Постановление N 16 от 28.05.98 о толковании ст.20 Конституции Республики Молдова

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о толковании ст.20 Конституции Республики Молдова

N 16  от  28.05.98

 (в силу 28.05.1998) 

Мониторул Офичиал ал Р.Молдова N 56-59 ст.24 от 25.06.1998

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

при участии Алены Балабан, секретаря суда, Натальи Молдован, представителя Высшей судебной палаты, автора обращения, Иона Крянгэ, представителя Парламента, заведующего юридическим отделом, Михая Бушуляк, заместителя министра юстиции, представителя Правительства, руководствуясь ст.135 ч.(1) п.b) Конституции, ст.4 ч.(1) п.b) Закона о Конституционном суде, рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о толковании ст.20 Конституции.

Основанием для рассмотрения дела послужило обращение Высшей судебной палаты, представленное в соответствии со ст.24 и 25 Закона о Конституционном суде, принятое к рассмотрению и включенное в повестку дня определением Конституционного суда от 22 апреля 1998 года.

Рассмотрев предварительно обращение, Конституционный суд запросил заключения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства, Генеральной прокуратуры.

В ходе предварительного рассмотрения обращения были изучены нормы специального законодательства и практика Европейского суда по правам человека.

Рассмотрев представленные материалы, заслушав сообщение судьи-докладчика, аргументы представителя Высшей судебной палаты и участников в процессе, Конституционный суд

УСТАНОВИЛ:

1. 6 января 1998 года Высшая судебная палата обратилась в Конституционный суд по поводу толкования ст.20 Конституции. Необходимость толкования положений данной статьи обусловлена возникшими затруднениями в разрешении трудовых споров.

В соответствии со ст.66 п.j) Конституции Парламент “избирает и назначает государственных должностных лиц в случаях, предусмотренных законом”. Конституция не предусматривает порядок освобождения должностных лиц, назначенных Парламентом.

Кодекс законов о труде в редакции Закона № 919-ХIII от 11 июля 1996 года в ст.263 регламентирует прекращение трудового договора в случае “однократного грубого нарушения трудовых обязанностей руководящим работником, избираемым, утверждаемым или назначаемым на должность высшими органами государственной власти и управления”. Трудовые споры руководящих работников, утверждаемых или назначаемых на должность высшими органами власти и управления, согласно ст.230 Кодекса законов о труде в редакции Закона № 1315-ХII от 2 марта 1993 года, рассматриваются соответствующими органами государственной власти и управления.

Постановлением № 451 от 14 мая 1997 года “Об образовании Правительственной комиссии по рассмотрению споров” была учреждена комиссия по рассмотрению споров руководящих работников, трудовое соглашение с которыми может быть прекращено на основании ст.263 Кодекса законов о труде, а Постановлением № 565 от 20 июня 1997 года было утверждено Положение о деятельности данной комиссии.

Высшая судебная палата полагает, что данные юридические акты содержат определенные ограничения, которыми либо устанавливается порядок, отличающийся от порядка, предусмотренного Конституцией о разрешении трудовых споров для некоторых категорий государственных служащих, либо обязывают применять неконституционные нормативные акты, не подлежащие конституционному контролю.

Учитывая, что в процессе рассмотрения спора о назначении и освобождении от должности президента государственной кoмпании “Телерадио-Молдова” и генерального директора телевидения возникли различные толкования ст.20 Конституции по поводу определения пределов доступа к правосудию и компетенций судебных инстанций при разрешении трудовых споров, Высшая судебная палата обратилась с просьбой дать толкование ст.20 Конституции в следующих аспектах:

1) Каковы ограничения на доступ к правосудию и должны ли они быть указаны в специальном порядке в законе?

Имеют ли право руководящие работники, избираемые, утверждаемые или назначаемые на должность постановлениями Парламента, указами Президента Республики Молдова, постановлениями Правительства, постановлениями других центральных публичных властей обращаться непосредственно в судебные инстанции для разрешения трудовых споров?

