Постановление N 2 от 27.01.2017 по Отчету аудита финансовых ситуаций по состоянию на 31.12.2015 подпрограмм "Политики и менеджмент в секторе здравоохранения" в рамках центрального аппарата Министерства здравоохранения и "Специальные национальные программы деятельности по контролю над табаком в области здравоохранения"

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита финансовых ситуаций по состоянию на 31.12.2015 подпрограмм

“Политики и менеджмент в секторе здравоохранения” в рамках центрального

аппарата Министерства здравоохранения и “Специальные национальные

программы деятельности по контролю над табаком

в области здравоохранения”

№ 2  от  27.01.2017

 (в силу 17.02.2017) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 50-59 ст. 3 от 17.02.2017

* * *

Счетная палата в присутствии заместителя министра здравоохранения г-жи Р.Сербуленко; начальника управления бухгалтерского учета и имущества Министерства здравоохранения г-на В.Урсаки; координатора Проекта “Модернизация сектора здравоохранения в Республике Молдова” г-на O.Хынку; начальника отдела государственного бюджета в областях здравоохранения и социальной защиты управления финансов в здравоохранении и социальной защите Министерства финансов г-жи А.Амбросий; начальника отдела методологии бухгалтерского учета в бюджетной системе управления методологии Государственного казначейства г-жи Л.Захарку, а также других ответственных лиц, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) a) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита финансовых ситуаций по состоянию на 31.12.2015 подпрограмм “Политики и менеджмент в секторе здравоохранения” в рамках центрального аппарата Министерства здравоохранения и “Специальные национальные программы деятельности по контролю над табаком в области здравоохранения”.

Аудиторская миссия была запланирована и проведена согласно Международным стандартам аудита (ISSAI 100, ISSAI 200 и ISSAI 1000-2999)² и передовым практикам в области публичного аудита, применяемым Счетной палатой.

Рассмотрев результаты аудита и заслушав представленный Отчет, а также мотивации должностных лиц, присутствовавших на публичном заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

реформа в области здравоохранения, которая направлена на развитие современной и эффективной системы здравоохранения, улучшение, укрепление и продвижение здоровья населения страны, а также на сокращение неравенства в использовании и распределении услуг здравоохранения, была инициирована Правительством в 2008 году. Для обеспечения внедрения стратегических политик в сфере здравоохранения Правительство контрактовало кредит, выделенный в качестве финансовой поддержки из государственного бюджета в размере 20 миллионов СПЗ сроком на 5 лет, с Международной ассоциацией развития на основе Финансового соглашения, ратифицированного Законом № 35 от 19.03.2015³, в целях реализации Проекта “Модернизация сектора здравоохранения в Республике Молдова”. Так, на 2015-2019 годы были установлены 5 подпрограмм, а Министерство здравоохранения несет ответственность за внедрение двух из них.

Аудит финансовых ситуаций по состоянию на 31.12.2015 подпрограмм “Политики и менеджмент в секторе здравоохранения”, которые представляют расходы центрального аппарата Министерства здравоохранения, и “Специальные национальные программы деятельности по контролю над табаком в области здравоохранения” был проведен Счетной палатой на основании мандата и в соответствии с условиями Финансового соглашения. Констатации аудита указывают на некоторые проблематичные ситуации, которые обусловили формулирование условного мнения. Так,

i) были допущены недостатки при внесении изменений в смету расходов на 2015 год и в процесс планирования потребностей центрального аппарата, что не обеспечивает оценку соблюдения их предельного исполнения по сравнению с запланированными показателями;

ii) система финансового менеджмента и контроля субъекта находится на начальном этапе внедрения, а в деятельности внутреннего аудита выявлены резервы;

iii) финансовый отчет был искажен на сумму 292,5 тыс.леев, в том числе из-за несоблюдения ряда положений нормативной базы в области бухгалтерского учета и финансовой отчетности в бюджетном секторе.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) a), ст.15 (2) и (4), ст.16 c) и ст.34 (3) Закона № 261-XVI от 5.12.2008 Счетная палата

__________________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 (далее – Закона № 261-XVI от 5.12.2008).

² Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3-го уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”; Постановление Счетной палаты № 7 от 10.03.2014 “О применении Руководства по аудиту (ISSAI 1000-9999)”.

³ Закон № 35 от 19.03.2015 о ратификации Финансового соглашения между Республикой Молдова и Международной ассоциацией развития для реализации Проекта “Модернизация сектора здравоохранения в Республике Молдова”.

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита финансовых ситуаций по состоянию на 31.12.2015 подпрограмм “Политики и менеджмент в секторе здравоохранения” в рамках центрального аппарата Министерства здравоохранения и “Специальные национальные программы деятельности по контролю над табаком в области здравоохранения”, составленных согласно приложению.

