Постановление N 18 от 27.04.2000 о контроле конституционности положений ст.25 ч.(7) и ст.26 п.h) Закона о Счетной палате

ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА о контроле конституционности положений ст.25 ч.(7) и ст.26 п.h) Закона о Счетной палате Nr.18 от 27.04.2000 Мониторул Офичиал ал Р.Молдова N 54-56/21 от 12.05.2000 * * * Именем Республики Молдова Конституционный суд в составе: Павел БАРБАЛАТ - председатель Николае КИСЕЕВ - судья-докладчик Михай КОТОРОБАЙ - судья Константин ЛОЗОВАНУ - судья Георге СУСАРЕНКО - судья Ион ВАСИЛАТИ - судья-докладчик при участии Алены Балабан, секретаря заседания, Ларисы Микулец, заведующей отделом Генеральной прокуратуры, представителя Генерального прокурора, автора обращения, Иона Крянгэ, начальника отдела по связям с публичными властями Юридического управления Аппарата Парламента, постоянного представителя Парламента в Конституционном суде, руководствуясь ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде и ст.16 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции, рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о контроле конституционности ст.25 ч.(7) и ст.26 п.h) Закона N 312-XIII от 8 декабря 1994 года "О Счетной палате" (с последующими изменениями и дополнениями)* . ------------------------------------------ * М.О., 1995 г., N 7, ст.77; 1996 г., N 40-41, ст.367; 1999 г., N 137-140, ст.689 Основанием для рассмотрения дела послужило обращение Генерального прокурора, представленное 19 января 2000 года в соответствии со ст.24 и ст.25 Закона о Конституционном суде и ст.38 и ст.39 Кодекса конституционной юрисдикции. Определением Конституционного суда от 17 февраля 2000 года обращение было принято к рассмотрению по существу и включено в повестку дня. В ходе предварительного рассмотрения обращения Конституционный суд запросил информацию Парламента, Правительства, Высшей судебной палаты, Министерства юстиции и Счетной палаты. Рассмотрев материалы дела, заслушав сообщение судей-докладчиков и аргументы сторон, Конституционный суд у с т а н о в и л: 1. 11 ноября 1999 года Парламент принял Закон N 666-XIV "О внесении изменений и дополнений в Закон о Счетной палате", которым внес ряд изменений и дополнений в Закон N 312-XIII от 8 декабря 1994 года "О Счетной палате": - в ст.25 части (5), (6) и (7) надлежит считать соответственно частями (7), (8) и (9); - в ст.26 пункт h) изложен в следующей редакции: Счетная палата при выявлении случаев причинения государству материального ущерба в размере до 1000 минимальных заработных плат налагает на должностных лиц, виновных в этом, санкции, равнозначные причиненному ущербу, а при выявлении случаев причинения ущерба в размере свыше 1000 минимальных заработных плат передает материалы проверок в правоохранительные органы. Указанные санкции могут налагаться также уездными счетными палатами. 2. В своем обращении Генеральный прокурор оспаривает конституционность ст.25 ч.(7) и ст.26 п.h) Закона N312-XIII от 8 декабря 1994 года "О Счетной палате" в редакции Закона N 666-XIV как противоречащих ст.6, ст.16, ст.119 и ст.133 з.(1) Конституции. Автор обращения отмечает, что согласно ст.133 ч.(1) Конституции Счетная палата осуществляет контроль за порядком формирования, управления и использования публичных финансовых средств. Однако в соответствии с изменениями, внесенными Законом N 666-XIV, Счетная палата наделена полномочиями по осуществлению правосудия, которые согласно Высшему закону принадлежат судебным инстанциям, что противоречит ст.6 Конституции. По мнению автора обращения, санкции в размере до 1000 минимальных заработных плат налагаются на должностных лиц на основании постановления Счетной палаты, которое, в свою очередь, может быть обжаловано в Высшую судебную палату. При этом лица, в отношении которых могут быть применены подобные санкции, лишаются права использовать порядок обжалования, предусмотренный законом, что противоречит ст.119 Конституции, а также принципу равенства граждан перед законом и властями, предусмотренному ст.16 Конституции. 