Имеют ли истцы доступ к правосудию по данному гражданскому делу?

2) Как можно толковать выражение “компетентные суды” из ст.20 Конституции? Обязан ли законодатель перечислять в Гражданско-процессуальном кодексе не только категории дел, относящиеся к компетенции судов, но и категории дел, в отношении которых доступ к правосудию ограничен?

Какова компетенция судов в процессе применения ст.20 Конституции в контексте обеспечения прав и свобод человека?

Для каких категорий граждан Республики Молдова и для каких споров доступ к правосудию может быть ограничен?

2. Конституционный суд считает, что для разъяснения смысла ст.20 Конституции необходимо проанализировать в совокупности ст.20, 39, 43, 64 ч.(3), 66, 82, 116 ч.(2) и (3), 125 ч.(1), 133 ч.(3) Конституции, а также ст.6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее – Европейская конвенция)* .

________________

* Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, ратифицированная Постановлением Парламента № 1298-ХIII от 29 июля 1997 года, М.О., 1997 г., № 54-55, ст.50.

Ст.20 Конституции предусматривает, что любое лицо имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными судами в случае нарушения его прав, свобод и законных интересов.

Ни один закон не может ограничить доступ к правосудию.

Учитывая общий характер формулировки, ст.20 предоставляет любому лицу – будь то гражданин Республики Молдова, иностранный гражданин или лицо без гражданства – право на доступ к правосудию. Вместе с тем данная статья предоставляет право на доступ к правосудию для защиты любого права или свободы и любого законного интереса, независимо от того, следует ли оно из Конституции или из других законов.

Право на обращение лица в суд является, следовательно, условием sine qua non эффективности его прав и свобод. Это одно из соображений, исходя из которого Конституция, провозгласив свободный доступ к правосудию, определила его не только как основное и, несомненно, абсолютное право, – ибо ни один закон не может ограничить доступ к правосудию, как предусмотрено ст.20 ч.(2), – но и как принцип, определяющий основные права и свободы.

Для обеспечения эффективной защиты прав человека недостаточно провозгласить материальные права и закрепить конституционно минимальные условия для осуществления справедливого правосудия, дополненные органическими законами об организации и деятельности судов. Необходимо также установить процессуальные гарантии, способные укрепить механизмы защиты данных прав. Исчерпывающей в этом отношении является ст.6 п.1 Европейской конвенции: “Каждый имеет право на справедливое публичное разбирательство дела, в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона, при определении его гражданских прав и обязанностей или при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявленного ему”. Данный текст содержит два положения:

а) провозглашение принципа справедливого разбирательства;

b) определение сферы применения права на справедливое правосудие.

Следует отметить, что как ст.20 Конституции Республики Молдова из главы I “Основные права, свободы и обязанности”, так и ст.6 Европейской конвенции по своему содержанию относятся к основным правам физических лиц, к их гражданским правам.

Сравнительный анализ данных текстов позволяет Конституционному суду сделать вывод, что сфера применения положений ст.20 предусматривает, в первую очередь, защиту гражданских прав и обязанностей, а не прав и обязанностей публичного характера.

Вместе с тем Конституционный суд считает, что права и обязанности гражданского характера предусмотрены внутренним законодательством каждого государства, однако их толкование должно быть не stricto sensu, а в более широком смысле в общем контексте положений Конституции.

Таким образом, ст.43 Конституции провозглашает право каждого человека на труд. Согласно ст.39 ч.(2) “Любому гражданину обеспечивается в соответствии с законом доступ к государственной службе”, следовательно, на работу в государственной должности. Ст.64 ч.(3), 66, 82, 88, 116 ч.(2) и (3), 125 ч.(1), 133 ч.(3) Конституции устанавливают конституционные процедуры, касающиеся доступа к государственной должности особого публичного или политического значения.

