Постановление N 13 от 15.05.2015 о контроле конституционности Закона № 261 от 1 ноября 2013 года о Коллегии врачей Республики Молдова (Обращение № 16a/2014)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о контроле конституционности Закона № 261 от 1 ноября 2013 года

о Коллегии врачей Республики Молдова

(Обращение № 16a/2014)

№ 13  от  15.05.2015

 (в силу 15.05.2015) 

Мониторул Офичиал ал Р.Молдова № 241-246 ст. 19 от 28.08.2015

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Александру ТЭНАСЕ, председатель,

Аурел БЭЕШУ,

Игорь ДОЛЯ,

Виктор ПОПА, судьи,

при участии секретаря заседания Людмилы Кихай,

принимая во внимание обращение, представленное и зарегистрированное 5 марта 2014 года,

рассмотрев указанное обращение в открытом пленарном заседании, учитывая акты и материалы дела,

проведя совещание при закрытых дверях,

выносит следующее постановление.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение, представленное в Конституционный суд 5 марта 2014 года депутатами Парламента Артуром Решетниковым и Игорем Время, в соответствии с положениями ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции, о контроле конституционности ст.2, 3, 4, 6, 7, 9, 20, 21 и 22 Закона № 261 от 1 ноября 2013 года о Коллегии врачей Республики Молдова.

2. Авторы обращения считают, что некоторые функции Коллегии врачей противоречат ст.1 ч.(3), ст.16, 20, ст.72 ч.(3), ст.96, 107, 114 Конституции.

3. Определением Конституционного суда от 25 марта 2014 года, без вынесения решения по существу, обращение было признано приемлемым.

4. В ходе рассмотрения обращения Конституционный суд затребовал мнения Парламента, Президента Республики Молдова и Правительства.

5. В открытом пленарном заседании Конституционного суда обращение аргументировал автор – Игорь Время. Парламент был представлен начальником отдела частного права общего юридического управления Секретариата Парламента Серджиу Биволом. Правительство было представлено начальником юридического управления Министерства здравоохранения Андреем Швец.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

6. 1 ноября 2013 года Парламент Республики Молдова принял Закон № 261 о Коллегии врачей Республики Молдова, который является профессиональной организацией публичного права врачебного корпуса страны, не имеющей целью приобретение собственности или получение прибыли, главным предметом деятельности которой являются мониторинг и надзор за осуществлением профессиональной врачебной деятельности, поддержание престижа профессии в социальной жизни в соответствии с законодательством.

7. Статья 6 закона предусматривает, что членство в Коллегии обретается в результате подачи заявления на основе свободного волеизъявления врача, после уплаты вступительного взноса.

8. Закон наделяет Коллегию следующими функциями: оценивать уровень профессиональной квалификации врачей; приравнивать документы о постуниверситетском медицинском и фармацевтическом образовании, полученном за рубежом; участвовать в разработке отраслевых политик; давать заключения в связи с созданием медицинских клиник и т.д.

9. Коллегия может налагать на членов коллегии дисциплинарные профессиональные взыскания.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

10. Применимые положения Конституции (М.О., 1994 г., № 1, ст.1):

Статья 20

Свободный доступ к правосудию

«(1) Любое лицо имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными судами в случае нарушения его прав, свобод и законных интересов.

(2) Ни один закон не может ограничить доступ к правосудию.»

Статья 23

Право каждого человека на знание своих прав и обязанностей

«(1) Каждый человек имеет право на признание его правосубъектности.

(2) Государство обеспечивает право каждого человека на знание своих прав и обязанностей. С этой целью государство публикует все законы и другие нормативные акты и обеспечивает их доступность.»

Статья 36

Право на охрану здоровья

«(1) Право на охрану здоровья гарантируется.

(2) Минимальный уровень государственного медицинского обеспечения является бесплатным.

(3) Структура национальной системы здравоохранения и средства, предназначенные для охраны физического и психического здоровья лица, устанавливаются в соответствии с органическим законом.»

Статья 72

Виды законов

«(1) Парламент принимает конституционные, органические и ординарные законы.

(2) Конституционные законы – это законы по пересмотру Конституции.

(3) Органическим законом регламентируются:

a) избирательная система;

b) организация и проведение референдума;

c) организация и деятельность Парламента;

d) организация и деятельность Правительства;

е) организация и деятельность Конституционного суда, Высшего совета магистратуры, судебных инстанций, административного суда;

f) организация местного управления, территории, а также общий режим местной автономии;

g) организация и деятельность политических партий;

h) порядок создания особой экономической зоны;

i) общий правовой режим собственности и наследования;

j) общий режим трудовых отношений, профессиональные союзы и социальная защита;

k) общая организация образования;

l) общий режим религиозных культов;

m) режим чрезвычайного, осадного и военного положения;

n) правонарушения, наказания и режим отбывания наказаний;

о) объявление амнистии и помилования;

р) другие области, по которым Конституцией предусмотрено принятие органических законов;

r) другие области, по которым Парламентом признано необходимым принятие органических законов.

(4) Ординарные законы действуют во всех областях общественных отношений, за исключением областей, регулируемых конституционными и органическими законами.»

Статья 96

Роль [Правительства]

«(1) Правительство обеспечивает проведение внутренней и внешней политики государства и осуществляет общее руководство публичным управлением.

(2) При осуществлении своих полномочий Правительство руководствуется программой деятельности, одобренной Парламентом.»

Статья 107

Центральное отраслевое публичное управление

«(1) Центральными отраслевыми органами государства являются министерства. Основываясь на законе, они проводят в жизнь политику Правительства, его постановления и распоряжения, осуществляют руководство вверенными им областями и несут ответственность за свою деятельность.

(2) В целях осуществления руководства, координации и контроля в области организации экономики и других областях, не находящихся непосредственно в ведении министерств, в соответствии с законом создаются и другие управляющие власти.»

Статья 114

Осуществление правосудия

«Правосудие осуществляется именем закона только судебными инстанциями.»

