Постановление N 26 от 05.07.2016 по Отчетам аудита соответствия бюджетного исполнения и управления публичным имуществом в рамках местных публичных органов района Бричень за 2015 год

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчетам аудита соответствия бюджетного исполнения и управления

публичным имуществом в рамках местных публичных органов

района Бричень за 2015 год

№ 26  от  05.07.2016

 (в силу 09.09.2016) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 293-305 ст. 27 от 09.09.2016

* * *

Счетная палата в присутствии председателя района Бричень г-на Михаила Гнатюка, начальника управления администрирования публичной собственностью Агентства публичной собственности при Министерстве экономики г-на Михаила Дорука, начальника Государственной налоговой инспекции района Бричень г-жи Ларисы Русу, начальника управления финансов районного совета Бричень г-жи Аллы Бурдужан, начальника управления образования, молодежи и спорта г-на Виталия Штирбу, начальника территориального кадастрового органа Бричень г-на Юрия Будняка и примаров: г. Бричень – г-на Виталия Городинского, г. Липкань – г-на Еужения Думенко, ком. Мэркэуць – г-на Олега Лисюка, с. Табань – г-на Игоря Болдумы, с. Дрепкэуць – г-на Геннадия Иохи, с. Котюжень – г-на Михаила Урсу, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) а) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита соответствия бюджетного исполнения в рамках местных публичных органов района Бричень за 2015 год, а также Отчет аудита соответствия управления публичным имуществом в рамках публичных органов района Бричень за 2015 год.

Аудиторские миссии проводились на основании ст.28, ст.30 и ст.31 Закона № 261-XVI от 5.12.2008 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016² год. Цель аудиторских миссий заключалась в проверке соблюдения органами местного публичного управления (далее – ОМПУ) района Бричень законности и соответствия в бюджетном процессе и в управлении публичным имуществом.

Аудиторские действия были проведены в соответствии с международными стандартами³, применяемыми Счетной палатой, аудиторские доказательства были получены путем: рассмотрения отчетов об исполнении бюджета, финансовых отчетов аудируемых субъектов, бухгалтерских регистров; проверки первичных документов; анализа показателей и некоторых существенных данных; прямых наблюдений, а также путем анализа объяснений ответственных лиц аудируемых субъектов. Также были рассмотрены решения и распоряжения районного совета и председателя района, акты правомочных и исполнительных органов административно-территориальных единиц (далее – АТЕ) I уровня.

_________________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 (далее – Закон № 261-XVI от 5.12.2008).О.М., 2008, № 237-240, ст.864.

² Постановление Счетной палаты № 46 от 14.12.2015 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год”.

³ Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3 уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”; Постановление Счетной палаты № 7 от 10.03.2014 “О применении руководств по аудиту (ISSAI 1000-9999) в рамках публичного аудита”.

Рассмотрев результаты аудита и заслушав представленные отчеты и объяснения должностных лиц, присутствовавших на публичном заседании, Счетная палата

УCТАНОВИЛА:

Оценки публичного аудита выявили определенные институциональные недостатки, несоответствия, которые находятся в их основе, приводящие к нерациональному использованию публичных фондов. Так, отклонения и несоответствия, допущенные местными администрациями района Бричень в бюджетном процессе 2015 года, свидетельствуют о том, что компетентные органы не поставили перед собой четких задач по укреплению финансовой базы местных бюджетов, в частности, за счет (пере)оценки налогооблагаемой базы и, безусловно, источников собственных доходов. Вместе с тем, порядок управления бюджетными расходами и имуществом публичной собственности не соответствует критериям прудентности и экономичности. Администрирование публичного имущества не способствует укреплению финансовой базы местных органов, основные фонды и активы, находящиеся в управлении учрежденных субъектов, не генерируют соответствующие доходы.

Отраженные аудиторской миссией недостатки отмечают следующее:

• ОМПУ района не преследовали цель правильного расширения и укрепления налогооблагаемой базы, в том числе путем оценки и релевантного прогнозирования налогово-бюджетных показателей (2,7 млн. леев), которые обеспечат финансовую стабильность бюджетов АТЕ. Вместе с тем невыявление и неоценка ресурсов публичных финансов обусловили непоступление доходов в местные бюджеты (от 17,1 млн. леев до 22,7 млн. леев).

