачи возведенных объектов бенефициарам и т.д..

Цель 1: Были соблюдены процедуры закупок работ и услуг?

• В период 2008-2011 годов ФСИМ совместно с бенефициарами инвестиций осуществили и зарегистрировали процедуры по закупкам следующим образом:

• В соответствии с Операционным пособием и Соглашениями о гранте, заключенными с бенефициарами инвестиций (АТЕ) для внедрения подпроектов, ФСИМ посредством подчиненных департаментов несет ответственность за создание благоприятных условий и оказание технической помощи, а также за обучение в агентствах по внедрению и в примэриях по проблемам, связанным с закупкой товаров, работ и услуг; обучение представителей сообществ в областях: планирования закупок, процедур ФСИМ по закупкам, совместной технической оценки, роли ФСИМ и ВБ в закупках на уровне сообщества, отчета о закупках; последующего рассмотрения посредством консультантов ФСИМ (во время визитов на места) осуществленных сообществами закупок для оценки, консультирования и исправления ошибок с тем, чтобы удостовериться, что все закупки осуществлены в соответствии с Операционным пособием и Соглашениями о гранте; осуществления визитов на строительные площадки подпроектов перед каждым очередным траншем, который должен быть выплачен для надзора, проверки, оказания технической помощи и установления мер по исправлению, касающихся управления грантом и соблюдения процедур по закупкам товаров, услуг и строительных работ.

Одновременно, в соответствии с Операционным пособием и Соглашениями о гранте, агентства по внедрению и примэрии ответственны за: подготовку годовых планов закупок; соблюдение процедур закупок; сохранение оригиналов или, в зависимости от случая, копий всех операционных документов подпроектов, заполненных на протяжении внедрения подпроектов (в том числе содержание дела по каждой закупке отдельно, в котором будут сохранены оригиналы/копии документов, относящихся к данному процессу) и т.д.

Собранные в рамках аудиторской миссии доказательства свидетельствуют, что в общем ФСИМ соблюдал регламентированные положения, касающиеся осуществления закупок. Вместе с тем на уровне бенефициаров инвестиций (АТЕ) установлено отсутствие некоторых достаточных процедур внутреннего контроля, вследствие чего область осуществления закупок работ и услуг была подвержена некоторым недостаткам. Так, были осуществлены непредусмотренные годовыми планами закупки при приобретении работ и услуг для внедрения 13 подпроектов на общую сумму 16,4 млн.леев, в том числе: 5 подпроектов на общую сумму 7,8 млн.леев – в районе Кэушень (с.Киркэешть – 3, ком.Бакчалия – 1, с.Хаджимус – 1) и 8 подпроектов на общую сумму 8,6 млн.леев – в районе Штефан Водэ (г. Штефан Водэ – 3, с.Волинтирь – 2, с.Олэнешть – 2, с.Талмаза – 1). Примэрии с.Шофрынкань и г.Купчинь (района Единец) осуществили закупки работ и услуг на общую сумму 5,8 млн.леев с уменьшением срока опубликования объявлений от 3 до 17 дней.

В том же контексте некоторые примэрии бенефициары подпроектов не обеспечили заполнение и сохранение дел по закупкам согласно положениям Соглашений о гранте (заключенных между ФСИМ и бенефициарами при внедрении подпроектов), что создало препятствие при проверке правильности осуществления закупок со стороны ОМПУ и при выполнении расходов для строительных и ремонтных работ. Так, из 266 проверенных подпроектов на общую сумму 268,6 млн.леев в 152 (57,2%) подпроектах на общую сумму 140,9 млн.леев отсутствуют дела о закупках или они не содержали все необходимые документы, тем самым ОМПУ нарушили положения Соглашений о гранте, в соответствии с которыми они взяли на себя обязанность сохранять копии всех операционных документов, заполняемых на всем протяжении внедрения подпроекта, не менее 36 месяцев после окончательного приема работ. Несмотря на то, что ответственность за закупки работ и услуг входит в компетенцию ОМПУ, один экземпляр дел, в котором содержатся оригиналы документов, относящихся к произведенным закупкам, находится на хранении в ФСИМ.

Рекомендации

1. Примэриям: с.Киркэешть, ком.Бакчалия и с.Хаджимус (района Кэушень); г.Штефан Водэ, с.Волинтирь и с.Олэнешть (района Штефан Водэ) внедрить эффективные процедуры внутреннего контроля с целью обеспечения проведения закупок работ и услуг только на основе регламентированно утвержденных годовых планов.

2. Исполнительному комитету ФСИМ совместно с бенефициарами инвестиций (АТЕ) инициировать инвентаризацию дел о закупках с целью их восстановления.

Цель 2. Были ли виды работ, объемы и стоимость их выполнены в соответствии с регламентированными положениями?

В соответствии с Операционным пособием некоторыми из критериев, необходимых для внедрения подпроектов, являются следующие:

- обеспечение завершения необходимых исследований, таких как технико-экономические обоснования, геологические, технические и другого рода экспертизы, дополнительный надзор и включение результатов и необходимых мер в дизайн и стоимость подпроекта;

- обеспечение согласования чертежей с национальными и разработанными ФСИМ строительными нормами и стандартами;

- оценка экспертиз, необходимых чертежей, проверка уровня соответствия чертежей с объемом включенных работ и в целом уровня подготовки предложений к подпроекту для утверждения на этапе совместного с бенефициарами внедрения и т.д.

