Постановление N 2 от 29.01.2015 по Отчету аудита "Оказывает ли экономическое и социальное воздействие выделение публичных средств для среднего профессионального образования?"

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита “Оказывает ли экономическое и социальное

воздействие выделение публичных средств для среднего

профессионального образования?”

№ 2  от  29.01.2015

 (в силу 06.03.2015) 

Мониторул Офичиал № 52-57 ст. 6 от 06.03.2015

* * *

Счетная палата в присутствии г-жи Майи Санду, министра просвещения, г-жи Лоретты Гандрабуры, заместителя министра просвещения, г-на Серджиу Саинчука, заместителя министра труда, социальной защиты и семьи, г-на Иона Голбана, директора Национального агентства занятости населения, г-на Виталия Валкова, заместителя генерального директора Национального бюро статистики, г-жи Анжелы Сырбу, начальника главного управления экономики, имущества и финансов Министерства просвещения, г-на Силвиу Гынку, начальника управления среднего профессионального и среднего специального образования Министерства просвещения, г-жи Светланы Борцой, начальника управления финансов в образовании, культуре и науке Министерства финансов, г-на Владимира Запорожана, директора ПУ № 1 мун. Бэлць, г-на Тудора Тихона, директора ПУ г. Кэлэрашь, г-на Василия Япэра, директора ПУ г. Криулень, г-на Юрия Рашкулева, директора ПУ № 3 мун. Кишинэу, г-жи Екатерины Арефти, директора ПУ г. Дрокия, г-жи Людмилы Петрушан, директора ПУ г. Хынчешть, г-на Думитру Лупей, директора ПУ г. Ниспорень, г-на Николая Блынду, директора ПУ г. Окница, г-на Ивана Луца, директора ПУ г. Сорока, а также других ответственных лиц, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) а) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита “Оказывает ли экономическое и социальное воздействие выделение публичных средств для среднего профессионального образования?”

____________________________

¹ ОМ, № 237-240/864 от 31.12.2008.

Аудиторская миссия была проведена на основании ст.28, 30 и 31 Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 и в соответствии с программами аудиторской деятельности Счетной палаты на 2014 и 2015 годы² с целью оценки управления финансовыми средствами сквозь призму предоставления ассигнований, предназначенных для среднего профессионального образования, в соответствии с критерием эффективности расходов и ожидаемым результатом.

____________________________

² Постановление Счетной палаты № 61 от 11.12.2013 ,,Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2014 год”, с последующими изменениями и дополнениями; Постановление Счетной палаты № 57 от 8.12.2014 ,,Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2015 год”.

Аудит был проведен согласно Международным стандартам аудита³ и нормативным пособиям, подход базировался на проверке соответствия и полноты нормативной базы и процедур, связанных с институциональным и финансовым менеджментом, применяемым в данной области.

____________________________

³ Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 ,,О применении Международных стандартов аудита высших органов аудита 3-го уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”; Постановление Счетной палаты № 7 от 10.03.2014 ,,О применении Руководства по аудиту (ISSAI 1000-9999) в рамках публичного аудита”.

Аудит охватил операционную деятельность аудируемых субъектов с целью оценки социально-экономического воздействия функционирования соответствующей системы образования, выявления недостатков и формулирования соответствующих рекомендаций.

Так, аудиторские доказательства были собраны в Министерстве просвещения и в 30 профильных учреждениях с анализом информации, представленной по этому субъекту министерствами финансов, экономики, труда, социальной защиты и семьи, Национальным агентством занятости населения и Национальным бюро статистики.

Рассмотрев результаты аудита и заслушав представленный отчет, а также пояснения ответственных лиц, присутствовавших на публичном заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

Область образования в целом и среднее профессиональное образование в частности, с учетом объективных и субъективных факторов, не отвечают должным требованиям для адекватного реагирования на внутренние и внешние вызовы и, соответственно, остаются уязвимым звеном в контексте модернизации общества. Этот факт отмечен и в Стратегии развития профессионально-технического образования на 2013-2020 годы⁴. При этом следует отметить, что в период 2013-2014 годов Министерство просвещения и другие центральные публичные органы придавали первостепенное значение реформированию профессионального образования, соотнесению предложения по образованию с требованием рынка труда. В то же время аудитом установлено, что внедрение реформ в указанной области находится только на начальном этапе, предложение по образованию является неконкурентоспособным и, безусловно, не удовлетворяет потребностям деловой среды. Одним из основных препятствий при трудоустройстве выпускников представляет собой очевидный разрыв между уровнем подготовки, особенно дефицитом технических навыков, связанных с современными техническими процессами, и требованиями работодателя. Так, национальная система профессиональной подготовки является консервативной и жесткой к структурным изменениям, качество обучения несозвучно стремлениям модернизации.

____________________________

⁴ Стратегия развития профессионально-технического образования на 2013-2020 годы, утвержденная Постановлением Правительства № 97 от 1.02.2013.

Исходя из оцененных аспектов, внешний публичный аудит выявил множество системных проблем указанной области, нереструктуризация/ неизменение которой генерирует/усиливает явления растраты средств, неконкурентоспособности и неэффективности социально-экономического развития в целом.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с) и ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита “Оказывает ли экономическое и социальное воздействие выделение публичных средств для среднего профессионального образования?”, приложенный к настоящему постановлению.

2. Настоящее постановление и указанный в п.1 Отчет аудита направить:

2.1) учебным заведениям среднего профессиональ-ного образования для соблюдения и потребовать точного внедрения мер по устранению недостатков, отраженных в Отчете аудита;

2.2) Министерству просвещения для руководства и потребовать безоговорочно:

- реформировать систему среднего профессионального образования в целом, в том числе путем обновления Перечня профессий (специальностей), изменения цикла образования и контингента учащихся;

- внедрить стандарты качества в профессионально-техническом образовании;

- установить показатели эффективности для подведомственных учебных заведений, постоянно осуществляя мониторинг их выполнения;

- совместно с Министерством экономики и Министерством труда, социальной защиты и семьи оценить/проводить мониторинг/определять потребности рынка труда, корректируя соответственно показатели подготовки кадров;

- регламентированно утвердить тарифы на услуги по образованию, оказываемые учебными заведениями среднего профессионального образования;

2.3) Министерству финансов для информирования с целью рассмотрения и утверждения:

- методологии по определению платы за проживание сторонних лиц в общежитиях для учащихся;

- нормативно-методологической базы относительно отдельного отражения в отчетности доходов и расходов производственных мастерских (учебно-опытных хозяйств) профильных учреждений и проживания сторонних лиц в общежитиях для учащихся;

2.4) Министерству труда, социальной защиты и семьи для информирования и рассмотрения, а также потребовать:

- безотлагательного обеспечения процесса утверждения стандартов занятости;

- совместно с Министерством просвещения пересмотреть систему оплаты труда в учебных заведениях;

- коррелировать нормативно-правовую базу по пособиям на питание, предоставляемым детям-сиротам и находящимся под опекой, а также по питанию детей из учебных заведений среднего профессионального образования;

- совместно с Национальным бюро статистики оценить ситуацию относительно трудовых ресурсов с количественной и качественной точек зрения, а также соответствия деятельности, осуществляемой трудоустроенным персоналом, с полученным образованием;

2.5) Министерству экономики для информирования и рассмотрения, а также рекомендовать совместно с Министерством просвещения и работодателями разработать базу для частно-государственного партнерства, связанного с производственной практикой, трудоустройством и переквалификацией выпускников профессиональных учебных заведений;

2.6) Национальному бюро статистики и потребовать совместно с Министерством труда, социальной защиты и семьи, Министерством просвещения, Министерством экономики пересмотреть содержание статистических отчетов, связанных с убедительными рамками отчетности эволюции рабочей силы, в том числе потребности и предложения;

2.7) Правительству Республики Молдова для информирования и рассмотрения при необходимости отчета Министерства просвещения о социально-экономическом воздействии профессионального образования;

2.8) парламентским постоянным комиссиям: по экономике, бюджету и финансам; культуре, образованию, науке, молодежи, спорту и средствам массовой информации для информирования.

3. О принятых мерах по выполнению подпунктов 2.1) – 2.6) настоящего постановления проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев с момента опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова, за исключением подпунктов 2.2)-2.5) настоящего постановления, для которых устанавливается срок выполнения/внедрения 18 месяцев, с информированием по полугодиям о принятых мерах.

4. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 г.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 2 от 29 января 2015 г.

ОТЧЕТ

аудита “Оказывает ли экономическое и социальное воздействие выделение

публичных средств для среднего профессионального образования?”

СПИСОК АББРЕВИАТУР

I. ОБОБЩЕНИЕ РЕЗУЛЬТАТОВ

Экономическая конкурентоспособность любой страны в значительной мере зависит и от порядка подготовки рабочей силы и, соответственно, качества национальной системы образования и профессиональной подготовки. Собственно образование представляет собой фундамент человеческого развития и движущую силу каждого процветающего общества. Исходя из этого требования, Счетная палата инициировала аудит “Оказывает ли экономическое и социальное воздействие выделение публичных средств для среднего профессионального образования?” для определения релевантности институциональной базы в данной области и, соответственно, для оценки дополнительного социального и экономического воздействия и учета возможных недостатков, а также решений по их устранению.

Цель аудиторской миссии состояла в оценке управления финансовыми средствами, проверке соответствия соотнесения институциональных решений с установленными критериями эффективности затрат и воздействием в области среднего профессионального образования (далее – профессионального).

Настоящая аудиторская миссия была проведена в рамках МП и 30 учебных заведений, проанализирована информация, представленная по этому субъекту министерствами финансов, экономики, труда, социальной защиты и семьи, Национальным агентством занятости населения и Национальным бюро статистики.

Несмотря на то, что в период 2013-2014 годов МП начало подлинный процесс институционального реформирования в управляемой области, в том числе в профессиональном образовании, внешний публичный аудит отмечает о кумуляции факторов (укорененных), приводящих к недостаткам и дисбалансам.

Проведенные аудиторской группой оценки свидетельствуют о множестве недостатков относительно соотнесения образовательного предложения с требованиями рынка труда, выделенные финансовые средства не были ориентированы на результаты и воздействие. В результате проведенных аудиторских действий были выявлены слабые пункты, которые обусловили существенные препятствия по достижению принципов эффективности и результативности, и, соответственно, выделенные средства не способствовали реализации ряда поставленных задач.

Так,

• в настоящее время отсутствует комплексная и качественная оценка состояния рабочей силы по специальностям, вследствие этого имеется разрыв между спросом работодателей и предложениями сети профессиональных учидищ;

• оценка потребности в рабочей силе для национальной экономики является неполной/частичной, не отражает реальную ситуацию, не соответствует экономическому развитию на краткосрочный и среднесрочный периоды;

• планы поступления не учитывают наличие излишних предложений на рынке труда;

• отсутствует процесс наблюдения за профессиональным движением выпускников УЗСПО (трудоустройство, продолжение учебы, безработица, миграция за границу и др.);

• не были разработаны и утверждены все стандарты занятости и соответствующие куррикулумы, в результате отсутствуют критерии оценки качества обучения в профессиональном образовании;

• процесс общего и профессионального образования, не соотнесенный с имеющимися ресурсами, увеличивает растрату публичных средств и, соответственно, не отвечает требованиям, связанным с измеряемыми результатами, соотнесенными с эффективностью затрат, и качественного обучения; МП не предприняло точных действий для оценки стандартов стоимости, для определения текущего бюджета и при необходимости для развития профессионального образования;

• МП не установило показателей эффективности для УЗСПО, а также не следило за порядком и эффективностью использования ими выделенных финансовых средств и администрируемого имущества;

• выделенные финансовые средства, а также имущество профильных учреждений использовались нерегламентированно, неэкономно и неэффективно.

Отчет аудита свидетельствует, что выделенные финансовые средства предназначены преимущественно на содержание сети учебных заведений, которые по инерции подготавливают специалистов по профессиям, не запрашиваемым деловой средой, в том числе по причине несоответствующих профессиональных навыков. Эта ситуация обусловлена отсутствием некоторых стандартов качества в профессиональном образовании и ряда надежных процедур по оценке качества образовательных услуг.

С целью улучшения состояния работ, установленного аудитом в настоящем Отчете, уполномоченным органам были рекомендованы определенные дополнительные решения, которые, по мнению аудиторской миссии, будут способствовать как утверждению принципов регламентированного управления, так и осознанию релевантности соотнесения финансового менеджмента с принципами экономичности, эффективности и результативности.

II. ОБЩАЯ ИНФОРМАЦИЯ

Образование является основным фактором в создании и передаче новых знаний и общечеловеческих культурных ценностей, в создании предпосылок для устойчивого человеческого развития и создания общества, базирующегося на знаниях. Качество образования определяет в значительной мере качество жизни и создает возможность для реализации потенциала каждого гражданина.

Человеческий капитал является одним из немногих ресурсов, который может предоставить Республике Молдова сравнительное преимущество. Рабочая сила с необходимыми способностями и компетенциями для получения дополнительной стоимости и более сложной экономики расширит предпринимательские способности конкурировать и осваивать более широкий спектр деловых возможностей. В этом отношении наделение рабочей силы знаниями и умением освоения технологий, связанных с производством конкурентоспособных на международных рынках товаров и услуг, имеет важное значение. Вместе с тем образование и профессиональная подготовка представляют тобой ключевой фактор национальной конкурентоспособности.

Продвижение Республики Молдова в рейтинге международной конкурентоспособности в период 2010-2013 годов с 94-го на 87-е место не представляет собой эволюцию, определяемую человеческим капиталом. В соответствующий период результаты человеческого развития имели убывающую тенденцию, что свидетельствует о совокупности факторов (угроз и рисков), влияющих на экономическую/коммерческую/финансовую (не) устойчивость и (не) конкурентоспособность. Снижение качества образования кумулируется демографическим спадом и утечкой рабочей силы и талантов. Так, до 2050 года в целом по стране ожидается снижение рабочей силы на 25%. Инвестиция в качественное образование не может рассматриваться только сквозь призму выделенных средств, так как бюджет образования не является единственным среди факторов уравнения, которые преобразуют знания в экономический рост¹.

____________________________

¹ Дорожная карта по улучшению конкурентоспособности Республики Молдова, утвержденная Постановлением Правительства № 4 от 14.01.2014.

Существенным является и то, что, несмотря на усилия по значительной поддержке ассигнований в целом для образования (9,2% по отношению к ВВП, среднеевропейский размер составил 5,5% от ВВП), соответствующее экономическое и социальное воздействие является нерелевантным.

Деловая среда Республики Молдова, более того субъекты-экспортеры сигнализируют о неэффективном качестве знаний кандидатов на имеющиеся рабочие места и недостаток их квалификации. Так, отсутствие квалифицированной рабочей силы отмечается 85% предприятий². Экономические подразделения наиболее часто сталкиваются с существенным разрывом между их потребностями и профессиональными навыками выпускников учебных заведений профессионально-технического образования. Низкое качество образовательных программ определяет ненадлежащую адаптацию молодых рабочих в деловой среде. Этот факт часто обуславливает повышенную текучесть персонала: с одной стороны, работник недоволен, что не может выполнить установленные требования, а с другой – работодатель не получает ожидаемой выгоды со стороны человеческих ресурсов.

____________________________

² “Трудовые отношения в Республике Молдова, с перспективы компаний”. Исследование реализовано ПОНР и Правительством Бельгии.

Абсолютно несоответствующая радиография показателей о качестве образования, в том числе профессионального, содержится в Дорожной карте по улучшению конкурентоспособности Республики Молдова, утвержденной ПП № 4 от 14.01.2014.

Так, институциональные слабые стороны, недостатки и ограничения, с которыми сталкивается республика сегодня, отраженные в отчетах международных уполномоченных учреждений, подтверждают:

- низкое качество системы образования (GIC 2012/2013, 103-е место из 144 стран, понижение на 7 сравнительных единиц против 2010/2011 года);

- ненадлежащее обучение: планирование содержания в зависимости от возможности и интересов предложения, а не от потребности образования и занятости (несовпадение между заявкой и компетентным предложением);

- неспособность немедленно предотвращать/реагировать на вызовы/ развитие рынка и структурные дисбалансы по запрашиваемым специальностям;

- неприспосабливаемость школ/курсов в отношении менеджмента (GIC 2012/2013, 121-е место из 144 стран);

- несоответствующие навыки и умения в части передовых технологий и техник коммуникации, предпринимательской, менеджерской и финансовой культуры, слабое знание современных языков;

- неадекватный опыт относительно программ, ориентированных на конкурентоспособные навыки;

- отсутствие эффективного механизма по консультации с агентами рынка труда и согласованию программ профессиональной подготовки на всех уровнях системы;

- недостаточное воздействие образования и науки на экономический рост и благосостояние;

- дефицит предпринимательского духа в рамках УЗСПО, а также кластеров, созданных экономическими агентами и учебными заведениями из этих же областей;

- моральный и этический кризис образовательной системы. В течение последних десятилетий престиж профессии педагога зарегистрировал тенденцию постоянного размывания, что и определило острый дефицит кадров, особенно молодых;

- неэффективная система оценки и стимулирования педагогических кадров для инноваций и дидактической, научной, технологичной эффективности;

- неэффективная система постоянного формирования педагогических кадров профессионального образования всех уровней (GIC 2012/2013, 122-е место из 144 стран);

- наличие сети учреждений, используемых неэффективно, и физически и морально устаревшая образовательная инфраструктура, не соответствующая новым образовательным задачам;

- слаборазвитая сеть услуг по непрерывной профессиональной подготовке в различных секторах экономики;

- не достаточные навыки и опыт человеческих ресурсов для осуществления надзора за рынком, в том числе технического надзора на опасных промышленных объектах;

- отсутствие учебных заведений и специализированных центров по обучению для подготовки, обучения и аттестации всех категорий специалистов, которые работают в области промышленной безопасности;

- недостаточные способности населения, бизнеса и работников публичного сектора для использования услуг информационного общества.

В контексте указанного Парламент и Правительство утвердили различные стратегии по реформированию образовательной области, в том числе профессионального образования, в которых представили диагноз ее нынешнего состояния, сформулировали видение и установили приоритетные действия по развитию (см. приложение № 1 к Отчету аудита). В этом отношении отмечаются следующие акты:

- Национальная стратегия развития “Молдова 2020”, утвержденная Законом № 166 от 11.07.2012;

- Стратегия развития образования на 2014-2020 годы “Образование-2020”, утвержденная ПП № 944 от 14.11.2014;

- Стратегия развития профессионально-технического образования на 2013-2020 годы, утвержденная ПП № 97 от 1.02. 2013;

- Дорожная карта действий Правительства, направленных на развитие профессионально-технического образования на 2013-2014 годы, утвержденная ПП № 892 от 12.11.2013;

- Дорожная карта по улучшению конкурентоспособности Республики Молдова, утвержденная ПП № 4 от 14.01.2014 и др.

17.07.2014 был утвержден Кодекс об образовании³ (вступил в силу с 24.11.2014), который в том числе предусматривает: новую организацию профессионально-технического образования (что потребует необходимость реорганизации УЗСПО); введение двойного образования (в рамках которого теоретическое обучение будет осуществляться в учебном заведении, а практическое – на предприятии); определение качества профессионального образования; создание независимого национального учреждения, ответственного за обеспечение качества профессионального образования на всех уровнях; включение в образовательный процесс всех молодых людей до 18 лет и др.

____________________________

³ Кодекс Республики Молдова об образовании № 152 от 17.07.2014.

Одним из компонентов профессионального образования является среднее профессиональное образование, ориентированное на формирование и развитие некоторых профессиональных навыков, умения и мастерства, специфичных для обучения квалифицированных рабочих кадров для отраслей национальной экономики Республики Молдова. Среднее профессиональное образование организуется как дневное обучение в профессиональных школах и училищах, которое обеспечивает профессиональную подготовку для выпускников гимназий, общеобразовательных средних школ и лицеев. Продолжительность обучения в профессиональных училищах составляет 1-3 года, а в ремесленных училищах – 1 год.

С целью разработки плана действий по реструктуризации сети учебных заведений профессионально-технического образования в 2014 году МП осуществило картографирование 97 таких учреждений, была собрана информация о человеческих ресурсах, образовательном процессе, материально-технической базе, сотрудничестве с экономической средой, финансировании деятельности учреждения и др.

В 2013-2014 учебном году функционировало 67 УЗСПО, из которых 65 было профинансировано из государственного бюджета и 2 частных, в которых обучалось 18,24 тыс. лиц по сравнению с 2000-2001 учебным годом, когда было 80 учебных заведений, из которых 77 финансировалось из государственного бюджета и 3 частных с контингентом 22,8 тыс. лиц. За этот период число учащихся в УЗСПО снизилось на 25%, а численность педагогических кадров - на 8,7% (с 2330 до 2144 лиц). В результате число учащихся на одного преподавателя в государственных учебных заведениях профессионального образования в 2013-2014 учебном году составило 8 против 10 учащихся в 2000-2001 году. Следует отметить, что по колледжам этот же показатель составил 12 и, соответственно, 8 учащихся ⁴.

____________________________

⁴ Таблицы № 1 - 4 приложения № 2 к Отчету аудита.

В течение последних 5 лет численность лиц, зачисленных в УЗСПО, снижалась, в 2014 году было зачислено 10,9 тыс. лиц по сравнению с 14,2 тыс. лиц в 2010 году и 16,0 тыс. лиц в 2000 году. Численность выпускников в 2014 году снизилась до 9,7 тыс. лиц по сравнению примерно с 13,2 тыс. лиц в 2010 году.

Из общего числа выпускников (2014 г.) повара и слесари по ремонту автомобилей составили по 11,4% каждый, штукатуры – 8,1%, швеи (промышленность одежды) – 6,4%, монтажники-электрогазосварщики – 5,8%, операторы вычислительной техники – 5,1%, плотники – 4,0% и т.д.⁵

____________________________

⁵ Таблица № 5 приложения № 2 к Отчету аудита.

Вместе с тем понесенные из государственного бюджета расходы для содержания УЗСПО (посредством МП) составили:

Источник. База данных публичных расходов BOOST, данные НБС.

III. ЦЕЛИ АУДИТА

Исходя из того, что переосмысление и повышение эффективности менеджмента профессионального образования составляет ключевой элемент в экономике страны, аудиторская миссия была направлена на определение соответствия, если процессы по администрированию/регламентированию/ мониторингу профильных учебных заведений внедряются в порядке, который обеспечивает эффективность управления публичными средствами и, соответственно, социальное и экономическое воздействие. В этом отношении аудиторская миссия имела следующие подцели:

I. Оперируют ли компетентные органы убедительными анализами об уровне абсорбции образовательной оферты?

II. Соответствуют ли планы приема в систему профессионального образования эволюции рынка труда?

III. Предприняло ли Министерство просвещения структурно-институциональные действия, связанные с соотнесением профессионального образования с бюджетными фондами?

Аудиторская миссия предложила оценить, если механизм соотнесения системы образования с требованиями рынка труда является адекватным, а также определить, какие действия по повышению эффективности данной области должны быть предприняты публичными органами и учебными заведениями.

Аудит был проведен в соответствии с Международными стандартами аудита⁶, а также Пособием по аудиту эффективности и Пособием по аудиту соответствия.

____________________________

⁶ Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита высших органов аудита 3-го уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”; Постановление Счетной палаты № 7 от 10.03.2014 “О применении Руководства по аудиту (ISSAI 1000-9999) в рамках публичного аудита”.

В настоящем Отчете отражены основные констатации и выводы аудита, считая их релевантными для всех заинтересованных сторон (Парламента, Правительства, компетентных министерств, других публичных органов, учебных заведений и др.). Вместе с тем отражение в целом недостатков по подготовке кадров в профессиональном образовании позволит внести ряд рекомендаций для повышения ответственности сторон, участвующих в этом процессе, выявить некоторые дополнительные рычаги, которые бы способствовали и повысили эффективность рационального использования финансовых средств, выделенных для этой области, с целью допущения/реализации воздействия и получения дополнительной выгоды.