• Менеджмент расходов и финансово-бухгалтерский менеджмент не соответствуют законодательным требованиям, был отражен ряд несоответствий, которые снизили эффективность бюджетных ассигнований:

√ непроведение уточнения планов по доходам и расходам на сумму возвращенных трансфертов (0,8 млн. леев); распределение финансовых средств (4,3 млн. леев по состоянию на 1.01.2015) в отсутствие решения местного совета; использование не по назначению некоторых трансфертов (0,2 млн. леев);

√ управление с отклонениями от нормативной базы бюджетными ассигнованиями для оплаты труда (2,2 млн. леев), в том числе неправильное утверждение расходов на оплату труда (1,4 млн. леев), а также осуществление ненадлежащих платежей по этому разделу (0,8 млн. леев);

√ неэффективное управление финансовыми средствами из резервного фонда путем осуществления расходов, которые не носят чрезвычайный и/или непредвиденный характер и которые не входят в компетенцию МПО (0,4 млн. леев);

√ несоблюдение базы регламентированных процедур и прозрачности в процессе государственных закупок, что обусловило несоответствия, связанные с: неразработкой планов государственных закупок товаров, работ и услуг; дроблением закупок товаров и работ (2,5 млн. леев); непредставление отчетов по договорам небольшой стоимости (5,5 млн. леев);

√ ненадлежащее управление средствами, предназначенными для капитальных вложений и капитального ремонта, которое привело к несоответствиям и ошибкам типа: выполнение работ в отсутствие проектной документации, разработанной и проверенной в установленном порядке (8,2 млн. леев); несвоевременное освоение работ с финансированием из государственного бюджета и формирование задолженностей (2,1 млн. леев); принятие работ с отклонением от контрактованных работ (0,3 млн. леев); неотражение в учете капитальных ремонтов (6,9 млн. леев); ненадлежащая передача капитальных расходов (22,3 млн. леев);

√ ненадлежащая регистрация финансовых операций, которая привела к искаженной отчетности некоторых финансовых ситуаций (0,4 млн. леев).

• Несоответствующая деятельность руководящих лиц в рамках ОМПУ (I и II уровня) с целью обеспечения соответствия и законности администрирования публичного имущества, ненадлежащий менеджмент управления им, несоблюдение действующих законодательных положений и отсутствие в ОМПУ базы по регламентированию порядка управления публичным имуществом обусловили:

√ необеспечение регламентированной регистрации в кадастровом органе прав на недвижимое имущество (134 объекта недвижимости общей стоимостью 93,2 млн. леев);

√ нерегистрацию в учете земель местной публичной собственности (22,9 млн. леев); неотражение в бухгалтерском учете в установленном порядке других имущественных ценностей (строений, изолированных помещений на сумму свыше 6,6 млн. леев);

√ необеспечение разграничения земель, находящихся в публичной собственности (государства, АТЕ); ненадлежащий учет и отсутствие контроля за порядком их использования, что позволяет неавторизованно использовать земли публичной собственности;

√ ошибочный менеджмент при внедрении и управлении “Проектом по строительству жилья для социально-уязвимых слоев населения II” (1,35 млн. евро);

√ порочное администрирование земель, занятых лесами или лесной растительностью, в отсутствие передового лесного режима и лесного обустройства, обусловленное неразработкой ряда законодательных положений, специфичных для этой области;

√ администрирование местных дорог в отсутствие законной базы и нормативов, адекватных нынешним условиям и требованиям по их содержанию и ремонту;

√ неразработку принципов аргументированного экономического управления и показателей, базирующихся на результативности, в том числе эффективных затратах относительно имущества, переданного в хозяйственное управление, что привело к:

- нерегламентированной передаче имущества в управление муниципальным предприятиям (17,8 млн. леев);

- необеспечению надлежащего учета и составлению искаженной отчетности публичного имущества, переданного в управление муниципальным предприятиям, в том числе публичным медико-санитарным учреждениям и управлению образования, молодежи и спорта (147,2 млн. леев);

- регистрации муниципальными предприятиями убытков в результате неэффективной операционной деятельности (0,9 млн. леев).

• Несоответствующий финансово-бухгалтерский менеджмент не обеспечил в полной мере соблюдение основных принципов организации и ведения бухгалтерского учета, а также отражение в отчетности финансовых ситуаций в соответствии с установленными нормами, констатируя ненадлежащую регистрацию финансовых операций, в результате были ошибочно отражены в отчетности финансовые и имущественные ситуации.

Проверки относительно соблюдения требований и рекомендаций ранее проведенного Счетной палатой аудита показывают, что менеджмент ОМПУ района игнорировал необходимость некоторых соответствующих исправлений. Так, из 45 рекомендаций, изложенных в отчетах аудита, утвержденных Постановлением № 13 от 10.04.2012⁴, было выполнено лишь 13, частично выполнено – 11, а 21 – остались невыполненными.