2. Настоящее Постановление и Отчет аудита направить:

2.1. Министерству здравоохранения для ознакомления с результатами аудита и потребовать внедрения рекомендаций из Отчета аудита;

2.2. Министерству финансов для ознакомления;

2.3. Правительству Республики Молдова для ознакомления;

2.4. Постоянной парламентской комиссии по экономике, бюджету и финансам для информирования;

2.5. Постоянной парламентской комиссии по социальной защите, здравоохранению и семье для информирования и возможного использования при принятии решений, связанных с реформами и инициативами по поддержке политик в области здравоохранения.

3. Об исполнении требований подпункта 2.1 настоящего Постановления относительно внедрения рекомендаций аудита проинформировать Счетную палату в течение 2 месяцев с даты опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.

4. Настоящее Постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона № 261-XVI от 5.12.2008.

Приложение

к Постановлению Счетной палаты

№ 2 от 27.01.2017 г.

ОТЧЕТ

аудита финансовых ситуаций по состоянию на 31.12.2015 подпрограмм

“Политики и менеджмент в секторе здравоохранения” в рамках центрального

аппарата Министерства здравоохранения и “Специальные национальные программы

деятельности по контролю над табаком в области здравоохранения”

I. ПРЕДСТАВЛЕНИЕ АУДИРУЕМОЙ ОБЛАСТИ

С целью внедрения Стратегии развития системы здравоохранения в период 2008-2017 годов¹ 11 июля 2014 года между Правительством Республики Молдова и Международной ассоциацией развития было подписано Финансовое соглашение для реализации Проекта “Модернизация сектора здравоохранения в Республике Молдова” в размере 20 миллионов СПЗ (30,8 миллиона долларов США – на дату подписания Соглашения) на срок 5 лет и ратифицированное Законом № 35 от 19.03.2015². Кредит был предоставлен со сроком выплаты 20 лет, льготный срок предусмотрен 5 лет и годовая процентная ставка 1,25%, ставка по обязательствам – 0,5% за год и ставка по обслуживанию – 0,75% в год.

Проект заключается в: (i) Программе (приложение № 1) и (ii) Проекте технической помощи “Укрепление потенциала бенефициара (Министерство здравоохранения) и Национальной медицинской страховой компании для реализации Программы”. Министерство здравоохранения несет ответственность за реализацию двух подпрограмм из пяти, установленных в Программе, а именно:

1) Политики и менеджмент в секторе здравоохранения, которая обобщает расходы на содержание центрального аппарата Министерства здравоохранения;

2) Специальные национальные программы в области здравоохранения – реализация деятельности, указанной в Национальной программе по контролю над табаком.

В 2015 году был реализован показатель, связанный с пересмотром и утверждением Национальной стратегии в здравоохранении, который включает меры по клинической рационализации, были выплачены 678,0 тыс. СПЗ (эквивалентные 930,3 тыс. долларов США).

Аудит также отмечает, что в рамках подпрограммы “Национальные и специальные программы в области здравоохранения” не были использованы финансовые средства с целью реализации деятельности в рамках Национальной программы по контролю над табаком и не были произведены выплаты финансирующей стороной.

Анализ расходов Министерства здравоохранения за 2015 бюджетный год, связанных с реализацией подпрограммы “Политики и менеджмент в секторе здравоохранения”, свидетельствует, что они были исполнены в сумме 10670,5 тыс.леев, или на 558,1 тыс.леев меньше уточненного плафона³, фактические расходы составили 10751,8 тыс.леев. Наиболее существенные расходы были по персоналу, далее следуют расходы на оплату закупленных товаров и услуг. Анализ Отчета об исполнении бюджета публичного учреждения за счет основных расходов по состоянию на 31.12.2015 (Форма № 2⁴) представлен в приложении № 2 к настоящему Отчету.

Ответственность руководства Министерства здравоохранения, имеющего роль исполнителя двух подпрограмм, состояла в ведении бухгалтерского учета⁵, составлении и представлении промежуточных финансовых отчетов Всемирному банку и бюджетных финансовых отчетов Министерству финансов, а также во внедрении эффективной системы финансового менеджмента и внутреннего контроля, которая обеспечит реализацию задач учреждения, надлежащее управление, а также предотвратит и выявит ситуации мошенничества и ошибок. Согласно условиям, указанным в Финансовом соглашении, Министерство здравоохранения создало группу для реализации задач Проекта.

________________________

¹ Постановление Правительства № 1471 от 24.12.2007 “Об утверждении Стратегии развития системы здравоохранения в период 2008-2017 гг.”.

² Закон № 35 от 19.03.2015 о ратификации Финансового соглашения между Республикой Молдова и Международной ассоциацией развития для реализации Проекта “Модернизация сектора здравоохранения в Республике Молдова”.

³ Закон о государственном бюджете на 2015 год № 72 от 12.04.2015.