Область применения и методология аудита описаны в приложении № 3 к настоящему Отчету.

IV. КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

Цель I: Оперируют ли компетентные органы убедительными анализами об уровне абсорбции образовательной оферты?

Разработка ряда публичных политик в области профессионального образования немыслима без владения достаточной и достоверной информацией об эволюции рынка труда в Республике Молдова.

Так, аудит считает необходимым проанализировать в динамике существующие рабочие места (занятые и вакантные) по специальностям, трудоустроенному персоналу и имеющемся у них образовании, а также по знаниям, относящимся к соответствующей специальности. Также без мониторинга профессионального пути выпускников УЗСПО данная система считается неадекватной, так как не учитывает результаты и воздействие.

Следует отметить, что согласно представленной НБС информации этот орган не располагает показателями, необходимыми для достоверного анализа эволюции рынка труда. Так, отсутствует информация относительно:

- занятия рабочей силы, имеющей среднее профессиональное образование, в период 2010-2014 годов в территориальном аспекте и по специальностям (имеется общая информация о виде обучения занятых лиц, но без данных, если выполняемая профессия соответствует полученным знаниям);

- числа работников, имеющих профессиональное образование, переобученных и/или переквалифицированных работодателями в период 2010-2014 годов (в территориальном аспекте и по специальностям), размер понесенных расходов;

- числа вакантных рабочих мест в период 2010-2014 годов в национальной экономике (по специальностям), предназначенных для лиц, имеющих профессиональное образование (имеется общая информация о необходимом обучении для занятия вакантных мест в территориальном аспекте);

- годовой численности выпускников соответствующих учебных заведений трудоустроенных, зарегистрированных в качестве безработных (которые находятся в поиске рабочего места), а также тех, которые продолжали учебу в других учебных заведениях за период 2010-2014 годов (в территориальном аспекте и по специальностям).

Вместе с тем статистические исследования о ситуации на рынке труда не охватывали всех экономических агентов, а также домашние хозяйства, которые нанимают персонал (например, крестьянские хозяйства).

Несмотря на эти институциональные недостатки, статистика в данной области отражает абсолютно неблагоприятную демографию социально-экономического развития страны. Так, на конец 2013 года население трудоспособного возраста Республики Молдова (в возрасте от 15 лет) составляло 2986,6 тыс. человек, из которых 1751,2 тыс. лиц – неактивное население (которое не ищет рабочее место), в том числе 964,5 тыс. лиц – в возрасте от 25 до 64 лет. В то же время активное население составляло 1235,8 тыс. лиц, из которых 1172,8 тыс. лиц – занятые лица (которые имели рабочее место) и 63,1 тыс. – безработные лица⁷. Анализ населения с профессиональным образованием на конец отчетного года свидетельствует, что среди неактивного населения они составляли 297,8 тыс. лиц, или 17% от общей численности неактивного населения, из которой в возрасте 25-64 лет – 229,0 тыс., или 23,7%. В 2013 году неактивное население указанного возраста, имеющее профессиональное образование, по сравнению с 2010 годом возросло на 27,5 тыс. лиц, а по удельному весу – на 0,9%. В то же время население, имеющее профессиональное образование, на конец года среди активного населения составляло 274,9 тыс. лиц, или 22,2% от всего активного населения, из которых: занятое – 260,4 тыс. лиц и безработные – 14,5 тыс. лиц. По сравнению с 2010 годом в 2013 году трудоустроенное население, имеющее профессиональное образование, снизилось на 16,8 тыс. лиц. Вместе с тем и безработное население, имеющее профессиональное образование, снизилось на 6,3 тыс. лиц. Таким образом, отмечается, что численность трудоустроенного населения, имеющего профессиональное образование, снижается, а неактивного населения растет, что свидетельствует об избытке предложения рабочей силы, имеющей профессиональное образование, на рынке Республики Молдова. В этом отношении следует отметить, что аудит не имел информацию об удельном весе лиц, которые мигрировали за пределы страны в поиске рабочего места, из общей численности неактивного населения, в том числе имеющего профессиональное образование. Вследствие этого государственные органы не располагают данными относительно того, что избыток человеческих ресурсов, имеющих профессиональное образование, поглощается внешним рынком. В результате аудиторская миссия не имела других возможностей, чем сосредоточиться на анализе спроса и предложения рабочей силы, имеющей профессиональное образование, только на внутреннем рынке.

____________________________

⁷ Таблицы № 6 - 7 приложения № 2 к Отчету аудита.

В соответствии с Законом № 102-XV от 13.03.2003⁸, а также Национальной стратегией о политиках занятости рабочей силы на 2007-2015 годы, утвержденной ПП № 605 от 31.05.2007, политика на рынке труда проводится Министерством труда, социальной защиты и семьи. Внедрение в практику основных линий стратегии имело место посредством разработки годовых планов действий по занятости рабочей силы. Так, Национальный план действий занятости рабочей силы на 2014 год, утвержденный ПП № 1091 от 31.12.2013⁹, имеет целью решить проблемы рынка труда, на что были предусмотрены финансовые средства в сумме 340,7 млн. леев для: социальной защиты безработных (51,3 млн. леев); создания рабочих мест путем продвижения предпринимательского духа (79,5 млн. леев); повышения мобильности рабочей силы (49,5 млн. леев); интеграции или профессиональной реинтеграции 2,7 тыс. безработных (6,6 млн. леев) и др. В то же время для улучшения информации о рынке труда путем корректировки методологии исследований в области рынка труда к резолюциям Международной конференции статистиков труда от 2013 года были предусмотрены лишь 300,0 тыс. леев, но и они в отсутствие определения источников финансирование, а для информирования населения о ситуации на рынке труда посредством Центра информирования НАЗН имелись средства, выделенные для его содержания.

____________________________

⁸ Закон о занятости населения и социальной защите лиц, находящихся в поиске работы № 102-XV от 13.03.2003.

⁹ Постановление Правительства № 1091 от 31.12.2013 “Об утверждении Национального плана действий занятости рабочей силы на 2014 год ”.

Анализ Национального плана действий занятости рабочей силы на 2014 год свидетельствует, что усилия политик и публичные действия были ориентированы преимущественно на исправление ситуации на рынке труда, а действия по предотвращению незанятости рабочей силы, в том числе владение достаточной и достоверной информацией о занятости и потребности в рабочей силе не являлись приоритетными.

Согласно п.4 ПП № 1421 от 18.12.2006¹⁰, министерства, другие центральные административные органы на базе стратегий и отраслевых программ должны определять потребность подведомственных экономических агентов в квалифицированных рабочих кадрах в аспекте специальностей согласно утвержденному перечню и ежегодно до 1 сентября представлять МП предложения по подготовке соответствующих кадров в подведомственных учебных заведениях. Также на основании проектов и региональных прогнозов социально-экономического развития ОМПУ было рекомендовано оценить потребность территории в квалифицированных рабочих и координировать с МП подготовку необходимых кадров. Вместе с тем аудитом установлено, что кроме процедуры утверждения планов приема такая информация не поступала в МП.

____________________________

¹⁰ Постановление Правительства № 1421 от 18.12.2006 “Об утверждении Перечня специальностей (профессий) по подготовке кадров в среднем профессиональном образовании”.

Одна из задач, установленных в Национальной стратегии о политиках занятости рабочей силы на 2007-2015 годы, согласно направляющей линии 4 “Продвижение развития человеческого капитала и обучения на протяжении всей жизни”, обязывает Министерство экономики, МП, НАЗН совместно с ОМПУ, экономическими агентами разработать прогноз потребности в персонале в аспекте профессий и специальностей исходя из стратегических задач осуществления экономической деятельности.

В этом контексте МТСЗС инициировало изучение потребности в персонале и запросило от центральных и местных публичных органов представить отраслевые/территориальные оценки потребности в персонале на 2011-2016 годы, в том числе подведомственных предприятий/ экономических агентов. Однако в отсутствие методологии, разработанной с научной точки зрения, было очень сложно оценить этот показатель. Результаты Исследования о потребности в кадрах с профессиональным образованием на 2011-2016 годы¹¹ свидетельствуют о ежегодной потребности в 2,5-3,0 тыс. лиц, в то время как планы приема предусматривают поступление от 10,0 до 13,5 тыс. учащихся.

____________________________

¹¹ http://mpsfc.gov.md/md/studii/, доступ 29.12.2014.

МТСЗС указывает, что результаты исследования являются ориентировочными, так как представленная органами информация не была полной, одним из мотивов было отсутствие соответствующих прогнозов для периода, указанного в опросе. Также местные публичные органы не включили в это исследование частный сектор, хотя соответствующая информация была запрошена.

Согласно Плану действий по внедрению Стратегии развития профессионально-технического образования на 2013-2020 годы, утвержденной ПП № 97 от 1.02.2013, предусматривается разработка методологии по исследованию и реализации изучения рынка труда для определения территориальных и региональных особенностей, ответственными были назначены МТСЗС, НАЗН, Министерство экономики, отраслевые комитеты, IDIS “Viitorul”, действия, которые включены и в Дорожную карту действий Правительства, направленных на развитие профессионально-технического образования, на 2013-2014 годы, утвержденную ПП № 892 от 12.11.2013 (действия 2.1 и 2.2). Реализация этой цели была предложена МТСЗС за счет Программы бюджетной поддержки в области реформы профессионально-технического образования (соглашение о финансировании ENPI/2013/024-404 в сумме 25 млн. евро “Поддержка для внедрения реформы профессионально-технического образования в Молдове”), организацией по внедрению был назван IDIS “Viitorul”.

Также согласно Положению НАЗН, утвержденному ПП № 832 от 14.07.2003¹², одной из задач НАЗН является разработка национальных и территориальных программ и прогнозов занятости рабочей силы и организация на договорной основе научных исследований и социологических опросов по проблемам занятости рабочей силы, профессиональной подготовки и социальной защиты нетрудоустроенных лиц. В течение последних 5 лет по разделу “Занятость рабочей силы в случае безработицы” НАЗН ежегодно вносило предложения по включению в рамки расходов на среднесрочный период финансирование изучения “Прогноз рынка труда”, но из-за отсутствия финансовых средств предложения не были согласованы.

____________________________

¹² Положение о Национальном агентстве занятости населения, утвержденное Постановлением Правительства № 832 от 14.07.2003 “О реорганизации Государственной службы занятости населения ”.

Вместе с тем с целью мониторинга/прогнозирования изменений, имеющих место в структуре рабочей силы, расширения знаний о рынке труда, НАЗН ежегодно разрабатывает (начиная с 2008 года) на основании опроса экономических агентов Прогноз рынка труда и Барометр профессий. Методология по разработке Прогноза рынка труда и вопросника для экономического агента была реализована НАЗН в рамках молдо-шведского проекта “Оказание поддержки публичной службе занятости населения Молдовы”, внедренного публичным Агентством занятости Швеции. При разработке Прогноза рынка труда был применен опыт публичных служб занятости Швеции и Литвы. Прогноз рынка труда 2014¹³ был разработан в результате опроса 3270 экономических агентов из списка, представленного НБС, или 20,3% от общего числа экономических агентов с численностью персонала более 5 работников. Так, в 2013 году экономические агенты испытали отсутствие квалифицированной рабочей силы, в то время как 60% зарегистрированных безработных не имеют первоначальную профессиональную подготовку. Прогноз дополняет и разрыв между сельской и городской средой по сегменту работающего населения и вакантных мест: работающее население находится в сельской местности, а вакантные места зарегистрированы преимущественно в городской среде. Таким образом, результаты прогнозирования используются при оценке изменений, которые будут иметь место на рынке труда, выявлении числа безработных, которые должны быть направлены на курсы по профессиональной подготовке во взаимосвязи с потребностями рынка труда, планировании деятельности НАЗН и его территориальных структур, информировании выпускников гимназий и лицеев о приоритетных профессиях/специальностях, запрашиваемых на рынке труда.

____________________________

¹³ www.anofm.md, раздел Библиотека/прогнозы, доступ 29.12.2014.

Цель II: Соответствуют ли планы приема в систему профессионального образования эволюции рынка труда?

Согласно ст.40 Закона № 547-XIII от 21.07.1995¹⁴, публичные органы представляют предложения по плану (государственному заказу) подготовки специалистов с финансированием из государственного бюджета и на контрактной основе в учебных заведениях среднего профессионального образования, а Правительство утверждает план (государственный заказ) подготовки специалистов с финансированием из государственного бюджета и на контрактной основе по профессиям, специальностям и основным областям образования.

____________________________

¹⁴ Закон об образовании № 547-XIII от 21.07.1995 (далее – Закон № 547-XIII от 21.07.1995), отменен 24.11.2014 Законом № 152 от 17.07.2014.

В этом отношении установлено, что в соответствии с Положением, утвержденным ПП № 691 от 17.11.2009¹⁵, полномочиями МТСЗС являются разработка плана приема в высшие учебные заведения на получение степени лиценциата (I цикл) и мастерата (II цикл), в средние специальные и средние профессиональные учебные заведения и осуществление среднесрочного прогноза приема. Так, МТСЗС совместно с компетентными министерствами разрабатывает годовые планы приема в средние профессиональные, средние специальные и высшие учебные заведения и представляет их на утверждение Правительству. В период 2011-2014 годов процедура по разработке предложений к плану приема была идентичной. На 2014-2015 учебный год разработка плана приема была инициирована МТСЗС 17.10.2013 путем запроса от министерств, публичных органов и учреждений соответствующих предложений на основании многих критериев, в том числе соотнесения с документами публичных политик в области, соблюдения лимитов утвержденных бюджетных и специальных средств, ориентирования на потребности рынка труда, обязательства экономических единиц по предоставлению мест для производственной практики, соответствующей материальной базы для проведения процесса обучения и др. Вместе с тем, согласно ст.21 (5) Закона № 547-XIII от 21.07.1995, учебные заведения среднего профессионального образования разрабатывают планы приема с учетом договоров, заключенных с заинтересованными хозяйствующими субъектами. Следует отметить, что в период 2011-2014 годов такие договоры не были заключены.

____________________________

¹⁵ Положение об организации и функционировании Министерства труда, социальной защиты и семьи, утвержденное Постановлением Правительства № 691 от 17.11.2009.

Таким образом, разработка предложений к плану приема на 2014-2015 учебный год была произведена УЗСПО в результате запроса МП от 26.11.2013 на основании следующих критериев: (1) проектная мощность зданий для обучения и профессиональной подготовки учащихся; (2) результаты приема на 2013 учебный год; (3) уровень трудоустройства выпускников; (4) прекращение приема на некоторые не востребованные на рынке труда специальности/профессии; (5) эффективное использование материально-технической и дидактической базы учреждения; (6) необходимость инициирования подготовки квалифицированных рабочих по некоторым новым специальностям/профессиям и (7) согласование потребности в кадрах с экономическими агентами. В результате УЗСПО представили МП информацию в форме таблицы по специальностям и профессиям.

В рамках аудита УЗСПО не удалось представить мотивированные объяснения и документально подтвердить релевантность запросов, изложенных в указанном письме. Следует отметить, что 3-й критерий “уровень трудоустройства выпускников” не поддается проверке, так как УЗСПО не располагают полномочиями по определению профессионального пути выпускника, а методы сбора этой информации имеют упрощенный характер и не отражают реальной ситуации. Так, некоторые учебные заведения проводят телефонный опрос выпускников текущего года, другие учебные заведения выдают направления на работу. УЗСПО также не располагают документом, которым подтверждалась бы проектная мощность зданий для обучения и профессиональной подготовки учащихся, или каким-либо регламентом, позволяющим оценить проектную мощность.

Эта ситуация обусловлена отсутствием в рамках УЗСПО некоторых формализованных процедур на этапе разработки проекта приема как МП, так и собственных. УЗСПО не практикуют изучение зонального/регионального рынка труда по обучаемым специальностям, не имеют достоверной информацию от экономических агентов и публичных учреждений о потребностях в кадрах с профессиональным образованием. Вместе с тем МП обобщило полученную информацию и разработало предложения к плану приема в учебные заведения профессионального образования, которые представило МТСЗС.

При разработке проектов планов приема на учебу МТСЗС указало, что были приняты во внимание результаты Изучения о потребности в кадрах, имеющих профессиональное образование, на 2011-2016 годы, а также информация о вакантных рабочих местах и годовой прогноз рынка труда, разработанный НАЗН. Так, на конец 2013 года, согласно данным НБС, имелось 14,5 тыс. безработных, имеющих профессиональное образование, а согласно данным НАЗН – 9,3 тыс. лиц. Одновременно имелось 8,9 тыс. вакантных мест для лиц с профессиональным образованием, а согласно Изучению о потребности в кадрах, имеющих профессиональное образование, на 2011-2016 годы, потребности рынка труда на 2014 год составляли 2,5 тыс. лиц (таблицы № 6, 8 – 10 приложения № 2 к отчету аудита).

Также НАЗН проинформировало, что в период 2010-2014 годов ежегодно получали квалификацию/переквалифицировались/ совершенствовались по специальности профессионального образования около 300 лиц, но не велся отдельный учет расходов, понесенных на получение квалификации, переквалификацию и совершенствование (стоимость курса обучения, оплата стипендии, а также расходы на проживание и транспорт).

Обобщив полученные предложения, МТСЗС разработало проект постановления Правительства о планах приема на 2014-2015 учебный год, который направило в установленном порядке для согласования. Следует отметить, что замечания МФ по этому проекту относились к поддержке излишнего числа специалистов, не запрашиваемых на рынке труда, указав, что число вакантных рабочих мест для рабочих составляло 3706 единиц, а план приема предполагал зачисление 11429 единиц для мест, финансируемых из бюджета, и 680 – на договорной основе. В результате договорились о корректировке проекта плана с бюджетным финансированием на уровне 2013 года, в том числе по профессиональному образованию с численностью 10844 лица.

На 2014 год был утвержден прием в учебные заведения профессионального образования по 11 новым специальностям (асфальтобетонщик; сборщик-монтажник алюминиевых профилей и окон из стеклопакетов; изготовитель алюминиевых и пластмассовых конструкций; электромонтер диспетчерского оборудования и телеавтоматики; оператор полуавтоматических и автоматических станков и др.).

Так, согласно планам приема, на 2010-2014 годы Правительство утвердило прием в учебные заведения профессионального образования следующего числа лиц:

Для выпускников профессионального образования проблема безработицы является более острой, чем для выпускников средних специальных учебных или высших заведений, доля их в структуре безработных наиболее значительна. Барометр профессий на 2014 год указывает, что по рабочим профессиям наибольшие шансы трудоустройства имели: швеи, швеи-раскройщицы, повара-кондитеры, бармены-кельнеры, продавцы, кассиры, монтеры, операторы в производственном секторе; низкие шансы имели: электромеханики, электромонтеры, трактористы, садоводы, виноградари, ткачи, парикмахерши, маникюрши; со средними шансами были отмечены: операторы вычислительных машин, пошивщики кожгалантерейных изделий, облицовщики-плиточники, каменщики, штукатуры-маляры, плотники, столяры, бетонщики и арматурщики, жестянщики, электрогазосварщики, слесари, водители автомобиля и др. Следует отметить, что согласно плану приема в учебные заведения профессионального образования на 2014 год было запланировано для приема: электромехаников – 125, электромонтеров – 410, трактористов – 565, виноградарей – 75, парикмахерш – 150.

Согласно данным, представленным учебными заведениями, из 4,9 тыс. лиц, окончивших УЗСПО в 2013 году, было трудоустроено лишь 2,6 тыс. лиц, или около 53,2%, а 0,2 тыс. выпускников продолжили учебу в других учебных заведениях. Тем не менее, как было указано ранее, УЗСПО не имеют документального подтверждения этих данных¹⁶. В настоящее время отсутствуют законодательные положения, которые обеспечат выпускников рабочими местами, а УЗСПО не имеют возможности и потенциала для обеспечения трудоустройства учеников после окончания обучения. Фактически учебные заведения не имеют этого полномочия в соответствии с требованиями уставов или внутренними положениями по функционированию. В итоге: потенциальный выпускник УЗСПО вынужден самостоятельно решать вопрос относительно трудоустройства.

____________________________

¹⁶ П.28-31 приложения № 4 к Отчету аудита.

Цель III: Предприняло ли Министерство просвещения структурно-институциональные действия, связанные с соотнесением профессионального образования с бюджетными фондами?

Согласно информации, предоставленной Министерством экономики, ненадлежащее качество рабочей силы все чаще отмечается в различных контекстах (в отчетах и исследованиях, реализованных партнерами по развитию и гражданским обществом) в качестве ограничения для привлечения инвестиций и, безусловно, для устойчивого экономического развития. Вместе с тем в результате процесса миграции Республика Молдова сталкивается с продолжающимся снижением численности квалифицированной рабочей силы. Согласно отчетам ЕБРР и Всемирного банка, около 15% от общего числа предприятий отмечают отсутствие квалифицированных кадров как один из факторов риска.

Важным аспектом, который характеризует деятельность молодежи, трудоустроенной в различных отраслях национальной экономики, является низкая и приуменьшенная производительность их труда, что в свою очередь приводит к неконкурентоспособному качеству товаров (продукции/услуг) и определяет скромную заработную плату молодых работников.

Уместно в этом отношении отметить, что МП не соблюдало стратегию, утвержденную ПП № 1402 от 30.12.2005¹⁷, и не реализовало конкретные меры по внедрению системы годовой отчетности о выполнении секторных (подотраслевых) задач/программ и повышении эффективности использования финансовых средств. Также не были зарегистрированы действия по повышению потенциала подразделений, имеющих полномочия по стратегическому планированию и бюджетному планированию в отношении анализа опций/сценариев и оценке воздействия (экономического, финансового и социального). Соответственно, в нарушение правительственных решений и духа системы менеджмента публичных финансов подведомственные профильные учреждения не направлены/ ориентированы на принципы управления фондами в соответствии с установленными показателями экономичности затрат, результативности и эффективности. В результате институциональные дисфункции, в основе которых находится совокупность факторов (объективных и субъективных), более того неконвергенция с принципами менеджмента публичных финансов и, соответственно, неопределение сравнимых ориентиров, не позволили внешнему аудиту точно оценить, чтобы высказаться о возможном измеряемом воздействии.

____________________________

¹⁷ Стратегия реформы центрального публичного управления в Республике Молдова, утвержденная Постановлением Правительства № 1402 от 30.12.2005.

В течение 2009-2013 годов понесенные за счет государственного бюджета расходы на содержание УЗСПО составили от 274,5 млн. леев до 368,6 млн. леев, они не были соотнесены с эффективными затратами и воздействием. В результате публичные органы (МП, МФ) не располагают информацией о виде и объеме товаров, работ и услуг, необходимых для качественного процесса образования (профессионального), не имеют оценку потребностей, не обеспеченных бюджетным финансированием, а также не установили порядок удовлетворения этих потребностей.

Следует отметить, что по запросу аудита МФ представило лишь информацию о категориях фактических расходов, финансируемых за счет бюджетных средств (в том числе специальных средств), не владея соответствующей информацией/подтверждением о достаточности финансовых средств для покрытия потребностей и обеспечения качественного образования. Вместе с тем, МФ проинформировало, что согласно ст.18 Закона № 847-XIII от 24.05.1996¹⁸, Министерство устанавливает лишь лимиты расходов в разрезе органов центрального публичного управления, а МП, руководствуясь п.8 (26) Положения, утвержденного ПП № 653 от 6.11.2009¹⁹, устанавливает в соответствии с приоритетными направлениями развития образования всех уровней показатели качества и объем бюджетных ассигнований для подведомственных заведений. Таким образом, согласно полномочиям, проблемы, с которыми сталкиваются непосредственно УЗСПО, должны рассматриваться и решаться МП, органом, ответственным за обеспечение надлежащего функционирования системы образования в пределах финансовых ассигнований, утвержденных законом.