_________________________

⁴ Постановление Счетной палаты № 13 от 10.04.2012 “По Отчету аудита бюджетов территориально-административных единиц района Бричень и управления публичным имуществом за 2011 год и Отчету аудита законности управления финансовыми средствами некоторыми субъектами района Бричень за период 2005-2011 годов”.

В заключение высший орган аудита повторяет, что установленные несоответствия и низкая эффективность являются результатом безответственности, которую проявили руководящие лица района к управлению публичными фондами, а также отсутствия эффективной системы внутреннего контроля.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) a), ст.15 (2) и (4), ст.16 c) и ст.34 (3) Закона № 261-XVI от 5.12.2008, Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита соответствия исполнения бюджета в рамках местных публичных органов района Бричень за 2015 год, а также Отчет аудита соответствия управления публичным имуществом в рамках публичных органов района Бричень за 2015 год, приложенные к настоящему Постановлению.

2. Настоящее Постановление и отчеты аудита направить:

2.1) районному совету Бричень, председателю района, местным советам и примарам г. Бричень и г. Липкань, сел/коммун: Баласинешть, Белявинць, Бэлкэуць, Берлинць, Богдэнешть, Булбоака, Каракушений Векь, Коликэуць, Коржеуць, Котяла, Котюжень, Крива, Дрепкэуць, Гримэнкэуць, Халахора де Сус, Хлина, Ларга, Мэркэуць, Медвежа, Михэйлень, Перерита, Ширэуць, Слобозия-Ширэуць, Табань, Тецкань и Требисэуць для внедрения рекомендаций, изложенных в отчетах аудита, с определением конкретных мер по устранению выявленных недостатков и установлением сроков и ответственных лиц за их выполнение;

2.2) территориальному офису Единец Государственной канцелярии для информирования и потребовать обеспечить административный контроль деятельности ОМПУ района Бричень в соответствии с правовой нормой, в целях недопущения нарушений и недостатков, установленных в отчетах аудита;

2.3) Министерству окружающей среды для информирования и потребовать принятия мер в целях установления четких/исчерпывающих политик/положений по управлению и ведению учета земель местной публичной собственности, находящихся под лесной растительностью, а также дополнения правовой базы, связанной с облесением деградированных земель, находящихся в управлении местных публичных органов;

2.4) Министерству транспорта и дорожной инфраструктуры для информирования и потребовать, согласно компетенциям, разработать, скорректировать и опубликовать законодательно-нормативную базу, связанную с выполнением работ по содержанию, ремонту и строительству местных дорог общего пользования, в соответствии с указанными требованиями;

2.5) Министерству финансов для информирования и занятия определенной позиции относительно деятельности финансовых и налоговых органов района Бричень в части оценки и мониторинга налогооблагаемой базы, связанной с формированием и полной мобилизацией бюджетных доходов; межбюджетными отношениями, необходимости установления ряда исчерпывающих положений в области бухгалтерского учета публичного имущества, в том числе касательно механизма переоценки основных средств;

2.6) Министерству экономики для информирования и занятия определенной позиции относительно обеспечения надлежащего отражения в отчетности ОМПУ информации об управляемом публичном имуществе, а также его соответствующей регистрации в Регистре публичного имущества;

2.7) Правительству Республики Молдова для информирования и возможного рассмотрения препятствий в процессе администрирования публичной собственности, порожденных определенными конфликтами нормативных положений; степени соблюдения отраслевыми и местными публичными органами законодательной и нормативной базы в области учета/отражения в кадастре/целостности управляемого публичного имущества;

2.8) Парламенту Республики Молдова и парламентским комиссиям: по экономике, бюджету и финансам; публичному управлению, региональному развитию, окружающей среде и климатическим изменениям для информирования;

2.9. Парламентской фракции Партии социалистов для информирования.

3. Принять к сведению, что в ходе проведения аудиторских миссий аудируемые ОМПУ приняли некоторые меры по устранению выявленных несоответствий: привели в соответствие с законодательно-нормативной базой бухгалтерские записи (2719,8 тыс. леев); были заключены договора аренды (151,5 тыс. леев) сельскохозяйственных земельных участков (187,8 га) и начислен земельный налог (13,1 тыс. леев); были подписаны договора аренды гидротехнических сооружений (5,8 тыс. леев); была рассчитана и возвращена сумма от продажи земельных участков (28,6 тыс. леев); были возмещены финансовые средства, связанные с незаконными выплатами по оплате труда (342,4 тыс. леев); были выполнены оплаченные, но невыполненные работы (91,8 тыс. леев); были возмещены другие расходы (1,7 тыс. леев) и т. д.

