Постановление N 23 от 21.07.2011 по Отчету аудита формирования и использования бюджета района Кэлэрашь за период 2009-2010 годов

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита формирования и использования бюджета

района Кэлэрашь за период 2009-2010 годов

№ 23  от  21.07.2011

 (в силу 05.08.2011) 

Мониторул Офичиал № 128-130 ст.23 от 05.08.2011

* * *

Счетная палата, в присутствии г-жи М.Кэрэуш, заместителя министра финансов, г-на Ил.Рэу, председателя района Кэлэрашь, г-на Ю.Бобейко, начальника Главного управления финансов районного Совета Кэлэрашь, г-на Н.Мельника, примара г.Кэлэрашь, г-на В.Маноил, примара ком.Хыржаука, г-на И.Праскурова, примара ком.Цибирика, г-на В.Зубку, примара с.Мелешень, г-на В.Рацэ, примара ком.Сипотень, а также других ответственных лиц аудитируемых местных публичных органов, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) а) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 г.¹, рассмотрела Отчет аудита формирования и использования бюджета района Кэлэрашь за период 2009-2010 годов.

________________

¹ ОМ, 2008, № 237-240, ст.864.

Аудиторская миссия проводилась в соответствии с положениями ст.28 и ст.31 Закона № 261-XVI от 05.12.2008 г. и Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2011 год, имея целью оценить соответствие исполнения доходов и расходов бюджета района Кэлэрашь, а также проверить, были ли соответствующим образом отражены в отчетности имущественные ситуации, а также как управлялось соответственно публичное имущество, которое принадлежит ему на правах собственности.

Аудит был запланирован и проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты. Аудиторские доказательства были получены путем применения аналитических процедур и осуществления тестирования по существу, с использованием различных техник и методов, какими являются: рассмотрение финансовых отчетов, бухгалтерских регистров, первичных документов; сравнительный анализ данных и финансовых информаций; прямые наблюдения.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с), ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 г. Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита формирования и использования бюджета района Кэлэрашь за период 2009-2010 годов, приложенный к настоящему постановлению.

2. Настоящее Постановление и Отчет аудита направить аппарату председателя района Кэлэрашь, главному управлению финансов, главному управлению образования, молодежи и спорта, управлению культуры; а также 10 примэриям, включая: г.Кэлэрашь; ком.Сипотень и ком.Хыржаука; ком.Тузара; с.Мелешень; с.Пэулешть; с.Питушка; с.Цибирика; с.Вэлчинец и с.Сэсень для внедрения рекомендаций аудита, указанных в Отчете аудита, с определением конкретных действий по устранению установленных недостатков и установлением сроков и ответственных лиц за выполнение рекомендаций.

3. Обратить внимание председателя района г-на Ил.Рэу на непоследовательность, допущенную при составлении смет расходов и при принятии менеджерских решений по реализации проекта по ремонту объекта “Работы по продолжению капитального ремонта комплекса ПМСУ “Районная больница Кэлэрашь”. Г-ну Ил.Рэу вынести этот субъект на обсуждение на заседании районного совета для внесения ясности по факторам, которые привели к недисциплинированности и для недопущения такой практики в будущем.

4. Проинформировать Министерство финансов об установленных нарушениях и недостатках при формировании и использовании бюджета района Кэлэрашь за 2009-2010 годы для учета их при установлении межбюджетных отношений относительно расчета трансферт для финансовой поддержки района.

5. Принять к сведению, что:

- примэрия г.Кэлэрашь, совместно с МП “Жилищно-коммунальное хозяйство Кэлэрашь”, провела инвентаризацию имущества, являющегося местной публичной собственностью, с регламентированной его передачей в уставный капитал предприятия; восстановила в бухгалтерском учете расходы, связанные с освоением капитальных вложений на сумму 1638,6 тыс.леев;

- районный совет Кэлэрашь, согласно Решению № 02/08 от 07.04.2011, реорганизовал периодическое издание “Călăraşii” в муниципальное предприятие, с утверждением устава и штатов персонала;

- аппарат председателя района зарегистрировал в бухгалтерском учете стоимость капитального ремонта, произведенного в районной больнице на сумму 50650,0 тыс.леев, с регламентированной передачей соответствующей суммы в уставный капитал ПМСУ “Районная больница Кэлэрашь”; согласно Распоряжению председателя района № 86/1С от 29.04.2011 руководство аппарата председателя Кэлэрашь вернуло сумму 16,2 тыс.леев, выплаченную нерегламентированно при оплате премий;

- главное управление образования, молодежи и спорта увеличило балансовую стоимость вспомогательной школы на стоимость расходов, понесенных при капитальном ремонте, на сумму 1112,0 тыс.леев; откорректировало данные по износу основных средств на сумму 68,0 тыс.леев; восстановило в бухгалтерском учете стоимость проектных работ на сумму 126,4 тыс.леев;

- примэрии сел/коммун: Сипотень, Мелешень, Сэсень и Тузара восстановили в бухгалтерском учете капитальные расходы на общую сумму 2630,3 тыс.леев (в том числе Сипотень – 1448,4 тыс.леев; Мелешень – 703,8 тыс.леев; Сэсень – 174,1 тыс.леев и Тузара – 30,4 тыс.леев);

- согласно Распоряжению временно исполняющего обязанности примара ком.Хыржаука № 35-с от 13.05.2011 главный бухгалтер г-жа Е.Боршенко уволилась с 13.05.2011.

6. О принятых мерах по выполнению п.2 настоящего постановления проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев.

7. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 г.

Утвержден:

Постановлением Счетной палаты

№ 23 от 21 июля 2011 г.

 ОТЧЕТ

аудита формирования и использования бюджета

района Кэлэрашь за период 2009-2010 годов

 ОБОБЩЕНИЕ РЕЗУЛЬТАТОВ

Счетная палата Республики Молдова инициировала аудит формирования и использования бюджета района Кэлэрашь за период 2009-2010 годов в соответствии со ст.28 и ст.31 Закона о Счетной палате¹, на основании Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2011 год.

________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 (с последующими изменениями).

Цель аудита состояла в оценке соответствия исполнения доходов и расходов бюджета района Кэлэрашь, а также проверке, были ли соответствующим образом отражены в отчетности имущественные ситуации, а также управлялось ли соответственно публичное имущество, которое принадлежит ему на правах собственности.

Аудиторская миссия, проведенная на уровне района Кэлэрашь, отметила случаи несоблюдения законодательных положений, выявляя недостатки, которые повлияли на процесс планирования и исполнения доходов и расходов, а также надлежащее управление местной собственностью за период 2009-2010 годов, а именно:

1. При разработке и исполнении доходной части бюджета района Кэлэрашь:

◊ В процессе образования доходной части бюджета района Кэлэрашь были значительно занижены некоторые категории налогов и платежей на общую сумму 2,1 млн.леев, что исказило правильность определения источников образования собственных доходов, в результате объективность оценки эффективности, полученной АТЕ при администрировании доходов, маловероятна, и, соответственно, выделение из государственного бюджета трансферт по финансовой поддержке территории не содержит достаточного обоснования.

◊ ОМПУ не были достаточно заняты полным поступлением запланированных доходов, других платежей, причитающихся бюджету, на общую сумму 1,0 млн.леев.

◊ Главные исполнители бюджета (председатели района, примары) не осуществляли эффективный мониторинг деятельности органов, ответственных за поступление доходов в бюджет. В результате по состоянию на 01.01.2011 задолженности налогоплательщиков в местный бюджет составили 1,3 млн.леев, что на 133,7 тыс.леев больше, чем на 01.01.2010. Также, на высоком уровне были задолженности в национальный публичный бюджет, которые на конец 2010 года составили 10,4 млн.леев.

2. При исполнении расходов бюджета района:

◊ Аудит отмечает по этому компоненту, что финансовый менеджмент исполнения расходов бюджета района не вписывался в предусмотренные законодательные положения, в результате выявлен ряд несоответствий и отклонений от регламентированных актов, которые обусловили неоправданные платежи по оплате труда на общую сумму 643,5 тыс.леев, нерегламентированные расходы в размере 760,0 тыс.леев по капитальным вложениям и капитальному ремонту.

◊ При исполнении бюджета района не были соблюдены лимиты расходов, установленные для инвестиций и капитального ремонта, что способствовало образованию кредиторской задолженности в отсутствие финансового обеспечения.

◊ Не обеспечивается надзор за выполнением работ за счет публичных инвестиций в соответствии с утвержденными суммами и договорными условиями, были установлены расходы в сумме 8,9 млн.леев, которые отличаются от предусмотренных в договорах, и в сумме 0,9 млн.леев – произведенные сверх контрактованного лимита. На этапе приема работ не рассматривается их фактическое исполнение.