____________________________

¹⁸ Закон о бюджетной системе и бюджетном процессе № 847-XIII от 24.05.1996 (далее – Закон № 847-XIII от 24.05.1996 ).

¹⁹ Положение об организации и функционировании Министерства просвещения, утвержденное Постановлением Правительства № 653 от 6.11.2009 (приложение № 1) (далее – Положение, утвержденное ПП № 653 от 6.11.2009).

Профессиональное образование обеспечивает обучение определенной специальности, а также дает общее среднее образование на уровне 11 классов. В этом контексте Постановлением Счетной палаты № 2 от 25.01.2013²⁰ от МФ было затребовано “установление категорий расходов, которые служат основанием для определения удельного веса стоимостных нормативов для одного ученика и для учреждения, а также обоснование соответствующими расчетами удельного веса этих нормативов”, однако Министерство не представило аудиту информацию о внедрении данного требования. Вместе с тем МФ указало, что в основе установления формулы финансирования для государственных начальных и средних общеобразовательных учебных заведений находятся лишь расходы, осуществленные этими учреждениями. В результате отмечается неоднозначный подход к размеру финансирования, выделенного одному и тому же виду образования (общему среднему).

____________________________

²⁰ Постановление Счетной палаты № 2 от 25.01.2013 “По Отчету аудита проекта “Качественное образование в сельской местности Республики Молдова” в Министерстве просвещения за период 2006-2012 годов” (далее – Отчет, утвержденный Постановлением СПРМ № 2 от 25.01.2013).

Следует отметить, что норматив расходов на одного учащегося, установленный МФ в Методических указаниях по разработке бюджетов АТЕ в 2011 году, составил 5,8 тыс. леев на одного “взвешенного” ученика и 458,4 тыс. леев на одно учебное заведение, вместе с тем, на 2015 год были предусмотрены расходы в сумме 8,8 тыс. леев и, соответственно, 429,0 тыс. леев. Также согласно действиям, установленным в Стратегии развития профессионально-технического образования на 2013-2020 годы, предусмотрена разработка и применение новых механизмов по финансированию профессионально-технического образования, основанному на финансировании, направленном на ученика и на результат. Более того, МП планирует утверждение и тестирование новой формулы финансирования уже в 2015 году. Вследствие этого, хотя Министерство планирует изменить систему финансирования УЗСПО, оно не располагает точными данными о финансировании соответствующих учебных заведений в период 2011-2013 годов (в результате обобщения данных по УЗСПО в финансовых отчетах по разделу 6.03 “Среднее образование” вместе с данными по гимназиям и лицеям левобережья Днестра, мероприятиями по летнему отдыху детей и др.), что не позволяет точно определить ассигнования и расходы, предназначенные только для УЗСПО. В этом отношении аудиторская миссия отмечает, что не получила от МП (в электронном формате) финансовых отчетов УЗСПО за 2011, 2012 и 2013 годы (бухгалтерский баланс; форму № 2; форму № 4 и др.), вместе с тем и МФ не обеспечило ясность данных информаций, так как центральные публичные органы принимают, проверяют и обобщают финансовые отчеты, представленные подведомственными учреждениями, и представляют МФ Отчет об исполнении бюджета на уровне основной группы, группы, вида учреждения, а также обобщенный баланс публичных органов/учреждений. В результате для проведения анализа в динамике финансово-экономических показателей аудит был поставлен в ситуацию использовать соответствующую информацию из базы данных публичных расходов «BOOST»²¹ (за период 2010-2012 годов).

____________________________

²¹ http://mf.gov.md/actdoc/BOOST, доступ 29.12.2014.

Аналогично констатациям предыдущего аудита МП не располагает информацией о профессиональном образовании, которая позволила бы исчерпывающе оценить факт, если средства, выделенные МФ, обеспечивают реализацию школьной программы, в том числе по каждой дисциплине (специальности) в отдельности. Также МП не имеет информацию о финансовом и материальном обеспечении по учебному заведению; о потребностях, которые должны быть пополнены; о потребностях, которые неполностью покрыты бюджетными средствами и возможными альтернативными средствами. Следует отметить, что отсутствие этой информации связано с неразработкой МП некоторых стоимостных стандартов по внедрению куррикулума (неустановление и неоценка для каждого учащегося или для класса человеческих, материальных и дидактических ресурсов, необходимых для обеспечения качественного образования, а также норм потребления электрической и тепловой энергии, воды и канализации, санитарии, необходимых для внедрения Правил и санитарно-эпидемиологических нормативов “Гигиена учебных заведений среднего профессионального образования”, утвержденных Постановлением главного государственного санитарного врача № 23 от 29.12.2005).

Аудиторская миссия также отмечает, что в рамках МП отсутствуют обоснования об определении оптимального числа учащихся в классе, необходимого для обеспечения качественного процесса образования. Так, согласно указанным санитарно-эпидемиологическим нормативам, число учащихся в классе не может превышать 25 учеников, однако при установлении планов приема в один класс МП включает до 30 учащихся. В результате эта ситуация обуславливает то, что существующие ассигнования не покрывают потребность качественного образования в зависимости от размера фиксированных расходов, связанных с “размером” учебных заведений и числом параллельных классов (по обучению той же специальности) в этих учреждениях.

Проведенные аудитом анализы свидетельствуют, что общие расходы на обучение одного учащегося, указанные в утвержденных образовательных стратегиях, не соответствуют реальности. Так, неправильно включать расходы, понесенные за проживание учащихся, в стоимость профессионального образования, так как они не относятся на всех учеников, а только на тех, которые проживают в общежитиях и составляют фактически расходы по социальному обеспечению студенческой молодежи. Также к социальным расходам относятся и расходы на питание учащихся и стипендии.

Аудитом установлено, что и УЗСПО не были вовлечены в исчерпывающую оценку финансовых ассигнований, которые покроют собственные потребности для обеспечения качественного образования. Разработка предложений по финансированию была произведена без знания, если размер запрашиваемых ассигнований обеспечит какое-то воздействие на качество образования и без соблюдения в полной мере регламентированной процедуры²² относительно приложения к таблицам по проекту информационной справки с соответствующими объяснениями и обоснованиями. В результате этот факт не обеспечил четкого изложения со стороны УЗСПО относительно структуры предложенного бюджета и о соблюдении лимитов; о различиях между предложениями на будущий и текущий год (со стороны увеличения или уменьшения); о факторах, повлиявших на оценки на последующие 2 бюджетных года; о проблемах/рисках, которые можно предотвратить. Так, в результате анализа правильности планирования потребности в финансовых ассигнованиях для деятельности УЗСПО установлено, что только на 2013 год некоторые УЗСПО запланировали, а впоследствии МП утвердило завышенные расчеты в финансовых потребностях, особенно, по оплате труда (по сравнению с утвержденным штатным расписанием и тарифными списками) примерно на 2,5 млн. леев²³. Аналогичная ситуация была установлена и по другим УЗСПО в другие периоды²⁴. Вместе с тем опрос руководителей УЗСПО свидетельствует, что выделенные из государственного бюджета средства недостаточны для обеспечения качественного профессионального образования. Эта ситуация обусловлена отсутствием со стороны МП мониторинга и адекватного анализа запланированных УЗСПО ассигнований, а также тем, что существующая система финансирования ориентирована преимущественно на финансирование расходов на содержание учреждения и в незначительной мере предоставляет приоритет финансированию процесса образования (учебников, современного оборудования и оснащения).

____________________________

²² Ст.20 (2) e) Закона № 847-XIII от 24.05.1996; Методологические нормы по разработке и представлению центральными публичными органами предложений к проекту государственного бюджета на 2014 год и оценках на 2015-2016 годы, утвержденные министром финансов путем циркуляра № 06/1-17 от 21.06.2013.

²³ П.36 приложения № 4 к Отчету аудита.

²⁴ РУ Валя Норокулуй – 84,9 тыс. Леев (2014 г.), ПУ Ниспорень (в 2011 году – 492,5 тыс. леев; в 2012 году – 208 тыс. леев); ПУ Кэрпинень (в 2011 г. – 204,0 тыс. леев; в 2012 г. – 251,5 тыс. леев).

В результате аудиторская миссия установила ряд недостатков и несоответствий, которые повлияли на развитие профессионального образования, соотнесенного с имеющимися средствами, они привели к следующим ситуациям.

►До принятия Кодекса об образовании не были регламентированно установлены компоненты системы обеспечения качества профессионального образования. В то же время до настоящего времени нет сравнимых ориентиров для оценки образовательной оферты.

Согласно передовым практикам, обеспечение качества в профессиональной подготовке имеет в основе: разрешение/аккредитацию поставщиков по формированию, соблюдению стандарта занятости, повышение ответственности участвующих сторон в программах профессионального образования, а также собственно профессиональная подготовка и оценка результатов. Вместе с тем система обеспечения качества должна быть составной частью процесса менеджмента поставщиков профессионального образования и должна охватывать: (i) цикл обеспечения и улучшения качества на этапах планирования, внедрения, оценки и пересмотра дидактического процесса; (ii) качественные критерии и ориентировочные дескрипторы; (iii) показатели качества для оценки задач, методов, процедур и полученных результатов.

Поставщики услуг по профессиональной подготовке должны представить доказательства по поддержке систем обеспечения качества путем: a) миссии учреждения и его задач, ориентированных на профессиональную подготовку; b) четких и измеряемых стандартов для обеспечения внутреннего качества; c) адекватных ресурсов, компетентного персонала; d) методов оценки, раздаточных материалов для подготовки учащихся; e) инфраструктуры и соответствующей базы, необходимой для профессиональной подготовки в соответствии со стандартами занятости; f) механизмов по составлению статистической отчетности и мониторингу; g) прозрачной системы доступа к результатам оценки, образовательной оферте, правам учащихся, финансовым условиям и к приему.

Вместе с тем согласно положениям Кодекса об образовании оценка качества в профессионально-техническом образовании осуществляется на основании соответствующих национальных стандартов, стандартов по аккредитации и методологии, разработанной Национальным агентством по обеспечению качества в профессиональном образовании и утвержденной Правительством. Оценка качества в профессионально-техническом образовании включает: (i) оценку программ профессиональной подготовки и (ii) оценку учреждений, которые предоставляют программы по профессиональной подготовке, и включает: a) институциональную способность; b) образовательную эффективность, в том числе школьные результаты; c) качество программ по профессиональной подготовке; d) институциональный менеджмент качества; e) соответствие между внутренней оценкой и реальной ситуацией.

• Хотя в соответствии с положениями ст.37 (3) Закона № 547 от 21.07.1995 МП должно обеспечивать аккредитацию всех учебных заведений, до настоящего времени УЗСПО не располагают аккредитацией учебных программ. Вместе с тем Национальное агентство по обеспечению качества в профессиональном образовании, уполномоченное осуществлять эту аккредитацию с 2014 года, должно начать свою деятельность только в 2015 году.

• Основным документом по обеспечению качества в системе образования и профессиональной подготовки является стандарт занятости, а для каждой профессии/специальности должен существовать стандарт занятости по образованию и подготовке. Стандарты занятости являются нормативными актами, которые описывают требования рабочего места к лицу, которое должно работать на этом рабочем месте, и необходимы для соотношения образовательной оферты профессионального образования с требованиями рынка труда.

Согласно Концепции, утвержденной Постановлением Парламента № 253-XV от 19.06.2003²⁵, профессиональная подготовка и профессиональное обучение подростков, молодежи и взрослого населения осуществляются в соответствии с национальными стандартами занятости, профессиональными и образовательными стандартами, соответствующими квалификационным требованиям национального и зарубежного рынков труда. Несмотря на то, что, согласно указанной Концепции, в 2004-2005 годах Министерства экономики, просвещения, труда, социальной защиты и семьи при сотрудничестве с отраслевыми министерствами и социальными партнерами должны были разработать стандарты занятости и профессиональные стандарты, процедуры оценки и профессиональной сертификации, которые обеспечат эквивалентность документов по обучению и квалификации, до конца 2014 года были утверждены стандарты занятости только по 8 специальностям²⁶ из общего числа 82, по которым в 2014 году был утвержден план приема в УЗСПО и, соответственно, из 350 специальностей, включенных в Перечень, утвержденный ПП № 1421 от 18.12.2006²⁷. В результате, отсутствует корреляция между знаниями/навыками, которые накоплены в рамках системы образования, и знаниями/навыками, необходимыми квалифицированному персоналу из национальной экономики, чем не обеспечивается выполнение главной цели процесса образования, а именно, подготовка квалифицированных кадров для национальной экономики. Следует отметить, что согласно информации МП в настоящее время при поддержке ЕС (проект “Консолидация потенциала по управлению миграцией в РМ”) и LED (проект CONSEPT) в процессе разработки и утверждения находятся еще 4 стандарта занятости²⁸. Вместе с тем в 2014 году из 12 специальностей, по которым были утверждены или находятся в разработке стандарты занятости, был запланирован прием только по 8 специальностям на 985 мест.

____________________________

²⁵ Концепция профессиональной ориентации, подготовки и профессионального обучения людских ресурсов, утвержденная Постановлением Парламента № 253-XV от 19.06.2003.

²⁶ Приказы министра просвещения об утверждении стандартов занятости № 64 от 11.02.2013 (кондитер, слесарь по установке сантехники; маляр; виноградарь), № 987 от 21.10.2013 (арматурщик; каменщик) и № 1041 от 7.10.2014 (12831 – плотник; 13967 – электрослесарь в строительстве).

²⁷ Перечень специальностей (профессий) по подготовке кадров в среднем профессиональном образовании, утвержденный Постановлением Правительства № 1421 от 18.12.2006.

²⁸ Водитель автомобиля (пассажиров) (11897); кабельщик-липитор (742203); пекарь (11476); электромонтажник по освещению и осветительным сетям (12877).

Аудиторская миссия отмечает, что согласно информации, представленной МТСЗС, нормативная база не предусматривает графика разработки и утверждения стандартов занятости. В результате согласно положениям Методологии, утвержденной ПП № 952 от 16.12.2011²⁹, ответственным органом за разработку проекта стандартов занятости и пересмотр существующих в соответствующей области деятельности является Секторальный комитет по профессиональной подготовке, созданный Национальной комиссией по консультациям и коллективным переговорам. С целью разработки стандартов занятости Секторальный комитет формирует соответствующие группы и комиссии. Следует отметить, что в настоящее время создано 6 секторальных комитетов в: строительстве, сельском хозяйстве и пищевой промышленности, транспорте и инфраструктуре дорог, информационных технологиях и коммуникациях, торговле, непродовольственной промышленности.

____________________________

²⁹ Методология разработки и пересмотра стандартов занятости для рабочих профессий, утвержденная Постановлением Правительства № 952 от 16.12.2011, отменена 31.10.2014 Постановлением Правительства № 863 от 8.10.2014.

Вместе с тем для улучшения ситуации в этой области ПП № 863 от 8.10.2014³⁰ была утверждена новая Методология разработки стандартов занятости для рабочих профессий (упрощенная), согласно которой Секторальный комитет является органом, ответственным за качественную разработку стандартов занятости в соответствующем секторе, выявляет перечень рабочих профессий для разработки стандартов занятости в соответствующем секторе; принимает решения о разработке определенного стандарта занятости; управляет процессом разработки соответствующего стандарта занятости; создает рабочие группы по разработке профиля и стандарта занятости и комиссий по оценке и утверждению стандартов занятости; выявляет финансовые ресурсы для разработки стандартов занятости; согласовывает стандарт занятости с МТСЗС и представляет его для рассмотрения и утверждения центральному специализированному органу публичного управления из соответствующего сектора.

____________________________

³⁰ Постановление Правительства № 863 от 8.10.2014 “Об утверждении Методологии разработки стандартов занятости для рабочих профессий”.

Следует отметить, что в соответствии с задачами Стратегии развития профессионально-технического образования на 2013-2020 годы до 2017 года необходимо разработать стандарты занятости для профессионально-технических специальностей/профессий, которые должны служить в качестве базы по разработке описаний соответствующих квалификаций и соотношения программ профессиональной подготовки с требованиями рынка труда. В результате в настоящее время МТСЗС инициировало процедуру публичных торгов для разработки 20 стандартов занятости с выделением на эти цели 0,6 млн. леев.

Несмотря на то, что отмечается превышение сроков утверждения стандартов занятости, МТСЗС не приняло эффективных мер по улучшению этой ситуации (не оценило возможности изменения действующей нормативной базы; не выявило возможных решений для перенятия стандартов других стран и др.). Вместе с тем согласно Национальному плану действий по занятости рабочей силы на 2014 год (п.4.1.8.), утвержденному ПП № 1091 от 31.12.2013, учебные программы для рабочих профессий должны быть разработаны только на основании действующих стандартов занятости, однако отсутствие соответствующих документов является препятствием в этом отношении.

• Неразработка и неутверждение соответствующим образом стандартов занятости обусловило, в свою очередь, невозможность разработки и утверждения куррикулумов по дисциплинам обучения соответствующим специальностям. Так, согласно Кодексу об образовании, программа в профессионально-техническом образовании включает: (i) рамочный план образования и планы образования по профессиям и специальностям; (ii) куррикулум по модулям/дисциплинам; (iii) методологические пособия по применению куррикулума. В профессионально-техническом образовании куррикулум по модулям/ дисциплинам утверждается МП, будучи предварительно согласованным с секторными комитетами и компетентными центральными органами. Несмотря на то, что не утверждены соответствующие стандарты занятости, МП инициировало разработку ряда куррикулумов (финансируемую внешними донорами), что генерирует риск их последующего пересмотра одновременно с утверждением соответствующих стандартов, сохранения ситуации несоответствия между потребностями рынка труда и профессиональными образовательными офертами, а также риск понесения дополнительных расходов. В этих условиях были разработаны и утверждены куррикулумы для 8 специальностей³¹ (2 для внедрения и 6 для пилотирования). Следует отметить, что по запросу аудита МП не объяснило эту ситуацию. Вместе с тем в нарушение законодательных положений³² утвержденные МП для внедрения куррикулумы не были опубликованы в Официальном мониторе.

____________________________

³¹ Код: 12989 – электромонтер по ремонту и обслуживанию электрооборудования; 11481 – повар, 12903 – электрогазосварщик-врезчик; 12389 – закройщик; 742235 – оператор по технической поддержке компьютеров; 13011 – электромонтер диспетчерского оборудования и телеавтоматики; 722320 – оператор полуавтоматических и автоматических станков; 834336 – оператор механизированных и автоматизированных складов.

► Отсутствие в МП стандартов занятости для специальностей, которым учат в УЗСПО, а также показателей по установлению качества обучения в профессиональном образовании отрицательно влияет на профессионально-образовательный процесс в целом.

Будучи установленным амбициозный план реформ в области повышения качества профессионально-образовательного процесса, аудит запросил от вовлеченных учреждений информацию об используемых показателях эффективности (количественных и качественных) для оценки реального состояния качества профессионального образования, а также для проверки воздействия предложенных для внедрения мероприятий. Несмотря на повторные запросы, МП не представило соответствующую информацию об указанных показателях, информируя лишь, что обеспечение качества в профессиональном образовании осуществляется путем периодической оценки педагогических и руководящих кадров, а также образовательных результатов УЗСПО путем сдачи выпускных/квалифицированных экзаменов учащихся при завершении учебы. В результате для качественного профессионального образования должно быть обеспечено: качество персонала педагогических кадров; соответствующая материальная база; проведение практики в производственных условиях; правильная оценка знаний и навыков ученика, все это должно быть поддержано путем выделения соответствующих финансовых средств.

• УЗСПО не располагают эффективной системой оценки качества и компетенций педагогического и руководящего персонала, а также не определяют влияния их деятельности на качество профессионально-образовательного процесса.

Согласно картографирования учебных заведений профессионально-технического образования, по состоянию на 1.05.2014 в УЗСПО работало 4040 лиц, утвержденный штатный персонал составлял 5046,6 единицы, из которых: 284 – руководящий персонал (утверждено 286 единиц, или 5,7% от общей численности персонала); 627 – педагогические кадры по общим культурным дисциплинам (утверждено 589,0 единицы, или 11,7%); 254 – педагогические кадры по профессиональным дисциплинам (утверждено 427,5 единицы, или 8,5%); 935 – мастера-инструкторы (утверждено 1289,1 единицы, или 25,5%); 124 – социальные педагоги (утверждено 137,5 единицы, или 2,7%); 1816 – вспомогательный технический персонал (утверждено 2317,5 единицы, или 45,9%). Из трудоустроенных лиц 1676 имеют высшее образование, 809 – среднее специальное образование, 519 – профессиональное образование, 600 – другое образование, 438 – без образования.

Из 1940 педагогических кадров 1220 имеют одну или меньше педагогическую нагрузку, а 720 – более одной педагогической нагрузки. Имеют высшую педагогическую степень 13 педагогов (в том числе 2 мастера), I педагогическую степень – 121 (в том числе 15 мастеров), II педагогическую степень – 1035 (в том числе 412 мастеров).

Из общей численности трудоустроенного персонала 34 лица имеют высшую управленческую степень, 16 – I управленческую степень, 55 – II управленческую степень. На курсы по переподготовке в психопедагогике было привлечено 609 педагогических кадров. Вместе с тем, согласно представленной МП информации, в 2010-2014 годах было аттестовано 1184 педагогических и руководящих кадра из УЗСПО, из которых 17 лиц получили высшую степень, 123 – I степень и 1044 – II степень.

Согласно Положению об аттестации педагогических кадров³³, аттестация на II педагогическую степень осуществляется педагогическими советами УЗСПО путем разработки и публичного представления методических работ/отчетов по самооценке и путем публичной поддержки собеседования об эффективности, а на I и высшую педагогическую степень, а также управленческую степень – комиссиями, созданными на республиканском уровне. Вместе с тем данное Положение не содержит критерии оценки, основанные на успехах учащихся (знаниях и накопленных навыков). Также при аттестации руководящих кадров на основании Положения, утвержденного Приказом министра просвещения № 454 от 31.05.2012³⁴, не оценивается³⁵ внедрение руководителями УЗСПО системы финансового менеджмента и контроля³⁶. В результате не ясна необходимость аттестации педагогических и руководящих кадров в условиях, в которых они не имеют в основе критерии по оценке воздействия их деятельности.

____________________________

³² Ст.68 Закона о нормативных актах Правительства и других органов центрального и местного публичного управления № 317-XV от 18.07.2003.

³³ Положение об аттестации педагогических кадров учебных заведений дошкольного, начального, среднего, специального, дополнительного, среднего профессионального и среднего специального образования, утвержденное Приказом министра просвещения № 336 от 3.05.2013 (далее – Положение об аттестации педагогических кадров).

³⁴ Положение об аттестации руководящих кадров учебных заведений дошкольного, начального, среднего, специального, профессионального, среднего и среднего специального образования, утвержденное Приказом министра просвещения № 454 от 31.05.2012 (далее – Положение, утвержденное Приказом МП № 454 от 31.05.2012).

³⁵ Регламент оценки, отчетности системы финансового менеджмента и контроля и выдачи декларации о надлежащем управлении, утвержденный Приказом министра финансов № 49 от 26.04.2012 (далее – Регламент, утвержденный Приказом министра финансов № 49 от 26.04.2012).

³⁶ Закон о государственном внутреннем финансовом контроле № 229 от 23.09.2010 (далее – Закон № 229 от 23.09.2010).

