Постановление N 17 от 18.07.2024 о толковании некоторых конституционных положений и о контроле конституционности статей 15 ч.(2) и 24 ч.(1) Закона о Высшем совете магистратуры (правомочность заседаний Высшего совета магистратуры) (обращения № 252b/2023 г. и № 265а/2023 г.)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о толковании некоторых конституционных положений и о

контроле конституционности статей 15 ч.(2) и 24 ч.(1)

Закона о Высшем совете магистратуры

(правомочность заседаний Высшего совета магистратуры)

(обращения № 252b/2023 г. и № 265а/2023 г.)

№ 17  от  18.07.2024

 (в силу 18.07.2024) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 344-346 ст. 128 от 08.08.2024

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Василия Опря,

принимая во внимание обращения, зарегистрированные

23 ноября и 1 декабря 2023 года,

рассмотрев данные обращения в открытом заседании,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате,

выносит следующее постановление.

ВОПРОСЫ ПРОЦЕДУРЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужили два обращения, представленные в Конституционный суд депутатом Парламента Республики Молдова, Василием Боля, в порядке статьи 135 ч.(1) п.а) и п.b) Конституции, статьи 25 п.g) Закона о Конституционном суде и статьи 38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции.

2. В обращении, поданном 23 ноября 2023 года и зарегистрированном под № 252b/2023 г., автор в сущности просит Конституционный суд разъяснить путем толкования статей 122 ч.(1) и 136 ч.(2) Конституции следующие вопросы: i) Уполномочен ли Высший совет магистратуры, действующий в неполном составе, назначать судью Конституционного суда? ii) Нарушаются ли независимость Конституционного суда и принцип разделения властей в государстве в случае, когда Высший совет магистратуры назначает судью Конституционного суда простым большинством голосов, исчисляемым из количества присутствующих членов, где преобладает число членов, не являющихся судьями?

3. Впоследствии в обращении, поданном 1 декабря 2023 года и зарегистрированном под № 265а/2023 г., автор просит Конституционный суд проверить конституционность статей 15 ч.(2) и 24 ч.(1) Закона о Высшем совете магистратуры. В этом же обращении депутат Парламента просит Конституционный суд разъяснить, путем толкования статей 122 ч.(1) и 136 ч.(2) Конституции, следующие вопросы: i) Назначение Высшим советом магистратуры конституционных судей имеет место на основе административной процедуры, регулируемой законами, либо на основе конституционной процедуры, регулируемой Конституцией? ii) Может ли Высший совет магистратуры осуществлять свои конституционные полномочия в ином составе, помимо установленного статьей 122 ч.(1) Конституции? iii) Применимы ли положения статей 9, 15 ч.(2) и 24 ч.(1) Закона о Высшем совете магистратуры в процессе назначения судей Конституционного суда? iv) Может ли быть регламентирована процедура избрания конституционных судей административными нормативными актами, принятыми Высшим советом магистратуры?

4. В то же время автор обращения № 265а/2023 г. просит признать неконституционным факт назначения судьи Конституционного суда Виорики Пуйка.

5. В ходе рассмотрения обращений судья Виорика Пуйка представила Пленуму суда заявление о самоотводе от рассмотрения дела. Изучив основания, указанные в заявлении, Конституционный суд принял решение о его удовлетворении.

6. Принимая во внимание тот факт, что в обращениях поднимаются аналогичные вопросы, Конституционный суд принял решение объединить их в одно производство на основании статьи 43 Кодекса конституционной юрисдикции, присвоив делу номер 252b/2023 г.

7. Определением Конституционного суда от 30 января 2024 года, без вынесения решения по существу, обращения были признаны приемлемыми.

8. В ходе рассмотрения обращений Конституционный суд запросил мнения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства, Высшего совета магистратуры, Ассоциации "Vocea Justiţiei" и Ассоциации судей Республики Молдова.

9. В открытом заседании Конституционного суда присутствовал автор обращений Василе Боля. Парламент представлял Раду Раду. Правительство представлял государственный секретарь Министерства юстиции Эдуард Сербенко.

Применимое законодательство

10. Применимые положения Конституции:

Статья 6

Разделение и взаимодействие властей

"В Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции".

Статья 121¹

Роль [Высшего совета магистратуры]

"Высший совет магистратуры является гарантом независимости судебной власти".

Статья 122

Состав [Высшего совета магистратуры]

"(1) Высший совет магистратуры состоит из 12 членов: шесть судей, избранных общим собранием судей, представляющих все уровни судебных инстанций, и шесть лиц, обладающих высокой профессиональной репутацией и личной неподкупностью, с опытом работы в области права или в другой соответствующей области, которые не работают в органах законодательной, исполнительной и судебной власти и не принадлежат к политической партии.

(2) Порядок и процедура избрания, назначения и прекращения полномочий членов Высшего совета магистратуры устанавливаются законом. Члены Высшего совета магистратуры могут быть отозваны в соответствии с законом.

(3) Кандидаты на должность члена Высшего совета магистратуры, не входящие в состав судей, отбираются путем конкурса, на основе прозрачной процедуры, на основе заслуг и назначаются Парламентом тремя пятыми голосов избранных депутатов.

(4) Если назначение кандидатов, не входящих в состав судей, на должность члена Высшего совета магистратуры в соответствии с условиями части (3) не состоялось, порядок и условия их назначения устанавливаются законом.

(5) Члены Высшего совета магистратуры избираются или назначаются на шестилетний срок без возможности пребывания в должности два срока".

Статья 123

Полномочия [Высшего совета магистратуры]

"(1) Высший совет магистратуры обеспечивает назначение, перемещение, откомандирование судей, повышение их в должности и применение к ним дисциплинарных мер. Высший совет магистратуры осуществляет свои полномочия непосредственно или через свои специализированные органы.