3. Рассмотрев аргументы, изложенные в обращении, и соотнеся текст оспариваемого закона с положениями Конституции, Конституционный суд считает, что положения ст.26 п.h) Закона о Счетной палате в редакции Закона N 666-XIV как по содержанию, так и по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, противоречат Конституции. Положения ст.26 п.h) предусматривают, что Счетная палата при выявлении случаев причинения государству материального ущерба в размере до 1000 минимальных заработных плат налагает на должностных лиц, виновных в этом, санкции, равнозначные причиненному ущербу. Данными положениями законодатель по существу расширил пределы полномочий Счетной палаты, установленные ст.133 ч.(1) Конституции и конкретизированные в Законе о Счетной палате. Исходя из содержания ст.26 п.h) Закона о Счетной палате, можно предположить, что основанием для применения Счетной палатой и уездными счетными палатами к виновным должностным лицам санкций в размере до 1000 минимальных заработных плат является выявление случаев причинения государству материального ущерба на сумму до 1000 минимальных заработных плат. В то же время в ст.26 п.h) Закона о Счетной палате не определен характер применяемых санкций (восстановительный либо карательный) и не установлено, является ли это гражданско-правовым спором или взысканием за административное правонарушение в области финансов, то есть за предусмотренное законом противоправное деяние, совершенное умышленно либо по неосторожности. В этих случаях как факт совершения нарушения, так и степень вины должностного лица следует доказать с соблюдением надлежащих процедур, дать определенную юридическую оценку деяниям виновного должностного лица и установить их характер: административно-правовой, гражданско-правовой или уголовно-правовой. Следовательно, положение ст.26 п.h) Закона о Счетной палате не устанавливает конкретные условия, при которых может наступить ответственность должностного лица, и условия применения к нему санкций, а также характер санкции, что приводит к ограничению конституционного права собственности и противоречит ст.1 ч.(3), ст.16 и ст.54 Конституции. Следует отметить, что данная норма не соответствует конституционно-правовым положениям, поскольку критерием применения предусмотренной ею санкции является лишь размер причиненного государству материального ущерба - до 1000 минимальных заработных плат. Применяемые санкции не носят восстановительный характер, а представляют собой форму отчуждения собственности должностных лиц на началах безвозвратности и обязательности и обеспечиваются государственным принуждением. Ст.26 п.h) Закона о Счетной палате не предусматривает процессуальные документы, принятые при применении санкций, виды санкций и должностные лица, которые могут налагать данные санкции, и препятствует тем самым свободному доступу граждан к правосудию, гарантированному ст.20 Конституции. Следует отметить, что предоставление уездным счетным палатам права применять санкции является расширением их полномочий, что противоречит ст.133 Конституции. Согласно ст.217 Кодекса об административных правонарушениях Счетная палата рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренные ст.162/11 (ответственность за нарушение порядка исчисления, утверждения и использования бюджетных средств) и ст.162/12 данного кодекса (административная ответственность за формирование и использование в нарушение законодательства специальных средств учреждения, финансируемого из бюджета). Рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст.162/11 и 162/12 Кодекса об административных правонарушениях, и налагать административные взыскания от имени Счетной палаты вправе председатель и его заместители. Из изложенного следует, что оспариваемые положения ст.26 п.h) Закона о Счетной палате в редакции Закона N 666-XIV от 11 ноября 1999 года противоречат ст.1 ч.(3), ст.16, ст.54 и ст.133 ч.(1) Конституции. 4. В обращении оспаривается также конституционность положений ст.25 ч.(7) Закона о Счетной палате в редакции Закона N 788-XIII от 26 марта 1996 года, предусматривающего, если распорядители кредитов контролируемого объекта не согласны с постановлением Счетной палаты, они могут обжаловать его в кассационном порядке в Высшую судебную палату. В соответствии со ст.20 ч.