В этом контексте отмечается, что положения по аттестации педагогических и руководящих кадров предусматривают участие их в установленном количестве семинаров с различной тематикой, однако наблюдения аудита свидетельствуют, что большинство педагогических и руководящих кадров участвовали на семинарах, организованных в период обучения учащихся, что влияет на нормальное проведение процесса обучения.

Следует отметить, что положения по аттестации, утвержденные МП, не опубликованы в Официальном мониторе Республики Молдова, что влияет на законность соответствующего процесса.

Для исправления ситуации МП планирует, согласно утвержденным стратегиям, создать систему оценки и оплаты труда педагогических кадров, основанную на эффективности.

• Важным аспектом, который влияет на качество профессионального образования, является соответствующая материальная база. Несмотря на то, что в последние годы при внешней поддержке была улучшена материально-дидактическая база некоторых УЗСПО, она до настоящего времени недостаточна для обеспечения качественного общего и профессионального образования.

Абсолютное большинство УЗСПО не имеют учебников и учебных материалов; не оснащены соответствующим образом лаборатории по химии, физике и биологии; оборудование мастерских морально и физически изношено; недостаточно расходных материалов для практических занятий; учебные корпуса, мастерские и общежития требуют срочного капитального ремонта. Вместе с тем аудит отмечает отсутствие количественной и стоимостной оценки потребностей для комплектации материально-технической базы как на уровне соответствующих учреждений, так и МП. Указанные ситуации определяют нефункциональность материально-технической базы, что снижает качество преподавания, а это, в свою очередь, приводит к несоответствию образовательной оферы с требованиями рынка труда. В результате расходы на процесс профессионального образования не привели к достижению установленной цели и могут считаться неэффективными. Так, аудиторская миссия отмечает, что:

√ хотя согласно Отчету, утвержденному Постановлением СПРМ № 2 от 25.01.2013, было затребовано включение общеобразовательных, нелицейных (УЗСПО и колледжей) учебных заведений в систему по аренде учебников, это до настоящего времени не было выполнено. В результате УЗСПО не имеют учебники³⁷ для каждого учащегося (обычно 2 учебника имеются лишь на время урока преподавания, а внеклассное изучение может быть осуществлено только в библиотеке). Следует отметить, что в соответствии с Кодексом об образовании учащиеся профессионально-технического образования должны быть обеспечены школьными учебниками согласно схемы аренды, утвержденной МП.

____________________________

³⁷ П.18 приложения № 4 к Отчету аудита.

Сложная ситуация отмечается по разделу обеспечения учебниками для обучения специальностям. Хотя УЗСПО докладывают, что имеют значительный объем таких учебников, они фактически не соответствуют современным требованиям (морально устарели, напечатаны на русском языке или румынском языке кириллицей) и в итоге не используются в процессе обучения³⁸. Например, библиотека ПУ Окница не располагает дидактической литературой на румынском языке, учебники для обучения специальностям были изданы 20-30 лет назад. Одним из основных учебников для обучения профессии тракториста в этой школе является учебник “Тракторы и автомобили”, изданный в 1986 году, в котором описаны тракторные механизмы и системы, которые больше не изготавливаются. Также и ПУ Хынчешть не имеет достаточного количества учебников для дисциплин: технический чертеж, электротехника, информатика, оборудование;

____________________________

³⁸ П.19 приложения № 4 к Отчету аудита.

√ недостаточно и/или морально устарело оснащение оборудованием и инструментами мастерских для проведения практических уроков. Так, из 246 мастерских аудируемых УЗСПО оборудованы соответствующим образом лишь 182³⁹. В качестве примера в этом отношении может служить ПУ Окница, которое хотя и специализируется на подготовке трактористов-машинистов в сельском хозяйстве, не располагает оборудованием, эксплуатируемым для практических уроков (прицепы, плуги, бороны, культиваторы, сеялки и др.). Более того, это училище не имеет даже сельскохозяйственного участка, необходимого для практического обучения учащихся. В то же время другие УЗСПО, несмотря на то, что имеют сельскохозяйственные участки, не используют их или используют частично (ПУ Корбу – участок из окрестности с.Тырнова, района Дондушень).

____________________________

³⁹ П.10-11 приложения № 4 к Отчету аудита.

Столярная мастерская ПУ Бричень оснащена лишь оборудованием и инструментами 1967-1992 годов. ПУ Криулень не располагает базой обучения по специальности “автослесарь”, практические часы были проведены у экономического агента (ООО), учредителем которого является директор школы. ПУ Згурица не располагает оборудованием для практического обучения по специальности “слесарь”, обучение фактически было осуществлено у некоторых экономических агентов, которые, в свою очередь, не имеют современного оборудования. Для подготовки водителя автомобиля и других механизмов ПУ Орхей использует морально устаревшую технику (сроком 20-30 лет), срок эксплуатации которой превышен, а для практического обучения по специальности “машинист автогрейдера” не имеет соответствующего оборудования. Отсутствие адекватных условий для проведения практических уроков было установлено и в ПУ Сорока, ПУ Кэрпинень;

√ некоторые УЗСПО имеют изношенные и вышедшие из эксплуатации основные средства, которые не используются в образовательном процессе и до настоящего времени не списаны, хранясь на территории учебных заведений и приводя к неэффективным расходам для их охраны. Красноречивым примером в этом отношении может служить ПУ Орхей, которое имеет 30 единиц транспортных средств, в том числе 28 изношенных, произведенных в 1980-2000 годах, из которых 14 непригодных и частично разукомплектованных.

Вместе с тем в результате объединения некоторых УЗСПО материально-техническая база ликвидированных учебных заведений больше не используется или используется неэффективно. Так, в настоящее время ПУ Орхей не использует соответствующим образом материально-техническую базу, полученную от бывшего ПУ Кукурузений де Сус, неся неэффективные расходы на ее содержание. Случаи неиспользования недвижимого имущества были установлены в ПУ Дрокия, ПУ Кэрпинень, ПУ № 4 Бэлць и др.

• Процесс проведения производственной практики, как важного элемента в оценке профессиональной подготовки, является в основном лишь видимым

Согласно законодательным положениям⁴⁰, производственная практика, предусмотренная для учащихся профессиональных училищ, осуществляется на контрактной основе на государственных или частных предприятиях. На основании плана образования, производственная практика предусмотрена для каждого учебного года по каждой изучаемой специальности. До начала практики руководство УЗСПО должно заключить с экономическими агентами из населенного пункта контракты по организации производственной практики учащихся. На весь период производственной практики руководитель УЗСПО должен назначить лиц, ответственных за организацию и надзор за практикой, они должны проводить выборочные посещения с целью проверки присутствия и успеха учащихся. При завершении практики учащийся представляет: отчет; перечень проведенных работ, процессов и процедур; справку, заполненную лицом, ответственным за организацию и надзор за производственной практикой с печатью предприятия. Вместе с тем в рамках конференций анализируется эффективность проведения практики и обобщаются мнения учащихся.

____________________________

⁴⁰ Ст.21 (8) Закона № 547-XIII от 21.07.1995.

Порядок организации производственной практики предусмотрен Положением № 22/8 от 6.06.2000⁴¹. Вместе с тем в результате неопубликования в Официальном мониторе Республики Молдова, соответствующее Положение не имеет юридической силы и в итоге не может гарантировать обеспечение соблюдения прав и обязательств УЗСПО, учащегося-практиканта и экономических агентов в отношениях по производственной практике. Так, УЗСПО не имеют рычагов для запроса от экономических агентов: создания организационных и методических условий для проведения практики; обеспечения качества процесса производственной практики; оценки знаний и полученных навыков и др.

____________________________

⁴¹ Положение об организации производственной практики, утвержденное советом/коллегией Министерства образования и науки № 22/8 от 6.06.2000.

Следует отметить, что в соответствии с Законом № 547-XIII от 21.07.1995 экономические агенты с государственной собственностью, имеющие более 20 работников, обязаны предоставить рабочие места для производственной практики и обучения в соотношении: 1 практикант на 10 работников, учитывая и возможности предприятия. Вместе с тем в законодательно-нормативной базе не установлен порядок внедрения данных положений.

В результате, работая в указанных условиях, УЗСПО допустили ряд недостатков и несоответствий, которые повлияли на принципы эффективности в производственной практике учащихся, которые характеризуются следующим:

√ согласно информации, представленной аудируемыми УЗСПО, в 2013 году прошли практику 7018 учащихся⁴². В результате анализа контрактов о производственной практике установлено, что только часть из них содержит условия о плате, которая должна быть выплачена УЗСПО в соответствии с регламентированными положениями⁴³. Также учебные заведения не указали время работы учащегося и условия оплаты труда. Контракты не отражают и порядок оплаты труда учащихся, а в некоторых не указана специальность, по которой учащийся должен проходить практику, период проведения практики (ПУ Кэрпинень);

____________________________

⁴² П.20 приложения № 4 к Отчету аудита.

⁴³ П.35 и п.36 приложения № 2 к Постановлению Правительства № 196 от 22.02.2007 (Доходы от производственной практики учащихся учебных заведений среднего профессионального образования формируются из 50 процентов финансовых средств, выделенных экономическими агентами с целью проведения производственной практики и обучения учащихся профессиональных школ и училищ, осуществляемой на основе договора).

√ некоторые УЗСПО не обеспечили адекватное проведение производственной практики, что является достаточно существенным фактором, который снижает качество профессионального образования. В этом отношении УЗСПО разрешили проводить практику в некоторых учреждениях, которые не могут обеспечить рабочего места, адекватного обучаемой специальности. Так, для практики по профессиям столяр, швеи, электро и газосварщик, штукатур были заключены контракты с публичными и другими учреждениями, а также примэриями, офисами семейных врачей, лицеями, крестьянскими хозяйствами, культовыми учреждениями, экономическими агентами за пределами страны и др., что свидетельствует о формальном проведении этой дидактической деятельности или выполнением учащимися некоторых неоплачиваемых работ. В некоторых случаях учащиеся, которые изучают профессию парикмахера, не проходят практику из-за отсутствия контрактующих агентов (ПУ Сорока);

√ УЗСПО не обеспечили адекватной организации, мониторинга и отчетности прохождения производственной практики учащихся, что снижает качество получаемых профессий и ведет к неэффективному использованию финансовых средств, предназначенных для профессиональной подготовки молодежи. Так, в результате непроведения мониторинга и неоценки практики не были установлены критерии по оценке ее воздействия на формирование молодых квалифицированных рабочих, что превращает этот процесс в формальную процедуру.

Хотя, согласно информации, предоставленной УЗСПО, в период производственной практики мастера посещают экономических агентов для проверки выполнения программы практики, аудиту не были предоставлены доказательства, подтверждающие эти заявления. Рассмотрением некоторых журналов производственной практики учащихся установлено, что их деятельность больше связана с второстепенными и вспомогательными работами, которые недостаточны для получения опыта, необходимого для последующего трудоустройства. В некоторых случаях отсутствуют отчеты, составленные учащимися о проделанной в течение практики работе, о числе часов работы и оценке качества работы учащегося (ПУ Кэрпинень). Вместе с тем основной выявленной проблемой является отсутствие крупных экономических агентов, которые могут предоставить места для практики учащихся. Этот дисбаланс обусловлен, с одной стороны, неблагоприятной экономической средой и нежеланием экономических агентов участвовать в этом процессе, а с другой стороны, отсутствием оплаты труда практикующего учащегося. В результате большинство учащихся ищут самостоятельно места для прохождения производственной практики, а решением по выходу из этой ситуации была бы организация ряда предприятий, связанных с УЗСПО, где учащиеся смогут не только проходить практику, но и развивать навыки предпринимательства с соответствующим результатом для национальной экономики.

УЗСПО не обеспечили адекватного мониторинга и эффективного внутреннего контроля за финансовыми средствами по производственной практике, в том числе средствами на оплату труда учащихся. Так, согласно информации, представленной аудируемыми УЗСПО, в результате осуществления производственной практики в бюджет 11 учебных заведений поступили доходы (специальные средства) в сумме 1,3 млн. леев, другие аудируемые УЗСПО не обеспечили поступление таких доходов⁴⁴. Одновременно в результате отсутствия учета средств, которые должны были быть оплачены и которые были выплачены УЗСПО, аудит не имел возможность проверить, если экономические агенты перечислили в бюджет школ все необходимые сборы/платежи. Более того, аудитом установлено, что средства были внесены на счет УЗСПО преимущественно учащимися и их родителями, а не экономическими агентами, что также ставит под сомнение качество/эффективность профессиональной подготовки учащихся.

____________________________

⁴⁴ П.21 приложения № 4 к Отчету аудита.

Следует отметить, что некоторые УЗСПО использовали производственную практику, особенно для специальностей в области строительства, для проведения капитального и текущего ремонта принадлежащего им недвижимого имущества (ПУ Кэушень, ПУ № 3 Кишинэу, ПУ Орхей, ПУ Резина, ПУ Теленешть и ПУ Криулень). Вместе с тем в 2013 году в бухгалтерском учете УЗСПО отсутствуют бухгалтерские записи об оплате труда учащихся, которые проходили практику в школе, что противоречит Трудовому кодексу⁴⁵ (ст.7¹), который запрещает недекларируемый труд. Такая же ситуация отмечена и при проведении производственной практики учащихся. Только ПУ Резина оплатила в 2013 году за счет ассигнований на стипендии премии в размере 150 леев учащимся, вовлеченным в работы, проводимые на территории школы во время практических часов.

____________________________

⁴⁵ Трудовой кодекс Республики Молдова № 154-XV от 28.03.2003 (далее – Трудовой кодекс).

• Недостаточный мониторинг и организация процесса по окончательной оценке знаний и навыков учащегося определяют несоответствие полученной квалификации требованиям рынка труда.

Окончательная оценка знаний и навыков учащегося осуществляется в рамках квалификационных экзаменов. В качестве членов квалификационных комиссий обычно выступают работники УЗСПО, в том числе преподаватели по объектам общей культуры, которые не являются специалистами по экзаменуемой специальности. Как правило, в качестве председателей комиссий приглашаются лица извне УЗСПО, представители деловой среды, средних специальных или высших учебных заведений. Тем не менее не все председатели комиссий, которые участвуют в окончательной оценке знаний и навыков учащегося, владеют знаниями в экзаменуемой области. Эта ситуация особенно наблюдалась до 2013 года.

Вместе с тем опрос некоторых представителей предпринимателей, которые участвовали в квалификационных комиссиях, свидетельствует, что хотя выпускники УЗСПО имеют теоретические знания, для их трудоустройства необходимо дополнительное практическое обучение. Например, экономический агент, который предоставил рабочие места для прохождения производственной практики и представитель которого был членом квалификационной комиссии в ПУ № 1 Бэлць, за период 2010-2014 гг. не принял на работу ни одного учащегося указанного училища по специальности, связанной с областью строительства. Вследствие этого такие ситуации свидетельствуют о том, что выпускники УЗСПО получают квалификации, которые не заслуживают доверия на рынке труда.

В контексте вышеуказанного отмечается, что УЗСПО не имеют регламентированно установленных критериев по оценке знаний для получения специальности, а правильность оценки этого обучения не проверяется соответствующим образом МП. Впоследствии, этот процесс должен быть реализован Национальным агентством по обеспечению качества профессионального образования.

► Причиной недостатков по этому разделу является отсутствие эффективного менеджмента как на уровне МП, так и на уровне УЗСПО. Хотя публичные органы и учреждения должны применять начиная с 26.11.2011 систему финансового менеджмента и контроля, в настоящее время МП находится лишь на начальной стадии ее внедрения, а аудируемые УЗСПО даже не знают законодательных положений об этой системе, что свидетельствует о необходимости ускорения этого процесса.

Согласно законодательно-нормативной базе⁴⁶, руководство МП и УЗСПО несут ответственность за внедрение системы финансового менеджмента и контроля, оценку его функциональности, а также оценку уровня соответствия ее с нормативной базой в данной области. Аудитом установлено, что МП не приступило к осуществлению соответствующих мероприятий по внедрению положений Закона № 229 от 23.09.2010, не располагает формализованными процедурами о внутреннем контроле, не имеет описанных рабочих процессов и не установило риски деятельности для всех областей деятельности, что может повлиять на надлежащее функционирование МП. Рабочая группа по внедрению системы финансового менеджмента и контроля была создана в МП в августе 2013 года⁴⁷, другой деятельности по внедрению положений указанного закона не было выполнено.

____________________________

⁴⁶ Закон № 229 от 23.09.2010; Положение, утвержденное Приказом министра финансов № 49 от 26.04.2012; Национальные стандарты внутреннего контроля в публичном секторе, утвержденные Приказом министра финансов № 51 от 23.06.2009; Пособие по финансовому менеджменту и контролю.

⁴⁷ Приказ министра просвещения № 843 от 15.08.2013 “О внедрении системы финансового менеджмента и контроля”.

В контексте вышеуказанного аудиторская миссия отмечает, что хотя согласно указанию МП УЗСПО составляют и представляют Годовой отчет о деятельности училища за каждый учебный год, Министерство не обобщает соответствующую информацию. Вместе с тем раздел об управленческом плане предусматривает реализацию некоторых видов деятельности и достижение ряда показателей, однако не установлен порядок измерения и оценки результатов. Таким образом, УЗСПО не определили показателей эффективности для управленческой деятельности и для процесса профессионального образования. В результате сложно рассчитать эффективность или степень, в какой были достигнуты установленные цели.

В другом отношении не все УЗСПО обеспечили разработку, утверждение и надлежащую регистрацию уставов в соответствии с законодательными положениями⁴⁸. С другой стороны, в этих документах не установлены критерии по оценке управленческой и образовательной эффективности. Так, уставы ПУ Купчинь и ПУ Корбу не утверждены МП соответствующим образом, а уставы ПУ Рышкань, ПУ Глодень, ПУ Кэушень, ПУ Купчинь и ПУ Корбу не зарегистрированы в Государственной регистрационной палате. Вместе с тем ПУ Резина функционировало в отсутствие устава (который был зарегистрирован в ходе аудита), а ПУ Орхей не пересмотрело и не дополнило устав в результате объединения с ПУ Кукурузений де Сус, особенно по управлению дидактическим хозяйством. В этом отношении были выявлены несоответствия по разработке устава и в ПУ Кэрпинень.

____________________________

⁴⁸ Ст.47(2) и (3) Закона № 547-XIII от 21.07.1995.

КОНСТАТАЦИИ АУДИТА СООТВЕТСТВИЯ

► Отсутствие процедур внутреннего контроля по организации образовательного процесса, соответственно, работы учителей и мастеров, отрицательно влияет на качество обучения, что обуславливает осуществление отдельных необоснованных и неэффективных расходов. Так, УЗСПО не имеют регламентированных положений о порядке и критериях распределения педагогических нагрузок, в результате нынешний способ распределения часов является непрозрачным и неэффективным. Ярким примером в этом отношении может служить ситуация в ПУ № 1 Бэлць, в результате которой, имея в учебном 2013-2014 году факультативные часы (318 часов) по дисциплине “здоровый образ жизни”, распределили 3 учителям (с той же педагогической нагрузкой по 680 часов по основным предметам), соответственно, 102, 72 и 144 часа, без учета того, что первые 2 педагога имеют сертификат по обучению в рамках проекта “Образование для здоровья”, а последний не имеет образования в этой области. Кроме того, было установлено, что в этом училище некоторые предметы преподаются одновременно на двух языках (румынском и русском языках) в той же группе, что снижает на 50% усвоение преподаваемого материала. В результате перечисленные обстоятельства негативно влияют на качество образования, снижая уровень профессионализма подготовленных специалистов.

► Финансовые средства, выделенные УЗСПО для оплаты труда, используются неэффективно, а иногда несправедливо распределяются между работниками учреждений. В результате только в 2013 году аудитом установлено осуществление УЗСПО неэффективных расходов в сумме 5,5 млн. леев. Такая же ситуация была установлена аудитом и за другие периоды (2011, 2012, 2014 годы).

• При разработке проекта штатного расписания на каждый бюджетный год УЗСПО не руководствуются установленной методологией и не прилагают пояснительные или подтверждающие записки. Таким образом, учреждениями не были соблюдены требования Положения, утвержденного ПП № 98 от 4.02.2013⁴⁹ о применении нормативов труда, которые регламентируют и обосновывают нормативы времени и персонала. В то же время и МП не требовало соблюдения этих положений при утверждении штатного расписания⁵⁰.

____________________________

⁴⁹ Положение о порядке организации нормирования труда в отраслях национальной экономики, утвержденное Постановлением Правительства № 98 от 4.02.2013 (далее – Положение, утвержденное ПП № 98 от 4.02.2013);

⁵⁰ П.8 (18) Положения, утвержденного ПП № 653 от 6.11.2009.

В период 2011-2014 годов утверждение MП штатного расписания УЗСПО было произведено без учета лимита штатной численности, установленной в приложении № 9 совместного Приказа MП и MФ № 542/108 от 21.08.1999 “О временном штатном расписании учреждений доуниверситетского образования” и в приложении № 5 типового Положения, утвержденного ПП № 956 от 23.08.2004⁵¹. Таким образом, УЗСПО включили в штатное расписание значительно завышенное количество единиц по сравнению с предусмотренными в указанных нормативных актах. Так, только в 2013 году некоторые УЗСПО включили в штаты сверх установленного лимита 313 единиц, что вызвало завышение годового фонда заработной платы и соответствующих взносов на сумму около 7,7 млн. леев, или около 6% от общего объема утвержденных ассигнований, а другие УЗСПО утвердили штаты на 25 единиц⁵² меньше установленного лимита. Аналогичная ситуация была зафиксирована аудитом и за другие периоды (2011, 2012 и 2014 годы).

В результате превышения числа штатных единиц и незаполнения ряда вакансий УЗСПО зарегистрировали экономию фонда оплаты труда и соответствующих взносов на сумму около 4,3 млн. леев⁵³.

____________________________

⁵¹ Типовое положение о столовой для учащихся среднего профессионального учебного заведения, утвержденное Постановлением Правительства № 956 от 23.08.2004

⁵² П.39-42 приложения № 4 к Отчету аудита.

⁵³ П.43 приложения № 4 к Отчету аудита.

Следует отметить, что временные штатные расписания многопрофильных профессиональных и ремесленных училищ, утвержденные Приказом MП и MФ № 542/108 от 21.08.1999, являются устаревшими и необоснованными, не учитывают критерии/показатели соотношения численности персонала с учащимися, в связи с этим настоятельно необходим их пересмотр. В результате в рамках УЗСПО численность вспомогательного персонала превышает численность педагогического персонала, что приводит к неэффективному использованию публичных финансовых средств, предназначенных для обучения учащихся.

• УЗСПО произвели оплату труда и стимулирование персонала в отсутствие положений (в том числе в коллективном трудовом договоре), согласованных с MП, о показателях и условиях премирования, предоставлении надбавок и материальной помощи, а также установления их размера, что не соответствует требованиям ст.31 (2) Трудового кодекса, ст.32 (4) Закона № 355-XVI от 23.12.2005⁵⁴ и п.13 из Единых условий оплаты труда работников бюджетных учреждений, утвержденных ПП № 381 от 13.04.2006⁵⁵.

____________________________

⁵⁴ Закон о системе оплаты труда в бюджетной сфере № 355-XVI от 23.12.2005 (далее – Закон № 355–XVI от 23.12.2005);

⁵⁵ Постановление Правительства № 381 от 13.04.2006 “Об условиях оплаты труда работников бюджетной сферы» (далее – ПП № 381 от 13.04.2006);

• В нарушение требований п.6. приложения № 1 к ПП № 381 от 13.04.2006⁵⁶, педагогическим кадрам, занимающим руководящие должности в профессиональных училищах, начислялась надбавка за руководство как к тарифной ставке руководителя, так и к педагогической. Поскольку деятельность руководителя предполагает другие навыки, чем педагогические, аудит считает эти расходы неэффективными - надбавка за педагогическую степень, начисленная от зарплаты руководителя⁵⁷.