(2) Порядок организации и деятельности Высшего совета магистратуры устанавливается органическим законом".

Статья 136

Структура [Конституционного суда]

"[…]

(2) Двое судей назначаются Парламентом, двое - Правительством и двое - Высшим советом магистратуры.

[…]".

11. Применимые положения Закона № 947 от 19 июля 1996 года о Высшем совете магистратуры:

Статья 9

Срок полномочий

"(1) Срок полномочий члена Высшего совета магистратуры составляет 6 лет. Одно и то же лицо может быть назначено или избрано на должность члена Высшего совета магистратуры только один раз.

(2) Член Высшего совета магистратуры продолжает выполнять свои полномочия и после истечения срока его полномочий до вступления в должность члена, который должен его заменить".

Статья 15

Заседания

"[…]

(2) Заседания Высшего совета магистратуры правомочны в присутствии не менее двух третей членов, находящихся в должности и не находящихся в ситуациях, указанных в части (1) статьи 18.

[…]".

[ч. (2) статьи 15 в редакции Закона № 246 от 29 июля 2022 года]

Статья 15

Заседания

"[…]

(2) Заседания Высшего совета магистратуры правомочны в присутствии не менее двух третей его членов.

[…]".

[ч. (2) статьи 15 в редакции, предшествующей Закону № 246 от 29 июля 2022 года]

Статья 19

Предложение о назначении на должность судьи, председателя

или заместителя председателя судебной инстанции

"[…]

(4) В случае отклонения предложенной кандидатуры Президентом Республики Молдова Высший совет магистратуры согласно статье 11 Закона о статусе судьи может предложить на вакантную должность эту же или другую кандидатуру двумя третями голосов своих членов".

Статья 24

Принятие решений

"(1) Высший совет магистратуры принимает решения открытым голосованием большинством голосов присутствующих членов, за исключением случая, предусмотренного частью (4) статьи 19.

[…]".

[ч. (1) статьи 24 в редакции Закона № 246 от 29 июля 2022 года]

Статья 24

Принятие решений

"(1) Высший совет магистратуры принимает открытым голосованием решения большинством голосов своих членов, за исключением случая, предусмотренного частью (4) статьи 19. Члены Высшего совета магистратуры по праву участвуют без права голоса в принятии решений о карьере судей, их дисциплинарной ответственности, санкционировании и прекращении полномочий судей.

[…]".

[ч. (1) статьи 24 в редакции, предшествующей Закону № 246 от 29 июля 2022 года]

ВОПРОСЫ ПРАВА

I. Аргументы автора обращений

1. Обращение № 252b/2023 г.

12. Автор обращения отмечает, что, согласно статье 136 ч.(2) Конституции, двое судей Конституционного суда назначаются Высшим советом магистратуры. В то же время в соответствии со статьей 122 Конституции Высший совет магистратуры состоит из 12 членов: шесть судей, избранных общим собранием судей, представляющих все уровни судебных инстанций, и шесть лиц, обладающих высокой профессиональной репутацией и личной неподкупностью, с опытом работы в области права или в другой соответствующей области, которые не работают в органах законодательной, исполнительной и судебной власти и не принадлежат к политической партии.

13. На день подачи обращения Высший совет магистратуры работал не в полном составе. В частности не были избраны все члены из числа судей. Так, автор обращения считает, что в ситуации, когда состав Высшего совета магистратуры не полный, а решения принимаются простым большинством голосов, существует вероятность того, что назначение судей Конституционного суда осуществляется большинством, в котором преобладают члены, не являющиеся судьями. Автор обращения считает, что такой порядок принятия решений Высшим советом магистратуры нарушает принцип разделения властей в государстве.

14. В обоснование обращения автор сослался на Постановление Конституционного суда № 9 от 7 апреля 2022 года, в котором подчеркивалась важность распределения мандатов Высшего совета магистратуры среди членов-судей и членов, не являющихся судьями, с тем, чтобы сохранить равновесие между условиями обеспечения независимости судей и недопущения корпоративного самоуправления в рядах Высшего совета магистратуры.

2. Обращение № 265а/2023 г.

15. В этом обращении автор отметил, что Закон о Высшем совете магистратуры не содержит специальных положений относительно процедуры назначения судей Конституционного суда. В этом контексте автор обращения задается вопросом, применимы ли общие положения Закона о Высшем совете магистратуры к процедурам исполнения Высшим советом магистратуры своих конституционных полномочий. По мнению автора обращения, положения Закона о Высшем совете магистратуры регулируют лишь порядок исполнения Высшим советом магистратуры своих административных полномочий, но не конституционных.

16. Кроме того, автор обращения задает вопрос, какой орган уполномочен осуществлять контроль над процедурой назначения конституционных судей Высшим советом магистратуры, предположив, что компетентным органом является Конституционный суд. В связи с этим автор обращения ссылается на Постановление Конституционного суда № 13 от 27 апреля 2021 года, которым были признаны неконституционными два постановления Парламента, предметом которых был отзыв мандата конституционного судьи и назначение другого судьи. В частности автор обращения указывает на § 28 постановления, согласно которому Конституционный суд является единственным органом, компетентным окончательно высказаться по вопросу, связанному с Конституцией, который непосредственно касается деятельности Конституционного суда и его взаимодействия с государственными органами, будучи исключен любой надзор за его деятельностью со стороны публичного органа, применяющего и толкующего соподчиненные Конституции положения.