Исходя из положений Операционного пособия и Соглашений о гранте ОМПУ несут ответственность за внедрение подпроектов на всех этапах выполнения работ и услуг.

Также в соответствии с Операционным пособием и Соглашениями о гранте ФСИМ через свои подразделения и соответствующих консультантов обеспечивает: оказание технической помощи сообществам в выявлении, оценке, внедрении и обеспечении длительности подпроектов; техническую и экологическую оценку подпроектов; оказание помощи сообществам в процессе совместной оценки соответствия чертежам объемов работ, включенных в предложения к подпроекту/заявкам на грант; оказание технической помощи сообществам в процессе надзора за качеством работ по внедрению подпроектов и в процессе сдачи в эксплуатацию завершенных объектов; проверку точности платежных документов, заполненных сообществами, их подписание и передачу бухгалтерии, а также осуществление финансирования закупок гражданских работ, услуг и товаров на основе подписанных консультантами ФСИМ документов; обучение ОМПУ относительно использования технологий и новых строительных материалов и других проблем, касающихся коммунитарного развития; проверку достигнутого прогресса и качества работ; рассмотрение документации местного инспектора (включая Регистр строительных работ); проверку на строительной площадке объемов выполненных работ (обладая правом зарегистрировать выявленные отклонения в Регистре строительных работ, а также приостановить работы по согласованию с агентствами по внедрению); финансирование проектов в соответствии с документами по выполнению работ, подписанными консультантами ФСИМ; надзор за соответствием сумм, стоимости и качества строительных работ техническим спецификациям и согласованному обеими сторонами бюджету и т.д.

Следует отметить, что в соответствии с Операционным пособием на всем протяжении внедрения подпроектов надзор входит в компетенцию местного инспектора (зачисленного на работу единицей по внедрению) и консультантов ФСИМ в коммунитарном развитии по социальным и техническим проблемам.

Результаты оценки документации по внедрению, а также аудиторские доказательства, накопленные в этом отношении, свидетельствуют, что в аудитируемом периоде были допущены несоответствия, которые заключаются в: выполнении работ по строительству и капитальному ремонту в отсутствие проектной документации, проверенной согласно установленному порядку; составлении смет расходов в нарушение положений Процессуального кодекса; нерегламентированных расходах по причине неэффективного мониторинга как со стороны ОМПУ (включая агентства по внедрению, созданные в сообществах для сотрудничества по оценке и внедрению подпроектов, которые действовали на общественных началах), так и со стороны ФСИМ. Так, в период 01.01.2008 – 01.09.2010 были контрактованы и выполнены работы в рамках внедрения подпроектов по строительству, а также по модернизации, изменению, трансформации, укреплению и ремонту на основе технических заданий без проектов, разработанных физическими или юридическими лицами, уполномоченными в данной области и проверенными аттестованными специалистами по проверке проектов, тем самым не соблюдая положения ст.13 (1) Закона № 721-XIII от 02.02.1996⁹. В вышеуказанных условиях на протяжении аудитированного периода были контрактованы и выполнены работы по внедрению 172 подпроектов (в 144 АТЕ) на общую сумму 125,9 млн.леев.

____________________

⁹ Закон о качестве в строительстве № 721-XIII от 02.02.1996.

При составлении смет расходов и протоколов о приеме работ, выполненных за счет финансовых средств ФСИМ, не были соблюдены требования Постановления Правительства № 1570 от 09.12.2002¹⁰ (п.1-п.3) относительно составления указанной документации ресурсным методом в соответствии с СРL 01.01.2001¹¹, что не позволяет проверить нормы использования строительных материалов, ручного труда, механизмов и других используемых для выполнения работ средств (что было подтверждено проведенными специалистами Государственной инспекции в строительстве проверками). Эта ситуация объясняется руководством ФСИМ тем, что в соответствии с п.4.1.5 вышеуказанного Процессуального кодекса по объектам, для которых проводятся аукционы с участием иностранных инвесторов, коды статей сметы не указываются, категории работ следуя описывать подробно. На самом же деле позиции по работам описаны в целом без их детализации, что создало препятствия по полной проверке объемов материалов и работ, а также их стоимости.

____________________

¹⁰ Постановление Правительства № 1570 от 09.12.2002 «О неотложных мерах по переходу на новую сметно-нормативную базу в строительстве».

¹¹ СРL 01.01.2001 «Инструкция по составлению смет на строительно-монтажные работы ресурсным методом» (Monitorul construcţiilor, 2002, том 1(24), том 2 (25), с последующими изменениями и дополнениями.

Согласно протоколам об окончательной приемке были согласованы и оплачены финансовые средства за невыполненные реально работы по внедрению 6 подпроектов на общую сумму 269,7 тыс.леев, в том числе: по 1 подпроекту в районе Фэлешть (примэрия с.Мэрэндень) – на сумму 6,6 тыс.леев; по 2 подпроектам в районе Флорешть (примэрии г.Флорешть и с.Мэркулешть) – на сумму 171,6 тыс.леев; по 2 подпроектам в районе Рышкань (примэрии г.Рышкань и с.Сингурень) – на сумму 30,6 тыс.леев; по 1 подпроекту в районе Сынджерей – на сумму 60,9 тыс.леев (примэрия г.Сынджерей).