4. Учитывая повторение в отчетах аудита приложенных к настоящему Постановлению рекомендаций предыдущих миссий внешнего аудита, исключить из режима мониторинга Постановление Счетной палаты № 13 от 10.04.2012.

5. О принятых мерах для исполнения подпунктов 2.1) - 2.4) настоящего Постановления проинформировать Счетную палату в течение 12 месяцев со дня опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.

6. Настоящее Постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона № 261-XVI от 5.12.2008.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 26 от 5 июля 2016 года

ОТЧЕТ

аудита соответствия бюджетного исполнения в рамках местных

публичных органов района Бричень за 2015 год

Список аббревиатур

I. ВВЕДЕНИЕ

Настоящая аудиторская миссия была проведена на основании положений ст.28 и ст.31 Закона № 261-XVI от 5.12.2008¹ и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год с целью определения, если органы местного публичного управления района: соблюдали законность и соответствие в бюджетном процессе, в том числе в отношении обоснования налогово-бюджетных проектов путем полного выявления и администрирования публичных доходов; управляли бюджетными расходами требовательно и эффективно; обеспечили отражение в отчетности бюджетного исполнения соответствующим образом.

_________________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008.

Общая информация о районе Бричень, соответствующая нормативная и законодательная базы (относящиеся к правовым, организационным и финансовым основам формирования и исполнения бюджета района, а также бухгалтерского учета в рамках аудируемых публичных органов), проведение бюджетного процесса изложены в приложении № 1 к настоящему Отчету аудита. Приложение № 2 охватывает общий контекст фактического исполнения доходов и расходов бюджетов АТЕ, а цели аудита, область применения и методология представлены в приложении № 3. В информационных целях обобщенные ключевые данные об исполнении бюджета за 2015 год изложены в приложениях № 4-7, а в приложениях № 8-9 представлена информация о нарушениях и отклонениях, сгруппированных по целям аудита. Приложение № 10 содержит информацию о мерах, принятых ОМПУ по итогам Отчета аудита.

II. ОБЩИЙ КОНТЕКСТ О БЮДЖЕТНОМ ИСПОЛНЕНИИ

Основные показатели бюджета АТЕ района Бричень, реализованные за 2015 год:

√ по доходам – в сумме 204,3 млн. леев (96,5%), или на 7,3 млн. леев ниже уточненного уровня. Важным источником местных бюджетов являются трансферты из ГБ, которые составили 154,8 млн. леев (предусмотрено – 167,0 млн. леев), или 75,8%, из которых: общего назначения – 26,7 млн. леев и специального назначения – 118,1 млн. леев. Удельный вес собственных доходов, администрируемых напрямую МПО, составил 11,6% (23,8 млн. леев), далее следуют отчисления от государственных налогов/сборов – 10,6% (21,7 млн. леев);

√ по расходам – в сумме 202,6 млн. леев (88,9%), или на 25,3 млн. леев ниже уточненного уровня, из которых 13,9 млн. леев приходится на учебные заведения.

Годовой бюджет был исполнен с бюджетным излишком в сумме 1,7 млн. леев.

Дебиторские и кредиторские задолженности (по состоянию на 31.12.2015) по компоненту расходов составили 0,2 млн. леев и, соответственно, 14,3 млн. леев, в том числе с истекшим сроком – 2,3 млн. леев. Задолженность бюджетов АТЕ района по кредитам, предоставленным из районного бюджета, составила 3,3 млн. леев.

III. КОНСТАТАЦИИ, ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

ЦЕЛЬ I. ATЕ выявили и администрировали бюджетные доходы в соответствии с действующей законодательной базой, в том числе с Законом о местных публичных финансах?

Неукоснительное обеспечение бюджетного процесса, в том числе подпроцесса финансово-экономического потенциала и, безусловно, налогооблагаемой базы является первостепенным фактором в укреплении местной финансовой автономии.

В контексте полномочий, предоставленных правовой базой², исполнительные органы АТЕ в рамках процесса по разработке проекта бюджета не взяли на себя в полной мере ответственность за правильность и достоверность данных, показателей и других информаций, на базе которых разработан соответствующий бюджет. Для качественного планирования бюджетов на основании определенных и реальных прогнозов администраторы бюджетов должны проводить полный и комплексный анализ финансово-экономического потенциала, связанного с формированием налогооблагаемой базы, в том числе собственных доходов, в частности, но наличие институциональных недостатков, какими являются: отсутствие или нерелевантность ряда задач по достоверной оценке налогооблагаемой базы, сформированной из деятельности на территории; отсутствие адекватной методологической базы и аналитических инструментов по оценке бюджетных прогнозов, снижают способность по формированию прогнозов и планированию собственных доходов в местные бюджеты.