◊ Нормативные акты ОМПУ не предусматривают четко категории затрат, которые могут осуществляться за счет резервных фондов, что позволяет относить все расходы на те, которые имеют “чрезвычайный и непредвиденный характер”.

◊ При закупке ряда товаров и услуг некоторые ОМПУ района не соблюдали законную процедуру по государственным закупкам, избегая проведения их в условиях свободной конкуренции и транспарентности, не обеспечивая гарантию выполнения некоторых договоров, а также полноту и качество дел государственных закупок.

3. Относительно имущественных ситуаций и управления местным публичным имуществом:

◊ ОМПУ не обеспечили соответствующий бухгалтерский учет имущества местной публичной собственности на общую сумму 46,5 млн.леев, также аудитом установлены различные ошибки, связанные с отражением в отчете вновь созданной стоимости за счет капитальных расходов в размере 58,9 млн.леев.

◊ Отсутствие в рамках АТЕ политики, регламентирующей порядок управления местным публичным имуществом, не обеспечивает эффективный менеджмент в данной области, не предоставляя местным бюджетам дополнительный источник доходов.

◊ Некоторые ОМПУ не располагают исчерпывающей информацией о земельном фонде, находящимся в их собственности, и о порядке его использования, что обуславливает риск неавторизованного использования земельных участков, являющихся местной публичной собственностью, и непоступления надлежащих платежей. Основной причиной является неразграничение земельных участков, являющихся публичной собственностью государства и АТЕ, а также неразграничение земельных участков публичной и частной собственности.

По мнению аудиторской группы, существующие несоответствия и отклонения во всех проверяемых областях обусловлены:

◊ отсутствием сформулированной процедуры внутреннего контроля на этапах планирования и исполнения доходов и расходов;

◊ незнанием законодательных положений в финансово-бухгалтерской области или ошибочной интерпретацией некоторых положений;

◊ отсутствием ответственности со стороны некоторых ответственных лиц при выполнении должностных функций.

Соответствующий Отчет содержит ряд рекомендаций относительно улучшения исполнения местных публичных финансов, а также обеспечения соответствующего учета и отчетности имущественных ситуаций ОМПУ.

ВВЕДЕНИЕ

Район Кэлэрашь, как административно-территориальная единица был образован 01.07.2003 в результате реорганизации местной публичной администрации (путем ликвидации уездов и возврата к районам). Район Кэлэрашь является юридическим публичным лицом и располагает в соответствии с законом собственностью, отличной от государственной и других административно-территориальных единиц.

В состав района входят 43 населенных пункта, из которых: 42 сельских населенных пункта и городской населенный пункт (г.Кэлэрашь), которые охвачены 28 примэриями. По состоянию на 01.01.2011 число населения района Кэлэрашь составляет 78,8 тыс. жителей, в том числе: городского – 16,2 тыс. жителей и сельского – 62,6 тыс. жителей. За период 2009-2010 годов в публичном секторе было трудоустроено 2939 и, соответственно, 2776 сотрудников. В районе функционируют около 21,0 тысяч экономических агентов, которые в 2009 году зарегистрировали чистые продажи на сумму 666,5 млн.леев, или на 22,0 процента меньше, чем в 2008 году².

________________

² Статистические данные об “Основных социально-экономических показателях района Кэлэрашь за период 2008-2010 годов”.

Местные публичные органы получают автономию в принятии решений, организационную, управленческую и финансовую автономию, имеют право на инициативу, касающуюся администрирования местных публичных потребностей, осуществляя в условиях закона руководство в пределах администрируемой территории. Местными публичными органами, посредством которых реализуется местная автономия в селах (коммунах), городах (муниципиях), являются местные советы, как правомочные органы, и примэрии, как исполнительные органы, и, соответственно, в районах – районные советы и председатели районов. Согласно ст.30 Закона о местных публичных финансах³, председатель района, примар г.Кэлэрашь и примары сел (коммун) исполняют функции главных исполнителей (распорядителей) бюджета.

________________

³ Закон № 397-XV от 16.10.2003 “О местных публичных финансах” (с последующими изменениями и дополнениями; в дальнейшем – Закон о местных публичных финансах).

Основной контекст об исполнении доходов и расходов бюджета района Кэлэрашь

Бюджет района Кэлэрашь включает районный бюджет, бюджет города Кэлэрашь и бюджеты сел (коммун), представляя свод доходов и расходов, необходимых для исполнения функций, находящихся в компетенции района согласно действующему законодательству и дополнительных функций, делегированных Правительством.

Согласно Отчетам, составленным и представленным МФ ГУФ “Об исполнении бюджета района Кэлэрашь за 2009-2010 годы”⁴, фактически поступившие доходы составили 129,1 млн.леев и, соответственно, 164,8 млн.леев, будучи исполненными на уровне 100,7% и, соответственно, 101,2% по сравнению с уточненным бюджетом. Анализ доходной части бюджета района Кэлэрашь за 2009-2010 годы свидетельствует, что основным источником формирования доходов являются трансферты из государственного бюджета, удельный вес которых составлял 81,0 и, соответственно, 82,8 процента от общих доходов. Если в 2009 году трансферты из государственного бюджета уменьшились на 8,3 млн.леев по сравнению с 2008 годом, то в 2010 году зарегистрировано их увеличение по сравнению с предыдущим годом на 31,3 млн.леев, будучи основным источником, который повлиял на рост доходной части бюджета района на соответствующий год. В 2010 году по сравнению с предыдущим годом возросли на 3,2 млн.леев и собственные доходы, хотя в удельном весе общих доходов зарегистрировано снижение на 1,7 пунктов. Специальные средства, как составная часть доходов, составляли 2,6% в 2009 году и 2,4% – в 2010 году. Информация о структуре доходов бюджета района Кэлэрашь за 2009 – 2010 годы, а также их эволюция, представлены в Приложении № 1 к настоящему Отчету.

________________

⁴ Отчет об исполнении бюджета района Кэлэрашь по доходам и расходам, по всем компонентам, по состоянию на 01.01.2010 и Отчет об исполнении бюджета района Кэлэрашь по доходам и расходам, по всем компонентам, на 01.01.2011 (Форма 524102).

В 2009 году кассовые расходы составили 133,8 млн.леев, а фактические – 141,3 млн.леев, будучи исполненными на уровне 96,3% и, соответственно, 101,7 % по сравнению с уточненными расходами. По сравнению с уточненным бюджетом, в 2010 году кассовые расходы были исполнены на 13,8 млн.леев меньше, чем окончательно установленные суммы (158,5 млн.леев). Фактические расходы составили 153,9 млн.леев. Наибольший удельный вес в общих кассовых расходах, согласно функциональной классификации, приходится на расходы, имеющие социально-культурный характер (76,6%), и из них, соответственно, расходы на образование. По этому компоненту расходов зарегистрированы и самые значительные неосвоения. В Приложении № 2 представлены основные данные, которые характеризуют исполнение расходов бюджета района Кэлэрашь за 2009-2010 годы.

В 2009 году превышение расходов над доходами было покрыто за счет остатка средств, имеющихся на начало отчетного периода, и средств, поступивших от продажи и приватизации объектов публичной собственности. В 2010 году бюджетное исполнение по району Кэлэрашь завершилось с превышением доходов над расходами на сумму 6,3 млн.леев.

По состоянию на 01.01.2011 дебиторская задолженность составила 295,1 тыс.леев, уменьшившись на 78,3 тыс.леев по сравнению с 01.01.2010. Имела тенденцию снижения и кредиторская задолженность, составившая по состоянию на 01.01.2011 8373,7 тыс.леев, которая образовалась по текущим платежам (на оплату труда и причитающиеся платежи – 6070,2 тыс.леев, на оплату товаров и услуг – 1583,1 тыс.леев, по капитальным вложениям – 565,5 тыс.леев, другим – 154,9 тыс.леев).

Как утверждение, так и составление отчетности по бюджету района и бюджетам других местных органов первого уровня осуществлялось с превышением законно установленного срока (от 7 дней до 17 дней).

ЦЕЛИ АУДИТА, ОБЛАСТЬ ПРИМЕНЕНИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ

Проведение настоящего аудита базировалось на подходе, ориентированном на оценке соответствия бюджетного исполнения, были применены некоторые процедуры, характерные аудиту соответствия и аудиту эффективности. Следующие три цели аудита были разработаны для направления деятельности аудита и охвата основных направлений исполнения бюджета АТЕ (планирование, исполнение доходов и расходов бюджета), а также аспектов, связанных с учетом и отчетностью имущественных ситуаций АТЕ:

• Цель I – АТЕ разработала и исполнила доходную часть бюджета в соответствии с Законом о местных публичных финансах и другими действующими нормативными актами?