11. Применимые положения Закона № 261 от 1 ноября 2013 года о Коллегии врачей Республики Молдова (M.O., 2013 г., № 290, ст.792):

Статья 1

Правовой статус Коллегии врачей Республики Молдова

«(1) Коллегия врачей Республики Молдова (далее – Коллегия) является профессиональной организацией публичного права врачебного корпуса страны, не имеющей целью приобретение собственности или получение прибыли, главным предметом деятельности которой являются мониторинг и надзор за осуществлением профессиональной врачебной деятельности, поддержание престижа профессии в рамках социальной жизни в соответствии с законодательством.

(2) Коллегия является аполитичной организацией.

(3) Коллегия имеет статус юридического лица, обладает институциональной автономией и осуществляет свои функции независимо.

(4) Деятельность Коллегии регламентируется положениями Закона об охране здоровья, Закона о врачебной деятельности, Закона о правах и ответственности пациента, нормативных актов, разработанных Министерством здравоохранения, Уставом Коллегии и другими действующими нормативными актами.»

Статья 2

Сферы деятельности Коллегии

«В качестве публичной и профессиональной автономной организации Коллегия осуществляет предусмотренные законом функции в следующих главных сферах деятельности:

a) профессионально-научная и образование;

b) профессиональная этика и медицинская деонтология;

c) профессиональная юрисдикция и споры;

d) дача заключений и аккредитование;

e) социально-экономическая;

f) административно-организационная.»

Статья 3

Функции Коллегии в области здравоохранения

«В области здравоохранения Коллегия:

1) участвует путем дачи заключений в разработке политик в данной области, а именно:

a) вносит предложения Министерству здравоохранения по разработке национальных клинических справочников и протоколов, медико-экономических стандартов, критериев и условий по обеспечению качества медицинской деятельности;

b) вносит предложения Министерству здравоохранения по разработке критериев и стандартов оснащения кабинетов медицинской практики;

2) принимает участие в деятельности групп экспертов по оценке и аккредитованию медико-санитарных учреждений;

3) участвует через своих представителей в конкурсных комиссиях по замещению вакантных должностей в публичных медико-санитарных учреждениях.»

Статья 4

Функции Коллегии в области профессионального формирования и развития врачей

«В области профессионального формирования и развития врачей Коллегия:

1) участвует путем дачи заключений в разработке и утверждении политик в области профессионального формирования и развития врачей, а именно:

a) представляет Министерству здравоохранения предложения по внесению изменений и дополнений в Рамочный кодекс этики (деонтологии) медицинского и фармацевтического работника;

b) приравнивает документы о постуниверситетском медицинском и фармацевтическом образовании, полученном за рубежом;

2) обеспечивает профессиональную независимость врача, а также его право на принятие решения при осуществлении врачебной деятельности, а именно:

a) оценивает уровень профессиональной квалификации врачей;

b) представляет предложения Министерству здравоохранения относительно осуществления в отдельных случаях врачебной деятельности иностранными лицами на территории Республики Молдова в целях обмена опытом в образовательно-педагогической или лечебной сферах;

3) защищает достоинство, права и интересы своих членов во всех сферах деятельности; защищает честь, свободу и профессиональную независимость врача, а также его право на принятие решения при осуществлении врачебной деятельности, а именно:

a) представляет интересы врачей в ходе публичных обсуждений политик и программ в области здравоохранения и информирует своих членов о достижениях в сфере здравоохранения;

b) стимулирует профессиональную компетенцию и лояльную конкуренцию при осуществлении врачебной деятельности;

c) дает заключения на создание медицинских кабинетов и клиник независимо от их вида собственности и организационно-правовой формы;

4) продвигает принципы соблюдения врачами законов и других нормативных актов, регулирующих осуществление врачебной деятельности, а также обязательств перед пациентами и публичным здравоохранением, а именно:

a) рассматривает петиции и обращения физических и юридических лиц исключительно по случаям нарушения врачами норм профессиональной этики, медицинской деонтологии и правил добропорядочной профессиональной практики;

b) налагает дисциплинарные профессиональные взыскания на своих членов в соответствии с положениями настоящего закона с уведомлением об этом Министерства здравоохранения и обращением в случае необходимости в полномочные органы.»

Статья 6

Вступление в Коллегию

«(1) Членство в Коллегии обретается в результате подачи заявления на основе свободного волеизъявления врача.

[…]

(4) Членство в Коллегии подтверждается свидетельством члена, выдаваемым после уплаты вступительного взноса, установленного согласно Уставу Коллегии.

[…]»

Статья 20

Дисциплинарная профессиональная ответственность членов Коллегии

«(1) Члены Коллегии несут дисциплинарную профессиональную ответственность за несоблюдение законодательства, регулирующего осуществление врачебной деятельности, правил добропорядочной профессиональной практики, Рамочного кодекса этики (деонтологии) медицинского и фармацевтического работника, настоящего закона, Устава Коллегии, решений и постановлений руководящих органов Коллегии, являющихся обязательными для исполнения.

(2) Дисциплинарные профессиональные взыскания налагаются территориальным советом в месячный срок со дня констатации проступка. В случае обжалования решения территориального совета Национальный совет рассматривает дело не позднее чем в трехмесячный срок со дня обжалования.

(3) Наниматель обязан уведомить в письменном виде территориальный совет соответствующего территориального профессионального корпуса о любом указанном в части (1) нарушении, допущенном членом Коллегии.

(4) Наложение дисциплинарного профессионального взыскания на члена Коллегии не исключает его уголовной, правонарушительной или гражданской ответственности, установленной законодательством.

(5) Судебные инстанции по своей инициативе должны сообщать Коллегии принятые ими окончательные судебные решения, касающиеся осуществления профессиональной врачебной деятельности на территории Республики Молдова.»

Статья 21

Дисциплинарные профессиональные взыскания

«(1) Национальный совет может налагать на членов Коллегии следующие дисциплинарные профессиональные взыскания:

a) предупреждение;

b) обязывание прохождения профессиональной подготовки;

c) приостановление квалификационной категории на срок повторного прохождения постуниверситетского образования или отзыв квалификационной категории в случае неподтверждения аттестационной комиссией ранее предоставленного квалификационного разряда;

d) понижение в должности на срок до одного года;

e) отзыв членства в составе Коллегии по основаниям, предусмотренным частью (5) статьи 7.