Оценки аудита свидетельствуют, что ОМПУ района не преследовали цель по расширению и укреплению налогооблагаемой базы. Так, неозабоченность в этом отношении ограничила источники формирования финансов администрируемых территорий. В этой связи, в результате оценки доходной части местных бюджетов, аудитом установлены недооценки по некоторым категориям налогов и сборов, по другим выявив неосвоенные резервы.

Институциональная неспособность, отмеченная путем низкой эффективности служб по сбору местных налогов и сборов, а также несотрудничество ОМПУ с налоговыми и кадастровыми органами территории привели к невыявлению/искажению налогооблагаемой базы и, соответственно, непоступлению доходов в местные бюджеты на общую сумму (оцененную в рамках аудиторских мероприятий) от 17,1 млн. леев до 22,7 млн. леев.

Резервом для поступления собственных доходов в местные бюджеты являются задолженности налогоплательщиков перед бюджетами АТЕ, которые, согласно информации из базы данных ГНИ Бричень по состоянию на 1.01.2016, составили 876,2 тыс. леев, снизившись по сравнению с ситуацией на начало года на 185,3 тыс. леев.

Подцель 1.1. Релевантность аналитико-процедурной базы и влияние на бюджетные прогнозы по доходам, внебюджетные отношения с государственным бюджетом.

2015 год представляет собой период внедрения новых законодательных положений³, которыми был внесен ряд изменений и созданы правила в аспекте формирования местных бюджетов, с применением новых условий по распределению доходов, отчислений от государственных налогов и сборов и распределению трансфертов по уровням бюджетов АТЕ, предназначенных обеспечить укрепление местной автономии и стимулировать сбор собственных доходов для покрытия расходов ОМПУ в соответствии с их специфическими потребностями.

√ Изменения, внесенные в новую систему публичных финансов, не способствовали поощрению собственных (не)налоговых усилий и существенному росту местной автономии в администрировании системы собственных доходов АТЕ. Так, общие доходы бюджетов АТЕ района за 2015 год составили 204,3 млн. леев, существенно снизившись (- 32,2 млн. леев) против зарегистрированных в 2014 году (236,5 млн. леев). В этом контексте отмечается, что на снижение (не)налогового потенциала повлияла новая модель распределения доходов, что привело к снижению текущих доходов⁴ в 2015 году по сравнению с соответствующим периодом 2014 года на 17,9 млн. леев (-28,3%), что снизило и способность покрытия расходов ОМПУ в соответствии с возложенными полномочиями по обеспечению удовлетворения специфических потребностей, увеличив уровень зависимости АТЕ от ГБ.

Анализ в динамике структуры поступивших доходов показывает, что трансферты из ГБ в 2015 году были исполнены в сумме 154,8 млн. леев, что на 16,6 млн. леев меньше уровня 2014 года, сохраняя удельный вес в общих доходах на уровне около 75 процентов, таким образом, заключаем, что изменения, внесенные в законодательные положения, связанные с реформированием системы выделения трансфертов и распределением налогов/сборов, не способствовали увеличению трансфертов из ГБ местному бюджету.

√ Согласно новым законодательным изменениям в аспекте формирования местных бюджетов и применения новых условий распределения доходов для ОМПУ с более слабой налоговой базой, в 2015-2016 годах должны быть применены компенсационные трансферты для органов, по которым разница между доходами, согласно новой системе формирования бюджетов АТЕ, и доходами, исполненными в 2013 году, согласно предыдущей системе формирования соответствующих бюджетов, является отрицательной, а поддержка в форме предназначенных временных компенсационных трансфертов должна покрывать 50% указанной разницы. С этой целью на 2015 год МФ утвердило (без участия УФ и ОМПУ) для 5 ОМПУ района финансовые средства для поддержки бюджетного дефицита на общую сумму 0,7 млн. леев. Аудит отмечает, что компенсационные трансферты не вписываются в положения законодательно-нормативной базы, так как, согласно им, трансферты должны быть произведены исходя из данных бюджетного исполнения доходов ОМПУ за 2013 год и данных бюджетного исполнения, включенных в соответствии с расчетной формулой, а этот показатель не характеризует реальную ситуацию для определения причин, повлиявших на первоначально утвержденные показатели и на те, которые привели к неполному поступлению доходов, а также к надлежащему применению расчетной формулы (приводится пример ОМПУ из с.Дрепкэуць, компенсации утверждены в сумме 0,38 млн. леев).