В процессе проведения аудита по запросу Счетной палаты Государственная инспекция в строительстве (совместно с членами аудиторской группы, местным инспектором и представителями ФСИМ, бенефициаром инвестиций, подрядчиком) осуществила проверку объемов и стоимости выполненных работ по подпроекту № 1627 «Реконструкция Коммунитарного центра социальной помощи» с.Олэнешть (района Штефан Водэ), утвержденному ФСИМ к внедрению 07.09.2007 и завершенному 29.10.2010, в результате чего были установлены завышения на общую сумму 210,8 тыс.леев (в том числе: 47,7 тыс.леев – за счет средств ФСИМ и 163,1 тыс.леев – за счет средств бюджета района Штефан Водэ), которые в соответствии с действующим законодательством должны быть внесены в государственный бюджет, с применением экономических санкций в том же размере.

При выполнении работ было допущено их изменение по сравнению с работами, предусмотренными в контрактованных сметах, с внесением некоторых новых элементов, такие случаи были выявлены при внедрении 3 подпроектов на общую сумму 137,8 тыс.леев, в том числе: 1 подпроект в районе Фэлешть (примэрия с.Нэвырнец) – на сумму 1,3 тыс.леев; 1 подпроект в районе Глодень (примэрия г.Глодень) – на сумму 127,5 тыс.леев; 1 подпроект в районе Рышкань (примэрия с.Сингурень) – на сумму 9,0 тыс.леев. Изложенное выше доказывает, что ОМПУ не соблюдали предписания Операционного пособия и Соглашений о гранте относительно обязанности не допустить внесения изменений или поправок при внедрении подпроектов, в том числе их стоимости, структуры, технических и материальных спецификаций, которые следует использовать без письменного согласия со стороны ФСИМ для подобного рода действий.

Рекомендации

3. Исполнительному комитету ФСИМ совместно с бенефициарами инвестиций (АТЕ):

3.1) разработать и внедрить процедуры внутреннего контроля, которые исключат случаи контрактации и выполнения работ по строительству, модернизации, изменению, преобразованию, укреплению и ремонту в отсутствие проектно-сметной документации, прошедшей экспертизу в установленном законодательством порядке, а также несоответствия, относящиеся к внесению изменений/поправок при внедрении подпроектов;

3.2) рассмотреть случаи оплаты невыполненных работ с возвратом необоснованных и нерегламентированных расходов на общую сумму 269,7 тыс.леев и внедрением процедур внутреннего контроля, которые исключили бы несоответствия в этой области.

Цель 3. Соответствует ли установленным требованиям ведение бухгалтерского учета выполненных работ и приобретенных материальных ценностей?

Необеспечение должного учета бенефициарами инвестиций (АТЕ) возведенных ценностей за счет средств ФСИМ (при внедрении подпроектов), а также неоказание помощи и соответствующего мониторинга со стороны ФСИМ в этом отношении стали причиной несоответствий, выражающихся в том, что не ведется должный бухгалтерский учет, неправильно отражены в учете ОМПУ проведенные операции, не регистрируются соответствующим образом в ОМПУ основные средства и их стоимость, в результате чего имеет место искажение данных в финансовых отчетах.

В соответствии с Операционным пособием и Соглашениями о гранте, агентства по внедрению и ОМПУ бенефициары инвестиций за счет средств ФСИМ несут ответственность за финансовое управление проектами, которая включает: ведение бухгалтерского учета в соответствии с законодательством Республики Молдова, требованиями стран-доноров и ВБ; ведение учета расходов в рамках подпроектов и обеспечение документированного учета этих расходов; составление периодических финансовых отчетов и заключительного отчета о деятельности; представление ФСИМ ежемесячных отчетов о ходе выполнения подпроектов и о достигнутом прогрессе, составленных местными инспекторами и утвержденных примэриями, а также предоставление по запросу персонала ФСИМ любой информации о ходе выполнения работ; регистрация в учете в соответствии с законодательством Республики Молдова выполненных работ и услуг в рамках подпроектов (в двухмесячный срок со дня их завершающей приемки), а также имущества, полученного в рамках подпроектов (в десятидневный срок со дня подписания в установленном порядке акта об их приемке) и т.д.

В свою очередь ФСИМ, исходя из требований Операционного пособия и Соглашений о гранте посредством своих подразделений и соответствующих консультантов несет ответственность за: осуществление мониторинга и надзора со стороны проекта всего финансового процесса по всем утвержденным подпроектам; обучение представителей ОМПУ по проблемам финансового управления, обеспечения транспарентности и ответственности при внедрении подпроекта; обеспечение передачи на баланс примэрий, в соответствии с законодательством Республики Молдова, выполненных строительных работ в рамках подпроектов (в двухмесячный срок со дня их окончательного приема), а также приобретенных для потребностей подпроектов ценностей (в десятидневный срок со дня их поставки) и т.д.