(2) При наложении дисциплинарных профессиональных взысканий обязательно учитываются тяжесть проступка, обстоятельства его совершения, предыдущая деятельность и поведение члена Коллегии.

(3) Повторное совершение дисциплинарного профессионального проступка до снятия ранее наложенного взыскания или до истечения его срока является отягчающим обстоятельством, учитывающимся при наложении нового взыскания.»

Статья 22

Порядок наложения дисциплинарного профессионального взыскания

«(1) Дисциплинарное профессиональное взыскание налагается Национальным советом.

(2) Дисциплинарный профессиональный проступок рассматривается в присутствии врача, привлеченного к дисциплинарной профессиональной ответственности. В случае повторной необоснованной неявки врача дисциплинарный профессиональный проступок рассматривается в его отсутствие.

(3) За каждый дисциплинарный профессиональный проступок налагается только одно взыскание.»

Статья 23

Обжалование решения о наложении дисциплинарного

профессионального взыскания

«Решения Национального совета по дисциплинарным профессиональным взысканиям могут быть обжалованы в Совет по спорам, действующий в рамках Коллегии.»

Статья 24

Порядок снятия дисциплинарного профессионального взыскания

«(1) Дисциплинарное профессиональное взыскание налагается на срок один год.

(2) Дисциплинарное профессиональное взыскание может быть снято досрочно Национальным советом по предложению территориального совета на основании ходатайства работодателя.

(3) Дисциплинарное профессиональное взыскание, наложенное за неуплату членских взносов, погашается после уплаты задолженностей в полном размере.

(4) Процедура рассмотрения петиций и обращений физических и юридических лиц по случаям нарушения врачами норм профессиональной этики, врачебной деонтологии и правил добропорядочной профессиональной практики, а также порядок наложения, снятия и обжалования дисциплинарных профессиональных взысканий регулируются Уставом Коллегии.»

12. Применимые положения Закона № 64-XII от 31 мая 1990 года о Правительстве (M.O., 1990 г., № 131-133, ст.1018):

Статья 3

Основные направления деятельности Правительства

«В соответствии со своими полномочиями Правительство:

[…]

9) проводит государственную политику в области охраны здоровья населения;

[…]»

13. Применимые положения Закона № 264-XVI от 27 октября 2005 года о врачебной деятельности (M.O., 2005 г., № 172-175, ст.839):

Статья 15

Порядок защиты прав врача

«(1) Право осуществлять врачебную деятельность защищено государством.

(2) Для защиты своих профессиональных и гражданских прав врач имеет право:

а) обращаться в национальные и международные правоохранительные органы в соответствии с действующим законодательством;

b) обращаться в административный суд для разрешения спора, возникшего в результате принятия административного акта, или не разрешенного в законный срок требования врача относительно признания его законного права, когда другая сторона является органом публичной власти или должностным лицом этого органа, согласно действующему законодательству;

с) на возмещение ущерба, причиняемого здоровью специфической профессиональной деятельностью, осуществляемой в условиях постоянного риска для здоровья и жизни;

d) обращаться в неправительственные организации для защиты своих профессиональных прав и интересов;

е) на гарантированные моральную, экономическую и профессиональную независимость и социальную защиту;

f) на оплату труда работодателем в период рассмотрения в суде трудовых споров при условии соблюдения врачом действующих норм в профессиональной деятельности;

g) использовать без ограничений любое транспортное средство для оказания неотложной медицинской помощи исходя из конкретной ситуации с возмещением транспортных расходов за счет государства;

h) вступать в профсоюзные организации и общественные объединения, защищающие профессиональные права и интересы врача;

i) обращаться в Лигу врачей Республики Молдова, которая защищает профессиональные интересы врачей, участвует в оценке врачебной деятельности, поддерживает престиж профессии врача в обществе.

(3) Врач имеет право на защиту от вмешательства отдельных лиц или органов публичного управления при осуществлении профессиональной деятельности, за исключением случаев некомпетентности и профессиональной ошибки.»

Статья 16

Объединения врачей

«(1) В целях защиты своих прав и интересов врачи имеют право объединяться на добровольных началах в соответствии с законодательством о некоммерческих организациях в местные, центральные и международные профессиональные ассоциации в качестве индивидуальных или коллективных членов и регистрировать их в установленном порядке.

(2) Указанные в части (1) ассоциации врачей могут оказывать профессиональную и материальную помощь как своим членам, так и членам их семей.

(3) Центральные и международные ассоциации врачей могут иметь региональные подразделения.

(4) В целях защиты прав и интересов врачей и содействия созданию новых рабочих мест ассоциации врачей сотрудничают с органами центрального и местного публичного управления.»

14. Применимые положения Закона об охране здоровья № 411-XIII от 28 марта 1995 года (M.O., 1995 г., № 34, ст.373):

Статья 8

Допуск к медицинской и фармацевтической деятельности

«[…]

(3) Медицинская и фармацевтическая деятельность находится под надзором Министерства здравоохранения.

[…]»

Статья 9

Порядок допуска к медицинской и фармацевтической деятельности

«[…]

(5) Дипломы, аттестаты или свидетельства, полученные за рубежом, могут быть приравнены Министерством здравоохранения к таким же документам, полученным в республике, подтверждающим право на медицинскую или фармацевтическую деятельность, если международными договорами и соглашениями, одной из сторон которых является Республика Молдова, не предусматривается иное.»

Статья 10

Совершенствование профессиональных знаний

«[…]

(5) Порядок аттестации медицинских и фармацевтических работников устанавливается Министерством здравоохранения.»

Статья 14

Общие профессиональные обязанности

и ответственность за их нарушение

«[…]

(3) Медицинские и фармацевтические работники несут ответственность в соответствии с действующим законодательством за проявленную профессиональную некомпетентность и ненадлежащее исполнение своих профессиональных обязанностей.»

ВОПРОСЫ ПРАВА

15. Из содержания обращения Конституционный суд заключает, что оно, по сути, касается статуса и функций Коллегии врачей Республики Молдова в области проведения мониторинга и надзора за осуществлением врачебной деятельности.