______________________

² Ст.31 (1) a) и ст.33(6) a) Закона о местных публичных финансах № 397-XV от 16.10.2003 (далее – Закон № 397-XV от 16.10.2003).

³ Ст.4 и ст.5 Закона № 397-XV от 16.10.2003; Налоговый кодекс № 1163-XIII от 24.04.1997 (далее – Налоговый кодекс).

⁴ Собственные доходы; отчисления в соответствии с процентными ставками от подоходного налога и государственных сборов; специальные средства и доходы специальных фондов.

• Порядок оценки подоходного налога с физических лиц не обеспечивает применение релевантной законодательной и методологической базы в аспекте оценки доходов бюджетов АТЕ. Так,

√ констатации аудита отмечают, что ОМПУ района Бричень не были мотивированы для расширения и укрепления налогооблагаемой базы, Эти ситуации были обусловлены ограниченными возможностями местных администраций по осуществлению мониторинга подоходного налога с физических лиц (в том числе задолженностей), для которых применяются специфические ставки отчислений по видам бюджетов, что ограничивает источники формирования финансов в администрируемых территориях, начиная с 2015 года, это не влияет на межбюджетные отношения с ГБ при определении трансфертов общего назначения. Так, утвержденный на 2015 год общий контингент подоходного налога с физических лиц на уровне АТЕ района составил 18,7 млн. леев, что ниже на 0,3 млн. леев по сравнению с данными бюджетного исполнения за соответствующий период прошлого года, – что свидетельствует о том, что при разработке ОМПУ совместно с УФ бюджетов АТЕ не учитывались макроэкономические прогнозы и основные принципы политики государства в области доходов⁵, отмеченные и в Методологических указаниях⁶.

В результате, согласно данным указаниям, задача по представлению расчетов по подоходному налогу с физических лиц возложена на МПО путем определения показателей, связанных с прогнозом роста номинальной средней заработной платы и оценкой фонда оплаты труда по АТЕ, имея в качестве базы данные территориальных органов статистики о среднемесячной заработной плате с 2013 года, а также ожидаемые оценки ОМПУ по этому налогу на 2014 год. Более того, согласно объяснениям ответственных лиц УФ, прогнозирование этих доходов было произведено только на основании собственных расчетов, без учета соответствующей информации от территориального налогового органа, вместе с тем не были запрошены и соответствующие расчеты от ОМПУ (I и II уровня). Необходимо отметить, что как местные органы, так и ГНИ не провели широкий и комплексный анализ оценок и налогово-бюджетных прогнозов, отнесенных к экономическому потенциалу, связанному с формированием налогооблагаемой базы. В результате доходы от данного источника за 2015 год в бюджете района были реализованы на общую сумму 15,1 млн. леев⁷(общий контингент 21,2 млн. леев), или на 1,8 млн. леев (+113,5%) выше утвержденного уровня в 13,3 млн. леев, ситуация обусловлена отсутствием/неиспользованием в рамках бюджетных процессов ряда показателей, релевантных расчетной базе;

√ практики по выплате заработной платы “в конверте” и “недекларированный труд” снижают платежи в местный бюджет от указанного источника, а также от обязательного страхования. С целью реализации задачи по интенсификации контроля для констатации/выявления уклонений из Плана мероприятий по сокращению практики выплаты заработной платы “в конверте” и нелегальной занятости труда, утвержденного ПП № 477 от 28.06.2011⁸, в 2015 году ГНИ Бричень провела оперативные проверки у 826 хозяйственных субъектов, в результате были дополнительно начислены подоходные налоги на сумму 204,1 тыс. леев, а также взносы обязательного страхования на сумму 329,6 тыс. леев (социального – 280,0 тыс. леев; медицинского – 49,6 тыс. леев).

_________________________

⁵ Ст.19 (2) Закона № 397-XV от 16.10.2003.

⁶ Методологические указания по разработке органами местного публичного управления проектов бюджета на 2015 год и оценке на 2015-2016 годы, направленные циркуляром МФ № 06/2-07 от 12.06.2014 (далее – Методологические указания).

⁷ Справка: по 26 АТЕ поступления превысили оценки на 1,94 млн. леев (общий контингент 3,0 млн. леев), включенные в бюджет на текущий год, а 3 АТЕ не обеспечили сбор доходов на сумму 0,13 млн. леев.