17. Автор обращения отметил, что, согласно ч.(1) статьи 24 Закона о Высшем совете магистратуры, Высший совет магистратуры принимает решения открытым голосованием большинством голосов присутствующих членов, за исключением случая, предусмотренного ч.(4) статьи 19 того же закона. Исключение относится к случаям, когда Высший совет магистратуры может повторно предложить кандидатуру на должность судьи двумя третями голосов членов. Кроме того, ч.(2) статьи 15 Закона о Высшем совете магистратуры предусматривает, что заседание Высшего совета магистратуры считается правомочным, если в нем участвует не менее двух третей членов, находящихся в должности. Автор обращения считает, что указанные нормы предоставляют Высшему совету магистратуры возможность выполнять свои конституционные полномочия, в том числе назначать судей Конституционного суда, большинством голосов, которое не обеспечивает справедливое равновесие между членами совета из числа судей и членами совета, не являющимися судьями.

18. В этом аспекте автор обращения отметил, что, согласно рекомендациям Венецианской комиссии, правомочность заседаний Высшего совета магистратуры должна определяться исходя из количества членов, установленного в Конституции.

19. Так, автор обращения просит Конституционный суд проверить конституционность статей 15 ч.(2) и 24 ч.(1) Закона о Высшем совете магистратуры в свете статей 6 (разделение и взаимодействие властей), 7 (Конституция – высший закон), 8 (соблюдение международного права и международных договоров), 116 (статус судей), 121¹ (роль Высшего совета магистратуры) и 122 (состав Высшего совета магистратуры) Конституции.

20. Поскольку, по мнению автора обращения, Конституционный суд компетентен проверять акты Высшего совета магистратуры, касающиеся деятельности и функционирования Конституционного суда, депутат Парламента просит Конституционный суд признать неконституционным назначение Виорики Пуйка в качестве судьи Конституционного суда. В этом контексте автор в частности утверждает, что Высший совет магистратуры назначил Виорику Пуйка в качестве судьи Конституционного суда, действуя в сокращенном составе, в котором было недостаточно членов из числа судей.

II. Аргументы органов власти и организаций, представивших свое мнение

21. Высший совет магистратуры в своем мнении отметил, что 29 июля 2022 года Парламент внес поправки в статью 15 ч.(2) Закона о Высшем совете магистратуры, заменив синтагму "его членов" на "членов, находящихся в должности и не находящихся в ситуациях, указанных в части (1) статьи 18".

22. Высший совет магистратуры считает, что эти изменения закрепляют правило, согласно которому заседания совета являются правомочными, если в них участвует простое большинство членов, находящихся в должности, а не простое большинство членов, исчисляемое из общего количества членов совета. Кроме того, Высший совет магистратуры подчеркивает, что он просил Комиссию по вопросам права, назначениям и иммунитету разъяснить порядок применения этого положения закона и как должен определяться кворум, из общего количества членов совета либо из количества членов, находящихся в должности. В своем ответе парламентская Комиссия указала, что Высший совет магистратуры является органом, который разрешает любые вопросы, связанные с его деятельностью, предусмотренной законом. Парламентская Комиссия также подчеркнула, что соблюдение требования в две трети от количества членов должно проверяться в соотношении со статьей 3 ч.(1) Закона о Высшем совете магистратуры, а закон следует применять таким образом, чтобы он производил последствия, а не оставался без каких-либо последствий.

23. Президент Республики Молдова отмечает, что Конституционный суд состоит из шести судей, которые назначаются Парламентом, Правительством и Высшим советом магистратуры. Процедура назначения судей Конституционного суда предусмотрена Конституцией и другими нормативными актами, развивающими конституционные положения.

24. Президент Республики Молдова отмечает, что Высший совет магистратуры является коллегиальным органом, который на пленарных заседаниях решает любые вопросы повестки дня, в том числе избрание конституционного судьи. Статья 15 ч.(2) Закона о Высшем совете магистратуры устанавливает, что заседание совета правомочно, если на нем присутствует не менее двух третей членов, находящихся в должности и не находящихся в ситуациях несовместимости, указанных в части (1) статьи 18 закона. В то же время статья 24 ч.(1) закона предусматривает, что Высший совет магистратуры принимает решения открытым голосованием большинством голосов присутствующих членов, за исключением случая, предусмотренного ч.(4) статьи 19 закона.

25. Президент Республики Молдова подчеркивает, что в Постановлении № 9 от 7 апреля 2022 года Конституционный суд отметил несколько деталей относительно правила о кворуме в рамках Высшего совета магистратуры в его сокращенном составе. В указанном постановлении Конституционный суд подчеркнул, что корпоративное самоуправление возникает лишь в ситуации, когда ограниченное количество членов Высшего совета магистратуры из числа судей наделены полномочиями принимать решения по вопросам назначения, перемещения, откомандирования, повышения в должности судей и применения к ним дисциплинарных мер. Однако в данном случае, в день принятия Высшим советом магистратуры Постановления № 534/35 от 24 ноября 2023 года о проведении конкурса для назначения судьи Конституционного суда в должности состояли восемь членов, из которых один член-судья не смог принять участие в рассмотрении данного вопроса по причине истечения срока его полномочий. Соотношение числа членов Высшего совета магистратуры составляло четыре члена, не являющихся судьями, и три члена из состава судей, поэтому приведенная практика не применима к этому случаю, поскольку соотношение между членами-судьями и членами, не являющимися судьями, в составе Высшего совета магистратуры было соблюдено. Кроме того, Президент считает, что были соблюдены условия о необходимом количестве членов и о правомочности заседаний, установленные законом.

26. В заключение Президент Республики Молдова подчеркнул, что Конституционный суд в своей практике постановил, что нормы Конституции направлены на обеспечение непрерывности исполнения власти со стороны государственных учреждений и, независимо от обстоятельств, которые привели к блокированию деятельности государственного органа, Конституция накладывает обязательство по обеспечению полной функциональности государственных учреждений. Президент считает, что эта практика применима по данному делу.