16. Обращение относится к конституционным элементам, таким как полномочия отраслевых органов центрального публичного управления и пределы взаимодействия профессиональных организаций, а также ясности и предсказуемости функций Коллегии врачей.

А. ПРИЕМЛЕМОСТЬ ОБРАЩЕНИЯ

17. В определении от 25 марта 2014 года (см. §3) Конституционный суд отметил, что на основании ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде и ст.4 ч.(1) п.а) Кодекса конституционной юрисдикции, обращение относится к компетенции Конституционного суда.

18. Положения ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции наделяют депутата Парламента правом обращения в Конституционный суд.

19. Конституционный суд отмечает, что согласно конституционным нормам прерогатива, которой он наделен, предполагает установление соотношения между законодательными нормами и текстом Конституции, с учетом принципа ее верховенства.

20. Конституционный суд отмечает, что объектом конституционного контроля являются ст.2, 3, 4, 6, 7, 9, 20, 21 и 22 Закона № 261 от 1 ноября 2013 года о Коллегии врачей Республики Молдова.

21. Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения ранее не составляли объект конституционного контроля.

22. Таким образом, Конституционный суд заключает, что не существует никаких оснований для отклонения обращения как неприемлемого или для прекращения производства по делу в соответствии с положениями статьи 60 Кодекса конституционной юрисдикции.

23. Наряду с этим Конституционный суд отмечает, что содержание обращения касается по сути: 1) статуса Коллегии; 2) функций Коллегии в области здравоохранения, профессионального формирования и развития врачей; 3) права Коллегии налагать дисциплинарные взыскания на врачей, в связи с чем Конституционный суд считает необходимым рассмотреть закон в целом.

24. Конституционный суд отмечает, что авторы обращения ссылаются на предполагаемое нарушение ст.1 ч.(3), ст.16, 20, ст.72 ч.(3), ст.96, 107, 114 Конституции.

25. Конституционный суд отмечает, что положения закона могут стать предметом конституционной юрисдикции только если между их содержанием и нормами Высшего закона существует неразрывная связь.

26. В этой связи Конституционный суд отмечает, что обращение не содержит убедительных аргументов о предполагаемом нарушении ст.1 ч.(3) и ст.16 Конституции.

27. Что касается предполагаемого нарушения ст.72 ч.(3) Конституции – отнесения закона к категории органических законов, а не ординарных, Конституционный суд отмечает, что авторы обращения делают общую ссылку на конституционные нормы, перечисляющие области, которые подлежат регулированию органическим законом, без приведения аргументов, к какой категории относится закон. При этом, Конституционный суд отмечает, что установленный Конституцией перечень не является исчерпывающим, так как п.r) ч.(3) ст.72 Конституции предусматривает, что органическим законом регламентируются и «другие области, по которым Парламентом признано необходимым принятие органических законов».

28. Проанализировав объект обращения в соотношении с конституционными нормами, для прояснения вопросов, затронутых в обращении, Конституционный суд будет исходить, в частности, из положений ст.96 ч.(1) и ст.107, а также из ст.114 и 20 в сочетании со ст.23 Конституции.

B. СУЩЕСТВО ДЕЛА

I. ПРЕДПОЛАГАЕМОЕ НАРУШЕНИЕ СТ.96 Ч.(1) И СТ.107 КОНСТИТУЦИИ

29. По мнению авторов обращения, оспариваемые положения нарушают ст.96 ч.(1) Конституции, согласно которой:

«(1) Правительство обеспечивает проведение внутренней и внешней политики государства и осуществляет общее руководство публичным управлением.»

30. Также авторы обращения утверждают, что оспариваемыми положениями нарушается ст.107 Конституции, которая предусматривает:

«(1) Центральными отраслевыми органами государства являются министерства. Основываясь на законе, они проводят в жизнь политику Правительства, его постановления и распоряжения, осуществляют руководство вверенными им областями и несут ответственность за свою деятельность.

(2) В целях осуществления руководства, координации и контроля в области организации экономики и других областях, не находящихся непосредственно в ведении министерств, в соответствии с законом создаются и другие управляющие власти.»

1. Аргументы авторов обращения

31. По мнению авторов обращения, Коллегия врачей является общественной организацией и наделение ее указанными в законе функциями является вмешательством в полномочия Правительства, в частности, Министерства здравоохранения.

32. Авторы обращения полагают, что функции Коллегии врачей присущи органам центрального публичного управления, а не общественной организации.

2. Аргументы властей

33. Хотя согласно заключительным утверждениям Президента Республики Молдова оспариваемые положения являются конституционными, все приведенные им в письменном мнении аргументы говорят о неконституционности закона.

34. Так, в представленном Президентом Республики Молдова мнении отмечается, что некоторые функции Коллегии врачей, предусмотренные Законом № 261 от 1 ноября 2013 года, превышают пределы, характерные для профессиональной организации.

35. Более того, эти функции дублируют полномочия Министерства здравоохранения. В результате возникает конфликт полномочий между центральным отраслевым органом, в обязанности которого входит разработка и продвижение политик в области здравоохранения, и профессиональной организацией, которая согласно уставу (является независимым, представительным органом) должна обеспечивать соблюдение врачебной этики и профессиональное отношение к пациенту и здоровью населения, а также защищать достоинство, права и интересы своих членов.

36. Если при создании данного органа законодатель преследовал цель делегировать контрольные функции государства в этой сфере, это будет невозможно сделать, учитывая установленный законом принцип объединения медицинских работников на свободной основе. Свободное обретение членства превращает Коллегию врачей в нефункциональный орган, у нее нет эффективных рычагов для борьбы с нарушениями норм закона со стороны врачей, не являющихся членами Коллегии.

37. Президент Республики Молдова отметил, что, учитывая расплывчатое определение нормами закона статуса Коллегии, является неясным, с какой целью была создана данная организация.

38. В письменном мнении Парламента отмечается, что Коллегия врачей Республики Молдова является профессиональной организацией медицинских работников страны. Ее главная задача заключается в проведении мониторинга и надзора за осуществлением профессиональной врачебной деятельности и в поддержании престижа профессии в социальной жизни в соответствии с законодательством. Для того, чтобы стать членом Коллегии, установлены идентичные правила, все лица, занимающиеся врачебной деятельностью, имеют возможность выбора, никто не подвержен дискриминации.