⁴ Утверждена Приказом министра финансов № 185 от 23.12.2013 “Об утверждении и отмене некоторых месячных, квартальных и годовых отчетов”.

⁵ Ответственным за ведение бухгалтерского учета является управление бухгалтерского учета и имущества в рамках учреждения.

II. СФЕРА И ПОДХОД АУДИТА

На основании мандата, предусмотренного ст.28 и ст.31 Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008, а также в соответствии с Программами аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 и 2017 годы⁶ Счетная палата провела аудит финансовых ситуаций по состоянию на 31.12.2015 подпрограмм “Политики и менеджмент в секторе здравоохранения” в рамках центрального аппарата Министерства здравоохранения и “Специальные национальные программы деятельности по контролю над табаком в области здравоохранения”.

_______________________

⁶ Постановление Счетной палаты № 46 от 14.12.2015 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год”; Постановление Счетной палаты № 47 от 5.12.2016 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2017 год”.

Вместе с тем аудиторская миссия была инициирована и проведена в условиях, предусмотренных Финансовым соглашением между Республикой Молдова и Международной ассоциацией развития для реализации Проекта “Модернизация сектора здравоохранения в Республике Молдова”, подписанного 11 июля 2014 года и ратифицированного Законом № 35 от 19.03.2015, на основании полномочий для проведения внешнего аудита указанной Программы.

Цель аудиторской миссии состояла в получении разумного подтверждения относительно того, что финансовые отчеты по состоянию на 31.12.2015 подпрограмм “Политики и менеджмент в секторе здравоохранения” в рамках центрального аппарата Министерства здравоохранения и “Специальные национальные программы деятельности по контролю над табаком в области здравоохранения” лишены существенных искажений и предоставляют реальное и надежное отражение финансовых ситуаций, а финансовые операции были произведены в соответствии с действующими положениями.

Сфера и цели аудита. Аудиторские доказательства были накоплены в центральном аппарате Министерства здравоохранения путем применения порога существенности на уровне финансового отчета, относящегося к подпрограмме “Политики и менеджмент в секторе здравоохранения”, а также уровня функциональной существенности для каждой позиции расходов.

Цели аудита были установлены в результате применения аналитических процедур и изучения аудируемой области и состоят в:

a) получении разумного подтверждения относительно того, что Министерство здравоохранения надлежащим образом запланировало расходы на отчетный период;

b) получении разумного подтверждения относительно того, что Министерство здравоохранения регламентированно начислило и выплатило, правильно и в полной мере отразило в отчетности расходы по:

1) оплате труда, взносам обязательного государственного социального страхования и взносам обязательного медицинского страхования;

2) оплате товаров и услуг, а именно, расходы на канцелярские принадлежности, материалы и предметы для хозяйственных целей; услуги связи и почтовые услуги; транспортные услуги; аренду имущества; представительские расходы; вневедомственную охрану; товары и услуги, не отнесенные к другим статьям;

3) командировкам за границу;

4) трансфертам населению: выплате компенсаций по окончании трудовых отношений; пособий по временной нетрудоспособности, оплачиваемых из финансовых средств работодателя;

c) анализе внедрения внутреннего контроля в рамках Министерства здравоохранения, в том числе по компонентам системы финансового менеджмента и контроля и внутреннего аудита.

В рамках подпрограммы “Специальные национальные программы деятельности по контролю над табаком в области здравоохранения” не были отражены расходы, а также не были перечислены фонды из Программы по финансированию, поскольку были изменены первоначально установленные сроки, согласованные и утвержденные Всемирным банком. В этом контексте аудит проанализировал реализованные показатели и показатели, находящиеся в процессе реализации Министерством здравоохранения, по внедрению Программы “Модернизация сектора здравоохранения”, с целью выплаты финансовых средств.

Методология и сфера подхода аудита описаны в приложении № 3 к настоящему Отчету.

Ответственность аудиторской группы состояла в получении разумного подтверждения того, что финансовые отчеты, составленные по состоянию на 31.12.2015, по подпрограммам “Политики и менеджмент в секторе здравоохранения” в рамках центрального аппарата Министерства здравоохранения и “Специальные национальные программы деятельности по контролю над табаком в здравоохранении”, были разработаны правильно, не имеют существенных искажений и предоставляют реальное и надежное отражение финансовых ситуаций путем применения процедур аудита, соответствующих получению достаточных и адекватных аудиторских доказательств. Вместе с тем, аудиторы не несут ответственности за предотвращение фактов мошенничества и ошибок.

В соответствии с ISSAI 1260 “Информирование аспектов аудита ответственных руководящих лиц субъекта”⁷ аудиторская группа довела до сведения субъекта все констатации и рекомендации аудита, а учреждение не имело замечаний, в Отчете были изложены наиболее существенные как в количественном, так и в качественном отношении аспекты.