Проведенные в АТЕ в рамках аудита проверки выявили нарушения, касающиеся порядка организации бухгалтерского учета и составления финансовых отчетов, связанные с незнанием либо поверхностным знанием работниками ОМПУ бухгалтерских норм, а также с несоответствующим выполнением обязанностей, возложенных на них по данному компоненту. Одной из причин было и необеспечение опубликования Операционных пособий на доступном всем группам сообщества языке, а это является основным методом, используемым ФСИМ в компании по информированию, обучению и в общении с бенефициарами подпроектов. В результате несоблюдения правовых регламентаций, касающихся бухгалтерской области, 101 АТЕ (65,6%) из 154 аудитируемых АТЕ допустили нарушения, которые составили сумму 48,1 млн.леев.

Согласно существующим нормативным рамкам, публичные учреждения обязаны вести бухгалтерский учет капитальных вложений, освоенных при возведении объектов, с последующей их регистрацией в бухгалтерском учете по категории «Основные средства», а также отнести на увеличение балансовой стоимости основных фондов средства, освоенные для инвестиций и капитального ремонта. Эти требования не были выполнены в полной мере аудитируемыми субъектами, что имело следствием искажение данных финансовых отчетов об имуществе, находящемся в собственности.

В подтверждение изложенного приводятся следующие примеры:

• В результате аудиторской деятельности было установлено, что 9 примэрий из 5 районов¹² не приняли достаточных мер по регистрации в бухгалтерском учете по категории «Основные средства» 9 объектов общей стоимостью 6,9 млн.леев, завершенных в период 30.07.2008 – 05.04.2012, которые на момент проведения аудита были подтверждены протоколами окончательной приемки и эксплуатации, что противоречит положениям п.148 (4) Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 137 от 25.11.1998, п.63 (1) и (2) и п.64 Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010.

____________________

¹² Район Флорешть (примэрия с.Бэхринешть – 611,4 тыс.леев); район Сорока (примэрия ком.Василкэу – 81,7 тыс.леев; примэрия ком.Дечебал – 349,9 тыс.леев; примэрия с.Егорень – 477,6 тыс.леев); район Фэлешть (примэрия с.Мэрэндень – 97,2 тыс.леев; примэрия ком.Прутень – 1017,6 тыс.леев); район Хынчешть (примэрия г.Хынчешть – 2972,8 тыс.леев); район Сынджерей (примэрия ком. Сынджереий Ной – 1069,4 тыс.леев; примэрия ком.Кишкэрень – 194,0 тыс.леев).

• В нарушение положений Закона № 113-XVI от 27.04.2007 (ст.17, ст.18 и ст.19), предписаний п.60 Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 137 от 25.11.1998, и п.76 Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010, 92 бенефициара инвестиций (АТЕ) не зарегистрировали в бухгалтерском учете финансовые средства, освоенные за счет ФСИМ для капитального ремонта по 108 объектам на общую сумму 38,2 млн.леев, с последующим их отнесением на увеличение балансовой стоимости основных фондов.

• Часть бенефициаров инвестиций за счет ФСИМ зарегистрировали в бухгалтерском учете некоторые работы в суммах, превышающих те, что были переданы ФСИМ в соответствии с актами приема-передачи инвестиций (12 подпроектов на общую сумму 2,9 млн.леев).

• 10 примэрий¹³ не внесли в регистры бухгалтерского учета полученное от ФСИМ имущество (мебель, оборудование, компьютеры и т.д.) в качестве поддержки для улучшения условий жизни и деятельности населения в рамках внедрения подпроектов на общую сумму 113,4 тыс.леев.

____________________

¹³ Район Дрокия (примэрия с.Кетросу – 10,6 тыс.леев); район Фэлешть (примэрия ком.Таксобень – 5,1 тыс.леев; примэрия г.Фэлешть – 29,3 тыс.леев; примэрия ком.Пиетросу – 8,2 тыс.леев; примэрия с.Бокань – 8,2 тыс.леев; примэрия ком.Прутень – 11,0 тыс.леев); район Штефан Водэ (примэрия с.Олэнешть – 0,7 тыс.леев); район Кэушень (примэрия с.Хаджимус – 10,9 тыс.леев); район Сынджерей (примэрия ком.Кошкодень – 18,8 тыс.леев; примэрия ком. Езэрений Векь – 10,6 тыс.леев).

В контексте вышеуказанного в период 2008-2011 годов вследствие несоблюдения законодательных положений относительно способа увеличения балансовой стоимости основных средств за счет расходов на инвестиции и капитальный ремонт, нерегистрации в бухгалтерском учете по категории «Основные средства» построенных объектов и полученного имущества 87 бенефициаров (АТЕ) капитальных вложений допустили искажения данных в годовых финансовых отчетах о движении основных средств и материальных ценностей на общую сумму 55,8 млн.леев, из которых: в 2008 г. – на общую сумму 2,4 млн.леев; в 2009 г. – на 10,1 млн.леев; в 2010 г. – на 15,8 млн.леев; в 2011 г. – на 27,5 млн.леев, что обусловило неправильную и недостоверную отчетность имущественных ситуаций.