• Цель II – АТЕ исполнила измененный бюджет в соответствии с Законом о местных публичных финансах и другими местными нормативными актами, а также зарегистрировала соответствующим образом расходы и обеспечила, чтобы соответствующие расходы соответствовали применяемым законодательным и нормативным актам?

• Цель III – АТЕ отразила соответствующим образом в отчете имущественные ситуации, а также адекватно сохранила основные средства и принадлежащее ей на правах собственности имущество?

Согласно уровню значимости и рискам, определенным на этапе планирования аудита, были проаудитированы следующие субъекты – аппарат председателя; главное управление финансов; главное управление образования, молодежи и спорта, управление культуры, а также 10 примэрий, включая: г.Кэлэрашь; ком.Сипотень и ком.Хыржаука; ком.Тузара; с.Мелешень; с.Пэулешть; с.Питушка; с.Цибирика; с.Вэлчинец и с.Сэсень.

Для реализации целей аудита и сбора аудиторских доказательств были произведены следующие процедуры аудита:

• Проанализировали решения правомочных и исполнительных органов в аудитируемых субъектах (районный совет, местные советы первого уровня, председатель района и примэрии) по установлению уровня их выполнения.

• Рассмотрели, были ли запланированы и регламентированно внесены возможные к поступлению в бюджет АТЕ доходы, а также произвели ли перерасчет некоторых категорий доходов.

• Пересмотрели процесс/процедуры государственных закупок для проверки соответствия их установленным нормам.

• Проверили на основании одной выборки, являются ли некоторые значительные бюджетные расходы (на оплату труда, ремонт и капитальные вложения) законными и соответствующими.

• Проверили значимые финансовые ситуации из Отчета об исполнении бюджета района, а также имущественные ситуации из Баланса исполнения бюджета органов района Кэлэрашь и подтверждение их бухгалтерскими документами и финансовыми регистрациями, на которых они основываются.

• Проинтервьюировали сотрудников органов местного публичного управления о функционировании внутреннего контроля по названным аспектам деятельности.

При проведении аудита аудиторская группа базировалась на Стандарты аудита Счетной палаты, ссылалась на Пособие по аудиту соответствия и Пособие по аудиту эффективности для более детального представления подходов и отдельно процедур аудита. Запланировали и осуществили аудит таким образом, чтобы получить достаточные и адекватные доказательства для обеспечения резонной базы для наших констатаций и выводов, определенных по целям аудита.

ЦЕЛЬ I – АТЕ разработала и исполнила доходную часть бюджета в соответствии с Законом о местных публичных финансах и другими действующими нормативными актами?

Согласно законодательным положениям и функциям, установленным в Положении ГУФ, оно организует работу по разработке проекта бюджета района, а также обеспечивает правильную и экономически аргументированную оценку бюджетных доходов, в том числе путем анализа источников доходов АТЕ первого уровня. Аудиторская миссия установила, что как в ГУФ, так и в АТЕ первого уровня необходимо улучшить процесс бюджетного планирования при разработке бюджета района, были установлены случаи недооценки прогнозируемых собственных доходов на период 2009 года в сумме 602,0 тыс.леев и на 2010 год – на 1507,6 тыс.леев. Соответствующие недостатки влияют на уровень бюджетного исполнения, будучи препятствием в правильной оценке эффективности, полученной АТЕ при администрировании доходов, а также обуславливают недостоверность при выделении из государственного бюджета трансферт для финансовой поддержки территории.

В соответствии с законодательными положениями⁵, ответственность за поступление доходов несут главные исполнители бюджета (председатель района, примары). Несмотря на то, что в аудитируемый период в целом доходы бюджета района Кэлэрашь были исполнены на прогнозируемом уровне, и собственные доходы имели тенденцию увеличения в 2010 году по сравнению с 2008-2009 годами, аудитом установлено наличие некоторых недостатков в администрировании налогов, платежей и других доходов, поступающих в местные бюджеты.

________________

⁵ Ст.32(10) b) Закона о местных публичных финансах.

В результате некоторые исполнительные органы АТЕ первого уровня не приняли действенных мер по полному поступлению доходов, причитающихся местному бюджету, на общую сумму 1039,2 тыс.леев. Фактором, который повлиял на исполнение доходов в 2009-2010 годах, являются задолженности налогоплательщиков перед местным бюджетом, которые по состоянию на 01.01.2011 составили 1316,6 тыс.леев и которые увеличились по сравнению с этим же периодом предыдущего года на 133,7 тыс.леев.

Установленные недостатки в прогнозировании и администрировании собственных доходов АТЕ были обусловлены: отсутствием регламентирования процесса разработки бюджета АТЕ, учитывая то, что Методологические нормы, разработанные МФ, имеют рекомендательный характер; неразработкой и невнедрением некоторых процедур внутреннего контроля по данным компонентам, которые повысят ответственность сторон, вовлеченных в эти процессы.

Необходимо улучшить процесс бюджетного планирования собственных доходов

В рамках аудиторской миссии был проанализирован и рассмотрен процесс бюджетного обоснования доходной части бюджета района Кэлэрашь за период 2009-2010 годов и установлено, что как в ГУФ, так и в АТЕ первого уровня выявлены случаи неправильной оценки доходной части бюджетов АТЕ первого уровня и, в результате, в целом бюджета района. Так, анализ доходов, отобранных для проверки за 2009-2010 годы, свидетельствует о значительном занижении прогнозируемых доходов, в том числе в 2009 году – на 602,0 тыс.леев и в 2010 году – на сумму 1507,6 тыс.леев.

Для аргументирования вышеизложенного отмечается следующее.

◊ Хотя в 2007 году были внесены изменения в законодательную базу⁶ и был введен “Налог на доход, удержанный от суммы выплаченных дивидендов” (разд.111.22), этот источник доходов не был взят в расчет примэрией г.Кэлэрашь при утверждении местного бюджета на 2009-2010 годы. Так, согласно прогнозу, соответствующий источник доходов был оценен и утвержден на уровне 0,3 тыс.леев в 2009 году и 30,0 тыс.леев – в 2010 году. Однако, согласно данным, отраженным в отчетах примэрии, полученные доходы по этой категории составили 585,0 тыс.леев и, соответственно, 1014,9 тыс.леев, или на 584,7 тыс.леев и 984,9 тыс.леев больше, чем оцененная сумма. Необходимо отметить, что примэрия г.Кэлэрашь неудовлетворительно аргументировала и представила к утверждению изменения, внесенные в бюджетное исполнение. Так, в конце 2009 года, по соответствующему разделу была уточнена сумма дохода в размере 32,1 тыс.леев, или на 552,9 тыс.леев меньше. Причиной этих недостатков является отсутствие письменной процедуры внутреннего контроля в области политик бюджетного планирования, утвержденного в рамках ГУФ и АТЕ первого уровня, в том числе в аспекте связи с экономическими агентами, которые способствуют значительному образованию доходной части бюджета АТЕ. Так, без представления некоторых доказательств ответственные лица примэрии г.Кэлэрашь объясняют указанное расхождение тем, что первоначально один экономический агент предусматривал инвестирование своих дивидендов в уставный капитал и, соответственно, примэрия не была уверена в возможности накопления этих доходов для включения их в прогноз бюджета.

________________

⁶ Закон № 111-XVI от 27.04.2007 “О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты”.

◊ В другом случае примэрия ком.Хыржаука, не учитывая рекомендации Методологических норм по разработке органами местного публичного управления проектов бюджетов АТЕ на 2010 год разработанных МФ, которые предусматривают, что бюджетная оценка должна осуществляться исходя из динамики исполнения доходов, поступивших в предыдущие годы, при разработке местного бюджета ком.Хыржаука на 2010 год была недооценена бальнеологическая плата в 208,0 тыс.леев, что составляет примерно 18% от суммы собственных запланированных доходов. Случай занижения прогнозируемых доходов на сумму 90,2 тыс.леев был установлен и ДФКР при утверждении бюджета ком.Сипотень.

Все указанное свидетельствует, что ГУФ не во всех случаях анализировало и аргументированно оценивало доходы, прогнозируемые исполнительными органами первого уровня, для устранения допущенных ими недостатков, вследствие этого повлияв на уровень бюджетного исполнения. Так, по некоторым видам доходов были зарегистрированы значительные различия в уровне их реализации (от 66% до 184%), за счет превышений были покрыты те, которые имели низкий уровень поступления. Вместе с тем необоснованное занижение финансовых средств АТЕ ведет к неправильному установлению межбюджетных отношений относительно финансовой поддержки территории.

Главные исполнители бюджетов должны повысить ответственность в администрировании доходов, причитающихся местным бюджетам

Согласно положениям ст.35 Закона о местных публичных финансах, исполнительные органы АТЕ ответственны за обеспечение полного сбора и в установленные сроки собственных доходов. Были проанализированы и проверены 9 видов доходов на сумму 20,4 млн.леев в 2009 году и, соответственно, 27,6 млн.леев в 2010 году (налоги, местные платежи, специальные средства) и выявлены следующие недостатки.