27. Парламент отмечает, что Высший совет магистратуры является независимым органом, созданным в целях организации деятельности судебной системы, являясь гарантом независимости судебной власти. Конституционные полномочия Высшего совета магистратуры регулируются статьей 123 Конституции. Необходимый кворум для заседаний совета предусмотрен в статье 15 ч.(2) Закона о Высшем совете магистратуры, которая устанавливает, что заседания Высшего совета магистратуры правомочны в присутствии не менее двух третей членов, находящихся в должности. Согласно статье 24 ч.(1) закона, Высший совет магистратуры принимает решения открытым голосованием большинством голосов присутствующих членов, за исключением случая, предусмотренного частью (4) статьи 19.

28. Парламент подчеркивает, что п.6.4¹ Положения об организации и функционировании Высшего совета магистратуры предусматривает, что заседания по рассмотрению вопросов, связанных с карьерным ростом, наказанием судей и др. правомочны, если не менее половины из присутствующих на заседании членов являются судьями. Парламент утверждает, что это нормативное положение применяется и в случае назначения конституционного судьи. Так, заседания совета, где рассматривается назначение судей Конституционного суда, правомочны, если на них присутствуют не менее двух третей членов, находящихся в должности, если не менее половины из них являются судьями.

29. Парламент утверждает, что оспариваемые изменения относительно кворума были одобрены Венецианской комиссией и Генеральным директоратом по правам человека и верховенству права Совета Европы, которые в совместном заключении отметили, что, согласно Конституции Республики Молдова, Высший совет магистратуры состоит из 12 членов – шести судей и шести членов, не являющихся судьями. Кворум должен определяться на основе количества членов совета, как это закреплено в Конституции. Исходя из того, что ч.(2) статьи 15 Закона о Высшем совете магистратуры определяет кворум в составе восьми членов (две трети из двенадцати), Венецианская комиссия сочла, что это находится в пределах приемлемых решений. Более того, чтобы соблюсти конституционную концепцию Высшего совета магистратуры, в частности, порядок представительства в этом органе судей и членов, не являющихся судьями, необходимо, чтобы решающее большинство не обеспечивалось голосами только одной из этих групп (CDL-AD(2022)019, § 49).

30. С другой стороны, Парламент отмечает, что в Постановлении № 6 от 16 мая 2013 года, § 59, Конституционный суд отметил, что любая правовая норма, которая может повлечь за собой блокирование в любой форме деятельности органа конституционного уровня, изначально является неконституционной. В этом смысле Парламент утверждает, что, судя по опыту предыдущих лет в вопросе назначения членов-судей в Высший совет магистратуры, существовал риск того, что ни один из кандидатов не будет избран членом совета. В то же время реформа правосудия, инициированная в 2022 году, началась с внеочередной оценки этической целостности и финансовой неподкупности членов органа судебного самоуправления. Для продвижения этой реформы на различных этапах ее внедрения должен быть задействован орган судебного самоуправления, чтобы не допускать блокировок в работе судебной системы. В связи с этим Парламент утверждает, что необходимо, чтобы Высший совет магистратуры работал и рассматривал любые вопросы, относящиеся к его компетенции. Так, при анализе доводов обращений Конституционный суд должен учитывать существующее положение в судебной системе на день, когда был изменен Закон о Высшем совете магистратуры, и тот факт, что была начата процедура внеочередной оценки судей.

31. Правительство в своем мнении отмечает, что назначение судей Конституционного суда предусмотрено ч.(2) статьи 136 Конституции и направлено на обеспечение равновесия между тремя ветвями власти, представленными Парламентом, Правительством и Высшим советом магистратуры. До тех пор, пока в процессе назначения судей участвуют законодательный, исполнительный и судебный органы, нельзя утверждать наличие нарушения данного равновесия.

32. Статья 122 ч.(1) Конституции устанавливает, что Высший совет магистратуры состоит из 12 членов, шесть из которых судьи и шесть лиц, обладающих высокой профессиональной репутацией и личной неподкупностью, с опытом работы в области права или в другой соответствующей области, которые не работают в органах законодательной, исполнительной или судебной власти и не принадлежат к политической партии. Существующие законодательные положения не делают никаких различий между полномочиями члена Высшего совета магистратуры, избранного из состава судей, и полномочиями члена, не являющегося судьей. Согласно статье 3 Закона о Высшем совете магистратуры, отбор членов, не являющихся судьями, осуществляется открытым и прозрачным способом Комиссией по вопросам права, назначениям и иммунитету на основе открытого конкурса и назначаются постановлением Парламента тремя пятыми голосов избранных депутатов. Правительство отмечает, что эта процедура соответствует положениям статьи 122 Конституции.

33. Правительство подчеркивает, что корпоративное самоуправление возникает в случае, когда небольшое количество членов Высшего совета магистратуры из рядов судей уполномочены принимать решения, касающиеся назначения, перевода, командирования, продвижения в должности судей и применения к ним дисциплинарных мер. В этом случае судебная система лишена контроля со стороны членов Высшего совета магистратуры, не являющихся судьями.

III. Оценка Конституционного суда

А. Приемлемость обращений

34. Определением от 30 января 2024 года Конституционный суд проверил соблюдение по данному делу условий приемлемости обращения, установленных в его неизменной практике.

35. Согласно статье 25 п.g) Закона о Конституционном суде и статье 38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции, депутаты Парламента наделены правом обращения в Конституционный суд.

36. Предметом обращения № 252b/2023 г. является толкование некоторых конституционных норм, а предмет обращения № 265а/2023 г. заключается в проверке конституционности некоторых законодательных норм, в толковании конституционных норм и проверке конституционности назначения Высшим советом магистратуры конституционного судьи.

37. В соответствии со статьей 135 ч.(1) п.b) Конституции, обращения о толковании Конституции относятся к компетенции Конституционного суда.