⁸ План мероприятий по сокращению практики выплаты заработной платы "в конвертах" и нелегальной занятости, утвержденный ПП № 477 от 28.06.2011.

♦ В отношении налогов на собственность

Для аудируемого периода ОМПУ (совместно с УФ) оценили/утвердили налоги на собственность в размере 7,6 млн. леев, фактически поступило 8,5 млн. леев, или на 0,9 млн. леев⁹ больше (на уровне 111,5%), эта ситуация была обусловлена перевыполнением доходов по земельному налогу на 0,4 млн. леев¹⁰ и по налогу на недвижимое имущество физических лиц на 0,4 млн. леев в результате (не)применения/использования релевантной налоговой базы расчета ГНИ, Налогового кадастра и др.

• ОМПУ района, совместно с налоговым органом, не продемонстрировали ответственное отношение к выявлению и сбору бюджетных доходов, связанных с налогами на собственность, эта ситуация была обусловлена несоблюдением законодательно-нормативной базы и, не в последнюю очередь, неэффективным мониторингом процесса оценки и сбора доходов со стороны органов, а также отсутствием ряда процедур внутреннего контроля, что определило ненадлежащую реализацию доходов от указанного налога. Так,

√ некоторые ОМПУ не были озабочены выявлением, взятием на учет и налогообложением некоторых земельных участков. Так, согласно ст.10 Земельного кодекса¹¹, в компетенцию МС входит удостоверение в предусмотренном законом порядке прав обладателей земель; обеспечение взыскания земельного налога; осуществление государственного контроля за использованием и охраной земли. Однако, в нарушение указанных положений и в отсутствие документов, удостоверяющих пользование собственностью, 25 ОМПУ района допустили ненадлежащее управление публичными землями общей площадью 479,1 га в целях сельскохозяйственного производства, что определило непоступление (в 2015 году) доходов в местные бюджеты (оцененные аудитом) на общую сумму 52,7 тыс. леев¹²;

√ полнота расчетной базы налогов на собственность зависит в основном от разграничения и полной регистрации публичного имущества и частного, а также от надлежащей регистрации имущественных прав в ТКО. Необеспечение этих задач является первым существенным препятствием в оценке объектов имущества в налоговых целях и, соответственно, бичом, снижающим собственную возможность и фискальные усилия местных администраций в пополнении имеющихся ресурсов. В результате по этому разделу выявляются некоторые резервы для пополнения местных бюджетов от налога на недвижимое имущество. Так, в условиях затягивания процедур (пере)оценки объектов недвижимости к реальной рыночной стоимости, ОМПУ имеют возможность утверждения ставки установления налога в пределах, варьирующих до 0,3% от налогооблагаемой базы недвижимого имущества. Тем не менее, некоторые органы не предоставили документированные аргументации о мотивах неприменения ожидаемого налогового потенциала, в результате местный бюджет был лишен возможности пополнить доходы на сумму до 1,0 млн. леев¹³.

В рамках проведенных аудиторских мероприятий по выявленной выборке недвижимого имущества установлено, что при утверждении местных бюджетов на 2015 год 5 ОМПУ не обеспечили достоверную оценку налогооблагаемой базы и поступление надлежащих платежей, вследствие чего доходы от налога на недвижимость были занижены на 12,8 тыс. леев¹⁴, что составляет в среднем 7,6 процента от доходов, утвержденных органами по этому разделу, и которые связаны с нерегистрацией в налогооблагаемой базе некоторых объектов недвижимости (в количестве 26).

• В результате отсутствия адекватной/исчерпывающей расчетной базы доходы от сбора за пользование автомобильными дорогами автомобилями, зарегистрированными в Республике Молдова, были оценены ненадлежащим образом (была допущена их недооценка). Так, согласно Методологическим указаниям, задача по исчислению размера дорожных сборов возложена на УФ, в качестве базы учитывается количество автомобилей, зарегистрированных и размещенных в АТЕ, и ставки, установленные Налоговым кодексом (Раздел IX). Однако, в результате использования несоответствующих данных о количестве транспортных средств, а также отсутствия налогооблагаемой базы по этому разделу (в зависимости от цилиндрической мощности мотора, общей массы и нагрузки на ось), было допущено ненадлежащее планирование доходов от сбора за пользование автомобильными дорогами. Необходимо отметить, что доходы от данного источника, запланированные в специфических условиях, были исполнены на уровне 120%, поступило 6,6 млн. леев, или на 1,1 млн. леев больше утвержденных сумм, что не обеспечивает адекватную методологическую базу и надлежащий процесс по оценке/формированию соответствующих доходов, которые, в свою очередь, влияют и на включение в бюджет расходов¹⁵.