__________________________

⁷ Постановление Счетной палаты № 7 от 10.03.2014 “О применении Руководства по аудиту (ISSAI 1000-9999).

III. КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

3.1. Менеджмент учреждения должен организовать соответственно планирование расходов, что даст возможность оценить уровень соблюдения исполнения по отношению к запланированному.

В соответствии с законодательной⁸ и нормативной⁹ базой, связанной с распределением бюджетов центральным публичным органам, утвержденных Законом о государственном бюджете на 2015 год, Министерство здравоохранения осуществляло предусмотренную деятельность, предоставив Министерству финансов в установленные сроки набор необходимых документов.

Вместе с тем учреждение допустило ненадлежащее¹⁰ внесение два раза в том же месяце изменений, связанных с распределением бюджета. Эти обстоятельства были обусловлены уровнем текучести кадров и, соответственно, понесением незапланированных расходов для выплаты в установленные сроки единовременных компенсаций, предусмотренных при отставке работников.

Другим аспектом, установленным аудитом, было внесение изменений на уровне статей расходов без указания соответствующих подстатей. Эта ситуация не дает возможности оценить уровень исполнения расходов по сравнению с утвержденными по каждой подстатье, а также правильность планирования финансовых средств.

3.2. Расходы на оплату труда и соответствующие платежи были произведены и отражены в отчетности надлежащим образом, за исключением ошибочного отражения в отчетности компенсаций, выплаченных по окончании трудовых отношений, в сумме 31,7 тыс.леев.

Согласно штатному расписанию, на 2015 год Министерство здравоохранения утвердило штаты персонала в количестве 97 единиц, фактически было заняло 76 единиц персонала или на 21 единицу меньше. Сумма финансовых средств, законно¹¹ утвержденных на оплату труда и впоследствии уточненных, составила 6596,8 тыс.леев, а фактические расходы, отраженные в отчетности по состоянию на 31.12.2015 по статье 111 “Оплата труда”, составили 6604,3 тыс.леев.

Проверка аудита относительно соответствия начисления и выплаты Министерством здравоохранения платежей на оплату труда не выявила существенных несоответствий.

Относительно отражения в отчетности расходов на оплату труда установлено, что по “Прочим денежным выплатам” (ст.111, подст.08) были неправильно¹² отражены в отчетности расходы на выплату единовременных пособий государственным служащим при отставке в сумме 31,7 тыс.леев, которые должны были быть отражены по ст. “Компенсации, выплачиваемые по окончании трудовых отношений” (ст.135, подст.31).

_____________________________

⁸ Ст.58 Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности № 181 от 15.07.2014.

⁹ Приказ министра финансов № 169 от 09.12.2014 “Об утверждении Положения о распределении государственного бюджета на 2015 год”.

¹⁰ П.4.2 Положения о распределении государственного бюджета на 2015 год, утвержденного Приказом министра финансов № 169 от 9.12.2014.

¹¹ Закон о государственном бюджете на 2015 год № 72 от 12.04.2015.

¹² Приказ министра финансов № 91 от 20.10.2008 “О бюджетной классификации”.

При аудитировании правильности начисления, выплаты, отражения в бухгалтерском учете и отчетности взносов обязательного государственного социального страхования (ст.112) и взносов обязательного медицинского страхования (ст.116) не установлено ошибок.

3.3. Расходы на оплату товаров и услуг сопровождались ошибочной регистрацией и отражением в отчетности суммы 204,6 тыс.леев (1,9% из общих расходов, отраженных в отчетности в сумме 10751,8 тыс.леев) по причине несоблюдения нормативной базы, осуществления необоснованных расходов, недостатков внутреннего контроля, а также неоднозначных консультаций Министерства финансов.

Для “Оплаты товаров и услуг” (статья 113) были утверждены финансовые средства в сумме 1907,7 тыс.леев, фактические отраженные в отчетности расходы составили 1872,6 тыс.леев, не превысив утвержденный лимит.

Анализ и проверка соблюдения законодательной базы, правильности ведения бухгалтерского учета и достоверности отражения в финансовой отчетности расходов на оплату товаров и услуг установили следующее.

♦ Министерство здравоохранения не соблюдало нормативную базу в области государственных закупок¹³. В данном контексте отмечается, что в 2015 году учреждение:

- произвело закупки товаров и услуг без заключения договоров с экономическими агентами на сумму 41,5 тыс.леев (ст.113, подст.03, 11 и 13);

- превысило установленную договорную сумму путем закупки товаров и услуг на сумму 18,6 тыс.леев (ст.113, подст.13);

- допустило закупку услуг по более высокому тарифу, чем предусмотрено договором, на сумму 1,5 тыс.леев (ст.113, подст.45).

Таким образом отмечается, что недостаточность процесса внутреннего контроля по этому разделу определила ненадлежащее планирование потребностей на отчетный аудируемый период, с осуществлением непредусмотренных расходов и неправильным применением процедур закупок.