38. В соответствии со статьей 135 ч.(1) п.а) Конституции, Конституционный суд может осуществлять контроль конституционности законов и постановлений Парламента, указов Президента Республики Молдова, постановлений и ордонансов Правительства, а также международных договоров, стороной которых является Республика Молдова. Так, контроль конституционности статей 15 ч.(2) и 24 ч.(1) Закона о Высшем совете магистратуры относится к компетенции Конституционного суда. Положения статьи 24 ч.(1) Закона о Высшем совете магистратуры ранее не оспаривались в Конституционный суд, а статья 15 ч.(2) того же закона уже составляла предмет рассмотрения. В Определении № 51 от 2 мая 2023 года Конституционный суд отклонил как неприемлемое обращение, касающееся данной нормы, поскольку его автор не обосновал противоречие оспариваемого положения конституционной норме (см. § 14-16 определения). Так, поскольку ранее не рассматривалась конституционность оспариваемых положений, Конституционный суд заключил, что по данному делу условие об отсутствии ранее принятого решения выполнено.

39. Что касается требования в обращении № 265а/2023 г. в части признания неконституционности назначения Высшим советом магистратуры Виорики Пуйка в качестве судьи Конституционного суда, Конституционный суд напоминает положения статьи 135 ч.(1) п.а) Конституции, которые устанавливают материальные полномочия Конституционного суда и перечисляют акты, которые могут подвергаться проверке Конституционным судом (законы и постановления Парламента, указы Президента Республики Молдова, постановления и ордонансы Правительства, а также международные договора, стороной которых является Республика Молдова). Конституционный законодатель не наделил Конституционный суд полномочиями по осуществлению контроля конституционности актов Высшего совета магистратуры, независимо от их содержания.

40. Конституционный суд отмечает, что в поддержку своего мнения автор обращения ссылается на Постановление Конституционного суда № 13 от 27 апреля 2021 года, в котором были признаны неконституционными два постановления Парламента, предметом которых являлись отзыв мандата конституционного судьи и назначение другого судьи. Однако в Постановлении № 13 от 27 апреля 2021 года Конституционный суд в начале своего анализа относительно материальной компетенции сослался на статью 135 ч.(1) п.а) Конституции, которая определяет его компетенцию по осуществлению контроля конституционности постановлений Парламента (см. § 22 постановления).

41. Таким образом, поскольку Конституция не уполномочила Конституционный суд проверять конституционность актов Высшего совета магистратуры, Конституционный суд отклоняет как неприемлемое обращение в части проверки акта по назначению Виорики Пуйка в качестве судьи Конституционного суда.

42. Что касается запроса о толковании статей 122 ч.(1) и 136 ч.(2) Конституции, Конституционный суд отметил, что в обоих обращениях автор поднимает одинаковые вопросы. Подводя итоги доводам автора, Конституционный суд отметил, что в основном в обращениях поднимается вопрос кворума и большинства голосов, которыми Высший совет магистратуры может принимать решения для реализации своих конституционных полномочий, в том числе для назначения судьи Конституционного суда.

43. Тот же вопрос поднимается автором обращения и в части запроса о контроле конституционности статей 15 ч.(2) и 24 ч.(1) Закона о Высшем совете магистратуры.

44. Так, Конституционный суд отмечает, что не может отдельно рассматривать эти две части обращений. Если Конституционный суд приступит к толкованию Конституции, он по умолчанию осуществит контроль конституционности законодательных норм относительно кворума и необходимого большинства голосов для принятия актов Высшим советом магистратуры (см., mutatis mutandis, ОКС № 106 от 21 июля 2022 года, § 12, 13).

45. Далее Конституционный суд проверит действие приведенных конституционных норм по отношению к оспариваемым законодательным положениям и в случае, если установит применимость конституционных принципов, в ходе рассмотрения дела по существу Конституционный суд проведет контроль конституционности оспариваемых норм, соответственно разъяснит вопросы в части толкования Конституции.

46. Автор обращений просит Конституционный суд проверить конституционность статей 15 ч.(2) и 24 ч.(1) Закона о Высшем совете магистратуры в свете статей 6, 7, 8, 116, 121¹ и 122 Конституции, утверждая, что оспариваемые положения позволяют Высшему совету магистратуры выполнять свои конституционные обязанности, в том числе назначать судей Конституционного суда, большинством голосов, которое не обеспечивает справедливое равновесие между количеством членов-судей и членов, не являющихся судьями.

47. Согласно статьям 15 ч.(2) и 24 ч.(1) Закона о Высшем совете магистратуры в действующей редакции (то есть после вступления в силу Закона № 246 от 29 июля 2022 года), необходимый кворум для проведения заседаний Высшего совета магистратуры составляет две трети членов, находящихся в должности, а решения принимаются большинством голосов присутствующих на заседании членов. В редакции, предшествующей Закону № 246 от 29 июля 2022 года, указанные статьи устанавливали кворум в две трети от общего количества членов Высшего совета магистратуры и принятие решений большинством голосов членов.

48. В своей практике Конституционный суд подчеркивал важность распределения мандатов Высшего совета магистратуры между судьями и лицами, не являющимися судьями, с тем, чтобы установить равновесие между условиями обеспечения независимости судей и недопущения корпоративного самоуправления в рамках Высшего совета магистратуры (см. ЗКС № 1 от 22 сентября 2020 года, § 125; ЗКС № 2 от 3 декабря 2020 года, § 82; ПКС № 9 от 7 апреля 2022 года, § 72).

49. Выводы Конституционного суда по данному вопросу основаны, в частности, на европейской передовой практике. В этом контексте относительно числа судей в составе Высшего совета магистратуры Венецианская комиссия отмечала, что основная или большая часть членов судебного совета должна быть избрана непосредственно судьями (Доклад о назначениях судей, CDL-AD(2007)028, § 50). В то же время, чтобы не допустить корпоративизм и политизацию, необходимо контролировать судебную систему посредством членов совета, не являющихся судьями (см. заключение CDL-AD(2018)003-e, § 56).