• В 2010 году 10 примэрий, или 36% из общего числа, не выполнили планы по собственным доходам, абсолютное непоступление средств составило 469,6 тыс.леев, или 11,6% от уточненного плана. В 2010 году выявлена тенденция улучшения выполнения запланированных показателей. Так, только 5 примэрий не выполнили собственные доходы на сумму 144,2 тыс.леев. Отсутствие эффективного менеджмента по администрированию собственных доходов было установлено в примэриях сел/коммун Сэсень, Деренеу и Хирова, которые не выполнили запланированные показатели как в 2009 году, так и в 2010 году. Так, в примэриях коммун Хыржаука и Бахмут в 2009 году не поступили запланированные доходы по 5 видам налогов и платежей на сумму 272,6 тыс.леев и, соответственно, 47,3 тыс.леев.

• Сквозь призму ответственностей, относящихся к главным исполнителям бюджета (председатель района, примары), согласно ст.32 Закона о местных публичных финансах, были проанализированы данные о задолженностях перед местным бюджетом, зарегистрированных по состоянию на 01.01.2011. В этом контексте отмечается, что в отчетном периоде они имели тенденцию увеличения, составив 1316,6 тыс.леев, что на 133,7 тыс.леев больше, чем по состоянию на 01.01.2010. В основном этот рост объясняется снижением уровня оплаты налогов крестьянскими хозяйствами. Также на высоком уровне были задолженности в национальный публичный бюджет, которые на конец 2010 года составили 10390,0 тыс.леев. Необходимо отметить, что накопление соответствующих задолженностей произведено несмотря на то, что в 2007 году, согласно законодательным положениям, были аннулированы задолженности перед бюджетом на сумму 41359,9 тыс.леев.

• Согласно ст.9 (2) i) и j) Закона № 121-XVI⁷, в компетенцию ОМПУ входит ведение учета недвижимости и осуществление контроля над сохранностью и эффективным использованием имущества АТЕ. Не соблюдая эти положения, а также и ст.10 Закона № 1308-XIII⁸, примэрия г.Кэлэрашь не направила местному совету для утверждения плату за пользование 2 бенефициарами земельными участками, являющимися публичной собственностью, площадью 7,1 га за 2009-2010 годы, в результате не начисленная и не поступившая в бюджет сумма составила 51,7 тыс.леев. Случаи непоступления доходов, полученных от управления или продажи недвижимости АТЕ, были установлены в примэриях сел/коммун: Хыржаука – в сумме 64,3 тыс.леев; Цибирика – 25,1 тыс.леев; Мелешень – 15,2 тыс.леев; Сэсень – 10,5 тыс.леев и Пэулешть – 6,4 тыс.леев. Примэрия ком.Тузара, занизив коэффициенты, регламентированные Законом № 1308-XIII, при продаже 2 земельных участков упустила доходы на сумму 80,7 тыс.леев, квалифицированные ДФКР как ущерб. Материалы были направлены в судебную инстанцию.

________________

⁷ Закон № 121-XVI от 04.05.2007 “Об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении” (в дальнейшем – Закон № 121-XVI).

⁸ Закон № 1308-XIII от 25.07.1997 “О нормативной цене и порядке купли-продажи земли” (в дальнейшем – Закон № 1308-XIII).

• Аппарат председателя района Кэлэрашь в 2009-2010 годах упустил доходы по компоненту “специальные средства” на общую сумму 89,4 тыс.леев, учитывая то, что согласно решениям районного совета были переданы внаем (без оплаты) площади учреждений местного назначения (которые не финансируются из бюджета АТЕ).

• При исполнении специальных средств существовали отклонения процедурного порядка. Так, ГУОМС Кэлэрашь, в нарушение ст.6 Закона о местных публичных финансах, получило доходы от реализации путевок в лагеря отдыха в 2009 году на сумму 176,4 тыс.леев в отсутствие установления порядка и направлений использования их районным советом Кэлэрашь.

Рекомендация № 1: ГУФ Кэлэрашь обеспечить эффективное сотрудничество с АТЕ первого уровня по прогнозированию и оптимальной оценке доходов местных бюджетов, а также разработке и внедрению процедур внутреннего контроля, которые исключат потенциальные несоответствия по этому компоненту.

Рекомендация № 2: председателю района совместно с ГНИ и АТЕ первого уровня непрерывно осуществлять мониторинг процесса сбора налогов и платежей для недопущения роста задолженностей налогоплательщиков, а также принять меры по снижению накопленных задолженностей.

Рекомендация № 3: примэриям сел/коммун: Хыржаука, Цибирика, Мелешень, Сэсень, Пэулешть принять меры по сбору доходов от управления или продажи недвижимости АТЕ согласно законодательным положениям.

Рекомендация № 4: примэрии г.Кэлэрашь разработать и внедрить механизм по разграничению земельных участков, являющихся местной публичной собственностью, для лучшего администрирования.

Рекомендация № 5: аппарату председателя повысить эффективность контроля над передачей в аренду управляемого имущества и заключением договоров найма со всеми учреждениями/ организациями, которые не финансируются из бюджета АТЕ.

Цель II – АТЕ исполнила измененный бюджет в соответствии с Законом о местных публичных финансах и другими местными нормативными актами, а также зарегистрировала соответствующим образом расходы и обеспечила соответствие расходов применяемым законодательным и нормативным актам?

Согласно положениям Закона о местных публичных финансах расходы, утвержденные в бюджетах АТЕ, представляют собой максимальные лимиты, которые не могут быть превышены, а заключение договоров на работы, услуги, материальные ценности и осуществление расходов производится исполнителями бюджетов лишь с соблюдением законодательных положений и в пределах утвержденных бюджетных лимитов. Оценка финансового менеджмента исполнения расходов бюджета района Кэлэрашь за аудитируемый период сквозь призму указанных регламентаций, а также по отношению к периодам, проверенным ранее Счетной палатой, свидетельствует, что на него повлияли несоответствия и отклонения от законодательных норм, не имея тенденцию к улучшению. Так, несоответствия и отклонения, установленные при исполнении бюджетных расходов, привели к несоответствующим платежам на оплату труда в сумме 643,5 тыс.леев, другим нерегламентированным расходам по капитальным вложениям и капитальному ремонту на сумму 12,3 млн.леев. Препятствием эффективному использованию публичных средств являются и нарушения, допущенные субъектом при закупке товаров и услуг.

Некоторые органы местного публичного управления не добились поддержания произведенных расходов в максимально утвержденных пределах

Анализ отчетных данных расходной части бюджета района за 2009 год свидетельствует, что в целом по бюджету района были произведены фактические расходы с превышением запланированных ассигнований на общую сумму 2376,5 тыс.леев, наиболее значительные были зарегистрированы по основным группам: 09 “Здравоохранение” на сумму 4582,0 тыс.леев (причиной является освоение капитальных вложений в отсутствие источников); 06 “Образование” – 384,6 тыс.леев (причиной является повышение заработной платы педагогическим кадрам); 16 “Топливно-энергетический комплекс” – 443,6 тыс.леев и т.д. Так, некоторые органы местного публичного управления (подразделения районного совета и примэрии, бюджет которых является составной частью бюджета района) исполнили фактические расходы с превышением запланированных в сметах расходов ассигнований, чем не были соблюдены положения ст.7(3) Закона о местных публичных финансах. В этом контексте приводится пример ситуаций, установленных в аппарате председателя, где сумма превышения составила 4066,2 тыс.леев, причиной было освоение капитальных вложений в отсутствие источников финансирования; в ГУОМС – 125,3 тыс.леев; в 13 АТЕ первого уровня, или 46% от общего количества, из которых наиболее значительные зарегистрированы в примэриях коммун/сел: Сипотень – на 583,5 тыс.леев по причине освоения капитальных вложений в отсутствие источников финансирования; Бахмут – на 205,7 тыс.леев; Питушка – на 40,0 тыс.леев и т.д.

В 2010 году ситуация имела тенденцию к улучшению – по сравнению с 2009 годом в целом по районному бюджету и бюджетам АТЕ первого уровня фактические расходы были осуществлены в пределах запланированных.

Несмотря на то, что согласно ст.61(8) Закона об образовании⁹ средства, выделенные на образование, являются неприкосновенными, то есть не могут быть перераспределены для других целей, местный совет ком.Сипотень произвел ректификацию местного бюджета, уменьшив в 2009 году расходы, предусмотренные для образования, на 478,0 тыс.леев, а в 2010 году, соответственно, на 314,6 тыс.леев, перераспределив их на другие группы, не связанные с областью образования.

________________

⁹ Закон об образовании № 547-XIII от 21.07.1995 (с последующими изменениями и дополнениями).