Рекомендации

4. Исполнительному комитету ФСИМ совместно с бенефициарами инвестиций (АТЕ) обеспечить проведение инвентаризации взаимных расчетов в рамках подпроектов в соответствии с положениями законодательной /нормативной базы в целях устранения различий по учету расходов на внедрение подпроектов.

5. Примэриям сел/коммун: Бэхринешть (района Флорешть); Дечебал, Егорень и Василкэу (района Сорока); Мэрэндень и Прутень (района Фэлешть); Кишкэрень и Сынджереий Ной (района Сынджерей); г.Хынчешть обеспечить регламентированную регистрацию объектов, построенных за счет инвестиций ФСИМ, на общую сумму 6,9 млн.леев.

6. АТЕ, указанным в приложении № 2 к настоящему Отчету аудита, обеспечить регламентированную регистрацию расходов по капитальному строительству, понесенных за счет средств ФСИМ, с их соответствующим отнесением на увеличение балансовой стоимости обновленных основных средств (38,2 млн.леев).

7. Примэриям сел/коммун: с.Кетросу (района Дрокия); Бокань, г.Фэлешть, Петросу, Прутень, Таксобень (района Фэлешть); Олэнешть (района Штефан Водэ); Хаджимус (района Кэушень); Кошкодень, Езэрений Векь (района Сынджерей) принять меры по регистрации в бухгалтерском учете ценностей, полученных в рамках внедрения подпроектов, на общую сумму 113,4 тыс.леев.

Цель 4. Обеспечили ли бенефициары подпроектов соответствующую регистрацию, эффективное управление и целостность имущества?

В соответствии с Операционным пособием, некоторые из критериев, необходимых для внедрения подпроектов по данному разделу, являются: разработка сообществом четкого и реального механизма обеспечения долговечности, уделяя особое внимание плану обеспечения долговечности подпроектов; способности ОМПУ по обеспечению длительности подпроектов после внедрения; оценка плана по обеспечению долговечности.

Исходя из предусмотренного Операционным пособием и Соглашениями о гранте, содержание обновленных объектов и обеспечение их долговечности входит в ответственность ОМПУ, им же следует сохранить назначение обновленных помещений на период 15 лет без их приватизации. Одновременно, в свою очередь, на ФСИМ возлагается ответственность, связанная с: оказанием технической помощи сообществам, а также их обучением в отношении долговечности различных типологий подпроектов; осуществлением социального надзора за объектами после сдачи их в эксплуатацию.

Несмотря на то, что отмечается определенное улучшение качества социальной инфраструктуры в результате внедрения подпроектов в аудитируемых населенных пунктах, обеспечены определенные условия для улучшения услуг, предоставляемых социально уязвимым слоям населения сельской местности, тем не менее отсутствие эффективного мониторинга и неадекватный менеджмент всего процесса внедрения подпроектов и последующего освоенного имущества за счет средств ФСИМ бенефициарами инвестиций (АТЕ) обусловили осуществление неэффективных и нерациональных расходов, необеспечение долговечности обновленных объектов социальной инфраструктуры. В этом контексте приводятся следующие примеры:

√ В 2011 г. в с.Егорень (района Сорока) был внедрен подпроект (№ 3110) по газификации села с подключением детского сада к газопроводу на общую сумму 477,6 тыс.леев, но до настоящего времени индивидуальные хозяйства и детский сад не были подключены к газопроводу. Более того, детский сад не работает, так как здание находится в плачевном состоянии.

√ В 2010 г. в ком.Дечебал (района Сорока) в рамках внедрения подпроекта № 1864 был построен водопровод общей стоимостью 349,9 тыс.леев, к которому подключились лишь 3 хозяйства, а водопровод не функционирует по настоящее время.

√ В рамках подпроекта № 2048 «Ремонтные работы в Доме культуры с.Кунича» (района Флорешть) в сети водоснабжения и канализации были инвестированы финансовые средства на сумму 107,0 тыс.леев, но из-за отсутствия питьевой воды названные сети не могут быть использованы. Вместе с тем накопленные аудиторские доказательства свидетельствуют, что выполненные работы в рамках подпроекта № 2005 «Ремонтные работы в детском саду, блок А в с.Пражила» (того же района) не обеспечили соответствующую долговечность объекта, так как уже через один год после окончательной приемки и передачи ФСИМ инвестиций бенефициару были установлены дефекты, допущенные при ремонте фасада, а расходы на эти работы составили 54,0 тыс.леев.

√ В неудовлетворительном состоянии находятся обновленные в начале 2010 г. объекты недвижимости в соответствии с подпроектами № 1600 «Дневной центр для лиц пожилого возраста “Drofa”» (были освоены финансовые средства на общую сумму 1132,2 тыс.леев), № 1599 «Консультационный центр для детей и семей, находящихся в ситуации риска “Căldura casei”» (1103,8 тыс.леев) и № 1603 «Центр для детей и молодежи с ограниченными физическими возможностями “Ciocîrlia”» (1144, 5 тыс.леев), внедренными в г.Дрокия. Еще более тревожное состояние было выявлено в районном Доме культуры г.Дрокия, обновленном в начале 2009 г. в рамках внедрения подпроекта № 1530 в сумме 2473,8 тыс.леев, который на момент аудитирования находился в плачевном состоянии. В то же время выявлено необеспечение соответствующей долговечности помещений, обновленных в районе Штефан Водэ при внедрении подпроектов № 1626 «Центр социальной помощи семье и ребенку» г. Штефн Водэ (971,0 тыс.леев), № 1627 «Коммунитарный центр социальной помощи» с.Олэнешть (1158,1 тыс.леев) и № 1631 «Центр специализированных услуг для детей и молодежи с ограниченными возможностями» г. Штефан Водэ (965,3 тыс.леев), которые были завершены в 2010 г.