50. Поскольку оспариваемые положения в действующей редакции сократили кворум в две трети, исчисляемый из 12 членов, до двух третей, исчисляемых из количества членов, находящихся в должности, и сократили необходимое большинство голосов для принятия решений Высшим советом магистратуры, Конституционный суд счел необходимым провести анализ, обеспечивают ли новые пределы справедливое равновесие между условиями о независимости судей и недопущении корпоративного самоуправления в рамках Высшего совета магистратуры. В своей предыдущей практике Конституционный суд рассматривал по существу аналогичные положения, которые касались приостановления применимости правила в две трети и большинства голосов, исчисляемых из общего количества членов совета (см. ПКС № 9 от 7 апреля 2022 года, § 35 и § 84).

51. Конституционный суд отметил, что, хотя автор обращения указывал на нарушение ряда статей Конституции, в своей предыдущей практике по вопросу соблюдения справедливого равновесия в рамках Высшего совета магистратуры Конституционный суд установил действие статьи 122 Конституции (там же, § 31, 32 и 36). Кроме того, поскольку рассматриваемая мера относится к составу, из которого определяется кворум для заседаний Высшего совета магистратуры, то она должна соблюдать и принцип независимости правосудия. Конституционный суд в своей практике отмечал, что основная цель Высшего совета магистратуры заключается в защите независимости правосудия от любого влияния со стороны других властей государства, в частности, по вопросам отбора, назначения на должность и исполнения обязанностей по привлечению к дисциплинарной ответственности (см. ПКС № 38 от 7 декабря 2021 года, § 73 и 76). В то же время Конституционный суд отметил, что только сбалансированный порядок назначения членов Высшего совета магистратуры может обеспечить независимость судебной системы (см. ЗКС № 1 от 22 сентября 2020 года, § 123).

52. Европейский суд в своей практике отмечал, что судебные советы выполняют роль защитников от политического влияния на судебную систему, а также указал на необходимость охранять независимость судебного совета, в частности, в вопросе судебных назначений, от любого вмешательства со стороны законодательной и исполнительной властей (Grzęda против Польши [БП], 15 марта 2022 года, § 346; Żurek против Польши, 16 июня 2022 года, § 148). Так, Конституционный суд отмечает, что статья 116 ч.(1) Конституции применима по данному делу.

53. Таким образом, Конституционный суд заключает, что статьи 15 ч.(2) и 24 ч.(1) Закона о Высшем совете магистратуры требуют рассмотрения по существу в свете статей 116 ч.(1) и 122 ч.(1) Конституции, а остальные части обращений являются неприемлемыми.

В. Существо дела

1. Основные принципы

54. Конституционный суд отмечает, что, согласно статье 122 ч.(1) Конституции, Высший совет магистратуры состоит из 12 членов: шесть судей, избранных общим собранием судей, представляющих все уровни судебных инстанций, и шесть лиц, обладающих высокой профессиональной репутацией и личной неподкупностью, с опытом работы в области права или в другой соответствующей области, которые не работают в органах законодательной, исполнительной и судебной власти и не принадлежат к политической партии.

55. Конституционный суд заключает, что Конституция не устанавливает требования о кворуме, необходимом для правомочности заседания Высшего совета магистратуры, а также не устанавливает необходимое большинство голосов для принятия решений. Но Конституция предусматривает, что порядок организации и деятельности Высшего совета магистратуры регулируется органическим законом (см. статьи 72 ч.(3) п.е) и 123 ч.(2)). Эти положения позволяют Конституционному суду заключить, что Парламент является тем органом, который уполномочен определять количество членов Высшего совета магистратуры, которое будет составлять кворум.

56. Хотя законодатель обладает пределами усмотрения при выборе определенных мер из имеющихся доступных, но эти пределы не абсолютны. В совместном заключении Венецианской комиссии и Генерального директората по правам человека и верховенству права Совета Европы № 1082/2022 от 20 июня 2022 года на проект закона о внесении изменений в некоторые нормативные акты (судебную систему) отмечается, что кворум должен определяться на основе количества членов Высшего совета магистратуры, установленного Конституцией. Если учитывать, что ч.(2) статьи 15 Закона о Высшем совете магистратуры устанавливает кворум из восьми членов (две трети из 12), это входит в пределы допустимых решений. Кроме того, чтобы соответствовать конституционной концепции Высшего совета магистратуры, в частности, идее о представительстве судей и членов, не являющихся судьями, необходимо, чтобы решающее большинство не обеспечивалось исключительно голосами одной из этих групп (§ 48 и 49 заключения (CDL-AD(2022)019)).

57. Конституционный суд отмечает, что в заключении № 916/2018 от 19 марта 2018 года по Закону о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Молдова (CDL-AD(2018)003) Венецианская комиссия отметила, что основная цель судебных советов состоит в выполнении роли защитника принципа независимости правосудия. Однако это никоим образом не говорит о характере советов как органов судебного "самоуправления". Чтобы не допустить корпоративизм и политизацию, Венецианская комиссия рекомендовала контролировать судебную систему посредством членов Высшего совета магистратуры, не являющихся судьями. Только сбалансированный порядок назначения членов Высшего совета магистратуры может обеспечить независимость судебной системы. Корпоративизм должен быть уравновешен "пользователями" судебной системы, которые относятся к другим юридическим профессиям (§ 56 заключения).

2. Применение принципов по данному делу

58. Статья 15 ч.(2) Закона о Высшем совете магистратуры устанавливает, что заседание Высшего совета магистратуры правомочно в присутствии не менее двух третей членов, находящихся в должности и не находящихся в ситуациях, указанных в части (1) статьи 18 закона. Конституционный суд заключает, что данным законодательным положением законодатель отказался от ранее существующего правила, которое предусматривало, что заседание Высшего совета магистратуры правомочно в присутствии не менее двух третей его членов.