В некоторых случаях использование бюджетных средств на оплату труда не соответствует законодательным положениям

В аудитируемый период расходы на оплату труда составляли значительную часть расходов, исполненных из бюджета района, составив в среднем за 2009-2010 годы 42% от общих расходов. Учитывая большой объем работы для аудитирования соответствующей области, на основании одной оценки были установлены как зоны с большой возможностью появления риска расходы на оплату труда по I группе “Государственные услуги общего назначения” (8,5%), которые были подвергнуты проверке на основе выборочных процедур. Проведенный по этому компоненту расходов аудит установил наличие ряда отклонений от действующих законодательных и нормативных актов при начислении заработной платы государственным служащим и другим категориям работников органов местного публичного управления, что обусловило осуществление некоторых ненадлежащих платежей. Для аргументирования изложенного отмечаем следующее.

• Согласно Распоряжению примара города Кэлэрашь № 178 от 26.05.2009, работникам аппарата примэрии были установлены надбавки на заработную плату за вредность при использовании компьютеров без оценки условий труда и установления степени вредности согласно требованиям Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 1335 от 10 октября 2002¹⁰. В этих условиях за период 2009-2010 годов сотрудникам аппарата примэрии были нерегламентированно выплачены 86,3 тыс.леев, а другим подразделениям примэрии, соответственно, 14,2 тыс.леев, всего за аудитируемый период было выплачено 100,5 тыс.леев. Соответствующая ситуация определила превышение фактических расходов по сравнению с уточненными в примэрии г.Кэлэрашь на 17,5 тыс.леев.

________________

¹⁰ Постановление Правительства № 1335 от 10.10.2002 “Об утверждении Положения об оценке условий труда на рабочих местах и порядке применения отраслевых перечней работ, на которые могут устанавливаться компенсационные надбавки за работу в неблагоприятных условиях труда”.

• Не учитывая требования п.15 Постановления Правительства № 525 от 16.05.2006¹¹, в 2010 году руководству аппарата председателя Кэлэрашь были выплачены единовременные премии в размере, превышающем 50 процентов от ежемесячной регламентированно установленной заработной платы. В результате сумма произведенных расходов на оплату труда составила 16,2 тыс.леев.

________________

¹¹ Постановление Правительства № 525 от 16.05.2006 “Об оплате труда государственных служащих и работников, осуществляющих техническое обслуживание”.

• Не соблюдая положения п.1 и 5 Постановления Правительства № 863 от 01.08.2006¹², в аудитируемый период некоторым сотрудникам 5 проверенных примэрий были установлены и выплачены надбавки к должностному окладу за доступ к государственной тайне на постоянной основе (примэрии: Цибирика и Мелешень – по 10,6 тыс.леев; Питушка – 9,1 тыс.леев; Пэулешть – 4,2 тыс.леев и Сэсень – 3,5 тыс.леев), что обусловило осуществление ненадлежащих платежей на общую сумму 38,0 тыс.леев.

________________

¹² Постановление Правительства № 863 от 01.08.2006 “Об установлении государственным служащим надбавки к должностному окладу за допуск к государственной тайне на постоянной основе” (с последующими изменениями и дополнениями).

• В 2009 году, применяя неодинаково¹³ положения ст.111 и 158 Трудового кодекса¹⁴, некоторыми местными публичными органами была начислена и выплачена дополнительно средняя заработная плата за нерабочие праздничные дни, не учитывая то, что за соответствующие дни начислены и выплачены надлежащие суммы заработной платы. Такие ситуации были установлены в 7 проверенных примэриях (из 28 существующих) и 3 субъектах районного совета на общую сумму 480,2 тыс.леев (2009 г.), в том числе в примэриях: Кэлэрашь – 168,3 тыс.леев; Хыржаука – 100,9 тыс.леев; Цибирика – 45,0 тыс.леев; Пэулешть – 19,0 тыс.леев; Питушка – 16,3 тыс.леев; Сэсень – 11,3 тыс.леев и Мелешень – 9,5 тыс.леев; аппарате председателя – 32,5 тыс.леев; управлении культуры – 35,9 тыс.леев; ГУОМС – 41,5 тыс.леев.

________________

¹³ Соответствующее положение было применено лишь для некоторых категорий работников, а также только некоторыми местными публичными органами.

¹⁴ Трудовой кодекс Республики Молдова № 154-XV от 28.03.2003 (с последующими изменениями и дополнениями).

• Существуют определенные отклонения от положений некоторых нормативных актов, связанные с утверждением штатов персонала, их изменением, а также регистрацией в Министерстве финансов. В этом контексте отмечается, что согласно ст.43 Закона № 436-XVI¹⁵, в компетенцию районного совета входит утверждение структуры и штатного расписания аппарата председателя, управлений и других подведомственных ему подразделений. В то же время п.4 Постановления Правительства № 689 от 10.06.2003¹⁶ предусматривает, что изменение штатного расписания персонала аппарата председателя района, других подведомственных ему подразделений разрешается лишь в пределах фонда оплаты труда и считается действующим после регистрации в Министерстве финансов. Однако на 2010 год Министерство финансов не зарегистрировало штатное расписание, утвержденное районным советом Кэлэрашь для управления культуры; аппарата председателя района; управления экономики и инвестиций; службы спорта по причине несоответствия их регламентированным положениям, хотя была утверждена дополнительная численность персонала, что обусловило увеличение бюджетных расходов. Кроме того, районный совет не произвел изменение структуры, считая, что ему принадлежит законное право утверждения.

________________

¹⁵ Закон № 436-XVI от 28.12.2006 “О местном публичном управлении” (в дальнейшем – Закон № 436-XVI).

¹⁶ Постановление Правительства № 689 от 10.06.2003 “О структуре и штатном расписании аппарата председателя района, управлений, отделов, других подразделений, подведомственных районному совету”.

• Хотя АТЕ первого уровня осуществили оптимизацию расходов на персонал, они не получили сэкономленные бюджетные средства. Так, согласно положениям ст.7(1) Закона о государственном бюджете на 2010 год¹⁷ и Постановлению Правительства № 99 от 16.02.2010¹⁸, ОМПУ района Кэлэрашь оптимизировали всего 152,2 единицы персонала, из которых ОМПУ второго уровня – 4 единицы персонала, а АТЕ первого уровня – 148,2 единицы персонала. Проанализировав ситуацию о суммах, сэкономленных в результате сокращения единиц персонала, установлено, что хотя в ОМПУ второго уровня были сокращены 4 единицы, сумма расходов на оплату труда была увеличена на 93,8 тыс.леев. Одновременно в ОМПУ первого уровня сэкономленные средства составили 2847,8 тыс.леев и не были направлены на текущие расходы, оставаясь в имеющемся остатке средств на счете районного бюджета, и в будущем могут быть использованы по их усмотрению. ГУФ объяснило данную ситуацию тем, что районный совет и местные советы не ректифицировали свои бюджеты с изменением статуса этих средств (с позиции трансферт по специальному назначению на позицию по общему назначению).

________________

¹⁷ Закон о государственном бюджете на 2010 год № 133-XVIII от 23.12.2009.

¹⁸ Постановление Правительства № 99 от 16.02.2010 “Об утверждении лимитов численности работников и расходов на персонал в бюджетной сфере для органов центрального и местного публичного управления на 2010 год”.

Область освоения средств на инвестиции и капитальный ремонт остается в дальнейшем одной из областей, подверженной несоответствиям

В аудитируемый период за счет бюджета района были использованы бюджетные средства на инвестиции и капитальный ремонт в сумме 51,7 млн.леев (2009-2010 годы), из которых были случайно отобраны и проверены наиболее значимые расходы на сумму 20,3 млн.леев. Их аудитирование выявило недостатки на общую сумму 12,7 млн.леев, что свидетельствует о том, что финансовая дисциплина по соответствующему компоненту не имела тенденцию к улучшению, на которую повлияло наличие несоответствий при мониторинге исполнения договоров подряда, а также осуществление некоторых непредусмотренных расходов за счет публичных средств. Наиболее значимые состоят в следующем.

◊ В ходе аудита были выявлены несоответствия при осуществлении расходов на объекте “Работы по продолжению капитального ремонта комплекса ПМСУ “Районная больница Кэлэрашь”, по поводу которых необходимо заслушать экспертов в данной области, было запрошено проведение контроля Государственной инспекцией в строительстве по объемам, стоимости, качеству выполненных работ. В результате проведенных проверок установлено, что с несоблюдением п.4.3.2.4 CPL.01.01-2001 “Инструкции по составлению смет на строительно-монтажные работы ресурсным методом”, в протоколах приемки выполненных работ был неправильно применен должностной оклад, что привело к повышению заработной платы и цен на материалы на общую сумму 432,74 тыс.леев. Вместе с тем в результате проведения, с выходом на место, обмеров физических объемов фактически выполненных на объекте работ, были установлены перерасходы на сумму 327,13 тыс.леев. Указанные недостатки были связаны с отсутствием соответствующего мониторинга отделом строительства объемов, отраженных в протоколах выполненных работ, проведения некоторых работ, которые фактически не были контрактованы. После завершения контроля, произведенного Государственной инспекцией в строительстве, сумма установленных недостатков была исключена из протоколов, учитывая то, что объект находился в фазе выполнения строительства.