Таким образом, Конституция гарантирует общей нормой каждому лицу право на труд, устанавливая вместе с тем специальными нормами доступ к определенным должностям в соответствии с процедурой, предусмотренной Конституцией, или по усмотрению законодательного органа.

Право на труд и право занимать публичную должность особой политической значимости как два различных права, будучи совмещенными одним физическим лицом, представляются не как гражданские права, а как право публичного характера.

Конституционный суд считает, что положения ст.6 Европейской конвенции не могут применяться при разрешении трудовых споров, основанных на политических правах.

По мнению суда, споры по вопросам доступа к труду, увольнения, кадровых перестановок в рамках подразделений центральных публичных властей не подпадают под действие ст.6 Европейской конвенции, поскольку они имеют не частный гражданский характер, а публичный.

Конституционный суд считает, что установление специальной, в том числе конституционной процедуры разрешения трудовых споров для государственных официальных лиц, назначение (освобождение) на должности которых предусмотрено нормами Конституции, не является нарушением ст.20 Конституции.

3. Ст.20 Конституции гарантирует свободный доступ к правосудию для “эффективного восстановления в правах компетентными судами”. Ст.6 Европейской конвенции, как и цитируемый выше текст, гарантирует в приоритетном и однозначном порядке доступ к правосудию. Вместе с тем текст Конституции не предусматривает неограниченное право на выбор компетентного суда, данное право устанавливается законодательством каждого государства, в том числе для осуществления путей обжалования. Суд считает, что понятие “компетентный суд” недвусмысленно. Согласно положениям ст.114 и 116 Конституции, а также учитывая толкование ст.114 Конституции, данное Конституционным судом 23 июня 1997 года, это понятие подразумевает инстанцию, наделенную полномочиями закона разрешать дела, и предполагает следующее: инстанция должна быть определена законом как формально, так и материально; не обязательно, чтобы данная инстанция относилась к определенной иерархии; она должна выполнять юрисдикционные функции в пределах полномочий, установленных законом. Образование чрезвычайных судебных инстанций запрещено Конституцией. Высший закон, однако, допускает образование специализированных судов.

Согласно ст.115 ч.(4) Конституции организация, компетенция судебных инстанций и судебная процедура устанавливаются органическим законом.

Таким образом, Конституционный суд отмечает, что определение “компетентного суда”, его места в иерархии судебных инстанций, уровня юрисдикции и применения путей обжалования, установление категорий дел, относящихся (или не относящихся) к их компетенции, – исключительная компетенция законодателя.

Учитывая, что Конституция Республики Молдова не предусматривает делегирование законодательных полномочий, Конституционный суд считает, что никакая другая власть, независимо от ее места в системе публичных властей, не вправе устанавливать компетенцию судов независимо от политического или социального характера спора, который предстоит разрешить.

Исходя из изложенного, Конституционный суд считает, что некоторые положения постановления Высшей судебной палаты Республики Молдова “О рассмотрении судебными инстанциями жалоб на незаконные акты органов публичных властей и ответственных должностных лиц, нарушающих права граждан”, несмотря на то, что имеют рекомендательный характер, являются вместе с тем вмешательством в деятельность законодательного органа, что противоречит ст.6 Конституции.

4. В своем обращении Высшая судебная палата настаивает на возможности доступа к правосудию судебных инстанций государственных официальных лиц, назначенных (освобожденных) на должность на основании актов Парламента, Президента Республики Молдова и Правительства. В связи с этим Конституционный суд считает необходимым подчеркнуть, что в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции Конституционный суд является единственной властью, уполномоченной осуществлять контроль конституционности законов, регламентов и постановлений Парламента, указов Президента Республики Молдова, постановлений и распоряжений Правительства.

Следовательно, Конституция, являясь основным юридическим институтом, в рассматриваемой статье имеет в ввиду совокупность актов, независимо от их юридического характера (нормативные или индивидуальные), изданных Парламентом, Президентом Республики Молдова и Правительством во исполнение своих полномочий.