59. Конституционный суд отмечает, что, изменив правило, законодатель снизил порог, из которого определяется кворум для заседаний Высшего совета магистратуры, от общего количества из 12 членов до количества членов совета, находящихся в должности. Изменение было внесено Законом № 246 от 29 июля 2022 года, вступившим в силу 26 августа 2022 года.

60. По утверждениям органов власти, изложенным в своих мнениях, в основе этого решения лежал ряд оснований, в частности, начало внеочередной процедуры по проверке этической целостности и финансовой неподкупности кандидатов на должность члена Высшего совета магистратуры, риск блокирования деятельности Высшего совета магистратуры по причине недостаточного количества членов, находящихся в должности, а также необходимость обеспечения непрерывной деятельности совета.

61. В этом контексте Конституционный суд подчеркивает, что в один момент состав Высшего совета магистратуры может измениться от количества членов, обеспечивающего кворум, до количества, его не обеспечивающего. Причины, которые могут привести к отсутствию кворума, различны, например, смерть, отставка в полном составе, болезнь и др. Однако не все указанные выше причины абстрактно оправдывают снижение порога формирования кворума для заседаний Высшего совета магистратуры, поскольку Закон о Высшем совете магистратуры ясно устанавливает процедуру замещения вакантных должностей члена совета.

62. В заключениях Венецианской комиссии подчеркивается, что органы, компетентные в назначении на должность членов судебных советов, могут намеренно не дополнять состав совета, чтобы иметь формальную причину для изменения правила о кворуме и большинства голосов для принятия решений, подрывая деятельность совета путем сокращения его состава. В связи с этим в заключении № 1110/2022 от 19 декабря 2022 года относительно предложений о внесении изменений в Закон о судебном совете и судьях Черногории (CDL-AD(2022)050) отмечалось, что:

"25. […] риск блокирования либо дисфункции какого-либо учреждения – в частности, "учреждений по защите" – не должно приводить к отказу от условия о квалифицированном большинстве. […] Венецианская комиссия подчеркивает, что высший интерес государства состоит в защите учреждений демократического государства. Соблюдение принципа разделения властей в государстве требует, чтобы ни одной государственной власти и/или ни одному конституционному органу не было позволено, путем намеренного бездействия либо из-за простой неспособности действовать, блокировать работоспособность другой государственной власти и/или другого конституционного органа".

63. В этом контексте Конституционный суд отмечает, что, даже если обеспечение деятельности Высшего совета магистратуры составляет законную цель, которая может оправдать отклонение от правила о кворуме, достижение этой цели не обладает абсолютной весомостью.

64. Конституционный суд указывает, что Венецианская комиссия в заключении № 1088/2022 от 24 октября 2022 года о деятельности судебного совета Сербии (CDL-AD(2022)030) отметила, что целью квалифицированного большинства в восемь голосов (из одиннадцати членов) является недопущение корпоративизма. Так, существует риск, что все решения судебного совета будут приняты только голосами членов-судей, а члены, избранные из числа представителей гражданского общества, не будут иметь право голоса. Квалифицированное большинство гарантирует, что для определенных решений необходимы голоса членов-судей и членов от гражданского общества (§ 89 заключения).

65. Конституционный суд отмечает, что в совместном заключении № 1082/2022, CDL-AD(2022)019, подчеркивалось, что для соблюдения положений Конституции, в частности идеи представительства судей и членов, не являющихся судьями, в данном органе необходимо, чтобы решающее большинство не обеспечивалось исключительно голосами одной из этих групп (§ 49 заключения). Конституционный суд подчеркивает, что подобное представительство обосновано, поскольку деятельность судебного совета не ограничивается лишь защитой интересов судей, а служит и общему интересу. Члены, не являющиеся судьями, могут обеспечить судебному совету демократическую легитимность и новый взгляд на вопрос о том, как стать и быть "хорошим судьей" (см. заключение № 1060/2021 от 13 декабря 2021 года, CDL-AD(2021)043, § 51).

66. Кроме того, в Постановлении № 9 от 7 апреля 2022 года в § 87 Конституционный суд подчеркнул, что корпоративное самоуправление возникает в ситуации, когда ограниченное количество членов Высшего совета магистратуры из числа судей наделены полномочиями принимать решения по вопросам назначения, перемещения, откомандирования, повышения в должности судей и применения к ним дисциплинарных мер. В этом случае судебная система лишена контроля со стороны членов совета, не являющихся судьями, и, следовательно, снижает доверие общественности к органу судебного управления.

67. Конституционный суд отмечает, что в настоящее время девять членов Высшего совета магистратуры имеют полный мандат, из которых шесть являются судьями, а четыре были назначены из представителей гражданского общества, и три мандата продолжают оставаться вакантными. В этом случае результатом применения ч.(2) статьи 15 закона является то, что кворум в рамках Высшего совета магистратуры обеспечен, если на заседании присутствует шесть членов. Однако такой порядок определения кворума имеет ряд недостатков с точки зрения независимости правосудия и условия недопущения корпоративного самоуправления в составе Высшего совета магистратуры.

68. Во-первых, кворум, исчисляемый из количества членов, находящихся в должности, позволяет ограниченному числу членов Высшего совета магистратуры принимать решения по важным вопросам судебной системы. Конституционный суд отмечает, что правило о кворуме для заседаний Высшего совета магистратуры закрепляет не только минимальное количество членов, которые должны присутствовать на заседании, чтобы оно состоялось, но и обеспечивает факт того, что минимальное количество членов примут решение. Чем больше количество присутствующих на заседании членов, тем больше должно быть число голосов для принятия решения. Конституционный суд отмечает, что большее число голосов членов совета способствует законности принятого решения и самого процесса принятия решений в рамках Высшего совета магистратуры. С другой стороны, небольшой кворум в конкретной ситуации позволит определенной категории членов совета (судей либо лиц, не являющихся судьями) принимать решения.