39. Функции Коллегии врачей, установленные законом, не дублируют функции Министерства здравоохранения, а значит, положения ст.107 Конституции соблюдаются. Согласно ст.3 Закона № 261 от 1 ноября 2013 года, функции Коллегии врачей в области здравоохранения имеют консультативный характер и сводятся к даче заключений по проектам публичных политик в данной области.

40. В письменном мнении Правительства отмечается, что закон наделяет Коллегию врачей определенными функциями в области здравоохранения, профессионального формирования и развития врачей в целях участия в процессе разработки, анализа, мониторинга и оценки публичных политик, разработанных Министерством здравоохранения.

41. Наряду с этим, в представленном мнении Правительства отмечается, что положения Закона № 261 от 1 ноября 2013 года отвечают требованиям ясности, предсказуемости и доступности, соответствуют конституционным и законодательным нормам, регламентируют ту область здравоохранения, которая связана с человеческим фактором, и призваны способствовать улучшению качества врачебной деятельности, повышению профессионализма медицинских работников, соблюдению профессиональной этики и врачебной деонтологии.

3. Оценка Конституционного суда

1. Общие принципы

- Полномочия органов центрального публичного управления

42. Конституция в ст.96 ч.(1) наделяет Правительство правом осуществлять общее руководство публичным управлением. В качестве публичного органа, имеющего общую материальную компетенцию, Правительство осуществляет исполнительные функции во всех отраслях и областях административной деятельности. Положения, содержащиеся в ст.96 ч.(1) Конституции, получили развитие в Законе № 64-XII о Правительстве.

43. Так, в силу ст.96 Конституции, в соответствии с которой Правительство обеспечивает реализацию внутренней политики государства, Конституционный суд отмечает, что ст.3 Закона о Правительстве указывает среди основных направлений своей деятельности и проведение государственной политики в области охраны здоровья населения.

44. Руководство, координирование и контроль в доверенных Правительству областях осуществляется согласно Высшему закону центральными отраслевыми органами государства.

45. Статья 107 Конституции предусматривает, что центральными отраслевыми органами государства являются министерства. Основываясь на законе, они проводят в жизнь политику Правительства, его постановления и распоряжения, осуществляют руководство вверенными им областями и несут ответственность за свою деятельность.

46. Итак, ответственность за реализацию политики Правительства ложится на министерства в качестве центральных отраслевых органов. Через министерства Правительство реализует свою программу деятельности и осуществляет публичное управление на всей территории страны.

47. В соответствии с положениями ст.107 Конституции Министерство здравоохранения является центральным отраслевым органом, который претворяет в жизнь на основании закона политику Правительства в области охраны здоровья.

- Статус профессиональных организаций

48. Конституционный суд отмечает, что законом могут создаваться профессиональные организации, наделенные государственными функциями, которые не приравниваются к общественным объединениям.

49. В этом смысле ЕСПЧ подчеркнул: «Бельгийский орден врачей является институтом публичного права. Он создан не частными лицами, а законодательным органом; входит в государственные структуры (…). Этот орган преследует цели, представляющие общественные интересы, а именно охрану здоровья, осуществляя на законных основаниях одну из форм публичного контроля за врачебной деятельностью. В связи с последней функцией от ордена требуется, в первую очередь, вести учет практикующих врачей. Для реализации вверенных бельгийским государством задач орден наделен законом как административными, так и законодательными и дисциплинарными прерогативами, выходящими за пределы обычного законодательства и в этом качестве пользуется процедурами публичного органа» (дело Le Compte, Van Leuven и De Meyere против Бельгии, решение от 23 июня 1981 года, §64).

50. Другими словами, согласно концепции ЕСПЧ, профессиональная организация врачей (орден врачей) является подлинно административной структурой, которая выполняет функции, присущие каждому публичному органу.

51. При рассмотрении дела Ассоциации испанских адвокатов против Испании (Решение от 2 июля 1990 года) ЕСПЧ отметил, что профессиональные организации, по сути, относятся к структурам публичного права, которые выполняют задачи, представляющие общественный интерес, и не являются ассоциациями в смысле права на объединение.

52. В контексте изложенного Конституционный суд отмечает, что профессиональные ордены являются организациями, объединяющими в обязательном порядке членов определенных профессий, которые благодаря полномочиям, предоставленным законом, участвуют в регулировании и контроле за допуском в профессию, и в этом плане сочетают публичную и частную деятельность в организации профессий. По юридическому характеру профессиональные ордены являются публичными службами. Профессиональный орден призван удовлетворять законные общественные интересы по организации профессии и обеспечению профессиональной дисциплины. Профессиональные ордены являются профессиональными организациями, имеющими прерогативы публичной власти, не являясь при этом публичными учреждениями.

2. Применение принципов при рассмотрении настоящего дела

53. Конституционный суд отмечает, что право на охрану здоровья является основополагающим правом. Обеспечение здоровья населения является национальным приоритетом и главным направлением системы здравоохранения, целью которой является достижение высокого уровня здоровья и гарантирование квалифицированной медицинской помощи.

54. Согласно ст.36 ч.(1) и (3) Конституции, право на охрану здоровья гарантируется, а структура национальной системы здравоохранения и средства, предназначенные для охраны физического и психического здоровья лица, устанавливаются в соответствии с органическим законом.

55. Конституционный суд подчеркивает, что согласно конституционным нормам установление государственной политики в области здравоохранения и определение критериев организации и функционирования системы здравоохранения является прерогативой законодателя.

56. Конституционный суд отмечает, что 1 ноября 2013 года Парламент принял Закон № 261 о Коллегии врачей Республики Молдова, целью которого является мониторинг и надзор за осуществлением профессиональной врачебной деятельности, поддержание престижа профессии в социальной жизни в соответствии с законодательством, продвижение принципов соблюдения врачами своих обязательств перед пациентами и публичным здравоохранением.

57. Конституционный суд отмечает, что согласно ст.1 закона Коллегия врачей Республики Молдова является профессиональной организацией публичного права врачебного корпуса, не имеющей целью приобретение собственности, имеет статус юридического лица. Конституционный суд подчеркивает, что государство может создавать профессиональные организации и делегировать им определенные функции в области публичного управления, в том числе в области осуществления врачебной деятельности.