◊ В рамках аудита были выявлены недостатки, связанные с выполнением заключенных договоров на проведение работ по инвестициям и капитальному ремонту. В этом контексте отмечается, что аппаратом председателя были приняты работы по ремонту на объекте “Работы по продолжению капитального ремонта комплекса ПМСУ “Районная больница Кэлэрашь” в сумме 8907,2 тыс.леев, отличающиеся от контрактованных работ в сумме 9254,2 тыс.леев (договор № 111 от 12.12.2009), что составляет 96,2% от договорной стоимости, чем не были соблюдены положения ст.69 (3) Закона № 96-XVI¹⁹. Вместе с тем контрактация ремонтных работ на сумму 9254,2 тыс.леев осуществлялась в отсутствие источников финансирования. Согласно другому договору (№ 193 от 23.12.2008), также на этом объекте были приняты работы на 963,5 тыс.леев больше, чем стоимость договора.

________________

¹⁹ Закон о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007 (в дальнейшем – Закон № 96-XVI).

◊ Вместе с тем установлено, что аппарат председателя, в качестве закупающего органа, не соблюдая ст.42 (8) Закона № 96-XVI, а также договорные условия, не запросил у подрядчика обеспечения выполнения работ, в форме гарантии надлежащего выполнения договоров, стоимость которой была оценена аудиторской миссией в сумме 1619,4 тыс.леев.

◊ Решением районного совета Кэлэрашь в 2009 году примэриям были переданы безвозмездно капитальные расходы на сумму 410,3 тыс.леев, по которым не были составлены окончательные акты приемки работ в соответствии с требованиями, установленными в Разделе VI Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 1226 от 19.09.2002²⁰.

________________

²⁰ Положение об организации и осуществлении работ по проектированию, монтажу и приемке систем газоснабжения, утвержденное Постановлением Правительства № 1226 от 19.09.2002.

Указанные недостатки привели к неэффективному использованию публичных средств, учитывая то, что невозможно осуществить мониторинг принятых работ по сравнению с контрактованными, и представляют риск завышения объемов выполненных работ, а также их некачественное выполнение.

Закупки товаров и услуг из средств бюджета района не всегда отвечали законным положениям

Закон № 96-XVI предусматривает, что закупающие органы обязаны обеспечить законность и эффективность государственных закупок. Хотя аудиторская миссия констатирует, что ОМПУ второго уровня и первого уровня, в качестве закупающих органов, предприняли некоторые меры по повышению эффективности этого процесса, в аудитируемом периоде еще имелись множественные нарушения и недостатки, связанные с закупкой ценностей и услуг, которые повлияли на надлежащее управление местными публичными средствами. В этом контексте приводим следующие примеры.

• При проведении процедур закупок энергетических ресурсов (угля) для потребностей примэрий и бюджетных учреждений, рабочая группа районного совета отклонила некоторые действующие оферты с более низкой ценой, в результате не была обеспечена рациональность государственных закупок, а также было допущено затягивание обеспечения углем бюджетных учреждений района, в результате дополнительные расходы бюджетных средств составили примерно 154,6 тыс.леев. Аналогичные случаи установлены при закупке других услуг, в том числе работ по ремонту дорог. Это обусловлено неоднозначным подходом рабочей группы районного совета к офертантам. Так, в некоторых случаях были отклонены предложения некоторых экономических агентов, имевших задолженности в бюджет, в то время как в других случаях они были согласованы.

• В ходе государственных закупок была неправильно определена потребность в работах по капитальному ремонту, согласно требованиям, направленным закупающим органом. Был запрошен и закуплен определенный объем работ, фактически были выполнены другие работы. Такие ситуации были отмечены на объекте ПМСУ “Районная больница Кэлэрашь” (факт указан), а также при осуществлении работ на других объектах (например: “Ремонт детского сада с.Петичень”; “Ремонт офиса семейных врачей с.Темелеуць” и др.).

• Некоторые государственные закупки имеют формальный характер. Так, процедура государственных закупок и контрактация ремонтных работ по объекту “Ремонт детского сада ком.Тузара” в сумме 356,8 тыс.леев была проведена через 8 дней после заключения договора с АО “Asicon” на указанные ремонтные работы.

• Вместе с тем закупающими органами не были соблюдены некоторые аспекты установленной процедуры. Приводим следующие примеры:

- рабочая группа по закупкам районного совета опубликовала объявления о намерении на 2009-2010 годы с опозданием на 55 и, соответственно, 31 день с даты утверждения районного бюджета;

- в разработанных для членов рабочей группы полномочиях не установлена ответственность по составлению дел о государственной закупке и хранении их соответствующим образом;

- не всегда составлялись отчеты о проведении государственных закупок, как предусмотрено ст.13 (1) i) Закона № 96-XVI, что было установлено в примэрии ком.Тузара.

ОМПУ первого и второго уровня должны пересмотреть внутренние нормативные акты, связанные с использованием резервного фонда

ОМПУ первого и второго уровня не предприняли соответствующих мер по приведению в соответствие с законодательными положениями Положения о порядке образования и использования средств резервного фонда, установив некоторые направления расходов, которые не могут быть отнесены к имеющим чрезвычайный и непредвиденный характер.

Хотя Типовое положение, утвержденное Постановлением Правительства № 1427 от 22.12.2004²¹, предусматривает конкретные направления использования резервного фонда, Положением, утвержденным районным советом и местными советами (например, совет г.Кэлэрашь), установлены некоторые направления расходов, которые не могут быть отнесены к имеющим чрезвычайный и непредвиденный характер. В результате некоторые расходы, осуществленные за счет резервного фонда в 2009-2010 годах, не ассимилируются с расходами, имеющими непредвиденный характер, регламентированными Типовым положением.

________________

²¹ Постановление Правительства № 1427 от 22.12.2004 “Об утверждении Типового положения о формировании резервных фондов органов местного публичного управления и использовании средств этих фондов”.

Рекомендация № 6: председателю района обеспечить рассмотрение случаев осуществления расходов, не имеющих финансового обеспечения, повысить ответственность финансово-бухгалтерского менеджмента, направляя его на повышение контроля над публичными расходами и определить степень ответственности ответственных лиц.

Рекомендация № 7: аппарату председателя, совместно с ГУФ, с другими ответственными ОМПУ рассмотреть случаи несоответствующей оплаты труда сотрудников, с приведением их к действующим законодательным положениям.

Рекомендация № 8: аппарату председателя и примэрии г.Кэлэрашь разработать и представить для утверждения, соответственно, районному совету и местному совету проект Положения о порядке образования и использования средств резервного фонда, с четким определением расходов, которые могут быть произведены за счет него, в том числе ряд критериев, которые определяют расходы, имеющие “чрезвычайный и непредвиденный характер”.

Рекомендация № 9: аппарату председателя обеспечить разработку некоторых процедур для осуществления мониторинга освоения инвестиций и работ по капитальному ремонту, с рассмотрением случаев, указанных в настоящем разделе, и принятием мер, предусмотренных законодательством, по отношению к лицам, виновным в допущенных недостатках.

Рекомендация № 10: аппарату председателя района Кэлэрашь, примэриям сел/коммун Темелеуць, Петичень, Тузара обеспечить соблюдение процедур государственных закупок, с четким установлением ответственности для каждого члена рабочей группы, разработать некоторые письменные политики и процедуры адекватной оценки оферт, а также осуществление мониторинга выполнения договоров.

Цель III: АТЕ отразила соответствующим образом в отчете имущественные ситуации, а также адекватно сохранила основные средства и принадлежащее ей на правах собственности имущество?

Аудиторская миссия отмечает, что система менеджмента управления имуществом аудитируемых АТЕ первого и второго уровня не соответствовала законодательным положениям, на нее повлияли ряд недостатков и недочетов, которые выражаются в следующем: отсутствие надлежащего учета публичного имущества и достоверной отчетности имущественных ситуаций, необеспечение полной регистрации права собственности в кадастровом органе, незаключение договоров найма по передаче имущества в управление; неопределение менеджерских ответственностей руководителей предприятий за надлежащим управлением доверенными ценностями и другие. Это обусловлено отсутствием в АТЕ исчерпывающей политики по регламентированию порядка управления местным публичным имуществом, которое в результате лишает бюджеты АТЕ возможных к поступлению доходов, необходимых для обеспечения выполнения законных обязательств ОМПУ.