♦ Недостаточность деятельности по контролю за расчетами с дебиторами и кредиторами обусловила осуществление оплаты два раза одних и тех же накладных, с формированием дебиторской задолженности перед экономическими агентами в сумме 43,3 тыс.леев. Эти обстоятельства привели к увеличению авансов и нерегламентированному¹⁴ использованию финансовых средств.

♦ Регистрация в бухгалтерском учете и, соответственно, отражение в отчетности расходов в сумме 4,5 тыс.леев, подтвержденных кассовыми чеками, производились нерегламентированно¹⁵, в отсутствие накладных (ст.113 подст.23 и подст.45).

♦ Некоторые статьи и подстатьи расходов были искажены по причине группировки их не по назначению¹⁶. Так, установлено:

- ненадлежащее отражение в отчетности расходов на услуги связи (ст.113 подст.11) в сумме 10,1 тыс.леев по ст.113 подст.03 “Канцелярские принадлежности, материалы и предметы для хозяйственных целей”;

- ошибочное отражение в отчетности на ст.113 подст.03 расходов по закупке основных средств в сумме 190,0 тыс.леев, которые должны были быть отражены по ст.242 “Приобретение основных средств”. Эти регистрации были произведены на основании письма Министерства финансов, которое указало в том числе о невнесении изменений при распределении бюджетных ассигнований.

♦ Финансовые средства, отраженные в отчетности по ст.113 подст.19 “Аренда имущества” (457,4 тыс.леев) и по ст.113 подст.29 “Вневедомственная охрана” (153,8 тыс.леев), дают надежное и достоверное отражение финансовой ситуации.

______________________________

¹³ Постановление Правительства № 148 от 14.02.2008 “Об утверждении Положения о государственных закупках небольшой стоимости”.

¹⁴ П.7 Инструкции о бухгалтерском учете в бюджетных учреждениях, утвержденной Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010.

¹⁵ Согласно положениям Постановления Правительства № 474 от 28.04.1998 “О применении контрольно-кассовых машин с фискальной памятью при расчетах наличными” кассовые чеки представляют собой подтверждающий документ, который удостоверяет хозяйственную операцию и оплату, и согласно Закону о бухгалтерском учете № 113 от 27.04.2007 не соответствуют условиям первичного документа бухгалтерского учета.

¹⁶ Приказ министра финансов № 91 от 20.10.2008 “О бюджетной классификации”.

3.4. Расходы, отраженные в отчетности на командировки за границу, были необоснованно завышены на сумму 17,9 тыс.леев.

По ст.114.02 “Командировки за границу” были отражены в отчетности фактические расходы в сумме 133,5 тыс.леев.

Оценка соблюдения нормативных положений по делегированию работников¹⁷ выявила оплату суточных и покрытие расходов на проживание в сумме 17,9 тыс.леев одному лицу, которое не было работником учреждения, а работало в нем в период 2008-2009 годов. Таким образом, эти расходы не являются обоснованными и исказили финансовый отчет.

3.5. Расходы, связанные с трансфертами населению, были искажены по причине несоблюдения нормативной базы по бюджетной классификации (31,7 тыс.леев) и необоснованной выплаты компенсаций по окончании трудовых отношений (6,6 тыс.леев).

Анализ аудита свидетельствует, что уточненные расходы для выплаты компенсаций по окончании трудовых отношений существенно возросли (323,2 тыс.леев) по сравнению с первоначально утвержденным уровнем (97,3 тыс.леев). Эти обстоятельства были обусловлены текучестью персонала и понесением расходов, не запланированных первоначально. Так, в течение 2015 года уволилось 43 единицы персонала, 26 из которых подлежало выплатить компенсации по окончании трудовых отношений.

Проверка правильности выплаты компенсаций¹⁸ установила, что при увольнении двух лиц, занимающих ответственные государственные должности, было начислено и выплачено 41,7 тыс.леев, что составило по 2 средние заработные платы, в то время когда должно было быть выплачено по 2 должностных оклада. Аудит отмечает, что неправильное применение законодательных положений относительно окончания трудовых отношений привело к осуществлению и регистрации необоснованных и ошибочных расходов в сумме 6,6 тыс.леев.

Расходы в сумме 31,7 тыс.леев, связанные с единовременным пособием в размере 15% от должностного оклада, установленного на момент внесения заявления об увольнении, были ошибочно¹⁹ отражены в отчетности по ст.111 подст.08 “Прочие денежные выплаты”, однако фактически должны были быть отражены по ст.135 подст.31 “Выплата компенсаций по окончании трудовых отношений”.

____________________________

¹⁷ Положение об откомандировании работников субъектов Республики Молдова, утвержденное Постановлением Правительства № 10 от 5.01.2012.

¹⁸ Ст.17 Закона о статусе лиц, исполняющих ответственные государственные должности № 199 от 16.07.2010.