____________________________

⁵⁶ Педагогическим кадрам, в том числе занимающим руководящие должности, которым в соответствии с Положением об аттестации педагогических кадров доуниверситетского образования, утвержденным МП, были присвоены педагогические степени - высшая, I и II, устанавливается надбавка к заработной плате в размере, соответственно, 50, 40 и 30 процентов к месячному окладу соответственной руководящей должности или установленной педагогической нагрузке.

⁵⁷ П.44 приложения № 4 к Отчету аудита.

• Отсутствие положений⁵⁸ о порядке применения повышающих коэффициентов к надбавке за руководство руководителям учреждений, а также ненадлежащее применение соответствующих⁵⁹ коэффициентов и для других руководящих кадров, обусловило необоснованное увеличение надбавки за руководство⁶⁰. Такая же ситуация была установлена аудитом и в других периодах (2011, 2012 и 2014 годы). Следует отметить, что надбавки за руководство для руководителей УЗСПО были установлены Приказом MП, а для других руководящих должностей - на основании приказов, изданных руководителями УЗСПО.

____________________________

⁵⁸ В примечании к таблице № 5 приложения № 1 к ПП № 381 от 13.04.2006 «для профессиональных училищ применяется категория оплаты труда руководителям, коэффициент от 1,8 до 2,8» не указанно к чему применяется этот коэффициент;

⁵⁹ П.1 приложения № 1 к ПП № 381 от 13.04.2006.

⁶⁰ П.45 приложения № 4 к Отчету аудита.

• В нарушение требований п.10 из Единых условий оплаты труда, утвержденных ПП № 381 от 13.04.2006, MП и УЗСПО в приказах о предоставлении/установлении надбавок за высокую эффективность труда, интенсивность труда и выполнение отдельных работ, имеющих особое значение, не указали, для каких работ и на какой срок были выданы соответствующие надбавки. Учитывая тот факт, что УЗСПО в нарушение требований Положения, утвержденного ПП № 98 от 4.02.2013, не установили объем нормированного труда для каждой единицы персонала, а MП не установило в установленном порядке для УЗСПО показатели эффективности, чтобы определить качество работы трудоустроенного персонала, предоставление этих надбавок управленческому и вспомогательному персоналу является необоснованным⁶¹. Нужно отметить, что ни одно УЗСПО не представило доказательства, подтверждающие делегирование некоторых дополнительных обязательств или выполнение отдельных особо важных или срочных работ.

____________________________

⁶¹ П.46 приложения № 4 к Отчету аудита.

• Аудитом установлены недостатки и при оказании материальной помощи. Так, УЗСПО оказали материальную помощь в отсутствие ряда регламентированных положений, которые включали бы порядок, основание и размер предоставленной помощи. В результате ряд УЗСПО начислил некоторым работникам (как правило, управленческому персоналу и бухгалтерам) материальную помощь в размере выше средней заработной платы (в некоторых случаях и в 3 раза больше), а другим (как правило, техническому персоналу) - в размере ниже, без того, чтобы обосновать решения, что определяет необеспечение равенства работников⁶².

____________________________

⁶² П.47 приложения № 4 к Отчету аудита.

• Без соответствующих положений УЗСПО предоставили персоналу различные премии. Так, УЗСПО начислили премии в отсутствие единых критериев по определению их размера и служебной записки главного бухгалтера об установлении суммы экономики фонда оплаты труда, сложившейся на момент предоставления единовременных премий; за счет экономии фонда заработной платы в связи с вакантными должностями более 2 недель (что противоречит положениям п.13 из Единых условий оплаты труда, утвержденных ПП № 381 от 13.04.2006), а также в отсутствие обоснования размера премии на одного работника, что обусловило нерегламентированное и неэффективное выделение стимулирующих⁶³ выплат.

____________________________

⁶³ П.48 приложения № 4 к Отчету аудита.

Другой причиной описанной ситуации являются неоднозначные⁶⁴ правила об оплате труда работников за счет специальных средств, что способствует необоснованному предоставлению премий и надбавок. Так, отсутствие нормы, которая запрещает оплату труда за счет специальных средств персоналу, не участвующему в оказании платных услуг (в том числе руководящего и вспомогательного персонала, бухгалтеров), привело к начислению за счет специальных средств премий и других надбавок данной категории персонала.

____________________________

⁶⁴ П.17 Единых условий оплаты труда, утвержденных ПП № 381 от 13.04.2006;

Например, ПУ Хынчешть предоставило премии за выполнение работ, входящих в служебные обязанности, а также за выполнение некоторых видов работ, которые, согласно должностным инструкциям, являются обязанностями других сотрудников.

Не соблюдая требования п.1. приложения № 16 к ПП № 381 от 13.04.2006, ПУ Кэлэрашь необоснованно увеличило заработную плату некоторым учителям за экзаменационные часы и консультации.

• Нерегламентированное предоставление различных надбавок и премий привело к завышению расчетов на установление пособия на оплачиваемый отпуск. В то же время некоторыми УЗСПО не были соблюдены требования п.4 Порядка исчисления средней заработной платы, утвержденного ПП № 426 от 26.04.2004, включив в среднюю заработную плату премии единовременного характера и неправильно применив расчетный период (для вспомогательного персонала исходили из расчета 12 месяцев, а должен был быть фактически определен из расчета 3 месяцев)⁶⁵.

____________________________

⁶⁵ П.49 приложения № 4 к Отчету аудита.

Кроме того, при отсутствии установленных в коллективном или в индивидуальном трудовом договорах условий предоставления дополнительного отпуска, в нарушение требований п.9 Коллективной трудовой конвенции (на отраслевом уровне) на 2011-2015 годы от 14.12.2010, некоторым работникам были предоставлены дополнительно оплачиваемые отпуска продолжительностью до 7 календарных дней (например, ПУ Хынчешть). Следует отметить, что указанная коллективная трудовая конвенция была подписана MП и председателем главного совета профсоюза образования и науки и была зарегистрирована в MТСЗС. В то же время МФ или ОМПУ не являются стороной в соответствующих переговорах, так как предоставление дополнительных льгот трудоустроенному персоналу требует обеспечения их финансирования из соответствующих бюджетов (государственного или местных).

Кроме того, коллективы некоторых УЗСПО не являются членами профсоюзов образования, а профсоюзов других отраслей (сельского хозяйства, строительства). В результате коллективные трудовые договора, заключенные между профсоюзами этих УЗСПО и другими органами вместо Министерства просвещения, не могут быть применимы для соответствующих учреждений, так как подписаны с несоответствующим “работодателем”. Например, ПУ Унгень предоставило дополнительно оплачиваемые отпуска за “отсутствие больничных листов в течение года” в отсутствие таких положений в коллективном трудовом договоре, подписанном MП.

• УЗСПО не имеют установленных процедур внутреннего контроля при составлении табелей учета рабочего времени и проверке их правильности, что обуславливает несоответствие информации из табеля с реальностью и, соответственно, начислению необоснованной заработной платы. Например, в ПУ № 1 Бэлць в результате проверки присутствия сотрудников на работе (мастера) из 23 мастеров (зачисленных на 31 единицу) в 15.00 присутствовали только 3, а старший мастер, который является ответственным за составление табеля учета рабочего времени, не смог объяснить причину отсутствия на работе остальных 20 работников. Вместе с тем в результате проверки аудитом соблюдения расписания занятий было установлено, что из 4 практических занятий 3 не были проведены. Более того, было установлено, что мастер, имеющий практические занятия в группе (по расписанию) вел урок по другому предмету в другой группе, в то же время журнал был заполнен темой урока, который якобы уже имел место быть. В других случаях было установлено, что табеля учета рабочего времени не были подписаны ответственным лицом и не были утверждены директором (ПУ Рышкань); были составлены для всех сотрудников секретарем-машинисткой (ПУ Кэрпинень); не были составлены для сотрудников, оплачиваемых из специальных средств, расчет заработной платы был произведен только на основании штатного расписания, что противоречит положениям ст.19 Закона № 113-XVI от 27.04.2007⁶⁶ (ПУ Хынчешть и ПУ Кэрпинень).

____________________________

⁶⁶ Закон о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007 (далее – Закон № 113 – XVI от 27.04.2007).

Кроме того, в 2011-2013 годах некоторые УЗСПО вели учет рабочего времени педагогических кадров с несоблюдением требований п.177 Инструкции № 93 от 19.07.2010⁶⁷. Так, в табеле учета рабочего времени (для педагогических работников) не были записаны фактически отработанные часы в соответствующем месяце, а в графе “общее количество отработанных часов” отмечена буква “т” - “тарифицирован”, после чего служба бухгалтерского учета начисляла заработную плату исходя из часов, включенных в тарификационный лист педагогических кадров, утвержденный на учебный год (путем деления числа часов на 10 месяцев). Эта ситуация не позволила провести мониторинг фактического присутствия, выполнения обязанностей и условий нормирования труда в соответствии со ст.166-171 Трудового кодекса и Положения, утвержденного ПП № 98 от 4.02.2013.

____________________________

⁶⁷ Инструкция о бухгалтерском учете в публичных учреждениях, состоящих на бюджете, утвержденная Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010 (далее – Инструкция № 93 от 19.07.2010).

Некоторые УЗСПО включили в табель часы и начислили соответственно заработную плату работникам, которые одновременно в те же часы работы работали в других учреждениях, что определяет невыполнение одной из должностей и противоречит ст.267 и 271 Трудового кодекса, который предусматривает совмещение труда только вне часов программы, а также ст.30 (2) Закона № 355-XVI от 23.12.2005, который не позволяет совмещать функции в рабочие часы руководящему персоналу и педагогическим кадрам.

Например, в ПУ Хынчешть по состоянию на 1.01.2013 в отсутствие индивидуальных трудовых договоров были совмещены 20,0 единицы вспомогательного и обслуживающего персонала. Так как в табелях учета рабочего времени не отмечалось время предоставления работы по совместительству (в рабочее время или вне программы), а работа лаборанта и инспектора кадров предполагает, безусловно, присутствие на рабочем месте, общение с учащимися и персоналом учреждения в рабочее время, аудитом сделаны выводы о нерегламентированном совмещении этих должностей, а из-за отсутствия должностных инструкций для бухгалтерского, вспомогательного и обслуживающего персонала не было возможности определить соответствие совмещения функций главным бухгалтером и другими работниками. Вместе с тем в ПУ Хынчешть было установлено, что в некоторых случаях были совмещены должности, которые не выполнялись. Так, единица тракториста была распределена между водителем и техником-санитаром, хотя в течение года не было составлено ни одного документа, подтверждающего работу трактора, а два работника, обслуживающих помещения, совмещали должность гардеробщика, хотя учреждение не имеет раздевалки.

► Для некоторых учащихся выбор УЗСПО для продолжения обучения мотивирован предоставлением социальных льгот, таких как: предоставление учебных стипендий, пособий для детей-сирот, проживание в общежитии, бесплатное питание. Аудитом установлено, что УЗСПО не обеспечили соблюдение предоставления этих льгот. В то же время, некоторые социальные льготы не мотивируют достаточно учащихся для накопления профессиональных знаний и навыков.

Типовое положение о порядке и условиях предоставления стипендий учащимся, утвержденное ПП № 1009 от 1.09.2006⁶⁸, в отличие от других ступеней образования (высшего, среднего специального, постуниверситетского), не предусматривает установление плафона для УЗСПО относительно количества учащихся, которые могут получать стипендию. Таким образом, все учащиеся УЗСПО имеют право на получение стипендии. Кроме того, если для других ступеней образования предусмотрено предоставление стипендий в зависимости от результатов экзаменационных сессий, то для УЗСПО такие положения отсутствуют. Следует отметить, что предоставление стипендий без учета успеваемости учащихся определяет отсутствие стимулирования повышения образовательных успехов учащихся в УЗСПО.

____________________________

⁶⁸ Положение Правительства № 1009 от 1.09.2006 «О размерах стипендий, других видов социальной помощи студентам высших учебных заведений, учащимся средних специальных и средних профессиональных учебных заведений и лицам, которые обучаются в системе постуниверситетского образования.

В соответствии с п.71 Типового положения, утвержденного ПП № 1009 от 1.09.2006, УЗСПО должны были разработать собственные положения о порядке и условиях назначения стипендий. Хотя УЗСПО имеют собственные положения о предоставлении стипендий, они либо содержат нормы, которые не соответствуют требованиям Типового положения, либо не выполняют/детализируют нормы из указанного Положения (например, о предоставлении социальных и номинальных стипендий). В результате УЗСПО не имеют исчерпывающих положений о порядке начисления и выплаты стипендий, а также не определяют критерии предоставления стипендий.

Таким образом, не регламентирован порядок предоставления стипендий в случае отсутствия на учебе без уважительных причин, несоответствующего поведения, необеспечения успеваемости по изучаемым дисциплинам. В результате таких причин некоторые УЗСПО необоснованно лишали учащихся стипендии, так как такие требования не регламентированы в Типовом положении. Кроме того, некоторые УЗСПО не выплатили стипендии отчисленным учащимся за месяц, в котором был подписан приказ об отчислении, или оплатили в месяце, следующем за месяцем, в котором был подписан приказ, что противоречит п.20 Типового положения, утвержденного ПП № 1009 от 1.09.2006. Так, только в 2013 году сумма не начисленной и не выплаченной учащимся стипендии составила 1,1 млн. леев,⁶⁹ такая ситуация была отмечена и в другие годы.

____________________________

⁶⁹ П.65 приложения № 4 к Отчету аудита.

Лишение учащихся стипендии, а также отказ от занятий привели к тому, что финансовые средства, выделенные для предоставления стипендий, не были использованы по назначению. В результате некоторые УЗСПО затребовали перераспределения средств на другие нужды (ПУ Хынчешть), предоставили социальные стипендии (ПУ Кэушень), премировали учащихся, участвующих в ремонте недвижимого имущества (ПУ Резина), осуществили закупки ценностей, материалов и товаров за наличные средства (ПУ Кэрпинень - 237,8 тыс. леев), отчитываясь, что выплатили стипендии, что противоречит положениям ст.13 (2) (h) Закона № 113-XVI от 27.04.2007.

Аудитом установлено, что в период 2011-2012 годов некоторые УЗСПО запланировали необходимые средства для выплаты стипендий лишь на уровне 70%, таким образом, не были выделены средства в сумме 7,7 млн. леев⁷⁰, что привело к неполной выплате стипендий. Например, ПУ Кэлэрашь не предоставило в полном объеме стипендию в мае-июне 2011 года 255 учащимся в сумме 72,1 тыс. леев.

____________________________

⁷⁰ П.65 приложения № 4 к Отчету аудита.

Также некоторые УЗСПО не планировали соответствующие средства, необходимые для выплаты пособий для учащихся-сирот и детей, находящихся под опекой/попечительством, согласно Временным нормам, утвержденным ПП № 870 от 28.07.2004⁷¹. В то же время, хотя, согласно ПП № 870 от 28.07.2004, расходы на питание учащихся детей-сирот и находящихся под опекой/попечительством определяются в размере 35 леев за день на весь календарный год, некоторые УЗСПО удержали из этой суммы 10 леев (потому что они были выделены на питание учащихся в профессиональном образовании в соответствии с ПП № 266 от 14.03.2006)⁷². В результате только в 2013 году сумма невыплаченных пособий учащимся-сиротам и находящимся под опекой/попечительством составила 0,3 млн. леев⁷³. Некоторые УЗСПО выплатили эти пособия в отсутствие всех необходимых подтверждающих документов.

____________________________

⁷¹ Постановление Правительства № 870 от 28.07.2004 “Об утверждении Временных денежных норм расходов для учащихся (студентов) - сирот и находящихся под опекой/попечительством профессиональных, ремесленных, средних специальных и высших учебных заведений, школ-интернатов и детских домов” (далее – ПП № 870 от 28.07.2004).

⁷² Постановление Правительства № 266 от 14.03.2006 “О бесплатном питании учащихся системы среднего профессионального образования” (далее – ПП № 266 от 14.03.2006).

⁷³ П.74 и 76 приложения № 4 к Отчету аудита.

Большинство УЗСПО не обеспечили аналитический учет начислений и выплаты стипендий и пособий учащимся-сиротам и находящимся под опекой/попечительством по каждому учащемуся бенефициару. Кроме того, большинство УЗСПО продолжают осуществлять выплату стипендий и пособий наличными, что определяет риск необеспечения сохранности финансовых средств и неэффективного использования труда бухгалтерского персонала. В связи с этим не было обеспечено и надлежащее составление отчетности расходов на оплату пособий для указанных категорий учащихся. Таким образом, несмотря на то, что пособия выплачиваются только наличными средствами, в отчетности эти расходы отражаются, соответственно, на статьях: 113/05 (учебные пособия), 113/09 (питание), 113/14 (мягкий инвентарь), 135/7 (стипендии), 135/25 (трансферты населению), последняя, фактически, была указанной.

• УЗСПО не располагают внутренним положением о проверке посещаемости учащихся, необходимой для установления правильности выплаты стипендий и пособий, а также их питания. Заказы для питания осуществляются с вечера на следующий день, исходя из численности учащихся в списке, исключив тех, которые отсутствовали в связи с болезнью, и тех, которые не присутствовали на основании предоставленных разрешений. Хотя посещаемость учащихся зарегистрирована в журнале группы, а подведение итогов пропусков осуществляет руководитель группы, в некоторых УЗСПО аудитом установлены недостатки этого процесса, что привело к непропорциональной оплате расходов на питание по сравнению с фактическим числом учащихся, которые посещали уроки.

Например, в ПУ № 1 Бэлць в период с января по сентябрь 2014 года, согласно данным из журналов, посещаемость на уроках составила 23640 учащихся/дней, в тот же период было заказано 34738 порций питания и уплачено за 36776 порции. Таким образом, за этот период училище понесло неэффективные расходы на сумму 131,4 тыс. леев (в результате завышенных заказов порций питания) и нерегламентированные в сумме 20,4 тыс. леев (в результате выплаты незаказанных порций). Несоответствие количества заказанных порций с количеством учащихся было установлено и в других УЗСПО⁷⁴.

____________________________

⁷⁴ ПУ Криулень, ПУ, Орхей, ПУ Резина и ПУ Теленешть.

Некоторые УЗСПО в период зимних и летних каникул, производственной практики, в дни отдыха и в праздничные дни не обеспечили питанием учащихся-сирот и оставшихся без попечения родителей, что противоречит положениям п.3 ПП № 266 от 14.03.2006. В то же время другие УЗСПО выделили для питания учащихся менее 10 леев в день. Таким образом, сумма средств, неиспользованная на питание учащихся, составила 0,25 млн. леев⁷⁵. Аналогичная ситуация была установлена и в других УЗСПО в другие периоды.

____________________________

⁷⁵ П.75 приложения № 4 к Отчету аудита.

MП и ПУ № 3 Бэлць, проигнорировав требования п.2 Положения, утвержденного ПП № 956 от 23.08.2004⁷⁶, не обеспечили функционирование столовой для учащихся, в настоящее время их питание осуществляется в ненадлежащих условиях (в классах, коридоре и общежитии).

____________________________

⁷⁶ Типовое положение о столовой для учащихся среднего профессионального учебного заведения, утвержденное Постановлением Правительства № 956 от 23.08.2004.

В ПУ Криулень денежная норма для обеспечения обеда одного учащегося была распределена на питание учащихся на завтрак, обед и ужин, в результате учащиеся, которые питаются только в обед, лишены питания в размере установленных норм.

Хотя ПУ Орхей получало продукты питания (мясо и молоко) от учебного хозяйства, они продаются по символическим ценам, в то же время другие продукты для питания учащихся были приобретены по завышенным ценам, что впоследствии обусловило неэффективное использование бюджетных средств в сумме около 30,5 тыс. леев.

В ПУ Кэрпинень за счет ассигнований, выделенных на питание детей, ежедневно в школьной столовой питались в обед до 20 сотрудников учреждения, в то же время с учащихся, которые хотели питаться в обед и на ужин, соответствующие выплаты были удержаны из стипендии.

Норма для обеспечения обеда в размере 10 леев/день на одного учащегося, установленная в соответствии с ПП № 266 от 14.03.2006, фактически включает в себя только стоимость приобретения продуктов питания. Таким образом, в нарушение требований приложения № 1 и п.32 приложения № 2 к ПП № 196 от 22.02.2007⁷⁷ в стоимость обеда не включаются оплата труда персонала, коммунальные услуги, износ основных средств (в том числе недвижимое имущество столовой), они покрываются УЗСПО за счет ассигнований, необходимых для учебного процесса. В случае контрактации услуг на приготовление блюд расходы по оплате труда персонала относятся на экономического агента, с кем был заключен договор. Однако, по причине невозмещения этих расходов путем включения их в стоимость приготовления и доставки обедов, соответствующие экономические агенты используют имущество УЗСПО для приготовления некоторых продуктов питания, которые продаются учащимся.

____________________________

⁷⁷ Постановление Правительства № 196 от 22.02.2007 “О специальных средствах учреждений, подведомственных Министерству просвещения” (далее - Постановление Правительства № 196 от 22.02.2007).

Следует отметить, что в ПУ № 1 Бэлць аудитом установлено, что экономический агент, помимо цен на продукты питания, в стоимость питания включил торговую надбавку, наценку за хранение продуктов, НДС к уплате в бюджет в связи с процессом питания учащихся, что в итоге определило, что норма питания на одного учащегося составляет только 7,43 лея.

• Важным аспектом в выборе учебного заведения является обеспечение учащихся общежитием. Согласно картографированию, представленному МП, УЗСПО имеют 117 общежитий площадью 152,3 тыс. м², из которых 75 зданий используются для размещения учащихся. Так, в хорошем состоянии находятся 25 блоков, 49 - в удовлетворительном состоянии и 42 – в неудовлетворительном. Согласно строительным проектам, общий объем размещения в общежитиях составляет 20,9 тыс. человек, фактически по состоянию на 1.05.2014 было размещено: учащихся - 8,3 тыс., сотрудников учреждений - 0,4 тыс., других лиц - 1,1 тыс.

Обеспечение учащихся местами в общежитии не является равномерным. Так, в то время как в мун. Кишинэу и некоторых училищах из мун. Бэлць существует дефицит мест размещения, в УЗСПО из других населенных пунктов установлен избыток свободных мест.Информация, собранная аудитом от 29 УЗСПО, показала, что по состоянию на 1.10.2014 из 10,3 тыс. мест в общежитии, согласно проекту, размещаются только 4,5 тыс. человек, а жилая площадь на одного учащегося колеблется от 4 до 10 м². В результате 8 УЗСПО не учли п.5 Типового положения, утвержденного ПП № 74 от 25.01.2007, по обеспечению соблюдения в обязательном порядке при размещении проживающих санитарных норм минимум 6 м² на одно лицо. В то же время неиспользованная площадь общежитий составила 45,9 тыс. м^{2 78}. Неразрешимая ситуация была установлена в ПУ № 3 Кишинэу, где в некоторых комнатах (18,40 м²) размещаются и по 8 учащихся, на каждого приходится по 2,3 м².

____________________________

⁷⁸ П.54-58 приложения № 4 к Отчету аудита.

Эта ситуация обусловлена: предоставлением жилья работникам УЗСПО и другим лицам в общежитиях для учащихся; плачевным техническим состоянием некоторых общежитий; зачислением в училища, расположенные в мун. Кишинэу и мун. Бэлць, учащихся из других районов, в которых имеются УЗСПО того же профиля (повышенный поток учащихся в УЗСПО мун. Кишинэу и мун. Бэлць объясняется посредством концентрации экономической деятельности в этих городах и, таким образом, возможности легче найти место для производственной практики, а также работу).