√ При внедрении подпроекта № 2190 в с.Мэрэндень (района Фэлешть) были выполнены работы по посадке орехов на общую сумму 97,2 тыс.леев на площади 11 га земель, подверженных природным оползням, без соответствующего согласования с государственными лесными органами, которые ведут мониторинг облесения всех деградированных земель вне лесного фонда; без проекта и агротехнических рекомендаций по подготовке почвы и саженцев; без сертификата качества, выданного Главной инспекцией по фитосанитарному надзору и семенному контролю, как предусмотрено в п.4 (в) и (с) Правил, утвержденных Постановлением Правительства № 390 от 29.04.1997¹⁴. Как следствие ореховая плантация высохла, и таким образом были допущены неэффективные расходы на указанную сумму.

____________________

¹⁴ Правила продажи населению семян, рассады и плодово-ягодного и виноградного посадочного материала, утвержденные Постановлением Правительства № 390 от 29.04.1997.

√ В районе Сынджерей было выявлено 5 случаев неэффективного использования некоторых помещений, ранее обновленных /построенных за счет финансовых средств ФСИМ, которые в настоящее время не используются по назначению, а именно:

- в ком.Бурсучень в рамках подпроекта № 1145 были выполнены работы по капитальному ремонту в гимназии с.Слобозия-Мэгура на общую сумму 585,0 тыс.леев, но фактически из-за отсутствия соответствующего контингента детей гимназия была закрыта и в здании осталась только начальная школа, которая использует только некоторые помещения, а остальные законсервированы;

- в ком. Биличений Векь был внедрен подпроект № 1167 «Ремонтные работы в гимназии с. Коада Язулуй», на ремонт гимназии вложены финансовые средства на общую сумму 690,3 тыс.леев. Затем гимназия закрылась, а здание было законсервировано;

- в ком. Езэрений Векь были использованы 35,1 тыс.леев для услуг по проектированию в рамках внедрения подпроекта № 1613 «Работы по ремонту регионального центра ресурсов для детей и молодежи», который фактически не был внедрен, так как примэрия не имела даже проектной документации;

- в ком.Кишкэрень был внедрен подпроект № 3183 «Благоустройство центра села» на сумму 194,0 тыс.леев, в том числе 15,0 тыс.леев на сооружение фонтана, который не используется.

√ В нарушение требований Соглашений о гранте, а также регулирующих норм, в районе Яловень не были приняты меры по обеспечению долгосрочности обновленных объектов. Так, примэрия с.Дэнчень и АО “Dăncineanul”, неся ответственность за содержание отремонтированной в 2010 г. дороги (в рамках подпроекта № 1283 на сумму 901,1 тыс.леев), не обеспечили ее долговечность, которая на момент аудита пришла в негодность. Проверки, проведенные в теоретическом лицее с.Молешть, выявили, что здание, отремонтированное в период 2010-2011 гг. (подпроекты № 2098 и № 2157 на общую сумму 1786,3 тыс.леев), имеет трещины (местами глубокие) на всех внешних поверхностях стен, с поврежденной местами штукатуркой, что ставит под сомнение качество работ и использованных строительных материалов. Также, несмотря на то, что в 2009 г. при обновлении районного Дома культуры Яловень (подпроект № 1519) были выполнены ремонтные работы на общую сумму 1937,2 тыс.леев, большая часть стен здания с глубокими трещинами, особенно стены зала торжественных мероприятий, однако лица, ответственные за управление объектом, не установили причины появления трещин и не приняли должных мер по их устранению.

Недостатком, которому следует уделить внимание ответственным лицам ОМПУ, является регистрация публичного имущества в территориальном кадастровом органе. В то же время неразрешение этой проблемы на протяжении многих лет приводит к риску потери имущества и отрицательно влияет на его целостность. Хотя Счетная палата затрагивала эту проблему в рамках предыдущих проверок и аудитов, органы местного публичного управления не предприняли мер по решению данной проблемы. При этом в рамках оценки подпроектов ФСИМ принял во внимание только информацию ОМПУ о регистрации недвижимого имущества в балансе (согласно Операционному пособию). Следовательно, как ФСИМ, так и ОМПУ при обновлении объектов не учитывали требования по их регистрации в установленном порядке в кадастровых органах. Согласно констатациям аудита, по состоянию на 01.11.2012 не был зарегистрирован в установленном порядке в ТКО 71 объект недвижимого имущества, которыми управляли АТЕ (I и II уровня), общей стоимостью 129,3 млн.леев, из которых 9 новых объектов общей стоимостью 6,9 млн.леев, построенных за счет средств ФСИМ, таким образом, были проигнорированы положения Закона № 1543-XIII от 25.02.1998¹⁵.