58. При этом Конституционный суд не может согласиться с мнением авторов обращения, которые приравнивают статус профессиональных организаций, созданных в отдельных областях на основании закона, со статусом общественных организаций, действующих по определенным сегментам.

59. Профессиональные организации, созданные на основании закона, не могут считаться ассоциациями в смысле права на объединение, так как законодатель присвоил им статус профессиональной организации и прерогативы, представляющие общественный интерес.

60. По мнению Европейской комиссии, свобода объединения предполагает право не вступать и не присоединяться к ассоциациям, за исключением ассоциаций публичного права. Следовательно, профессиональные ордены, которые представляют собой организации публичного права, регламентированные законом и преследующие общезначимые цели, не являются ассоциациями в смысле ст.11 Конвенции (дело Х против Нидерландов, Решение Европейской комиссии от 1 марта 1983 года).

61. Профессиональные ордены получают статус юридического лица путем закона. Они объединяют в своих рядах членов одной профессии, членство в профессиональном ордене является обязательным, каждый из них включает в обязательном порядке всех лиц одной профессии. Профессиональный орден не является результатом свободного объединения.

62. Порядок создания общественных объединений, их регистрация и деятельность определяются Законом № 837-XIII от 17 мая 1996 года об общественных объединениях. В то же время создание профессиональной организации врачей нельзя расценивать как ограничение права врачей на объединение в некоммерческие организации, созданные в соответствии с требованиями Закона № 837-XIII от 17 мая 1996 года.

63. Конституционный суд отмечает, что действующее законодательство соблюдает свободу медиков на объединение. В нем содержатся положения, согласно которым врачи, в целях защиты своих прав и интересов имеют право объединяться на добровольных началах в соответствии с законодательством о некоммерческих организациях в местные, центральные и международные профессиональные ассоциации в качестве индивидуальных или коллективных членов и регистрировать их в установленном порядке (ст.16 Закона № 264-XVI от 27 октября 2005 года о врачебной деятельности).

64. При этом, в то время как ст.1 закона предоставляет Коллегии врачей статус «профессиональной организации», согласно ст.6, членство в Коллегии обретается в результате подачи заявления на основе свободного волеизъявления врача.

65. Конституционный суд подчеркивает, что ст.6 закона, которая предусматривает, что врач может вступить в Коллегию в результате свободного волеизъявления, противоречит, по сути, концепции «профессиональной организации, созданной на основании закона», членство в которой обретается по праву эффектом закона.

66. Проанализировав положения оспариваемого закона, Конституционный суд отмечает, что хотя членство не является обязательным, некоторые функции Коллегии врачей распространяются по праву на всех врачей и систему здравоохранения в целом. Так, Коллегия врачей имеет право: принимать участие в деятельности групп экспертов по оценке и аккредитованию медико-санитарных учреждений [ст.3 ч.2)]; участвовать через своих представителей в конкурсных комиссиях по замещению вакантных должностей в публичных медико-санитарных учреждениях [ст.3 ч.3)]; оценивать уровень профессиональной квалификации врачей [ст.4 ч.2) п.а)]; приравнивать документы о постуниверситетском медицинском и фармацевтическом образовании, полученном за рубежом [ст.4 ч.1) п.b)]; давать заключения на создание медицинских кабинетов и клиник независимо от их вида собственности и организационно-правовой формы [ст.4 ч.3) п.с)]; налагать дисциплинарные профессиональные взыскания на своих членов [ст.4 ч.4) п.b)] и т.д.

67. При этих обстоятельствах Конституционный суд не может не согласиться с авторами обращения, которые отмечают, что Коллегия врачей по порядку обретения членства, которое является добровольным, приравнивается к общественной организации, а по компетенции – государственному органу, функции которого могут быть делегированы законом профессиональной организации, имеющей статус публичного органа, при условии, что этот орган не подменяет и не дублирует функции Министерства здравоохранения, центрального отраслевого органа, который в соответствии с положениями ст.107 Конституции проводит политику в области здравоохранения.

68. Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения включают элементы профессиональной организации и добровольного объединения, в результате чего Коллегия врачей приобретает двусмысленный правовой статус. Таким образом, несмотря на то, что, с одной стороны, закон предусматривает, что членство реализуется на добровольных началах, с другой стороны, закон предоставляет Коллегии врачей право принимать решения в отношении всех врачей.

69. Конституционный суд отмечает также, что согласно Закону № 261 от 1 ноября 2013 года Коллегия врачей имеет ряд аналогичных с Министерством здравоохранения функций.

70. Так, Закон об охране здоровья № 411-XIII от 28 марта 1995 года предусматривает функции Министерства здравоохранения [надзор за медицинской и фармацевтической деятельностью, ст.8 ч.(3); приравнивание дипломов, аттестатов или свидетельств, полученных за рубежом, ст.9 ч.(5)], которые детально излагаются в утвержденном Постановлением Правительства № 397 от 31 мая 2011 года Положении об организации и функционировании Министерства здравоохранения, структуры и предельной штатной численности его центрального аппарата. При этом, такие же функции имеет и Коллегия врачей.

71. Рассмотрев положения закона в целом, Конституционный суд установил, что некоторые функции Коллегии врачей дублируют в том числе исключительные функции Министерства здравоохранения, являющегося центральным отраслевым органом, который проводит политику в области здравоохранения.

72. Конституционный суд отмечает, что одновременно с созданием путем закона организации с компетенцией в области здравоохранения необходимо пересмотреть все законодательство в данной области. Только при таком подходе на законных, единых и одновременных началах можно добиться четкого разграничения функций Министерства здравоохранения и профессиональной организации.

73. В свете изложенного Конституционный суд отмечает, что статус Коллегии врачей, присвоенный законом, соотнесенный с собственными функциями и функциями отраслевого органа центрального публичного управления, затрагивает положения ст.107 Конституции.