¹⁹ Приказ министра финансов № 91 от 20.10.2008 “О бюджетной классификации”.

Проверки аудита расходов в сумме 40,7 тыс.леев, связанных с выплатой пособий за временную нетрудоспособность, оплаченных за счет финансовых средств работодателя (ст.135 подст.33), не выявили несоответствий, они были отражены в отчетности в полной мере, предоставляя надежное и достоверное отражение финансовой ситуации.

IV. ОСНОВАНИЕ ДЛЯ ВЫРАЖЕНИЯ УСЛОВНОГО АУДИТОРСКОГО МНЕНИЯ

Проводимые мероприятия в целях сбора достаточных и уместных доказательств позволили аудиту получить достоверное и разумное подтверждение для выражения условного мнения о финансовом отчете подпрограммы “Политики и менеджмент в секторе здравоохранения” в рамках центрального аппарата Министерства здравоохранения по состоянию на 31.12.2015.

Выражение условного аудиторского мнения обусловлено недостатками, представленными в Разделе III “Констатации аудита” настоящего Отчета, а именно: невнедрение в полной мере системы финансового менеджмента и контроля в рамках учреждения, а также несоблюдение некоторых аспектов нормативной и законодательной базы в области бухгалтерского учета и финансовой отчетности. Эти недостатки обусловили искажение финансовой отчетности по отдельным статьям расходов на сумму 292,5 тыс.леев (2,7% от общих отраженных расходов в сумме 10751,8 тыс.леев) в следующем порядке: по ст.111 “Оплата труда” – на 31,7 тыс.леев; ст.113 “Оплата товаров и услуг” – на 204,6 тыс.леев; ст.114 “Служебные командировки” – необоснованно на 17,9 тыс.леев; ст.135 “Трансферты населению” – на 38,3 тыс.леев (в том числе необоснованно 6,6 тыс.леев).

V. УСЛОВНОЕ АУДИТОРСКОЕ МНЕНИЕ

По мнению аудиторской группы, основанному на убедительных и достаточных доказательствах, за исключением аспектов, представленных в разделе IV “Основание для выражения условного аудиторского мнения” настоящего отчета (292,5 тыс.леев), финансовый отчет подпрограммы “Политики и менеджмент в секторе здравоохранения” в рамках центрального аппарата Министерства здравоохранения по состоянию на 31.12.2015 был разработан в соответствии с нормативной базой о финансовой отчетности бюджетных учреждений и представляет, во всех существенных аспектах, точное и достоверное положение финансовой ситуации.

VI. ДРУГИЕ КОНСТАТАЦИИ

6.1. Цель, связанная с подпрограммой “Политики и менеджмент в секторе здравоохранения”, установленная на 2015 год, была достигнута, и финансовые средства, предусмотренные Финансовым соглашением, были выплачены в сумме 678,0 тыс. СПЗ (930,3 тыс. долларов США).

В соответствии с положениями Финансового соглашения, снятие со счета средств на финансирование Программы осуществляется исходя из достигнутых Министерством здравоохранения результатов, измеряемых на основании показателей, связанных с выплатами. Таким образом, в 2015 году были разработаны и утверждены изменения и дополнения к Стратегии развития системы здравоохранения на 2008-2017 годы²⁰. После опубликования данного документа была выплачена сумма, установленная в Финансовом соглашении – 678,0 тыс. СПЗ (930,3 тыс. долларов США).

6.2. Реализация мероприятий, связанных с подпрограммой контроля над табаком, происходит с изменением установленных изначально сроков, согласованных и утвержденных Всемирным банком. Эта ситуация требует оценку возможных рисков неосвоения финансовых средств (2,6 млн. СПЗ-4,0 млн. долларов США на момент подписания Соглашения), а также разработку мер по их смягчению.

В контексте стратегических политик²¹, касающихся отрицательного влияния на здоровье населения потребления алкоголя и табака²², защиты граждан от рисков для их здоровья, в Финансовом соглашении была предусмотрена подпрограмма “Специальные национальные программы в области здравоохранения – проведение мероприятий, указанных в Национальной программе по контролю над табаком”. Ответственным за подпрограмму является Министерство здравоохранения, а ее финансирование осуществляется на основании достигнутого показателя ПСВ 1 “Распространенность курения среди взрослых по сравнению с исходной ситуацией с курением”, который сводится к сокращению доли курильщиков за период действия программы (03.2015 – 03.2019) на 1% во 2 году и на 2% в 4 году²³. Степень достижения этого показателя была установлена для оценки во 2-м году и в 4-м году Программы, а выплаты должны были осуществляться на основании полученных результатов.