Вместе с тем отмечается, что, проигнорировав требования ст.27 (c) Закона № 721 от 2.02.1996⁷⁹, а также в отсутствие согласия МП помещения общежития, арендованные физическими лицами, были реконструированы (изменены) в виде квартиры, в обход всех законных процедур о разрешении выполнения строительных работ, последствием было уменьшение площади, предназначенной для размещения учащихся.

____________________________

⁷⁹ Закон о качестве в строительстве № 721 от 2.02.1996.

Хотя в бухгалтерском учете ПУ Окница зарегистрировано 2 блока общежития на 408 мест, оно не имеет общежитий в результате того, что с 1996 года на основании разрешения Министерства просвещения указанные здания были реконструированы в жилые квартиры (23 квартиры). По состоянию на 1.10.2014 13 квартир были приватизированы (в период 2004-2008 годов). Эта ситуация сложилась из-за того, что ПУ Окница не сообщило вышестоящему органу о владении/управлении общежитиями, в результате при заполнении приложения № 22 к ПП № 351 от 23.03.2005⁸⁰ указанные объекты недвижимости не были включены.

____________________________

⁸⁰ Постановление Правительства № 351 от 23.03.2005 "Об утверждении списков объектов недвижимого имущества, являющихся публичной собственностью государства, и о передаче некоторых объектов недвижимого имущества".

√ Санитарно-техническое состояние общежитий оставляет желать лучшего, однако некоторые УЗСПО сообщают, что они соответствуют нормам. Так, жилые помещения оснащены устаревшей мебелью, кухни на этажах не обеспечены соответствующим количеством электрических плит для приготовления пищи. Следует отметить, что, хотя для уборки общежития предусмотрена единица уборщицы помещений, ежедневно по одному учащемуся (для каждого этажа в общежитии) отсутствует на занятиях для того, чтобы производить уборку в общежитии. С другой стороны, в катастрофическом техническом состоянии находятся общежития, которые не эксплуатируются, такие как ПУ Кэрпинень, ПУ Кэушень, ПУ № 1 Бэлць и т.д.

В соответствии с регламентированными требованиями⁸¹ ПУ Корбу (2-5 этажи) и ПУ Купчинь (общежитие № 2, 4 и 5 этажи в общежитии № 1) не приняли меры по консервации неиспользуемых площадей, в частности, окна не закрыты, двери не были опечатаны, что определяет необеспечение сохранности зданий (повреждения и разрушения). В результате неконсервации 2 этажа общежития и неотключения его от тепловой сети ПУ Згурица произвело необоснованные расходы на общую сумму 243,1 тыс. леев.

____________________________

⁸¹ Положение о сохранении и деконсервации имущества, неиспользуемого в технологическом процессе, утвержденное Министром приватизации и управления государственным имуществом Республики Молдова № 537/03 от 25.03.1998.

Примером несоответствующей ситуации в общежитиях является ПУ № 1 Бэлць. Так, санитарные блоки находятся в состоянии разрушения, потолки протекают. В общежитии есть только одна душевая кабина, которая работает 4 часа в неделю, хотя здесь проживают 210 учащихся (на одного ученика приходится около 1 минуты для купания). Для того, чтобы приготовить еду, учащиеся стоят в очередях к электрической плите до 3 часов. Вечером в комнатах отключается электричество. По этой причине учащиеся не могут использовать компьютеры. В другом случае, до завершения аудита в ПУ № 3 в Кишинэу не работали душевые. В ПУ Кэушень необходима замена дверей в комнатах (имеют трещины и не защищают от холода в зимнее время).

√ В нарушение п.54 Типового положения, утвержденного ПП № 74 от 25.01.2007, который предусматривает, что учебные заведения должны разработать и утвердить собственные положения о деятельности подведомственных общежитий, УЗСПО⁸² не утвердили собственные положения о функционировании общежитий. В то же время, игнорируя п.19 и 26 указанного Положения, некоторые УЗСПО⁸³ не подписали договора аренды с жильцами. Как следствие, отсутствует исчерпывающее регламентирование прав и обязанностей учащихся/других проживающих лиц и УЗСПО (в том числе об использовании имущества учреждения, прилегающих участков), порядок учета потребления коммунальных услуг, порядок их распределения между жильцами и/или порядок определения правильных тарифов для проживания и т.д

____________________________

⁸² ПУ Дрокия, ПУ Сорока, ПУ Згурица, ПУ Купчинь, РУ Бричень, ПУ Кэрпинень, ПУ Кэлэрашь, ПУ Ниспорень, ПУ Унгень, РУ Фэлешть.

⁸³ ПУ Кэрпинень, ПУ Корбу, ПУ Кэлэрашь, ПУ Ниспорень, ПУ Унгень, РУ Фэлешть.

В соответствии с п.10 Типового положения, утвержденного ПП № 74 от 25.01.2007⁸⁴, в целях распределения жилой площади в общежитиях в УЗСПО должны быть созданы специальные комиссии. Не учитывая эти положения, в некоторых училищах⁸⁵ не были созданы соответствующие комиссии, места в общежитии распределяются мастером/директором/управляющим общежития, а также в отсутствие документа о распределении (ПУ Хынчешть).

____________________________

⁸⁴ Типовое положение о функционировании общежитий государственных учебных заведений, утвержденное Постановлением Правительства № 74 от 25.01.2007 г. (далее - Типовое положение, утвержденное ПП № 74 от 25.01.2007).

⁸⁵ ПУ Хынчешть, ПУ Кэрпинень, ПУ№ 1 Бэлць, ПУ Криулень, ПУ Орхей, ПУ Резина, ПУ Теленешть, ПУ Кэушень.

√ УЗСПО не обеспечили соответствующий и достоверный учет расходов на коммунальные услуги, понесенных на содержание общежитий, что повлияло на правильность установления платы за наем жилого помещения и отражения в отчетности финансовых ситуаций. Эта ситуация обусловлена отсутствием приборов учета электрической, тепловой энергии и водомеров в каждом здании или отсутствием достоверной методологии по распределению понесенных расходов на коммунальные услуги, связанные с общежитиями и учебными зданиями. В результате аудит выявил случаи, когда расходы, связанные с содержанием общежитий, были отражены в бухгалтерском учете и предоставлены в отчетности как расходы, связанные с процессом обучения.

Например, в ПУ Хынчешть, хотя согласно данным счетчика расходы на воду и канализацию в 2013 году составили 7,6 тыс. леев для учебного блока и 174,0 тыс. леев для общежития, они были учтены в бухгалтерском учете в сумме 84,9 тыс. леев и, соответственно, 96,7 тыс. леев. В других случаях ПУ Флорешть и ПУ Мэркулешть при распределении расходов на природный газ, используемый на отопление, не учли удельный вес отапливаемой площади в общежитиях в общей отапливаемой площади, в результате (в 2011-2013 годах) фактические расходы по общежитиям были занижены, а расходы по учебному блоку были увеличены на 193,1 тыс. леев и, соответственно, на 193,5 тыс. леев. ПУ Купчинь и ПУ Корбу необоснованно занижали в финансовой отчетности расходы на сумму 1555,2 тыс. леев⁸⁶, связанные с содержанием общежитий, одновременно увеличив расходы на учебный процесс и т.д.

____________________________

⁸⁶ ПУ Купчинь - 1418,3 тыс. леев (в 2011 г. - 758,2 тыс. леев; 2012 г. - 525,2 тыс. леев; 2013 г. - 134,9 тыс. леев); ПУ Корбу - 136,9 тыс. леев (в 2012 году - 64,8 тыс. леев; 2013 г. - 72,1 тыс. леев).

Согласно положениям ПП № 99 от 30.01.2007⁸⁷, государство несет ответственность за оплату 85% от реальной стоимости, рассчитанной на обслуживание общежитий, а учащийся - 15% от стоимости. В нарушение данных требований в 2013 году 26 из 29 аудируемых УЗСПО не возмещали от учащихся 15% от суммы фактических расходов, зарегистрированных на содержание общежитий, а 3 УЗСПО возмещали от учащихся более 15% от фактических расходов. Таким образом, в отчетном году в 29 училищах зарегистрированы расходы на содержание общежитий (на проживание учащихся) в сумме 19,1 млн. леев, из которых были возмещены 1,8 млн. леев, или в среднем 9,5%, не были возмещены расходы на сумму около 1,05 млн. леев⁸⁸. Аналогичная ситуация была выявлена аудитом и за предыдущие годы, связанная с несоответствующим начислением платы за проживание в общежитии и несогласованием ее с MП, что противоречит положениям п.2 ПП № 99 от 30.01.2007. Так, некоторые УЗСПО при установлении платы за проживание в общежитии не учли, что часть помещений законсервирована и не может быть включена в определение платы за проживание, а другие не включили в расчет часть понесенных расходов⁸⁹. Например, в ПУ Криулень была законсервирована половина общежития, что привело к уменьшению на 48,1 тыс. леев (в 2013 году) связанных с ним доходов. В то же время формула расчета платы за проживание в общежитии, утвержденная ПП № 99 от 30.01.2007, предусматривает применение количества мест согласно государственному акту сдачи в эксплуатацию общежития, без учета реального числа проживающих лиц как в общежитии, так и в каждой комнате отдельно.

____________________________

⁸⁷ ПП № 99 от 30.01.2007 “Об утверждении размера платы за проживание в общежитиях государственных средних профессиональных, средних специальных, высших учебных заведений и учреждений сферы науки и инноваций ”.

⁸⁸ П.51-53 приложения № 4 к Отчету аудита.

⁸⁹ ПУ Кэлэрашь - 178,5 тыс. леев в 2012 году; РУ Фэлешть - 281,0 тыс. леев (в том числе: 2011 г. - 90,7 тыс. леев; 2012 г. - 113,2 тыс. леев; 2013 г. - 77,1 тыс. леев).

√ Согласно ст.62 (7) Закона № 547-XIII от 21.07.1995 и п.22 Типового положения, утвержденного ПП № 74 от 25.01.2007, учебные заведения не могут сдать в аренду помещения, которые им принадлежат, без согласия вышестоящих органов. Некоторые УЗСПО⁹⁰, не соблюдая эти положения, допустили проживание в общежитиях лиц без соответствующего разрешения MП. В то же время существующая законодательная база не регламентирует порядок определения размера арендной платы при сдаче в аренду физическим лицам жилых помещений⁹¹ в общежитиях учебных заведений. В этих условиях только некоторые УЗСПО установили платежи за аренду, однако ежемесячная плата, применяемая для проживания других лиц в общежитиях, значительно варьировала. Так, ПУ Теленештъ применяло плату в размере 3,2 леев/м², ПУ Резина - 333 леев/на 1 человека, а ПУ № 3 Кишинэу - от 0,08 леев/м² до 0,54 леев/м².

____________________________

⁹⁰ ПУ № 2 Бэлць, ПУ Александрень, ПУ Рышкань, ПУ Унгень, ПУ Кэлэрашь, ПУ Дрокия, ПУ № 4 Бэлць, ПУ Теленешть, ПУ Резина, ПУ Орхей, ПУ Хынчешть.

ПУ Дрокия в договорах аренды ошибочно указало площадь арендованных помещений, что привело к непоступлению доходов в общей сумме 118,3 тыс. леев, а ПУ Орхей предоставило физическим лицам 32 квартиры без сбора причитающихся платежей.

Вместе с тем в нарушение п.1 ПП № 99 от 30.01.2007 некоторые УЗСПО не возместили полную стоимость расходов, связанных с проживанием в общежитии, от других категорий жильцов, кроме учащихся, что привело (только в 2013 году) к непоступлению 0,7 млн. леев⁹².

____________________________

⁹¹ 11,5 тыс. м² по 11 проверенным УЗСПО (см. п.59 приложения № 4 к Отчету аудита).

⁹² П.50 приложении № 4 к Отчету аудита.

Проигнорировав п.19 Инструкции № 93 от 19.07.2010, бухгалтерская служба некоторыхУЗСПО⁹³ не обеспечила соответствующую организацию учета расчетов, платежей и зарегистрированных задолженностей по расчетам с жильцами в общежитии, что привело к неуплате соответствующих платежей.

____________________________

⁹³ П.60 приложения № 4 к Отчету аудита.

► Хотя государство несет значительные расходы на среднее профессиональное образование, большая часть учащихся, поступивших на обучение, бросают учебу, что вызывает неэффективные расходы из бюджета.

Согласно данным, собранным в аудированных УЗСПО, в 2013 году закончили профессиональное обучение 4,9 тыс. учащиеся из 6,0 тыс. зачисленных (в 2010 году (срок обучения 3 года) и в 2012 году (срок обучения 1 год)). Таким образом, около 18% из зачисленных учащихся бросили учебу.

В то же время в 2013 году бросили учебу 1,2 тыс. человек, или около 13% от общего числа учащихся, зачисленных в УЗСПО по состоянию на 1.01.2013 (9,5 тыс. лиц). Расходы, понесенные государством на их подготовку, только в 2013 году были оценены аудитом в сумме 11,1 млн. леев⁹⁴ без учета суммы расходов, понесенных в предыдущие годы обучения.

____________________________

⁹⁴ П.3, п.23-27 в приложении № 4 к Отчету аудита.

Аудитом установлены случаи, когда некоторые выпускники УЗСПО зачисляются повторно в аналогичные учебные заведения. В РУ Фэлешть зарегистрировано 2 учащихся, которые были зачислены в 2012-2013 учебном году и, соответственно, в 2013-2014 учебном году на другие профессии, чем ранее полученные, по которым из государственного бюджета были понесены расходы на сумму около 41,0 тыс. леев, а в ПУ № 1 Бэлць - 4 учащихся, на их подготовку было потрачено около 93,0 тыс. леев.

► УЗСПО оказывают образовательные услуги на контрактной основе по более низким ценам, чем средние затраты на профессиональную подготовку на одного ученика, понесенные государственным бюджетом, в отсутствие утверждения соответствующего размера платы согласно ПП № 196 от 22.02.2007⁹⁵ и без методологии для определения стоимости обучения для получения специальности. Например, ПУ Унгень оказало услуги по платной профессиональной подготовке для освоения различных профессий⁹⁶ по единой цене 3,2 тыс. леев/год, в то время как утвержденная плата для некоторых специальностей было выше (3,5 тыс. леев/год). Обратная ситуация установлена в ПУ № 4 Бэлць, которое оказало образовательные услуги по более высоким ценам, чем утвержденные, взыскав дополнительно 45,9 тыс. леев.

____________________________

⁹⁵ Постановление Правительства № 196 от 22.02.2007 г. “О специальных средствах учреждений, подведомственных Министерству просвещения”.

⁹⁶ Повара - 30 чел. (2011-2012) и 27 чел. (2012-2013); операторы - 10 чел. (2011-2012) и 2 чел.(2012-2013); электрогазосварщики - 2 чел.(2012-2013).

В отсутствие регламентированного утверждения размера платы, образовательные услуги оказали ПУ № 1 Бэлць (для 89 человек по цене от 0,7 тыс. леев до 2,1 тыс. леев за курс) и ПУ Теленешть. В то же время ПУ Купчинь и РУ Бричень оказали услуги по переподготовке кадров в соответствии с ценами, установленными в п.6 Приказа министра труда, социальной защиты и семьи № 95 от 23.09.2013.

Следует отметить, что некоторые расходы образовательного процесса, которые были оплачены учащимися, не были отражены в бухгалтерском учете УЗСПО. Так, в ПУ Орхей учащиеся несут расходы для приобретения топлива для практического обучения на некоторые специальности, связанные с вождением транспортных средств.

► В результате несоблюдения положений ст.499 Гражданского кодекса⁹⁷, ст.4 и 5 Закона № 1543-XIII от 25.02.1998⁹⁸ MП и УЗСПО не обеспечили регистрацию права собственности и пользования на объекты недвижимого имущества в кадастровом регистре, переданные в управление УЗСПО, что привело к потере прав собственности на некоторые из них и содержит риск потери другой собственности. Таким образом, до завершения аудита не были зарегистрированы права на земельные участки площадью 384 га и объекты недвижимого имущества (здания) на сумму 209,7 млн. леев⁹⁹.

____________________________

⁹⁷ Гражданский кодекс, № 1107-XV от 6.06.2002 (далее - гражданский Кодекс).

⁹⁸ Закон о кадастре недвижимого имущества № 1543-XIII от 25.02.1998 (далее – Закон № 1543-XIII от 25.02.1998).

⁹⁹ П.62-63 приложения № 4 к Отчету аудита.

В нарушение требований ст.62 (5) Закона № 547-XIII от 21.07.1995, в соответствии с которыми запрещается отчуждение и передача зданий, сооружений и земельных участков, принадлежащих учебным заведениям, в других целях, кроме образовательных, культурно-просветительной работы, ПУ Сорока было лишено земельного участка площадью 0,19 га, который был разделен на 7 участков, на 4 из которых были построены жилые дома, другие 3 были присоединены к соседним землям. Был незаконно занят и земельный участок площадью 0,017 га, принадлежащий ПУ Кэлэрашь. Также на протяжении многих лет из земельного участка площадью 0,90 га, выделенного в 1982 году ПУ Дрокия, в его ведении остались только 0,57 га (или на 0,33 га меньше), некоторые участки по решению городского совета Дрокия были переданы в пользование физическим лицам.

►Аудируемые УЗСПО не обеспечили соответственное управление государственным имуществом, аудитом установлен ряд отклонений от законодательно-нормативной базы.

Некоторые УЗСПО не обеспечили регламентированное предоставление внаем имущества. Так, в нарушение требований ст.17 Закона № 121-XVI от 4.05.2007 и п.42 приложения № 1 к Положению, утвержденному ПП № 653 от 6.11.2009, УЗСПО не получили предварительного согласия учредителя (MП) для сдачи внаем недвижимого имущества¹⁰⁰. Вместе с тем в нарушение п.13 ПП № 483 от 29.03.2008 некоторые УЗСПО сдали в аренду объекты недвижимого имущества без проведения публичных торгов, в результате плата за наем не соответствует рыночным ценам. Более того, арендная плата, установленная некоторыми УЗСПО¹⁰¹, не соответствует и минимальным ценам, которые должны быть рассчитаны на основании положений Закона о государственном бюджете на соответствующий год¹⁰², ст.10 (8) Закона № 1308-XIII от 25.07.1997 или других регламентирующих положений¹⁰³. Таким образом, только за 2013 год занижение доходов по передаче в аренду имущества составило около 0,9 млн. леев¹⁰⁴. За неуплату платежей в установленные сроки УЗСПО не воспользовались договорными условиями и не применили штрафные санкции за каждый день просрочки¹⁰⁵.

____________________________

¹⁰⁰ ПУ Ниспорень - договор от 30.12.2013 в сумме 6,8 тыс. леев; ПУ Хынчешть - 2 договора; ПУ Згурица – сельскохозяйственный участок от 44 га (2011 г.) до 60 га (в 2013 году); ПУ № 1 Бэлць - здание площадью 255,8 м² по требованию примэрии мун.Бэлць от 9.11.2012.

¹⁰¹ ПУ Ниспорень - 4,6 тыс. леев; ПУ Хынчешть - 10,2 тыс. леев (2011-2013); ПУ № 4 Бэлць; ПУ Корбу - 28,5 тыс. леев (2011-2013).

¹⁰² Приложение № 8 к: Закону о государственном бюджете на 2011 год № 52 от 31.03.2011, Закону о государственном бюджете на 2012 год № 282 от 27.12.2011, Закону о государственном бюджете на 2013 год № 249 от 2.11.2012; приложение № 7 к Закону о государственном бюджете на 2014 год № 339 от 23.12.2013.

¹⁰³ П.32 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 136 от 10.02.2009.

¹⁰⁴ П.64 приложения № 4 к Отчету аудита.

¹⁰⁵ ПУ Орхей - 2,4 тыс. леев; ПУ Криулень - 23,3 тыс. леев, ПУ Резина - 82,0 тыс. леев.

Кроме того, УЗСПО¹⁰⁶ не обеспечили даже надлежащий учет расчетов за наем, существуют случаи нерегистрации в бухгалтерском учете всех задолженностей экономических агентов нанимателей, что противоречит положениям ст.17 Закона № 113-XVI от 27.04.2007, а также п.224 Инструкции № 93 от 19.07.2010. В нарушение требований Положения, утвержденного Приказом МФ № 94 от 31.12.2004¹⁰⁷, некоторые УЗСПО не отразили надлежащим образом в отчете доходы, полученные от специальных средств (ПУ Резина, ПУ Теленешть, ПУ Орхей), средства не были зачислены на казначейские счета (ПУ Резина) и доходы не были отражены в соответствующих периодах.

____________________________

¹⁰⁶ ПУ Ниспорень - 20,0 тыс. леев; ПУ Хынчешть - 1,5 тыс. леев; ПУ Кэрпинень.

¹⁰⁷ Положение об администрировании специальных средств бюджетных органов/учреждений, утвержденное Приказом министра финансов № 94 от 31.12.2004.

При сдаче в аренду прилегающего к автодрому земельного участка ПУ № 4 Бэлць неправильно определило переданную в аренду площадь. Так, согласно договору аренды, площадь составляет 0,2 га, а в соответствии с титулом, подтверждающим право владения участком - 3,73 га, что ставит под сомнение правильность площади переданного в аренду участка и установления арендной платы.

В нарушение требований Закона № 179-XVI от 10.07.2008¹⁰⁸ ПУ Сорока передало 20.02.2013 юридическим лицам (учредителем которых является бывший директор ПУ) на срок 20 лет земельный участок площадью 60 м², расположенный в центре г. Сорок (у ворот центрального рынка) для строительства и размещения киоска, предназначенного для “проведения практики студентов”. Согласно условиям договора, юридические лица должны осуществлять инвестиции в сумме не менее 100,0 тыс. леев, которые будут возвращены инвестору ПУ, что определяет риск отвлечения бюджетных средств и неуплаты платежей за арендованный участок.

____________________________

¹⁰⁸ Закон о частно-государственном партнерстве № 179-XVI от 10.07.2008.

В 2010 году ПУ № 1 Бэлць передало в пользование зал для настольного тенниса без расчета платы за аренду и возмещение расходов за коммунальные услуги. Аналогично с 2014 года в отсутствие договора аренды спортивный зал в здании училища был использован компанией по охране. Таким образом, за период 2011-2014 годов ПУ не рассчитало и не взыскало доход в сумме 201,5 тыс. леев и не возместило расходы за коммунальные услуги в сумме 192,2 тыс. леев, которые были рассчитаны только в ходе аудита.

МП и ПУ Кэлэрашь не обеспечили в соответствии с положениями ст.10 (1) Закона № 1308-XIII от 25.07.1997 начисление и поступление доходов от аренды земельного участка государственной собственности, на котором расположен объект недвижимости (переданного ранее районному совету Кэлэрашь и приватизированного в 2005 году). Таким образом, не поступившие в ПУ Кэлэрашь на протяжении 9 лет доходы составляют от 39,7 тыс. леев (2%), до 193,9 тыс. леев (10%).

► MП и УЗСПО не обеспечили сохранность и эффективное управление собственностью УЗСПО, в результате часть ее повреждена и находится в процессе разрушения.

В результате снижения количества зачисленных учащихся на профессиональное обучение используемый потенциал аудируемых УЗСПО по состоянию на 1.10.2014 составил лишь 55,8%¹⁰⁹. Следует отметить, что в период 2010-2014 годов на основании Постановлений Правительства были ликвидированы 15 профильных учреждений, которые были объединены с другими УЗСПО. При объединении этих учебных заведений MП не учло во всех случаях их профиль, что обусловило то, что в настоящее время имущество ликвидированных учреждений не используется или используется нерегулярно для профессионального обучения учащихся. В то же время реорганизованные УЗСПО несут расходы на содержание и охрану ликвидированных УЗСПО.