II. ПРЕДПОЛАГАЕМОЕ НАРУШЕНИЕ СТ.114 И 20 В СОЧЕТАНИИ СО СТ.23 КОНСТИТУЦИИ

74. По мнению авторов обращения, оспариваемые положения о дисциплинарной ответственности вступают в противоречие со ст.114 Конституции, согласно которой:

«Правосудие осуществляется именем закона только судебными инстанциями.»

75. Также авторы обращения утверждают, что оспариваемые положения нарушают ст.20 Конституции, согласно которой:

«(1) Любое лицо имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными судами в случае нарушения его прав, свобод и законных интересов.

(2) Ни один закон не может ограничить доступ к правосудию.»

76. По их мнению, оспариваемые положения необходимо рассматривать и через призму ст.23 ч.(2) Конституции, согласно которой:

«[…]

(2) Государство обеспечивает право каждого человека на знание своих прав и обязанностей. С этой целью государство публикует все законы и другие нормативные акты и обеспечивает их доступность.»

1. Аргументы авторов обращения

77. По мнению авторов обращения, наделение Коллегии врачей функциями в сфере «профессиональной юрисдикции и споров», а также наложение им дисциплинарных взысканий на врачей, членов Коллегии, является вмешательством в деятельность судебной власти.

78. Авторы обращения отмечают также, что члены Коллегии врачей лишены права на эффективное обжалование наложенных на них профессиональных взысканий, что противоречит ст.20 Конституции.

2. Аргументы властей

79. Парламент, согласно письменному мнению, считает, что наложение дисциплинарных взысканий на членов Коллегии врачей в соответствии с положениями ст.21 Закона № 261 от 1 ноября 2013 года не означает «осуществлять правосудие именем закона», как предусматривает ст.114 Конституции. Тем более, что члены Коллегии врачей имеют право обжаловать дисциплинарные взыскания в судебную инстанцию с соблюдением предварительной процедуры, установленной ст.23 Закона № 261 от 1 ноября 2013 года. Из этого следует, что наложение дисциплинарных взысканий на членов Коллегии нельзя расценивать как вмешательство в осуществление правосудия.

80. В письменном мнении Правительства отмечается, что положения Закона № 261 от 1 ноября 2013 года, предусматривающие дисциплинарную профессиональную ответственность членов Коллегии, не противоречат ст.114 Конституции, так как в обязанности Коллегии входят рассмотрение жалоб и обращений, связанных с несоблюдением профессиональной этики, составление дела о дисциплинарном расследовании, рассмотрение дисциплинарного дела, а не осуществление правосудия, по смыслу Конституции. Юрисдикционная деятельность Коллегии носит административный характер, а не судебный.

81. Вместе с тем Правительство отметило, что в свете положений ст.20 и 114 Конституции указанный закон не запрещает свободный доступ к правосудию лица, осужденного внесудебной «инстанцией».

3. Оценка Конституционного суда

- Общие принципы

82. Конституционный суд отмечает, что согласно ст.114 и 115 Конституции правосудие осуществляется именем закона только судебными инстанциями, а именно Высшей судебной палатой, апелляционными палатами и судами.

83. Конституционный суд обращает внимание, что судебные инстанции рассматривают все гражданские, административные и уголовные дела, дела о правонарушениях, а также другие дела, в отношении которых закон не предусматривает иную компетенцию.

84. В Постановлении № 21 от 23 июня 1997 года о толковании ст.114 Конституции Республики Молдова Конституционный суд высказался относительно терминов «правосудие» и «судебная власть», отметив, что решения внесудебных органов по делам об административных правонарушениях не являются осуществлением правосудия.

85. Конституционный суд отмечает, что применение дисциплинарных взысканий не является атрибутом судебной инстанции. Это право принадлежит работодателю/ дисциплинарному органу, у которого есть дисциплинарные прерогативы, обладая компетенцией налагать дисциплинарные взыскания на лица, в зависимости от тяжести дисциплинарного проступка с учетом обстоятельств и степени вины, а также последствий.

86. Дисциплинарные взыскания являются принудительными средствами, предусмотренными законом для защиты дисциплинарного порядка, повышения ответственности для добросовестного исполнения служебных обязанностей, соблюдения норм поведения и предупреждения недисциплинированности.

87. Конституционный суд отмечает, что разрешение дисциплинарных дел несудебными органами с использованием законодателем термина «профессиональная юрисдикция» для обозначения их функции не является нарушением ст.114 Конституции.

88. Вместе с тем Конституционный суд отмечает, что ст.20 Конституции гарантирует каждому право на эффективное восстановление в правах компетентными судами в случае нарушения его прав, свобод и законных интересов. Ни один закон не может ограничить доступ к правосудию.

89. Своей общей формулировкой ст.20 позволяет свободный доступ к правосудию для защиты любых прав, свобод и законных интересов вне зависимости от того, закреплены они в Конституции или в других законах.

90. Так, каждое заинтересованное лицо вправе обращаться в суд в установленном законом порядке для защиты своих прав, свобод и законных интересов.

91. В этом смысле Конституционный суд отмечает, что согласно действующему законодательству дисциплинарное взыскание не исключено от судебного контроля. По обращению заинтересованной стороны, суд рассматривает законность наложения взыскания.

92. ЕСПЧ отметил, что дисциплинарные дела являются разнообразными и, в смысле Европейской конвенции, не предполагают системно права гражданского характера. Юриспруденция ЕСПЧ не связывает дисциплинарное дело со сферой применения ст.6, кроме как в случаях, когда оно решающе влияет на осуществление профессии. В решении по делу Филис против Греции (от 12 октября 1994 года) ЕСПЧ отметил, что дисциплинарный суд, который делает ставку […] на право продолжать осуществлять профессиональную деятельность, дает повод для спора о гражданских правах.

- Применение принципов при рассмотрении настоящего дела

93. В контексте рассматриваемого дела Конституционный суд отмечает, что законодатель наделил Коллегию врачей функцией применения дисциплинарных взысканий к своим членам за нарушение профессиональной деятельности.

94. Конституционный суд отмечает, что в целях обеспечения профессиональной этики врач может быть наказан в дисциплинарном порядке, а функция по наложению дисциплинарных взысканий может быть присвоена профессиональной организации, состав и компетенция которой необходимо определить законом, с тем чтобы исключить произвольные действия.