Конституционный суд считает, что судебные инстанции, рассматривая трудовые споры, основанные на вышеназванных актах, разрешают, тем самым, вопрос их конституционности, не скоординировав свои компетенции с положениями ст.134 ч.(1) и ст.135 ч.(1).

Конституционный суд отмечает, что конституционная юрисдикция является его исключительной прерогативой, другими словами, судебные инстанции не уполномочены рассматривать конституционность законов, постановлений и регламентов Парламента, указов Президента Республики Молдова, постановлений и распоряжений Правительства, тем более, они не могут присвоить себе такое право.

Несмотря на то, что упомянутые акты были приняты публичной властью и по своей юридической сути могут быть определены как “административные акты индивидуального характера”, устанавливающие трудовые отношения с конкретным физическим лицом, они не подлежат контролю судебными инстанциями. Вне зависимости от сферы деятельности данные акты, принятые во исполнение полномочий, предусмотренных Конституцией, являются актами, не подлежащими контролю судебными инстанциями, а подлежащими контролю исключительно Конституционным судом.

5. Что касается необходимости перечисления в Гражданско-процессуальном кодексе не только категорий дел, относящихся к компетенции судебных инстанций, но и тех, в отношении которых ограничен доступ к правосудию, компетенций судебных инстанций по применению ст.20 Конституции о защите прав и свобод человека, а также категорий граждан Республики Молдова, для которых доступ к правосудию ограничен, Конституционный суд отмечает, что определение компетенции судебных инстанций, процедуры рассмотрения споров, а также путей обжалования является предметом органических законов и исключительной компетенцией Парламента.

На основании изложенного, руководствуясь ст.4 ч.(1) п.b), ст.27 Закона о Конституционном суде, ст.62 и 68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ПОСТАНОВИЛ:  

1. Положения ст.20 ч.(2) Конституции Республики Молдова гарантируют всем лицам свободный доступ к правосудию при разрешении трудовых споров гражданского характера. Данное право не может быть ограничено ни одним законом.

Административные акты индивидуального характера, исходящие от Парламента, Президента Республики Молдова и Правительства, в осуществление своих полномочий, предусмотренных конституционными или законодательными нормами, относящимися к избранию, назначению и отстранению от публичных должностей государственных официальных лиц, являющихся выразителями особого политического интереса, не могут быть предметом контроля конституционности по запросу субъектов, обладающих этим правом.

Акты, исходящие от Парламента, Президента Республики Молдова и Правительства, относящиеся к государственным официальным лицам, являющимся выразителями особого общественного интереса, избранными или назначенными на определенный срок полномочий, могут быть объектом контроля конституционности на предмет формы и процедуры принятия. До утверждения Парламентом надлежащего законодательства Конституционный суд будет решать в каждом случае отдельно по поводу государственных официальных должностей особого общественного интереса.

Установление законом специальных процессуальных правил и способов осуществления процессуальных прав при рассмотрении споров определенной категории государственных официальных лиц не противоречит принципу свободного доступа к правосудию, закрепленному в ст.20 Конституции, поскольку данные правила вытекают из необходимости осуществления исключительно политических действий, не являющихся трудовым спором.

[Пкт.1 в редакции Пост. Коституционного Суда N 10 от 16.04.2010, в силу 16.04.2010]

[Пкт.1 в редакции Пост. Конституционного Суда N 39 от 09.07.2001]

2. В соответствии со ст.20 и 115 ч.(4) Конституции “компетентной судебной инстанцией” следует считать инстанцию, наделенную согласно закону правом разрешать конкретные дела. Ее компетенция, место в иерархии судебных инстанций и судебная процедура устанавливаются законодателем органическим законом.

3. Согласно ст.26 Закона о Конституционном суде настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в “Monitorul Oficial al Republicii Moldova”.