(1) Конституции любое лицо имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными судами в случае нарушения его прав, свобод и законных интересов. Право на судебную защиту относится к основным правам и свободам человека, гарантируется и применяется в соответствии с Конституцией Республики Молдова, Всеобщей декларацией прав человека (ст.8 и ст.29) и Международным пактом о гражданских и политических правах (ст.2 п.2 и п.3). Право на судебную защиту предполагает наличие гарантий, которые позволяли бы реализовать его в полном объеме и обеспечить свободный доступ к правосудию. Такой гарантией, закрепленной в ст.53 ч.(1) Конституции, является, в частности, право лица, ущемленного в каком-либо своем праве властью посредством какого-либо административного акта или неудовлетворением прошения в установленный срок, добиваться признания своего права, отмены акта и возмещения ущерба. Гарантия судебной защиты - это предусмотренное Конституцией право гражданина подать жалобу в соответствующий суд и обязанность суда рассмотреть жалобу и принять по ней законное, справедливое и обоснованное решение. Органами судебной власти, призванными осуществлять правосудие и защищать права и свободы граждан, являются суды общей юрисдикции - от секторальных и муниципальных до Высшей судебной палаты, которые наделены различными полномочиями, и осуществляют правосудие в различных процессуальных формах, установленных законодателем. При определении компетенции судебных инстанций законодатель учитывает следующие закрепленные в Конституции положения: равенство граждан перед законом и властями (ст.16 ч.(2); ни один закон не может ограничить доступ к правосудию (ст.20 ч.(2); право на обжалование решения суда заинтересованными сторонами и компетентными государственными органами (ст.119). Положение ст.25 ч.(7) Закона о Счетной палате, предусматривающее право обжалования постановления Счетной палаты в кассационном порядке лишь в Высшую судебную инстанцию, противоречит данным конституционным требованиям, лишая тем самым права распорядителей кредитов контролируемого объекта участвовать в судебном разбирательстве и непосредственном исследовании представленных доказательств в секторальном, муниципальном суде, выступать с заявлениями и ходатайствами, связанными с разбирательством дела, давать объяснения и обжаловать решение суда в порядке, предусмотренном в третьем разделе Гражданско-процессуального кодекса (обычный порядок обжалования). Порядок производства по гражданским делам в судебных инстанциях определяется ст.1 ч.(1) Гражданско-процессуального кодекса, а не ст.25 ч.(7) Закона о Счетной палате. Предусмотренный ст.25 ч.(7) названного закона порядок обжалования постановления Счетной палаты может привести к определенным отрицательным последствиям для распорядителей кредитов контролируемых объектов, так как решение Высшей судебной палаты может предрешать последующее рассмотрение дела другими судебными инстанциями. Положения ст.25 ч.(7) Закона о Счетной палате, исключающие возможность рассмотрения жалобы распорядителя кредитов контролируемых объектов в первой инстанции и возможность использования порядка обжалования судебных решений, ограничивают его право на судебную защиту. Таким образом, положения ст.25 ч.(7) Закона о Счетной палате в редакции Закона N 788-XIII от 26 марта 1996 года противоречит ст.16 ч.(2), ст.20 и ст.119 ч.(1) Конституции. На основании изложенного и руководствуясь ст.135 ч.(1) п.а) и ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.60 п.с) и ст.62 п.а) Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд П О С Т А Н О В Л Я Е Т: 1. Признать неконституционными: а) положения ст.25 ч.(7) Закона N 312-XIII от 8 декабря 1994 года "О Счетной палате" в редакции Закона N 788-XIII от 26 марта 1996 года; b) положения ст.26 п.h) Закона N 312-XIII от 8 декабря 1994 года "О Счетной палате" в редакции Закона N 666-XIV от 11 ноября 1999 года. 2. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova". ПРЕДСЕДАТЕЛЬ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА Павел БАРБАЛАТ Кишинэу, 27 апреля 2000 г. N 18.