95. Конституционный суд отмечает, что, учитывая последствия взыскания для профессиональной деятельности врача, законодателем должны быть установлены положения, предусматривающие справедливую дисциплинарную процедуру и обеспечение всех гарантий.

96. В своей юриспруденции (дело Le Compte, Van Leuven и De Meyere против Бельгии) ЕСПЧ отметил, если взыскание может повлиять на профессиональную деятельность, которая рассматривается как право частного характера, оно может применяться только после соблюдения гарантий справедливого разбирательства.

97. Проанализировав оспариваемые положения о применении дисциплинарных взысканий, Конституционный суд отмечает, что эти положения не являются исчерпывающими, так как не предусматривают: 1) действия, за которые врач может быть наказан; 2) субъекты с правом обращения в дисциплинарный орган; 3) максимальный срок наложения дисциплинарного взыскания; 4) состав дисциплинарной коллегии; 5) порядок защиты лица, подверженного дисциплинарной процедуре.

98. Более того, Конституционный суд выявил противоречия и в существующих положениях. В то время как, согласно ст.20 ч.(2) закона, дисциплинарное взыскание налагается территориальным советом и может быть обжаловано в Национальный совет, ст.22 предусматривает, что дисциплинарное профессиональное взыскание налагается Национальным советом и может быть обжаловано в Совет по спорам.

99. Конституционный суд заключает, что определенный законодателем порядок привлечения врачей к профессиональной ответственности не отвечает требованиям справедливой дисциплинарной процедуры.

100. При том, что членство обретается в результате свободного волеизъявления, Коллегия врачей налагает дисциплинарные взыскания на своих членов не только за деятельность в рамках Коллегии (например, лишение качества члена Коллегии), но и за осуществление врачебной деятельности, а именно: понижение в должности на срок до одного года; обязывание прохождения профессиональной подготовки; приостановление квалификационной категории на срок повторного прохождения постуниверситетского образования или отзыв квалификационной категории в случае неподтверждения аттестационной комиссией ранее предоставленного квалификационного разряда.

101. Конституционный суд подчеркивает, что поскольку членство в Коллегии врачей не является обязательным, и действует по праву эффекта закона, дисциплинарные взыскания, связанные с осуществлением профессиональной деятельности, не могут быть наложены, равно как и то, что они не могут быть наложены организациями, учрежденными на добровольной основе.

102. Необходимо отметить, что деятельность медицинского персонала определяется трудовым законодательством путем заключения индивидуального трудового договора с работодателем (частным или государственным санитарно-медицинским учреждением). Исходя из правила, согласно которому принимающий на работу/ назначающий на должность вправе и увольнять/ освобождать от должности, поощрять или наказать, необходимо четкое разграничение полномочий работодателя и профессиональной организации, в частности в аспекте привлечения врачей к дисциплинарной ответственности.

103. Конституционный суд подчеркивает, что дисциплинарные взыскания подпадают под действие принципа законности.

104. В Постановлении № 8 от 20 мая 2013 года Конституционный суд отметил, что законность как основополагающий принцип правового государства, предполагает соответствие нормы или правового акта высшим нормам, устанавливающим процедурные условия издания правовых норм. Поведение Парламента в рамках закона относится как к законодательной деятельности, так и к установлению взаимосвязанных с процессом издания законов норм, касающихся внутренней организации и деятельности.

105. Конституционный суд отмечает, что ст.23 ч.(2) Конституции обязывает государство обеспечивать доступность всех законов и других нормативных актов. При том, что ст.23 Конституции четко указывает только критерий доступности и ясности закона, Конституционный суд в своей юриспруденции отметил, что положения, принятые публичными органами, должны быть и достаточно четкими и предсказуемыми.

106. В этом контексте Конституционный суд указывает, что согласно юриспруденции ЕСПЧ: «Норма является доступной и предсказуемой, если отредактирована с достаточной степенью четкости, таким образом, чтобы любое лицо могло скорректировать свое поведение и, получив при необходимости юридическую консультацию, предвидеть с разумной степенью определенности последствия, вытекающие из нормы. […] Необходимо, чтобы закон был доступным: гражданин должен располагать соответствующими указаниями, в конкретных обстоятельствах, о применении законодательных положений. […]» (дело Silver против Соединенного Королевства, решение от 25 марта 1983 года).

107. В своей юриспруденции ЕСПЧ установил, что: «[…] если государство принимает какое-либо решение, оно должно применяться четко и последовательно, чтобы избежать, насколько это возможно, правовой неопределенности и сомнения для правовых субъектов, которых касаются меры, предусмотренные данным решением […]» (дело Пэдурару против Румынии, решение от 1 декабря 2005 года).

108. Конституционный суд отмечает, что любой нормативный акт должен соблюдать принципы и нормы Конституции, а также требования законодательной техники, призванные обеспечить ясность, предсказуемость и доступность акта. Закон должен определять по принципу единообразия, обеспечить логическую и юридическую взаимосвязь положений, а в случае правовых институтов со сложной структурой – предусмотреть элементы, указывающие на их специфику.

109. Конституционный суд отмечает, что законодатель положениями о законодательной технике установил ряд обязательных требований при принятии любого нормативного акта, соблюдение которых необходимо для того, чтобы обеспечить систематизацию, унификацию и согласование законодательства, а также адекватное содержание и соответствующую правовую форму каждого нормативного акта. Эти нормы имеют особое значение для разработки законодательства, соблюдающего принцип определенности правовых отношений и обладающего необходимой ясностью и предсказуемостью.

110. Конституционный суд подчеркивает, что положения, предусматривающие дисциплинарную ответственность врачей, не соответствуют по содержанию требованиям ясности, доступности и предсказуемости, что противоречит ст.23 Конституции.

111. В заключение Конституционный суд отмечает, что выявленные недостатки нарушают ст.23 и 107 Конституции и затрагивают функциональность закона в целом.

На основании ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.6, 60, 61, 62 п.а) и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Считать обоснованным обращение депутатов Парламента Артура Решетникова и Игоря Время.

2. Признать неконституционным Закон № 261 от 1 ноября 2013 года о Коллегии врачей Республики Молдова.

3. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».