____________________________

¹⁰⁹ П.5-7 приложения № 4 к Отчету аудита.

Например, материально-техническая, учебная и жилая база из ком. Тырнова (2 учебных корпуса на 870 мест; 4 лаборатории, 5 мастерских на 306 мест; 4 общежития на 360 мест; административный корпус; гаражи; комбайн; тракторы; грузовые автомобили; сельскохозяйственные машины и оборудование и т.д.) на общую сумму 11,1 млн. леев, переданные в 2010 году ПУ Корбу в результате слияния путем поглощения ПУ Тырнова, до настоящего времени не используются (за исключением учебного участка земли - 60 га (пашни), 11 га садов, некоторых транспортных средств). ПУ Корбу не обеспечило консервирование этого имущества в соответствии с Положением № 537/03 от 25.03.1998¹¹⁰, что вызывает повреждения и его разрушение. Аналогичная ситуация была установлена в ПУ Орхей, ПУ Глодень и ПУ Мэркулешть, которым было передано имущество, соответственно, от ПУ Кукурузений де Сус, ПУ Чучуля и ПУ Тыргул Вертюжень.

____________________________

¹¹⁰ Положение о сохранении и деконсервации имущества, неиспользуемого в технологическом процессе, утвержденное Министром приватизации и управления государственным имуществом Республики Молдова № 537/03 от 25.03.1998.

ПУ Ниспорень и ПУ Орхей не провели мониторинг и инвентаризацию участка леса (21,6 га и, соответственно, 48 га) в соответствии с требованиями ст.72 и 74 Лесного кодекса¹¹¹ для обеспечения организации рационального использования лесного фонда и т.д.

____________________________

¹¹¹ Лесной кодекс № 887-XIII от 21.06.1996.

► Хотя в рамках практического обучения и производственной практики, осуществляемой в УЗСПО, учащиеся изготавливают различные изделия, УЗСПО не обеспечивают надлежащий учет как материалов, используемых для обучения, так и изготовленных товаров. Так, акты списания материалов, переданные в мастерские, составлены формально, без ссылки на нормы расхода, естественной убыли, отходов и т.д. Как следствие, не существует гарантии того, что материалы были использованы по назначению, а также неизвестна судьба произведенных товаров. Кроме того, УЗСПО не вели отдельный учет расходов, связанных с осуществлением производственного процесса в учебных хозяйствах.

Например, в нарушение требований п.67 Инструкции № 93 от 19.07.2010 ПУ Ниспорень не отразило в учете изготавливаемую продукцию, согласно запланированным расчетам. В результате отсутствие отдельного учета доходов и расходов, связанных с процессом производства, не позволяет точно определить финансовый результат (прибыль/убыток). Согласно оценкам аудита в 2013-2014 годах ПУ Ниспорень зарегистрировало убытки от деятельности по обработке сельскохозяйственных земель в сумме 88,1 тыс. леев¹¹². Причинами этих убытков являются: а) обработка только 52% площади земельного участка, отсутствие мониторинга сектора пчеловодства, а также продажа продукции по заниженной цене. В то же время мощность минизавода по производству вина используется только на уровне 8% (100 тонн в год).

____________________________

¹¹² Убытки по годам: 2013 г. - 42,2 тыс. леев; 2014 г. – 45,9 тыс. леев.

Таким образом, в период с февраля по август 2014 года вино было разлито в 6750 бутылок с рыночной стоимостью 337,5 тыс. леев, а в учете было зарегистрировано в сумме 101,3 тыс. леев, или 15,0 лея/бутылка, без обоснования этой цены¹¹³, что противоречит положениям ст.17 и 19 Закона № 113-XVI от 27.04.2007. В результате произведенная продукция (3112 бутылок вина) была продана одному ООО (учредитель которого является ответственным за управление минизаводом по производству вина) на сумму 64,9 тыс. леев (15 леев/бутылка), или на 90,7 тыс. леев меньше рыночной стоимости, что противоречит положениям Меморандума¹¹⁴, подписанного с иностранным донором.

____________________________

¹¹³ Согласно расчетам, только для розлива одной бутылки необходимо произвести прямые расходы в сумме 33,8 леев (4,14 леев – бутылка; 3,11 леев – пробка; 4,82 леев – этикетка; 0,49 леев – крышка; износ дубовых бочек - 21,2 леев для 0,75 л; прочие прямые/косвенные расходы, связанные с используемым имуществом).

¹¹⁴ Меморандум понимания с “Kulture Kontakt” (Австрия), согласно которому подаренная винодельческая продукция стоимостью 344,8 тыс. леев должна быть продана по рыночной стоимости, а в случае невыполнения обязательств, взятых ПУ, донор резервирует право затребовать подаренные училищу ценности.

В апреле-мае 2014 года в отсутствие подписанного соглашения ПУ Ниспорень позволило хозяйствующему субъекту разлить 1910 бутылок вина без оплаты за предоставленные услуги, что противоречит положениям ст.17 Закона № 121-XVI от 4.05.2007 и ст.13 Закона № 113-XVI от 27.04.2007.

Имущество и материалы, связанные с заводом по розливу вина, на сумму более 5,5 млн. леев, полученные в качестве пожертвований, не были переданы регламентированно на баланс ПУ Ниспорень, отсутствуют акты приемки-передачи. В результате ПУ не отразило в учете переданные материальные ценности¹¹⁵ на общую сумму 103,2 тыс. леев. В марте 2014 года в отсутствие подтверждающих документов ПУ исключило из учета 2000 бутылок вина на сумму 30,0 тыс. леев (или около 100,0 тыс. леев по рыночной стоимости). Вместе с тем по состоянию на 1.01.2014 по данным аналитического учета зарегистрировано на 21,5 тыс. леев больше продукции, чем указано в бухгалтерском балансе.

____________________________

¹¹⁵ 4652 бутылки, предназначенные для розлива вина, стоимостью 19,3 тыс. леев; этикетки на сумму 78,6 тыс. леев; 1705 пробок на сумму 5,3 тыс. леев.

► При проведении инвентаризации имущества УЗСПО не соблюдали требования Закона № 113-XVI от 27.04.2007 и Положения, утвержденного Приказом МФ № 60 от 29.05.2012¹¹⁶. Так, УЗСПО: включили в состав комиссий по инвентаризации лиц, ответственных за материальные ценности, и бухгалтеров, которые ведут учет ценностей, что может привести к необеспечению эффективного внутреннего контроля по этому разделу (п.15); ответственные лица не составили Декларацию о собственной ответственности; не провели инвентаризацию всех счетов актива и пассива, в частности в отношении основных средств, кредиторской и дебиторской задолженности (п.3 (2)); не указали состояние оборудования и зданий (если не функционирует или требует ремонта); инвентаризационные комиссии не высказались о необходимости изъятия из пользования имущества, перехода его из одной категории в другую, а также относительно остатков дебиторской и кредиторской задолженности (п.33 и 71); не обеспечили составление Сводного регистра сверки результатов инвентаризации (п.18, 23, 28); не включили в список инвентаризации отдельно материальные активы, которые не используются по разным причинам и/или которые не подлежат восстановлению с указанием мотивов, которые привели к их неиспользованию (порча, полный износ и т.д.), с внесением предложений о продаже, списании или их переоборудовании (п.42); не провели переоценку балансовой стоимости активов в соответствии с рыночными ценами; не провели инвентаризацию типовых форм первичных документов строгой отчетности.

____________________________

¹¹⁶ Положение о порядке проведения инвентаризации, утвержденное Приказом министра финансов № 60 от 29.05.2012.

Проведение поверхностной ежегодной инвентаризации привело к неотражению в бухгалтерском учете реально имеющегося имущества, которое, в свою очередь, определило недостоверное отражение в отчетности финансовых ситуаций.

Так, УЗСПО не зарегистрировали в бухгалтерском учете 28 объектов недвижимого имущества¹¹⁷ площадью около 5,2 тыс. м², что привело к несоблюдению требования ст.17 Закона № 113-XVI от 27.04.2007. УЗСПО не оценили и не зарегистрировали в бухгалтерском учете также земельные участки, находящиеся в их управлении, что противоречит и требованиям п.40 Инструкции № 93 от 19.07.2010. В связи с этим РУ Валя Норокулуй не оценило и не учло в бухгалтерском учете 594 единицы материальных ценностей и малоценных и быстроизнашивающихся предметов, полученных в качестве помощи.

____________________________

¹¹⁷ П.61 приложения № 4 к Отчету аудита.

В нарушение требований ст.14 Закона № 1324-XII от 10.03.1993¹¹⁸, ПУ Купчинь, ПУ Орхей и ПУ Кэушень не исключили из учета стоимость жилых домов и приватизированных квартир в сумме, соответственно, 1,1 млн. леев, 4,1 млн. леев и 1,6 млн. леев.

____________________________

¹¹⁸ Закон о приватизации жилищного фонда № 1324-XII от 10.03.1993.

УЗСПО¹¹⁹ не обеспечили увеличение стоимости недвижимого имущества за счет расходов на ремонт. Так, смена дверей, окон, ремонт крыши и т.д., которые увеличивают срок эксплуатации недвижимого имущества, представляет собой их капитальный ремонт, а в соответствии с п.46 Инструкции № 93 от 19.07.2010 расходы на капитальный ремонт зданий и сооружений увеличивают первоначальную стоимость.

____________________________

¹¹⁹ ПУ Сорока (22,1 тыс. леев), ПУ Згурица (40,3 тыс. леев), ПУ № 3 Кишинэу (1,5 млн. леев), ПУ Кэушень (0,3 млн. леев) и т.д.

В отсутствие согласия MП, ПУ Кэлэрашь снесло основные средства на сумму 56,0 тыс. леев, а ПУ Фэлешть передало АО “RED Nord” здание трансформаторной подстанции площадью 36 м².

В нарушение предписаний п.34 (b) Инструкции № 93 от 19.07.2010 ПУ Сорока нерегламентированно отнесло на счет 07 “малоценные и быстроизнашивающиеся объекты ” основные средства на общую сумму 68,6 тыс. леев, полученные безвозмездно от Государственной канцелярии.

√ УЗСПО не обеспечили соответствующую организацию бухгалтерского учета, так:

- ПУ Ниспорень не имеет документального подтверждения остатка в размере 1,3 млн. леев, зарегистрированного на счете 203 “Расходы на капитальные вложения”, а также остатка дебиторской задолженности по заработной плате в сумме 18,7 тыс. леев; не зарегистрировало на основные средства расходы, связанные с посадкой виноградников и установкой системы поддержки, в сумме 231,4 тыс. леев, которые были зарегистрированы в качестве материальных запасов; не имеет подтверждающих документов по происхождению 2440 литров вина; не отразило в учете недостачу, установленную инвентаризацией от 28.05.2014, в сумме 8,5 тыс. леев; не отразило в учете и в представленных отчетах (как долг) выплаты в связи с потерей кормильца (на 31.12.2013 - в сумме 18,0 тыс. леев); не учло рыночную цену продукции при возмещении недостач винодельческой продукции и т.д.;

- ПУ Кэлэрашь списало запасные части, которые не были изношены, на общую сумму 116,5 тыс. леев, а остаток средств из аналитического учета некоторых счетов (013; 016; 018) не совпадает с остатком в Главной книге на сумму 100,6 тыс. леев;

- ПУ Орхей не составило акты подтверждения задолженности со сроком исковой давности в сумме 119,8 тыс. леев, в том числе 56,0 тыс. леев КБ “Инвестприватбанк” АО, находящегося в процессе ликвидации, а также представило (в 2013 г.) MП отчет о поступлении и использовании специальных средств (форма № 4 ) с неверными данными в сумме 180,3 тыс. леев;

- ПУ Криулень перечислило некоторым экономическим агентам финансовые средства в сумме 328,6 тыс. леев и 22,4 тыс. леев, хотя они не выполнили оплаченные работы. Также ПУ Криулень заполняло путевые листы на микроавтобус, который был в ремонте, что свидетельствует о нерегламентированном списании топлива.

Не соблюдая требования ст.10 Закона № 847 от 24.05.1996 и п.4.2.3. Положения, утвержденного Приказом МФ № 2 от 3.01.2007¹²⁰, который предусматривает, что главные исполнители бюджета обязаны нести расходы на протяжении бюджетного года в пределах ассигнований, утвержденных в сметах расходов и планах финансирования, и не допускать кредиторскую задолженность с истекшим сроком погашения, в течение 2011-2013 годов некоторые УЗСПО допустили перерасход против уточненного плана¹²¹.

____________________________

¹²⁰ Положение о статусе, правах и обязанностях исполнителей бюджета, утвержденное приказом министра финансов № 2 от 3.01.2007.

¹²¹ ПУ Валя Норокулуй - 815,5 тыс. леев (2011 г. -195,2 тыс. леев, 2012 г.- 620,3 тыс. леев); ПУ Рышкань - 44,7 тыс. леев (2013 г.); ПУ Унгень - 323,4 тыс. леев; ПУ Кэлэрашь - 276,8 тыс. леев (2011-2012 гг.); ПУ Ниспорень - 502,7 тыс. леев и 325,5 тыс. леев; ПУ Фэлешть - 245,8 тыс. леев и 338,0 тыс. леев; ПУ Згурица: 2011 г. - 1460 тыс. леев, 2012 г.- 1534,9 тыс. леев, 2013 г. - 218,9 тыс. леев; ПУ Сорока: 2011 г. - 484,7 тыс. леев, 2012 г.- 398,9 тыс. леев, 2013 г. - 170,3 тыс. леев; ПУ Кэрпинень: 2011 г. - 79,4 тыс. леев, 2012 г. - 23,3 тыс. леев.

► УЗСПО не обеспечили во всех случаях соблюдение нормативно-правовой базы, связанной с регулированием процедур государственных закупок¹²², что привело к необеспечению прозрачности применяемых процедур и эффективного использования публичных фондов. Так, аудируемые УЗСПО не имеют годовые и квартальные планы осуществления государственных закупок; не составили и не опубликовали в Бюллетене государственных закупок, в том числе на официальном сайте Агентства по государственным закупкам в сети Интернет объявление о намерениях в отношении совокупности предполагаемых государственных закупок; не установили точно функции каждого члена группы закупок¹²³; не описали точно и полностью характеристики требуемых ценностей; не обеспечили составление отчетности о государственных закупках небольшой стоимости; не имеют подтверждения о порядке выбора экономического оператора в целях присуждения договора о государственных закупках небольшой стоимости; не указали в договорах на приобретение товаров/услуг небольшой стоимости наименование, цену, количество и характеристики товаров/услуг, которые должны быть приобретены; не составили регламентированно дела по проведенным государственным закупкам; не все члены рабочей группы составили и подписали декларации о конфиденциальности и беспристрастности; не обеспечили сохранность дел государственной закупки и т.д.

____________________________

¹²² П.11 и 27 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 1404 от 10.12.2008 “Об утверждении Положения о порядке расчета оценочной стоимости договоров о государственных закупках и их планировании”; п.3, 7, 15, 25 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 148 от 14.04.2008 “Об утверждении Положения о государственных закупках небольшой стоимости”; ст.13 (1) b), ст.32 Закона о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007; п.2, п.4 - 6 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 9 от 17.01.2008 “Об утверждении Положения о составлении и хранении дела о государственной закупке”; п.7 Положения о деятельности рабочей группы по закупкам, утвержденного Постановлением Правительства № 1380 от 10.12.2007.

¹²³ РУ Валя Норокулуй; ПУ № 2 Бэлць; ПУ № 5 Бэлць, РУ Глодень; ПУ Рышкань.

Кроме того, в нарушение ст.2 Закона № 96-XVI от 13.04.2007 в период 2011-2014 гг. (6 месяцев) ПУ Кэрпинень провело закупки товаров и услуг на общую сумму 2534,6 тыс. леев без применения процедур закупок.

ПУ Сорока не обеспечило регистрацию в АГЗ договоров государственных закупок (на сумму 280,6 тыс. леев) и отчетов о процедуре закупки, что не соответствует положениям ст.67 (7) Закона № 96-XVI от 13.04.2007.

При закупке работ по замене окон в учебном корпусе на общую сумму 143,1 тыс. леев рабочая группа по государственным закупкам ПУ Згурица необоснованно исключила из процесса закупки предложения некоторых экономических агентов, которые предложили более низкую цену закупок, что противоречит ст.15 (1) Закона № 96-XVI от 13.04.2007.

ПУ Сорока и ПУ Згурица приобрели материальные ценности и услуги на общую сумму 606,6 тыс. леев¹²⁴ путем запроса ценовых оферт в результате проведения по одной процедуре закупки, в которых участвовал только один офертант, что противоречит требованиям п.28 Положения, утвержденного ПП № 245 от 4.03.2008.

____________________________

¹²⁴ ПУ Сорока - 120,1 тыс. леев; ПУ Згурица - 486,5 тыс. леев.

ПУ Ниспорень изменило условия договора в отсутствие дополнительного соглашения, что противоречит ст.67 (4) и ст.69 (2) и (3) Закона № 96-XVI от 13.04.2007. Кроме того, ПУ Ниспорень не обеспечило контроль и экспертизу проектов для выполненных строительных работ на сумму 574,3 тыс. леев, что не соответствует положениям ст.13 Закона № 721-XIII от 2.02.1996.

ПУ Сорока, ПУ Ниспорень, ПУ № 3 Кишинэу и ПУ Кэушень допустили дробление закупок, составив несколько договоров закупок небольшой стоимости с тем же поставщиком на общую сумму, соответственно, 100,6 тыс. леев, 248,6 тыс. леев, 203,9 тыс. леев и 539,6 тыс. леев, что противоречит положениям ст.69 (1) Закона № 96-XVI от 13.04.2007 и п.16 Положения, утвержденного ПП № 148 от 14.02.2008, применив иную процедуру закупки.

V. ДЕЙСТВИЯ, ПРЕДПРИНЯТЫЕ СУБЪЕКТОМ ПО УСТРАНЕНИЮ НЕДОСТАТКОВ,

ВЫЯВЛЕННЫХ ПРЕДЫДУЩИМ ВНЕШНИМ ПУБЛИЧНЫМ АУДИТОМ

Настоящий аудит оценил порядок внедрения МП 9 рекомендаций по обеспечению качества профессионально-технического образования и среднего общего образования из консолидированного Отчета аудита, утвержденного Постановлением Счетной палаты № 51 от 13.09.2011¹²⁵ и Отчета аудита, утвержденного Постановлением Счетной палаты № 2 от 25.01.2013¹²⁶. В результате анализа информации, представленной МП, и согласно результатам настоящего аудита МП не внедрило ни одной рекомендации (0%), находятся в стадии внедрения или частично реализованы 3 рекомендации (33%), не были реализованы другие 6 рекомендаций (67%) (см. приложение № 5 к Отчету аудита).

____________________________

¹²⁵ Консолидированный Отчет аудитов соответствия за 2010 бюджетный год в некоторых средних и средних специальных учебных заведениях, подведомственных Министерству просвещения, утвержденный Постановлением Счетной палаты № 51 от 13.09.2011.

¹²⁶ Отчет аудита проекта “Качественное образование в сельской местности Республики Молдова” в Министерстве просвещения за период 2006-2012 годов, утвержденный Постановлением Счетной палаты № 2 от 25.01.2013.

VI. РЕКОМЕНДАЦИИ

1. Министерству просвещения, Министерству экономики, Министерству финансов, Министерству труда, социальной защиты и семьи:

согласовать и утвердить план мероприятий¹²⁷ дополнительно по внедрению целей и задач, связанных с реформированием и повышением эффективности профессионально-технического образования, согласно стратегиям развития профессионального образования¹²⁸;

____________________________

¹²⁷ С точным указаниям сроков и ответственных лиц.

¹²⁸ Национальная стратегия развития “Молдова–2020”, утвержденная Законом № 166 от 11.07.2012; Стратегия развития образования на 2014-2020 годы «Образование-2020», утвержденная Постановлением Правительства № 944 от 14.11.2014; Стратегия развития профессионально-технического образования на 2013-2020 годы, утвержденная Постановлением Правительства № 97 от 1.02.2013.

2. Министерству просвещения:

2.1 пересмотреть организационные и структурные действия в области финансового менеджмента в контексте Стратегии, утвержденной ПП № 1402 от 30.12.2005, путем создания эффективной и устойчивой системы взаимодействия отраслевых политик (подотраслевых) с бюджетным процессом, соответственно, путем введения соответствующих инструментов установления/оценки/мониторинга показателей эффективности;

2.2 провести инвентаризацию (с технической, кадастровой, экономической и учебной точки зрения) имущества учебных заведений среднего профессионального образования, а также определить порядок использования имущества, которое не используется в образовательном процессе;

2.3. осуществить рационализацию/изменение размеров путем институциональной и операционной реструктуризации сети учреждений среднего профессионального образования в целях оптимизации и повышения эффективности выделяемых финансовых средств, а также обоснования/соответствия обучаемого контингента по сравнению со спросом рынка труда;

2.4 провести аттестацию педагогических кадров и руководителей образовательных учреждений, в том числе на основе показателей успеваемости учащихся и, соответственно, показателей внедрения системы финансового менеджмента и внутреннего контроля;

2.5. пересмотреть типовые штатные расписания учебных заведений среднего профессионального образования;

2.6. определить и утвердить ресурсы и, соответственно, стоимость стандарта для обеспечения качественного образования;

2.7. внедрить в рамках Министерства систему финансового менеджмента и внутреннего контроля;

2.8. опубликовать все нормативные акты в Официальном мониторе Республики Молдова;

3. Директорам учебных заведений среднего профессионального образования:

3.1. внедрить в рамках УЗСПО систему финансового менеджмента и внутреннего контроля, обеспечивающую соблюдение принципов экономичности, эффективности, прозрачности, законности и соответствия в деятельности учреждений среднего профессионального образования;

3.2. обосновать и привести штатное расписание в соответствие с задачами и объемом фактической работы;

3.3. осуществлять оплату труда в строгом соответствии с законодательно-нормативной базой;

3.4. регламентированно обеспечивать учащихся питанием, стипендиями и жильем.

VII. ОБЩИЕ ВЫВОДЫ

Аудиторская миссия отмечает, что топ-менеджмент Министерства просвещения приступило к масштабной структурно-институциональной реформе в области управлении (2013-2014), в том числе в части профессионального образования. В то же время внешний публичный аудит подтверждает неоспоримый факт: Министерство просвещения управляет еще нереформированной системой, чрезмерной и неконкурентоспособной; не адаптированной к принципам передового финансового менеджмента, что предполагает синхронизацию отраслевых политик (подотраслевых) c бюджетными финансовыми ресурсами и приведение деятельности учреждений в соответствие с показателями эффективности затрат; системой, которая подвержена несоответствиям, растрате средств и неэффективности. Соответственно, аудиторская миссия сформулировала соответствующие рекомендации для устранения ситуаций, описанных в настоящем Отчете.

Приложение 1

к Отчету аудита

ОБОБЩЕНИЕ МЕР,

ПРЕДУСМОТРЕННЫХ В СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ОБРАЗОВАНИЯ,

СВЯЗАННЫХ С ПРОФЕССИОНАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ

I. Национальная стратегия развития «Молдова 2020»,

утвержденная Законом № 166 от 11.07.2012

НАЦИОНАЛЬНАЯ СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ:

8 РЕШЕНИЙ ДЛЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА И

СОКРАЩЕНИЯ УРОВНЯ БЕДНОСТИ

ОБРАЗОВАНИЕ, НЕОБХОДИМОЕ ДЛЯ КАРЬЕРЫ

СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ВИДЕНИЕ

Соотношение между спросом на рабочую силу и предложением системы образования окажет значительное влияние на экономическое развитие. Модернизация системы профессиональной подготовки и совершенствование механизмов непрерывного обучения кадров позволят гражданам приспособиться к новым условиям рынка труда. В результате взаимодействия системы образования и рынка труда образовательная система сможет представить предложения, которые количественно, качественно и структурно соответствуют спросу на рабочую силу. Это, в свою очередь, будет способствовать снижению уровня безработицы и уменьшению потока граждан, выезжающих за границу, а также доли населения, подверженной риску бедности или социальной изоляции.