____________________

¹⁵ Закон о кадастре недвижимого имущества № 1543-XIII от 25.02.1998.

В контексте вышеприведенного лица, ответственные за выполнение работ по строительству и капитальному ремонту, а также члены комиссий по их окончательной приемке, в некоторых случаях не обеспечили должного качества работ, выполненных в рамках внедрения финансируемых ФСИМ подпроектов. В то же время ОМПУ (I и II уровня) не проявили хозяйственного подхода к содержанию и эффективному использованию объектов публичного назначения, обновленных за счет капитальных вложений, вследствие чего не была обеспечена их долговечность. Продолжает оставаться несоблюдение законодательной/нормативной базы, связанной с регистрацией в ТКО публичного имущества.

Рекомендации

8. Примэриям: с.Егорень и ком.Дечебал (района Сорока); с.Кунича и ком.Пражила (района Флорешть); коммун Бурсучень, Биличений Векь, Езэрений Векь и Кишкэрень (района Сынджерей); с.Дэнчень и с.Молешть (района Яловень), а также районным советам Дрокия и Яловень обеспечить использование обновленных в рамках подпроектов объектов, а также их долговечность в соответствии со взятой на себя ответственностью согласно Соглашениям о гранте.

9. Исполнительному комитету ФСИМ улучшить осуществление социального надзора за объектами после их сдачи в эксплуатацию, исходя из взятой на себя ответственности согласно Операционному пособию и Соглашениям о гранте.

10. АТЕ, указанным в приложении № 2 к настоящему Отчету аудита, принять неукоснительные меры по соответствующей регистрации в ТКО недвижимого имущества общей стоимостью 129,3 млн.леев.

Другие констатации аудита

♦ Относительно некоторых ситуаций по бухгалтерскому учету в рамках ФСИМ

Аудиторские доказательства, накопленные по этому разделу, свидетельствуют, что ФСИМ применял систему бухгалтерского учета и финансовой отчетности в соответствии с положениями Операционного пособия и действующей нормативной/законодательной базы. Вместе с тем в своей финансовой деятельности ФСИМ допустил некоторые отклонения, которые состоят в следующем:

√ По состоянию на 31.12.2011 на балансовом счете ФСИМ № 131 «Долгосрочные инвестиции в несвязанные стороны» отражен остаток средств по внедрению 378 подпроектов на общую сумму 280,0 млн.леев, из которых 38 подпроектов на общую сумму 23,3 млн.леев – завершенных в период 2008-2011 гг. Следует отметить, что в 2012 г. (январь-октябрь) были перечислены бенефициаром капитальные вложения, освоенные в рамках 25 подпроектов на общую сумму 14,3 млн.леев, остались неперечисленными инвестиции в рамках 13 подпроектов на общую сумму 9,0 млн.леев, завершенных 1-4 года тому назад, в отношении которых не были приняты необходимые меры.

√ ФСИМ не принял строгих мер относительно некоторых взносов сообществ, которые не были освоены в рамках подпроектов. Так, по состоянию на 01.10.2012 на балансовом счете № 242 «Текущие расчетные счета в национальной валюте» (субсчет 2421 «Несвязанные денежные средства») регистрировался остаток финансовых средств, поступивших из взносов 13 бенефициаров подпроектов на общую сумму 390,3 тыс.леев, которые остались неосвоенными и, соответственно, не перечислены бенефициарам. Следует отметить, что на протяжении аудита ФСИМ вернул примэриям с.Буцень и с.Бэлчана (района Хынчешть) их взносы в сумме, соответственно, 55,3 тыс.леев и 5,9 тыс.леев.

√ В нарушение требований ст.16(1) Закона № 113-XVI от 27.04.2007 и Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 1296 от 31.12.1998, в аудитированный период ФСИМ не разработал учетную политику.

Рекомендации

11. Исполнительному комитету ФСИМ:

11.1) провести ревизию всех отношений с бенефициарами инвестиций (АТЕ) в рамках своей деятельности и содействовать восстановлению сумм расходов, понесенных при внедрении подпроектов, в целях их регламентированного отнесения на увеличение балансовой стоимости основных средств;

11.2) принять меры по возврату АТЕ финансовых средств, не использованных в процессе внедрения подпроектов, поступивших от взносов сообществ, на общую сумму 329,1 тыс.леев;

11.3) разработать и утвердить учетную политику в соответствии с требованиями действующей законодательной /нормативной базы.

√ Относительно внутреннего контроля в рамках ФСИМ, а также мониторинга его процедур

Наличие некоторых недостатков относительно порядка организации внутреннего контроля в ФСИМ обусловило определенные отклонения, указанные в настоящем Отчете аудита, что свидетельствует о необходимости дальнейшего его укрепления. Система внутреннего контроля в рамках ФСИМ, хотя и функциональна, не полностью определена и нуждается в улучшении в соответствии с требованиями.