Существующие в учете и администрировании местным публичным имуществом недостатки влияют на надлежащее управление им

Согласно ст.9 (2) i) и j) Закона № 121-XVI, в компетенцию ОМПУ входит ведение учета имущества АТЕ и осуществление контроля за целостностью и эффективным его использованием. ОМПУ района Кэлэрашь не располагают исчерпывающей информацией о земельном фонде, находящемся в собственности АТЕ, порядком использования и его бенефициарах. Отсутствие полной и достоверной информации ведет к неавторизованному использованию земельного фонда и неоплате надлежащих платежей, что влияет на выполнение доходов по соответствующим бюджетам. Одним из факторов, который влияет на данную ситуацию, является необеспечение исполнения ст.11 Закона № 91-XVI от 05.04.2007²², которая предусматривает, что Правительство и ОМПУ до 2008 года должны были обеспечить выполнение работ по идентификации земель, находящихся в публичной собственности, и до 2009 года должны обеспечить их регистрацию в реестре недвижимого имущества. Однако в нарушение этих положений в городе Кэлэрашь до настоящего момента не было произведено исчерпывающее разграничение земель, находящихся в публичной собственности государства и АТЕ, и не были определены земли публичного и частного сектора, что не позволило аудиту составить достоверное заключение относительно начисления и полного поступления платежей за пользование землями, находящимся в публичной собственности. Наличие некоторых разногласий между данными бухгалтерского учета примэрии и данными казначейства Кэлэрашь свидетельствует о проблемах, связанных с администрированием и учетом этого источника доходов.

________________

²² Закон № 91-XVI от 05.04.2007 “О землях, находящихся в публичной собственности, и их разграничении”.

Указанные недостатки, отсутствие некоторых регламентаций относительно организации бухгалтерского учета платежей от управления земельными участками, находящимися в публичной собственности, а также и отсутствие в примэрии Кэлэрашь информационной программы данных не обеспечивают полный и достоверный учет начисления и оплаты земельных платежей. В результате в данных бухгалтерского учета не числятся задолженности различных экономических агентов на сумму 626,1 тыс.леев от использования земель, находящихся в публичной собственности, по приватизированным объектам. Аналогичные ситуации установлены во всех аудитируемых АТЕ первого уровня.

• Примэрия г.Кэлэрашь и 6 аудитируемых АТЕ первого уровня не ведут полный учет управляемого имущества, в том числе имущества, переданного в управление предприятиям, учредителем которых все же является примэрия, и не во всех случаях обеспечивает эффективное его использование. Так:

◊ Аудиторская миссия установила, что ситуации, отраженные в отчете примэрией г.Кэлэрашь о местном имуществе, переданном в уставный капитал или управление образованных предприятий, не являются достоверными и не позволяют составить вывод относительно его целостности. Так, МП “ЖКХ Кэлэрашь”, образованное городским советом Кэлэрашь, управляет ценностями стоимостью 38412,4 тыс.леев без того, чтобы они были переданы законно, согласно акту приема-передачи, подписанному между субъектом и учредителем, а стоимость соответствующего имущества не отражена в данных бухгалтерского учета примэрии, фактически оно зарегистрировано на бухгалтерском балансе предприятия, как его собственность. С нарушением законодательных положений не зарегистрирована регламентированно в кадастровом органе недвижимость, переданная в пользование МП “ЖКХ Кэлэрашь”, которая не фигурирует ни как муниципальная собственность, ни как собственность предприятия. Хотя из года в год предприятие регистрирует убытки от финансово-экономической деятельности, накопив задолженности в бюджет в размере 3228,9 тыс.леев, в том числе 1771,7 тыс.леев в национальный публичный бюджет, учредитель не проанализировал глубоко причины, которые способствуют значительным убыткам, не утвердил план по реструктуризации предприятия; единственным предпринятым действием было отчуждение некоторых ценностей, администрируемых предприятием. Так, примэрия г.Кэлэрашь, не учитывая, что не имеет на учете зарегистрированные ценности, без участия МП “ЖКХ Кэлэрашь” продала блок станции по хлорированию стоимостью 180,0 тыс.леев, который в тот же период был оценен и зарегистрирован в кадастровом органе новым собственником стоимостью 20,0 тыс. евро, что составляет примерно 320,0 тыс.леев, или на 140,0 тыс.леев больше, чем был продан.

◊ Уставы муниципальных предприятий “ЖКХ Кэлэрашь”, “Термические сети Кэлэрашь”; “Отдел капитального строительства” не соответствуют положениям Постановления Правительства № 387 от 06.06.1994²³. Это отражает неудовлетворительные полномочия учредителя относительно осуществления контроля над целостностью и эффективным использованием имущества, переданного в управление, за назначением и освобождением от должности администратора. С отклонениями от п.10 Постановления Правительства № 387, к уставам этих 3 предприятий, утвержденных учредителем (городской совет Кэлэрашь) не приложены акты инвентаризации ценностей предприятий с полным указанием данных о них (площадь, кадастровый номер, план участка и др.). Более того, согласно ст.7.2 устава МП “Термические сети Кэлэрашь” учредитель передал в пользование предприятию ценности стоимостью 5667,0 тыс.леев, фактически стоимость соответствующего имущества не отражена в данных бухгалтерского учета примэрии, она зарегистрирована в бухгалтерском балансе предприятия как его собственность.

________________

²³ Постановление Правительства № 387 от 06.06.1994 “Об утверждении Примерного положения о муниципальном предприятии” (с последующими изменениями; в дальнейшем – Постановление Правительства № 387).

◊ В нарушение п.17 Постановления Правительства № 387, ст.4 Закона № 845-XII от 03.01.1992²⁴ и положений, установленных в уставах муниципальных предприятий, учредителем которых является городской Совет Кэлэрашь, между руководителями муниципальных предприятий и городским советом Кэлэрашь не были заключены договора по регламентированию отношений между учредителем и администратором, а также о порядке и условиях оплаты их труда; не были составлены акты приема-передачи имущества в управление, все это занизило ответственность за надлежащее управление местным публичным имуществом.

________________

²⁴ Закон № 845-XII от 03.01.1992 “О предпринимательстве и предприятиях”.

◊ Множественные недостатки в этой области были установлены ДФКР. Так, согласно материалам контроля ДФКР, в бухгалтерском учете примэрии ком.Сипотень не были зарегистрированы ценности, освоенные посредством взносов ФСИМ II в размере 659,8 тыс.леев; не были взяты на учет ценности, переданные ГП “ЖДМ”, согласно Постановлению Правительства № 5 от 02.01.2007²⁵ в размере 142,3 тыс.леев; в нарушение ст.5 Закона № 1543-XIII от 25.02.1998²⁶ недвижимое имущество, находящееся на учете примэрии стоимостью 20840,4 тыс.леев, не зарегистрировано в кадастровом органе и не располагает кадастровыми паспортами.

________________

²⁵ Постановление Правительства № 5 от 02.01.2007 “О передаче некоторых объектов недвижимости”.

²⁶ Закон о кадастре недвижимого имущества № 1543-XIII от 25.02.1998 (в дальнейшем – Закон № 1543-XIII).

Дополнительно к обнаруженному ДФКР аудиторская проверка установила, что согласно Постановлению Правительства № 670 от 11.07.2005²⁷, ком.Сипотень должна получить от ГП “ЖДМ” основные средства в размере 158,8 тыс.леев, которые фактически до завершения аудита не были взяты на учет примэрией.

________________

²⁷ Постановление Правительства № 670 от 11.07.2005 “О передаче некоторых объектов системы водоснабжения”.

◊ Совет с.Цибирика при принятии решения по предоставлению в администрирование Ассоциации пользователей воды Цибирика системы водоснабжения стоимостью 569,4 тыс.леев не привел в соответствие с регламентациями п.4 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 688 от 09.10.1995²⁸, которым устанавливается, что публичное имущество передается безвозмездно лишь в случаях отношений, установленных между публичными органами, в остальных случаях имущество передается за плату. Также не были составлены акты инвентаризации переданного имущества с установлением оценочной стоимости переданных ценностей, не были составлены акты приема-передачи основных средств согласно требованиям п.24 и 25 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 688 от 09.10.1995.

________________

²⁸ Положение о порядке передачи государственных предприятий, организаций, учреждений, их подразделений, зданий, сооружений, основных средств и других активов, утвержденное Постановлением Правительства № 688 от 09.10.1995 (в дальнейшем – Положение, утвержденное Постановлением Правительства № 688 от 09.10.1995).

◊ Согласно констатациям аудита, 5 примэрий из 9 проверенных не зарегистрировали права собственности на здания, числящиеся в балансе стоимостью 30052,0 тыс.леев в соответствии с положениями ст.4 (3) b) Закона № 1543-XIII.