69. Во-вторых, Конституционный суд заключает, что статья 15 ч.(2) закона позволяет органам, уполномоченным назначать членов на вакантные должности Высшего совета магистратуры, злоупотреблять своими полномочиями. Конституционный суд отмечает, что оценка кандидатов на должность члена совета является чрезвычайной мерой и она прекращает свои последствия, когда оценку прошел последний кандидат, участвующий в конкурсе. Впоследствии любое назначение на должность должно проходить по процедуре, установленной Законом о Высшем совете магистратуры. С другой стороны, существующее правило о кворуме позволяет властям не замещать вакантные должности, подрывая процесс работы Высшего совета магистратуры.

70. Таким образом, результатом бездействия властей является деятельность Высшего совета магистратуры в сокращенном составе, а оспариваемая норма позволяет, чтобы два члена, если состав совета сформирован из трех членов, обеспечивали кворум и принимали решения по самым важным вопросам судебной системы. Конституционный суд отмечает, что подобный сценарий не совместим с принципом независимости правосудия и условием недопущения корпоративного самоуправления в рамках Высшего совета магистратуры.

71. Конституционный суд подчеркивает, что органы власти обязаны, на основе принципа надлежащего управления, незамедлительно устранять любые недостатки в деятельности некоторых органов (см. mutatis mutandis, ОКС № 142 от 26 октября 2023 года, § 33). Законодатель должен принять такие нормы, которые бы позволяли оперативно избирать/назначать членов Высшего совета магистратуры и обеспечивали его функциональность.

72. В своей практике Конституционный суд отмечал, что верховенство права и роль правосудия в демократическом обществе требуют гарантировать защиту независимости судей и обеспечить ее полную эффективность (см. ПКС № 38 от 7 декабря 2021 года, § 80; ПКС № 9 от 7 апреля 2022 года, § 97).

73. Принимая во внимание вышеизложенные суждения, Конституционный суд подчеркивает, что ч.(2) статьи 15 Закона о Высшем совете магистратуры не соответствует статьям 116 ч.(1) и 122 ч.(1) Конституции и должна быть признана неконституционной.

74. В части, касающейся контроля конституционности ч.(1) статьи 24 Закона о Высшем совете магистратуры, Конституционный суд отмечает, что суждения, изложенные в § 54-73 настоящего постановления, применяются, mutatis mutandis, и в отношении этих положений.

75. В контексте признания неконституционности рассматриваемых норм Конституционный суд распорядится восстановить положение "Заседания Высшего совета магистратуры правомочны в присутствии не менее двух третей его членов" в ч.(2) статьи 15, а также положения "Высший совет магистратуры принимает решения открытым голосованием большинством голосов своих членов, за исключением случая, предусмотренного частью (4) статьи 19" в ч.(1) статьи 24 Закона № 947 от 19 июля 1996 года о Высшем совете магистратуры в редакции, предшествующей Закону № 246 от 29 июля 2022 года. Конституционный суд отмечает, что такое решение основано на конституционных положениях статьи 134 ч.(3) о роли Конституционного суда, как гаранта верховенства Конституции, и статьи 140 ч.(2) Конституции, которая устанавливает, что решения Конституционного суда являются общеобязательными. В своей практике Конституционный суд действовал аналогично и по другим делам о контроле конституционности нормативных положений о внесении изменений, установив, что решение о неконституционности ведет к восстановлению законодательных положений в редакции, предшествующей внесению изменений (см. ПКС № 27 от 31 октября 2019 года; ПКС № 17 от 10 июня 2021 года; ПКС № 19 от 13 июля 2021 года).

76. Конституционный суд отмечает, что, согласно положениям статьи 140 ч.(1) Конституции, законы либо их части утрачивают силу с момента принятия Конституционным судом соответствующего решения. В своей практике Конституционный суд установил, что синтагма "с момента принятия решения" в приведенной конституционной норме относится к последствиям постановлений Конституционного суда ex nunc, что предполагает, что они производят действие на будущее (см. ПКС № 5 от 25 февраля 2020 года, § 141; ПКС № 13 от 21 мая 2020 года, § 83). Принимая во внимание вышеизложенное, Конституционный суд отмечает, что выводы, изложенные выше в § 73 и 74, не влияют на текущие процедуры и не применяются к отношениям до момента вступления в силу настоящего постановления.

По этим основаниям, в соответствии со статьями 135 ч.(1) п.а), 140 ч.(2) Конституции, статьей 26 Закона о Конституционном суде, статьями 6, 61, 62 п.а) и 68 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать частично обоснованными обращения о толковании статей 122 ч.(1) и 136 ч.(2) Конституции и о контроле конституционности статей 15 ч.(2) и 24 ч.(1) Закона о Высшем совете магистратуры, поданные депутатом Парламента Республики Молдова Василием Боля.

2. Признать неконституционными статьи 15 ч.(2) и 24 ч.(1) Закона № 947 от 19 июля 1996 года о Высшем совете магистратуры.

3. Восстановить положения ч.(2) статьи 15 и первое предложение в ч.(1) статьи 24 Закона № 947 от 19 июля 1996 года о Высшем совете магистратуры в редакции, предшествующей Закону № 246 от 29 июля 2022 года.

4. Признать неприемлемыми обращения в части толкования статей 122 ч.(1) и 136 ч.(2) Конституции и в части контроля конституционности постановления Высшего совета магистратуры о назначении Виорики Пуйка в качестве судьи Конституционного суда.

5. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".