С учетом мероприятий, предусмотренных в Программе, в Плане действий Министерства здравоохранения на 2015 год²⁴ и в Плане действий Правительства на 2015-2016 годы²⁵, Национальный центр общественного здоровья был назначен ответственным²⁶ за внедрение установленных мер. Необходимо отметить, что в целях достижения ПСВ 1 проекты нормативных актов были разработаны к концу 2015 года и утверждены Правительством в начале 2016 года.

В этой связи аудит отмечает, что хотя изначально оценка степени достижения установленного показателя должна была быть проведена в 2016 году в рамках исследования STEPS²⁷, срок был изменен по предложению Министерства здравоохранения, а проведение исследования с оценкой показателей должно состояться в 2018 году. Эти обстоятельства были мотивированы министерством запоздалой ратификацией Финансового соглашения и утверждением некоторых законодательных актов в 2015 году, с их вступлением в силу в 2016 году.

__________________________

²⁰ Постановление Правительства № 672 от 25.09.2015 “О внесении изменений и дополнений в приложение к Стратегии развития системы здравоохранения в период 2008-2017 годов”.

²¹ Постановление Правительства № 1471 от 24.12.2007 “Об утверждении Стратегии развития системы здравоохранения в период 2008-2017 годов”.

²² Постановление Правительства № 100 от 16.02.2012 “Об утверждении Национальной программы по контролю над табаком на 2012-2016 годы”.

²³ Согласно определениям, предусмотренным в Соглашении о финансировании “1-й год” означает период в двенадцать календарных месяцев, который начинается со дня вступления в силу; “2-й год” означает период в двенадцать календарных месяцев, который начинается после последнего дня 1-го года; “3-й год” означает период в двенадцать календарных месяцев, который начинается после последнего дня 2-го года; “4-й год” означает период в двенадцать календарных месяцев, который начинается после последнего дня 3-го года.

²⁴ Приказ министра здравоохранения № 232 от 31.03.2015 “Об утверждении Плана действий Министерства здравоохранения на 2015 год”.

²⁵ Постановление Правительства № 80 от 30.09.2015 “Об утверждении Плана действий Правительства на 2015-2016 годы.

²⁶ Приказ министра здравоохранения № 190 от 11.03.2015 “О внедрении национальной Программы по контролю над табаком на 2012-2016 годы, утвержденной Постановлением Правительства № 100 от 16.02.2012”.

²⁷ Согласно определениям, предусмотренным в Соглашении о финансировании “STEPS” означает подход, шаг за шагом, к контролю над инфекционными заболеваниями.

Следовательно, финансирование данного показателя должно осуществляться в 2018 году, поскольку согласно условиям Финансового соглашения, выплата средств осуществляется на основе результатов оценки. Таким образом, исходя из того, что периодом завершения Соглашения является 30.03.2019, аудит считает целесообразной необходимость проведения оценки Министерством здравоохранения рисков, связанных с нереализацией в срок мероприятий или недостижением установленных показателей, невыплатой и неосвоением финансовых средств (2,6 млн. СПЗ), с разработкой мер по их смягчению.

6.3. По внедрению системы финансового менеджмента и контроля в рамках Министерства здравоохранения были установлены резервы, поскольку данный процесс находится на начальном этапе.

На основании положений законодательства²⁸ 31 декабря 2015 года Министерство здравоохранения приняло Декларацию о надлежащем управлении, согласно которой отмечается, что система финансового менеджмента и контроля учреждения соответствует Национальным стандартам внутреннего контроля в государственном секторе.

В результате анализа документов и информаций о внедрении системы финансового менеджмента и контроля, аудитом установлено, что Министерство здравоохранения находится на начальном этапе и имеет резервы в этом отношении, а именно:

• не был утвержден План действий в целях внедрения системы финансового менеджмента и контроля, он существует только в виде проекта;

• не было произведено описание рабочих процессов по управлению публичными средствами и не были разработаны письменные процедуры, касающиеся внутреннего контроля;

• не были выявлены и оценены, не обеспечено управление и мониторинг рисков, которые могут оказать негативное воздействие на достижение целей учреждения и выполнение установленных показателей результативности, а также не был сформирован регистр рисков.

Служба внутреннего аудита подчиняется непосредственно министру здравоохранения²⁹ и включает две единицы, обе вакантные, начиная с июня 2016 года. Кроме того, на протяжении 2015 года не были представлены отчеты внутреннего аудита, а годовой План деятельности Службы внутреннего аудита был утвержден только на 2016 год.

___________________________

²⁸ Закон о государственном внутреннем финансовом контроле № 229 от 23.09.2010

²⁹ Приказ министра здравоохранения № 654 от 17.08.2015 “О деятельности центрального аппарата Министерства здравоохранения”.