◊ С нарушением положений ст.14 (2) i) Закона № 436-XVI, согласно которым местный совет решает в условиях закона о создании муниципальных предприятий и коммерческих обществ или участии в уставных капиталах коммерческих обществ районный совет решил создать ПИ “Călăraşii”, которое не имеет надлежаще установленный юридический статус. Согласно данным Министерства юстиции, оно имеет юридическую форму по организации периодического издания, в то время как устав для общественной ассоциации. Одновременно в 2009-2010 годах районный совет Кэлэрашь профинансировал ПИ “Călăraşii” на сумму 303,4 тыс.леев в отсутствие накладных, других обоснованных документов; передал издательству основные средства примерно на сумму 66,0 тыс.леев и финансовые средства без заключения с ПИ “Călăraşii” соответствующего договора о найме, а переданные ценности не зарегистрированы в бухгалтерском учете аппарата председателя.

С нарушением указанной законной процедуры было создано и МП “Отдел капитального строительства” на основании распоряжения примара г.Кэлэрашь, а не местного Совета.

Несоответствующее отражение в бухгалтерском учете вновь созданной стоимости от капитальных расходов, занижение стоимости публичного имущества

Согласно существующей нормативной базе, публичные учреждения обязаны отражать в отчетах на увеличение балансовой стоимости основных средств освоенные средства по капитальному ремонту, а также отражать в бухгалтерском учете капитальные вложения, освоенные до завершения объектов, с последующей их регистрацией на категорию основных средств. Фактически эти требования не были полностью выполнены аудитируемыми субъектами, что привело к неправильному отражению в отчете некоторых финансовых ситуаций. Так:

• Аппарат председателя района не определил порядок учета и отчетности расходов на капитальный ремонт по ПМСУ “Районная больница Кэлэрашь”, учредителем которого является районный совет, что свидетельствует о некоторых несоответствиях имущественных ситуаций на сумму 50650,0 тыс.леев, отраженных в отчете учредителем и ПМСУ “Районная больница Кэлэрашь”. Согласно данным, отраженным в отчете аппаратом председателя, расходы по капитальному ремонту были отражены на бюджетных расходах по содержанию учреждения, в то время как в ПМСУ “Районная больница Кэлэрашь” – как незавершенные активы. Однако согласно п.46 Инструкции, утвержденной Приказом Министерства финансов № 93 от 19.07.2010²⁹, “в случае, когда за счет бюджетных средств были произведены работы по капитальному ремонту зданий и специальных сооружений, находящихся на балансе других структур (учредителем которого является центральный или местный публичный орган), объемы выполненных работ в течение бюджетного года передаются структуре, на балансе которой находятся соответствующие основные средства, и на указанную сумму увеличивается доля участия соответствующих публичных органов в их уставном капитале”. Хотя стоимость капитального ремонта в сумме 50650,0 тыс.леев была передана районной больнице, в решениях по передаче не указано включение суммы в уставный фонд, в результате соответствующие средства были неправильно отражены в бухгалтерском учете.

________________

²⁹ Приказ Министерства финансов № 93 от 19.07.2010 “Об утверждении Инструкции по бухгалтерскому учету в публичных учреждениях”.

На соответствующем субъекте были отмечены и другие случаи необоснованного отнесения на расходы средств, освоенных по инвестициям и капитальному ремонту на общую сумму 3197,7 тыс.леев, которые в аудитируемом периоде не были зарегистрированы в учете или регламентированно переданы АТЕ первого уровня, из которых на строительство газопроводов – 2305,9 тыс.леев, строительство дорог – 800,0 тыс.леев, другие – 91,8 тыс.леев.

• В примэрии г.Кэлэрашь полные проверки, связанные с освоением капитальных вложений (19 сделок) в 2009 году, подтвердили неправильное отнесение на статью “бюджетные расходы на содержание учреждения” капитальных вложений, освоенных на незавершенных объектах, на сумму 1638,6 тыс.леев, что противоречит положениям п.170 Инструкции, утвержденной Приказом МФ № 94 от 19.07.2010³⁰, согласно которым они должны накапливаться на счете “бюджетные расходы на капитальные вложения” и только после сдачи в эксплуатацию новых объектов должны быть отнесены на счет 01 “Основные средства”.

________________

³⁰ Приказ Министерства финансов № 94 от 19.07.2010 “Об утверждении Инструкции по бухгалтерскому учету в централизованных бухгалтериях примэрий сел (коммун), городов”.

• В ГУОМС и в 6 АТЕ первого уровня нерегламентированно были списаны на расходы средства, освоенные по инвестициям и капитальному ремонту на сумму 3507,8 тыс.леев, которые должны были быть зарегистрированы на увеличение стоимости основных средств, из которых: ГУОМС – 1112,0 тыс.леев; примэрии сел/коммун: Сипотень – 1448,4 тыс.леев; Мелешень – 703,8 тыс.леев; Сэсень – 174,1 тыс.леев; примэрия Питушка – 39,1 тыс.леев и Тузара – 30,4 тыс.леев. Случаи несоответствующего отражения в отчете имущественных ситуаций в результате нерегистрации в бухгалтерском учете некоторых проектных работ были установлены в примэриях с.Питушка и с.Цибирика на сумму 151,7 тыс.леев и, соответственно, 42,0 тыс.леев.

Рекомендация № 11: аппарату председателя района:

11.1. Обеспечить регистрацию в учете капитальных расходов по завершенным объектам в соответствии с установленными положениями, с регламентированной передачей бенефициарам.

11.2. Установить в учетной политике четкие процедуры, которые обеспечат соответствие образования доли участия учредителя в медико-санитарных учреждениях.

11.3. Привести в соответствие с действующим законодательством отнесение материальных ценностей и выделение финансовых средств ПИ “Călăraşii”.

Рекомендация № 12: примэрии г.Кэлэрашь:

12.1. Провести полную инвентаризацию городского имущества, переданного в администрирование созданным предприятиям; составлять акты приема-передачи имущества в управление.

12.2. Заключить договора по регламентированию отношений между учредителем и администратором, а также и порядка и условий оплаты их труда.

Рекомендация № 13: примэрии ком.Сипотень взять на учет, согласно Постановлению Правительства № 670 от 11.07.2005, от ГП “ЖДM” основные средства на сумму 158,8 тыс.леев.

Рекомендация № 14: примэрии с.Цибирика привести в соответствие с законодательными положениями передачу Ассоциации пользователей воды Цибирика системы водоснабжения.

Рекомендация № 15: примэриям с.Питушка и с.Цибирика обеспечить соответствующую регистрацию в бухгалтерском учете стоимости проектных работ на сумму 151,7 тыс.леев и, соответственно, 42,0 тыс.леев.

IV. ДРУГИЕ КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

Проведенные по запросу некоторых местных советников проверки в примэрии ком.Хыржаука свидетельствуют о наличии неправильного бухгалтерского менеджмента при планировании, исполнении доходов и расходов местного бюджета, выявленные нарушения были отражены в соответствующих разделах настоящего Отчета. Дополнительно к вышеизложенному, аудитом установлено наличие и других отклонений, некоторые обуславливают риск мошенничества и были рассмотрены компетентными органами. В этом контексте приводим примеры следующего:

- Случаи приобретения материальных ценностей с отклонениями от законодательных положений и без отражения их в установленном порядке в бухгалтерском учете. Так, главный бухгалтер примэрии (г-жа Е.Борщенко), не будучи уполномоченная примаром, с нарушением регламентированной процедуры по закупке материальных ценностей³¹, приобрела 1,7 тыс. литров солярки на сумму 21,8 тыс.леев, которые до момента аудита не были зарегистрированы в бухгалтерском учете примэрии, что противоречит ст.19 (1) и (2) Закона о бухгалтерском учете³². В ходе аудита сумма материальных ценностей была возвращена на казначейский счет примэрии.

________________

³¹ Постановление Правительства № 294 от 17.03.98 “Об исполнении Указа Президента Республики Молдова № 406-II от 23 декабря 1997 г.”.

³² Закон о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007.

- С отклонениями от положений ст.17 Закона о бухгалтерском учете не были отражены в бухгалтерском учете 32,7 м³ дров на сумму 19,4 тыс.леев.

- Осуществление главным бухгалтером некоторых расходов на сумму 3,3 тыс.леев для празднования “Дня финансиста” в отсутствие соответствующего решения местного совета, а также примара.

Рекомендация № 16: примару ком.Хыржаука: учитывая серьезные последствия в администрировании бюджетными средствами, предпринять меры по консолидации финансово-бухгалтерской службы примэрии.

Список аббревиатур

Эволюция исполнения доходов за 2008-2010 годы

Источник: Финансовые отчеты за 2008-2010 годы