Внутренний контроль представляет собой совокупность политик и процедур, утвержденных руководством ФСИМ для обеспечения организованного и эффективного проведения деятельности, и предполагает четкое определение целей субъекта с установлением и утверждением средств для их выполнения. Оценка системы внутреннего контроля в рамках учреждения свидетельствует о наличии некоторых недостатков в его организации. В этом смысле указываются следующие аспекты:

- отсутствует оценка рисков, не разработаны политики и процедуры по выявлению, оценке, регистрации и управлению внутренних и внешних рисков, не описаны применяемые операционные процессы и контрольные процедуры;

- контрольная деятельность проводится интуитивно;

- не установлены правила или письменные процедуры развития эффективной системы передачи важных информаций между ФСИМ и бенефициарами инвестиций (АТЕ);

- не разработаны стандарты деятельности внутреннего контроля, контрольные меры и действия, процедуры, которые обеспечили бы выполнение в полной мере менеджерских директив.

Рекомендации

12. Исполнительному комитету ФСИМ принять меры по укреплению внутреннего контроля в рамках ФСИМ.

IV. ПРЕДПРИНЯТЫЕ ФСИМ И БЕНЕФИЦИАРАМИ ИНВЕСТИЦИЙ (АТЕ) МЕРЫ

В ЦЕЛЯХ УСТРАНЕНИЯ НЕДОСТАТКОВ, ВЫЯВЛЕННЫХ ПРЕДЫДУЩИМ

КОНТРОЛЕМ, ПРОВЕДЕННЫМ СЧЕТНОЙ ПАЛАТОЙ

По состоянию на 21.07.2008 Счетная палата провела контроль за использованием публичных финансовых средств и публичного имущества ФСИМ и некоторыми бенефициарами его средств за период 1998-2007 гг. с принятием Постановления Счетной палаты № 50 от 25.09.2008¹⁶.

____________________

¹⁶ Постановление Счетной палаты № 50 от 25.09.2008 «Об Отчете по контролю за управлением и использованием публичных финансовых средств и публичного имущества ФСИМ и некоторыми бенефициарами его средств за период 1998-2007 гг.».

Нынешняя аудиторская миссия установила принятие ФСИМ строгих мер в целях выполнения требований указанного Постановления, но и повторение некоторых недостатков, допущенных ранее ОМПУ. Таким образом:

√ не были установлены достаточные процедуры внутреннего контроля по закупке работ и услуг. Вследствие этого данная область подвержена и в дальнейшем некоторым несоответствиям;

√ продолжается допущение отклонений от нормативной базы при ведении бухгалтерского учета и финансовой отчетности по капитальным вложениям в рамках подпроектов, которые явились причиной бухгалтерских ошибок и искажения данных финансовых отчетов.

Следует отметить, что во исполнение требований Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 1296 от 31.12.1998, в период 2008-2012 гг. ФСИМ заключил договора с аудиторскими фирмами, выбранными путем конкурсных процедур, которые провели 4 аудита (“Deloitte & Touche” ООО – 1 аудит; “SOS-AUDIT” LTD – 3 аудита) финансовых ситуаций и один технический аудит (техническая ревизия). По мнению аудиторов, финансовые ситуации ФСИМ во всех случаях представлены правильно и достоверно.

V. ОБЩИЙ ВЫВОД АУДИТА

Исходя из констатаций, изложенных в настоящем Отчете аудита, аудиторская миссия подводит итог, что в результате внедрения подпроектов социальной инфраструктуры посредством обновления, реабилитации или реконструкции объектов социального назначения различных типологий было обеспечено направление финансовых средств бедным сельским сообществам, малым городам и группам лиц, находящимся в затруднительном положении, вследствие чего были улучшены образовательные и социальные услуги, оказанные некоторым социально уязвимым слоям общества, а также созданы новые рабочие места.

В то же время бенефициары инвестиций (АТЕ) на фоне небольшого роста менеджерской ответственности не всегда соблюдали условия и обязанности, оговоренные в Операционном пособии, Соглашениях о гранте и в действующих законодательных и нормативных актах. Подобная ситуация обусловила дисфункциональности /несоответствия в процессе внедрения подпроектов, необеспечение соответствующей долговечности в процессе эффективного использования обновленных объектов; несоблюдение некоторых установленных процедур при проведении закупок работ и услуг; несоответствие менеджмента расходов установленным требованиям и нормам; необеспечение качества выполнения работ по внедрению подпроектов; нерегламентированное и/или неэффективное использование публичных финансовых средств; неадекватный менеджмент управления публичным имуществом; неудовлетворительное состояние финансово-бухгалтерского менеджмента. Указанное выше является следствием того, что ФСИМ, выполняя функции и обязанности, исчерпывающе оговоренные в Операционном пособии и Соглашениях о грантах, взял на себя все рычаги влияния на процесс выполнения подпроектов, не неся соответствующую ответственность.

Примечание. Настоящий Отчет аудита был составлен на основе доказательств, полученных аудиторской группой, в составе: начальника управления Север г-жи Ираиды Бурлаку; главных государственных контролеров/публичных аудиторов: Анны Цуркан, Риммы Ткач, Аурики Руссу; старших государственных контролеров/публичных аудиторов: Светланы Малевич, Тамары Морозан, Виктора Гамулинского, Марии Мозан; государственных контролеров/публичных аудиторов: Натальи Баханян, Игоря Лунгу, Александра Рэйляна, Дорина Чиботару, Вячеслава Дамьяна, Игоря Кожокаря, Григория Медведя.

Список аббревиатур