VII. РЕКОМЕНДАЦИИ РУКОВОДСТВУ МИНИСТЕРСТВА ЗДРАВООХРАНЕНИЯ

1) выявить и оценить потребности в товарах и услугах в пределах финансовых средств, с составлением и соблюдением годового плана проведения государственных закупок в соответствии с требованиями действующего законодательства и нормативных актов (п.3.3);

2) обеспечивать возмещение финансовых средств, необоснованно выплаченных при увольнении двух лиц, занимающих ответственные государственные должности, в сумме 6,6 тыс.леев и, соответственно, 17,9 тыс.леев – суточные и расходы на проживание, оплаченные лицу, которое не являлось сотрудником учреждения (п.3.4 и п.3.5);

3) обеспечить внедрение системы финансового менеджмента и контроля в рамках учреждения путем утверждения Плана действий с разработкой процессов по управлению публичными финансовыми средствами и письменных процедур, касающихся внутреннего контроля; выявление, оценку, мониторинг и управление рисками (п.6.3);

4) обеспечить функциональность службы внутреннего аудита с проведением аудиторских миссий, внесением рекомендаций и осуществлением мониторинга их внедрения (п.6.3);

5) разработать на период внедрения Программы действия по мониторингу, оценке рисков, отчетности и контролю мероприятий, предусмотренных для реализации Программы “Модернизация сектора здравоохранения”, с определением ответственных лиц, сроков исполнения и отчетности по показателям (п.6.2).

Приложение № 1

Действия, установленные в Финансовом соглашении,

конкретные показатели, связанные с выплатой, выделенные

доли финансирования и ответственные учреждения

Источник: Финансовое соглашение между Республикой Молдова и Международной ассоциацией развития для реализации Проекта “Модернизация сектора здравоохранения в Республике Молдова”,  ратифицированное Законом № 35 от 19.03.2015.

Приложение № 2

Анализ Отчета об исполнении бюджета публичного учреждения

за счет основных расходов, на 31.12.2015 (Форма № 2)

Источник: Разработано аудитом на основании Отчета об исполнении бюджета публичного учреждения за счет основных расходов на 31.12.2015 - подпрограмма “Политики и менеджмент в секторе здравоохранения”.

Приложение № 3

Методология и область подхода аудита

Область аудита. Исходя из порога существенности и после определения областей с высокой вероятностью возникновения рисков были подвергнуты аудиту расходы на:

- оплату труда, взносы обязательного государственного социального страхования и взносы обязательного медицинского страхования;

- оплату товаров и услуг, а именно расходы на: канцелярские принадлежности, материалы и предметы для хозяйственных целей; услуги телекоммуникаций и почты; транспортные услуги; аренду имущества; протокол; ведомственную охрану; товары и услуги, не отнесенные к другим статьям;

- служебные командировки;

- трансферты населению в следующем порядке: пособия по окончании трудовых отношений; пособия по временной нетрудоспособности, выплаченные из финансовых средств работодателя.

Подход аудита. Для получения релевантных и разумных аудиторских доказательств, подтверждающих аудиторское заключение, аудиторская группа применила процедуры по существу, сосредоточившись преимущественно на аналитических процедурах и детальном тестировании утверждений, касающихся операций и остатков на счетах, описания и представления финансовой отчетности, потому что:

а) существующая система внутреннего контроля в рамках Министерства здравоохранения не предоставляет гарантии относительно соответствия операций и точности финансовых отчетов;

b) для некоторых существенных областей население было незначительным.

Для аудирования расходов, отраженных в отчетности, аудит применил случайную выборку таким образом, чтобы каждая единица выборки из состава населения могла быть отобрана:

оплата труда, взносы обязательного государственного социального страхования и взносы обязательного медицинского страхования – 30%;

оплата товаров и услуг, а именно:

- канцелярские принадлежности, материалы и предметы для хозяйственных целей – 71%;

- услуги связи и почты – 100%;

- транспортные услуги – 100%;

- аренда имущества – 100%;

- представительские расходы – 100%;

- ведомственная охрана – 100%;

- товары и услуги, не отнесенные к другим подстатьям, – 79%;

командировки за рубеж – 100%;

трансферты населению, а именно:

- пособия по окончании трудовых отношений – 100%;

- пособия по временной нетрудоспособности, выплаченные из финансовых средств работодателя, – 100%.

В ходе аудиторской миссии при проведении соответствующих мероприятий аудиторская группа Счетной палаты руководствовалась ISSAI 100, ISSAI 200 и ISSAI 1000-2999³⁰.

Методология аудита. Для получения релевантных и разумных доказательств, подтверждающих заключение из Отчета аудита, аудиторская группа использовала следующие аудиторские процедуры: проверка первичных документов, бухгалтерских регистров, отчетов, представляемых для выплат в счет БГСС и ФОМС, финансовых отчетов и др., в том числе наблюдение, рассмотрение, сопоставление и пересчет.

_________________________

³⁰ Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3-го уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”; Постановление Счетной палаты № 7 от 10.03.2014 “О применении Руководящих принципов аудита (ISSAI 1000-9999)”.