Для реализации стратегического видения политика в области образования будет направлена на обеспечение качества обучения. Принятие нового законодательства в сфере образования, учитывающего европейский опыт, позволит провести структурные и институциональные реформы в этой области с учетом принципа эффективности и качества. Национальная система квалификаций и стандартов занятости будет способствовать направлению учебного процесса на развитие компетенций, востребованных на рынке труда. В то же время усилится потенциал прогнозирования рабочей силы с акцентом на создание возможностей осуществления профессионального обучения на протяжении всей жизни.

ОЖИДАЕМОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ

Повышение качества образовательного процесса будет способствовать созданию привлекательного и благоприятного инвестиционного климата благодаря квалифицированной, ответственной, гибкой рабочей силе и приведет к повышению производительности труда и конкурентоспособности. Результатом станет улучшение качества товаров/услуг в национальной экономике. Процесс передачи знаний следует проводить таким образом, чтобы новаторские идеи преобразовывались в новые товары и услуги, способствующие росту качественных рабочих мест, а также решению проблем общества в плане укрепления экономического и социального единства. Формирование квалифицированной рабочей силы будет обеспечиваться путем поддержки профессиональной ориентации, начиная с общего образования, а также за счет предоставления возможностей непрерывного профессионального обучения на протяжении всей жизни.

В соответствии с межпоколенческой моделью (Mayer, 2004) текущие инвестиции в питание, здравоохранение и образование оказывают положительное воздействие на трудовые ресурсы, профессиональные навыки и знания, которые в свою очередь способствуют ускорению экономического развития.

Высокообразованная рабочая сила, имеющая более высокий уровень подготовки и лучше соответствующая потребностям экономики, влияет на валовой национальный продукт несколькими путями, называемыми каналами воздействия. Во-первых, увеличивается количественный объем рабочей силы как прямой фактор функции производства. Во-вторых, повышается эффективность использования единицы рабочей силы (производительность фактора производства). Эти два параметра могут быть рассчитаны и оценены до 2020 года. Помимо этого существуют и другие пути, посредством которых повышение уровня образования может послужить развитию национальной экономики, такие как: поощрение внутренних инвестиций на национальном уровне и создание новых рабочих мест за счет проявления управленческих навыков и частной инициативы выпускников; рост привлекательности для иностранных инвесторов; сокращение расходов работодателей на переобучение и повышение квалификации существующей рабочей силы путем развития новых навыков и компетенций, создаваемых экономикой, основанной на знаниях, инновациях и современных технологиях.

Оценка реализации целей по годовому приросту ВВП основывалась на нескольких дополнительных условиях, главными из которых являются следующие: (i) эмиграция молодых выпускников сократится минимум на 50%; (ii) в среднесрочной и долгосрочной перспективе эффективность воспользовавшихся в полной мере преимуществами реформы выпускников повысится в совокупности на 20%. В таких условиях темп годового роста ВВП в среднесрочной перспективе может быть на 0,6–0,9% выше, чем в сценарии “без реформы”.

С учетом того, что рабочая сила является инертной экономической переменной, и к 2020 году из-за низких темпов замещения новые выпускники будут составлять лишь небольшую часть общей численности занятого населения, в долгосрочной перспективе улучшение качества образования для карьеры будет иметь гораздо больший эффект.

КОНКРЕТНЫЕ ЦЕЛИ

II. Стратегия развития образования на 2014-2020 годы «Образование-2020»,

утвержденная Постановлением Правительства № 944 от 14.11.2014

ГЛАВНЫЕ ЗАДАЧИ СТРАТЕГИИ

Расширение доступа к качественному образованию для всех детей и молодежи путем обеспечения дружественной и защитной среды в школе, а также привлечения учащихся, студентов и родителей для консультаций в принятии решений.

Возрастание эффективности расходования публичных средств, вложенных в образование, с тем, чтобы высвобождающиеся ресурсы были перенаправлены на повышение качества образования, в том числе путем инвестиций в преподавательский персонал, воспитательный процесс и инфраструктуру учебных заведений.

РЕЛЕВАНТНОСТЬ

На рынке труда наблюдается существенный дисбаланс между спросом и предложением, а также дефицит квалифицированной рабочей силы. Анализ областей занятости и структуры безработицы указывает на то, что система образования недостаточно увязана с требованиями рынка труда и не предоставляет соответствующие квалификации.

Содержание учебных программ перегружено и не обеспечивает релевантности для личностного развития и социального и профессионального университетского утверждения пользователей образовательного процесса.

При отсутствии Национальных рамок квалификаций, актуализированного перечня направлений профессиональной подготовки и стандартов занятости профессиональная подготовка на всех уровнях образования не обеспечивает тот набор компетенций, который требует рынок труда.

КАЧЕСТВО

Система мониторинга, оценки и обеспечения качества учебных результатов не увязана с предписаниями куррикулума относительно формирования компетенций, с требованиями международных программ оценки.

Качество профессиональной подготовки как учащихся, так и работодателей ниже желаемого уровня. Механизм оценки и сертификации результатов обучения является несовершенным, неэффективным и содержит большой коррупционный потенциал. Система обеспечения качества не функционирует на всех уровнях системы образования.

Профессиональные компетенции педагогических кадров и их развитие не увязаны с изменениями в системе образования.

Учебные программы непрерывного образования не ориентированы на потребности преподавательских кадров. Учреждениям, предоставляющим услуги непрерывного образования, необходимы модернизация процесса обучения и оценка реальных потребностей обучения, нацеленная на развитие профессиональных компетенций, необходимых для обеспечения качественного учебного процесса.

Отсутствие интереса к профессии педагога снизило уровень качества кандидатов, желающих обучаться педагогическим специальностям. В системе профессионально-технического образования преподаватели специальных дисциплин часто не имеют необходимой квалификации. Отсутствует механизм привлечения, мотивации преподавателей и весьма неэффективна практика аттестации, развития и учета достижений преподавательских и научных кадров.

В условиях финансовой автономии видоизменилась роль управления учебного заведения от менеджера процесса к системному администратору. Тем не менее механизм отбора и повышения ответственности руководителей образовательных учреждений является недостаточно доработанным и не способствует продвижению наиболее компетентных специалистов.

Отсутствие внутренних и внешних механизмов обеспечения качества, соответствующих европейским стандартам (ESG), вызывает низкий уровень доверия к образованию, препятствия в академической и профессиональной мобильности и инертное развитие высшего образования.

СТРАТЕГИЧЕСКАЯ КОНЦЕПЦИЯ «ОБРАЗОВАНИЕ-2020»

Система образования Республики Молдова в 2020 году будет доступна всем гражданам, предоставит качественное образование, релевантное для общества и экономики в условиях экономической эффективности.

СТРАТЕГИЧЕСКИЕ НАПРАВЛЕНИЯ, ПРИОРИТЕТНЫЕ ДЕЙСТВИЯ

Конкретная задача 1.10. Развитие системы карьерного консультирования и планирования карьеры в течение всей жизни.

Конкретная задача 2.3. Куррикулярное и методологическое обеспечение профессионально-технического образования в соответствии с Национальной рамкой квалификаций до 2020 года.

Приоритетные меры:

2.3.1. Разработка и внедрение Национальной рамки квалификаций для профессионального/технического образования.

2.3.2. Актуализация перечня профессий и специальностей (смешанных специальностей) в соответствии с экономическими потребностями страны и европейскими стандартами (Евростат).

2.3.3. Разработка механизма оценки компетенций на рынке труда и укрепление компетенций куррикулярного проектирования на основе этой оценки.

2.3.4. Пересмотр нормативной базы по проектированию куррикулума и развитие компетенций педагогических работников по куррикулярному проектированию.

2.3.5. Модернизация куррикулума для профессионального и технического образования в соответствии с Рамкой ключевых компетенций для обучения в течение всей жизни и потребностями рынка труда.

2.3.6. Разработка и внедрение системы перевода и накопления кредитов в профессионально-техническом образовании.

2.3.7. Совершенствование методологии оценки конечных результатов образования, в том числе путем введения внешней оценки по завершению профессионального и технического образования.

2.3.8. Создание условий для внедрения дуального профессионального образования при эффективном участии экономических агентов.

2.3.9. Переосмысление педагогической практики с целью улучшения качества первичной профессиональной подготовки.

Конкретная задача 4.2. Обеспечение количественного и структурного баланса спроса и предложения педагогов для всех уровней системы образования таким образом, чтобы образовательный процесс во всех учреждениях системы был полностью обеспечен квалифицированными педагогами по учебным дисциплинам.

Конкретная задача 5.1. Разработка национальной системы стандартов образования.

Приоритетные меры:

5.1.2. Разработка и внедрение стандартов и показателей эффективности для оценки и контроля качества в системе общего и профессионального среднего образования.

5.1.3. Разработка стандартов и показателей эффективности для оценки и контроля качества в сфере высшего образования.

5.1.5. Разработка системы оценки педагогических кадров (в том числе мастеров учебных заведений профессионального и технического образования) в соответствии с профессиональными стандартами.

Конкретная задача 6.1. Улучшение планирования и управления сетью учебных заведений.

Приоритетные меры:

6.1.1. Картографирование сети учебных заведений по уровням образования.

6.1.2. Модернизация сети учебных заведений по уровням образования в соответствии с перспективами регионального развития населенных пунктов и демографической ситуацией.

Конкретная задача 6.2. Достижение эффективности в финансировании образования.

Приоритетные меры:

6.2.1. Обоснование и разработка механизмов и нормативов для дополнительного финансирования системы образования на основе показателей деятельности учебного заведения.

6.2.2. Законодательное признание возможности высших учебных заведений организовывать и предоставлять услуги предпринимательской деятельности с использованием материально-дидактической базы учреждения с целью получения собственных доходов.

Конкретная задача 6.3. Модернизация инфраструктуры и материально-технической базы образовательных заведений.

Приоритетные меры:

6.3.1. Определение стандартов качества инфраструктуры в системе образования по уровням обучения и обновление функциональных и санитарно-гигиенических нормативов и норм безопасности.

6.3.2. Инвентаризация всех площадей образовательных заведений.

6.3.3. Разработка и внедрение программ и проектов реконструкции и модернизации помещений образовательных заведений, в том числе и нужд лиц с ограниченными возможностями.

Конкретная задача 6.4. Обеспечение учебниками и учебно-методическими материалами.

Приоритетные меры:

6.4.1. Обеспечение качественными бесплатными учебниками для учеников V-XII классов из социально уязвимых семей (до 20% от общей численности учеников).

6.4.2. Обеспечение образовательных учреждений школьным оборудованием для естественных наук: биологии, химии и физики.

РИСКИ, СОПРЯЖЕННЫЕ С ВНЕДРЕНИЕМ СТРАТЕГИИ

Стратегия «Образование-2020» подвергается следующим рискам:

1) слабые возможности внедрения на уровне центральных и местных публичных органов, а также на уровне учреждения;

2) сопротивление предлагаемым Стратегией изменениям как на уровне учреждений, так и на уровне человеческого фактора;

3) недостаточность финансовых ресурсов для покрытия расходов, связанных с реализацией мероприятий Стратегии;

4) ограниченная возможность координировать и контролировать осуществление мер, изложенных в Стратегии.

III. Стратегия развития профессионально-технического образования на 2013-2020 годы,

утвержденная Постановлением Правительства № 97 от 1.02.2013

Общая цель. Модернизация и совершенствование профессионально-технического образования с целью повышения конкурентоспособности национальной экономики путем подготовки компетентных и квалифицированных трудовых ресурсов в соответствии с текущими и будущими потребностями рынка труда.

Специфическая цель № 1. Реструктуризация профессионально-технического образования на два уровня – средний и средний специальный уровни и изменение конфигурации сети учебных заведений до 2017 года

Стратегические направления:

1) реструктуризация профессионально-технического образования в два этапа – начальное и среднее;

2) разработка нормативной базы для функционирования новой системы профессионально-технического образования и обеспечения сближения с европейской базой;

3) изменение конфигурации сети и структурная гармонизация сети профессионально-технических учебных заведений в социально-экономическом развитии регионов страны;

4) разработка планов/стратегических проектов институционального развития.

Специфическая цель № 2. Обеспечение подготовки кадров в системе профессионально-технического образования на основе формирования компетенций, а также в соответствии с требованиями рынка труда настолько, чтобы занятость выпускников возросла на 10% по сравнению с 2012 годом, когда занятость выпускников средних специальных учебных заведений составляла 50,6%, а выпускников профессионально-технических учебных заведений – 50%.

Стратегические направления:

1) улучшение исследований и анализа потребностей рынка труда в плане выявления насущных знаний и компетенций на региональном и отраслевом уровне и обеспечение распространения необходимой информации;

2) укрепление потенциала структур, ответственных за диалог между системой образования и сферой бизнеса, а также развитие механизмов их взаимодействия;

3) создание устойчивых партнерских отношений между учебными заведениями профессионально-технического образования и экономическими агентами;

4) развитие и экспериментирование дуальной модели профессионального образования в партнерстве с экономическими агентами;

5) обновление учебных программ профессионального обучения в соответствии с принципом профессиональной подготовки смежных специальностей;

6) создание эффективных механизмов и инструментов оценки профессиональных компетенций по карьерному росту от квалифицированного рабочего до мастера, техника и т.д.;

7) обеспечение в системе профессионально-технического образования механизма признания компетенций, приобретенных путем неформального обучения;

8) повышение эффективности профессиональной стажировки в плане большей согласованности обучения и развития практических навыков.

Специфическая цель № 3. Повышение качества профессионально-технического образования посредством повышения эффективности использования финансовых средств и путем создания и внедрения системы обеспечения качества таким образом, чтобы к 2017 году существовала функциональная система оценки и аккредитации данных учреждений.

Стратегические направления:

1) институционализация и совершенствование системы обеспечения и оценки качества профессионально-технического образования;

2) соотношение стандартов/норм качества в сфере профессионально-технического образования с европейскими образовательными стандартами;

3) развитие системы управления качеством в профессионально-техническом образовании;

4) разработка и внедрение новых механизмов финансирования профессионально-технического образования, основанных на финансировании из расчета на одного ученика и исходя из результатов, на диверсификации источников финансирования и финансировании на основании приоритетов;

5) модернизация инфраструктуры, материально-технической базы и общежитий.

Специфическая цель № 4. Научное, методологическое и куррикулярное обеспечение профессионально-технического образования таким образом, чтобы к 2020 году 100% куррикулумов соответствовали бы Национальной квалификационной рамке.

Стратегические направления:

1) повышение эффективности деятельности Республиканского центра развития профессионального образования;

2) модернизация системы научных исследований в области профессионально-технического образования;

3) непрерывное совершенствование куррикулума по профессионально-технической подготовке;

4) разработка и реализация Системы взаимозачетных кредитов в профессионально-техническом образовании;

5) создание условий для обучения навыкам компьютерной культуры, введения обязательных курсов предпринимательства и курсов по выбору – вождения автомобилей и иностранных языков;

6) непрерывная модернизация современных педагогических технологий, в том числе применение ИКТ.

Специфическая цель № 5. Повышение качества преподавательского состава, включая модернизацию первичной профессиональной подготовки и повышения квалификации педагогических кадров для профессионально-технического образования, а также повышение их мотивации, с тем чтобы к 2020 году весь преподавательский состав был подготовлен в соответствии с Национальной квалификационной рамкой.

Стратегические направления:

1) модернизация системы начальной подготовки учителей и мастеров-инструкторов для профессионально-технического образования;

2) разработка модели непрерывного повышения квалификации дидактических/руководящих кадров и мастеров-инструкторов в области профессионально-технического образования на основе принципа «обучение на протяжении всей жизни» и Системы взаимозачетных кредитов;

3) обеспечение условий для мотивации и карьерного роста преподавательского состава в системе профессионально-технического образования.

Специфическая цель № 6. Повышение привлекательности и доступности профессионально-технического образования с тем, чтобы к 2020 году число учащихся увеличилось на 10%.

Стратегические направления:

1) модернизация моделей профессиональной ориентации и карьерного роста учащихся общеобразовательных и профессионально-технических учреждений;

2) прослеживание профессионального пути выпускников профессионально-технического образования;

3) продвижение новых профессий и специальностей в области профессионально-технического образования, которые опережают требования рынка труда;

4) эффективная социальная защита учащихся с ограниченными возможностями и социально незащищенных семей, которые учатся в профессионально-технических училищах, профессионально-технических лицеях/технических колледжах;

5) содействие факультативным курсам, которые повышают привлекательность профессионально-технического образования.

Приложение 2

к Отчету аудита

Статистические данные, касающиеся среднего профессионального образования

Источник. Национальное бюро статистики, статистические отчеты № 1-SGL, № 2-проф, № 3-колледжи, № 4-IS. Информация

не включает данные по районам левобережья Днестра и мун. Бендер, за исключением шести учреждений, расположенных

 на этой территории, которые находятся в подчинении Министерства просвещения Республики Молдова

Источник. Национальное бюро статистики, Статистический отчет № 2-проф.

Источник. Национальное бюро статистики, Статистический отчет № 2-проф.

Источник. Национальное бюро статистики, Статистический отчет № 2-проф.

Источник. Национальное бюро статистики, Статистический отчет № 2-проф.

Источник. Национальное бюро статистики

Источник. Национальное бюро статистики

_______________________________________

¹ 2009-2010 годы - данные включают экономические и социальные единицы с 20 или более работниками; 2011-2013 годы - включают экономические и социальные единицы с одним или более работником; органы национальной обороны, государственной безопасности и общественного порядка включаются только в целом по стране и не включаются в территориальный профиль

Источник. Информация НАЗН.

___________________________________

² Постановление Правительства № 443 от 28.05.2010 “О планах приема в 2010 году в высшие, средние специальные и средние профессиональные учебные заведения”;

   Постановление Правительства № 453 от 16.06.2011 “О планах приема в 2011 году в высшие, средние специальные и средние профессиональные учебные заведения”;

   Постановление Правительства № 404 от 13.06.2012 “О планах приема в 2012 году в среднем профессиональном, в среднем специальном и высшем образовании”;

   Постановление Правительства № 312 от 27.05.2013 “О планах приема в 2013 году в среднем профессиональном, в среднем специальном и высшем образовании”;

   Постановление Правительства № 477 от 20.06.2014 “О планах приема в 2014 году в средние профессиональные, средние специальные и высшие учебные заведения и внесении дополнений в перечень специальностей (профессий) по подготовке кадров в среднем профессиональном образовании”.

Приложение 3

к Отчету аудита

Область применения аудита

■ Область применения

Счетная палата Республики Молдова в соответствии с программами аудиторской деятельности на 2014 и 2015 годы инициировала аудит “Оказывает ли экономическое и социальное воздействие выделение публичных средств для среднего профессионального образования?” для определения актуальности институциональной базы в этой области, соответственно для оценки дополнительного социально-экономического воздействия и выделения возможных недостатков и решений для исправления ситуации.

Аудит предоставляет информацию об оценке управления финансовыми средствами, определении релевантности институциональных решений к заданным критериям экономической эффективности и воздействии в области среднего профессионального образования, а также какие действия должны быть предприняты вовлеченными ответственными лицами для улучшения создавшейся ситуации в данной области.

Аудиторская деятельность осуществлялась в соответствии со стандартами ISAI 300 и ISAI 400. Исходя из выявленных рисков, управления финансовыми средствами, выделенными для среднего профессионального образования, а также учитывая ограниченные ресурсы Счетной палаты, аудиторская группа провела аудит за период 2011-2013 годов, а для некоторых действий период был расширен и на 2010 и/или 2014 годы. Подход аудита был направлен на проблемы и систему. Аудиторская миссия была проведена в Министерстве просвещения, в 30 учебных заведениях среднего профессионального образования, с анализом информаций, представленных Министерством финансов, Министерством экономики, Министерством труда, социальной защиты и семьи, Национальным агентством занятости населения и Национальным бюро статистики.

■ Методология

Для реализации установленных задач методология аудита охватывала основные процедуры аудита, такие как: прямое наблюдение; рассмотрение документов, записей, активов, вопросников и проведение интервью; подтверждение, пересчет, сопоставление, анализ, пересмотр и другие основные аналитические процедуры по существу. В рамках аудиторской миссии были собраны, систематизированы, проанализированы и интерпретированы все виды аудиторских доказательств: физические, устные, документированные и аналитические. Так,

√ была проанализирована и изучена законодательная и нормативная база, регламентирующая деятельность учебных заведений среднего профессионального образования;

√ были изучены стратегии развития среднего профессионального образования;

√ были проанализированы данные по занятости, предоставляемые НБС и НАЗН;

√ были собраны и проанализированы данные о количестве учеников в УЗСПО и их профессиональном пути;

√ была собрана информация от Министерства экономики, Министерства финансов, Министерства труда, социальной защиты и семьи о проводимых политиках в сфере занятости и обеспечения финансирования УЗСПО;

√ были опрошены/интервьюированы ответственные лица из 30 УЗСПО (директора, директора по обучению и производству), чтобы идентифицировать существующие проблемы в области качества образования в среднем профессиональном образовании и определить степень ответственности по их решению;

√ были определены показатели, позволяющие оценивать качество образования;

√ был изучен порядок заключения контрактов и проведения производственной практики учащихся;

√ была проанализирована доля учителей с преподавательской степенью в общей численности учителей, доля учителей по возрастным группам, доля руководящего и административно-хозяйственного персонала относительно числа учащихся;

√ был оценен процесс разработки и утверждения планов финансирования УЗСПО;

√ был рассмотрен и проверен порядок обеспечения функциональности материально-технической базы учебных заведений среднего профессионального образования;

√ были проверены расходы на закупку товаров, работ и услуг;

√ было рассмотрено соответствие остатков счетов, отраженных в бухгалтерском учете, с отчетными данными;

√ были проверены расходы, связанные с питанием учащихся;

√ были проверены расходы на заработную плату и взносы обязательных государственных социальных отчислений;

√ были проверены расходы на выплату стипендий и пособий для детей-сирот и детей, находящихся под опекой;

√ было проверено выделение финансовых средств с соблюдением сроков и запланированных размеров для расходов учреждения и на другие виды деятельности для определения влияния на формирование задолженности с истекшим сроком платы;

√ была проверена правильность определения стоимости содержания общежитий, одного место проживания, правильность установления оплаты за жилье для учащихся и других лиц;

√ были рассмотрены достоверность, справедливость и соответствие отражения доходов, относящихся к специальным средствам;

√ были рассмотрены и сравнены данные бухгалтерского учета с данными кадастрового регистра (наличие, стоимость, площадь) с целью установления реальности отражения в отчетности имущественной ситуации;

√ был рассмотрен процесс организации и проведения торгов для выполнения работ по проектированию, строительству, закупкам оборудования;

√ было проверено соответствие проведения процедур государственных закупок, в том числе областей, отобранных для аудита;

√ был рассмотрен процесс передачи и окончательной приемки объема работ, выполненных в рамках производственной практики, регистрации в учете и отчетности этих расходов.

Сумма бюджетных ассигнований для содержания УЗСПО за период 2011-2013 годов составила 1011,0 млн. леев.

Приложение 4

к Отчету аудита

Приложение 5

к Отчету аудита

Меры, принятые Министерством просвещения по

устранению недостатков, установленных предыдущим

внешним публичным аудитом