__________________________

⁹ Справка: по 22 АТЕ поступления превысили оценки, утвержденные в бюджете, на 1,05 млн. леев, а 6 АТЕ не обеспечили сбор доходов на сумму 0,2 млн. леев.

¹⁰ По налогу: (i) земельному на земли несельскохозяйственного назначения (114.02) – 159,2 тыс. леев (+159,2%, перевыполнение по 24 МПО, которое варьирует от +106% до 364%); (ii) земельному с физических лиц (114.03) – 52,6 тыс. леев (+108,3%); (iii) земельному на земли сельскохозяйственного назначения с крестьянских хозяйств (114.07) – 178,7 тыс. леев (+108,2%); (iv) на недвижимое имущество физических лиц – 352,7 тыс. леев (+137,5%).

¹¹ Земельный кодекс № 828-XII от 25.12.1991 (далее – Земельный кодекс).

¹² Приложение № 8 к Отчету аудита.

¹³ ГС Бричень – 0,6 млн. леев; ГС Липкань – 0,4 млн. леев.

¹⁴ Приложение № 8 к Отчету аудита.

¹⁵ Ст.1 (1) Закона о дорожном фонде № 720-XIII от 2.02.1996 (далее – Закон № 720-XIII от 2.02.1996) и ст.6 (10) Налогового кодекса.

♦ Администрирование ОМПУ собственных доходов

В результате проведенных оценок аудиторская миссия отмечает, что в аудируемом периоде ОМПУ района не взяли обязательства по продвижению прудентного менеджмента в отношении выявления, оценки и сбора собственных доходов, что привело к неправильной оценке налоговой базы, связанной с местными сборами/платежами.

• Ненадлежащее планирование и неэффективное администрирование доходов от сбора за объекты торговли и/или объекты по оказанию социальных услуг обусловили недооценку бюджетных доходов в значительных размерах (0,8 млн. леев), эта ситуация была связана с недостаточной системой контроля со стороны местных органов. Так, торговые единицы, действующие на территории населенных пунктов или оказывающие услуги, оплачивают данный сбор в зависимости от вида осуществляемой деятельности в соответствии с положениями ст.290 (e) Налогового кодекса. В результате проведения аудита по этому компоненту доходов были выявлены некоторые недостатки, которые лишают местный бюджет возможных к поступлению доходов. Согласно законодательным положениям¹⁶, ОМПУ имеют полномочия по выдаче разрешений на деятельность для торговых единиц, реализующих товары и услуги, а также по осуществлению контроля за соблюдением ими правил реализации товаров и услуг.

Накопленные в примэрии г. Бричень доказательства свидетельствуют, что хотя поступившие в 2015 году доходы от сбора за объекты торговли и/или объекты по оказанию социальных услуг (1908,4 тыс. леев) снизились против 2014 года на 50,3 тыс. леев, все-таки по этому разделу отмечаются возможные к взысканию доходы, которые примэрия не взяла в расчет и, соответственно, они не были реализованы. Так, хотя согласно расчетной базе доходы от указанного сбора составили 2058,3 тыс. леев, они были утверждены в сумме 1300,0 тыс. леев, или необоснованно занижен план доходов на 758,3 тыс. леев.

В результате тестирования аудита указывают на недостаточную систему внутреннего контроля со стороны ОМПУ г. Бричень, что привело к тому, что в течение 2015 года некоторые экономические агенты осуществляли экономическую деятельность, уклоняясь от полного исчисления и уплаты сбора за объекты торговли и/или объекты по оказанию социальных услуг, оцененного в сумме 89,8 тыс. леев. В ходе выборочных проверок (проведенных аудитом путем сравнения данных ГНИ с информацией ОМПУ о начислении соответствующего сбора на 2015 год) по выборке из 198 экономических агентов, которым было выдано 295 разрешений, установлено, что в 27 случаях (или по 13% из отобранной выборки) не был рассчитан и оплачен в местный бюджет сбор за объекты торговли и/или объекты по оказанию социальных услуг в сумме 89,8 тыс. леев. В то же время в результате проведенных аудиторской группой совместно с ответственными лицами из ГНИ Бричень проверок в 22 субъектах (или 11% из выборки) о соответствии осуществления торговой деятельности установлено, что 4 физических лица практикуют деятельность в отсутствие организационно-правовой формы (предпринимательского патента и др.). В результате не начисленная указанными субъектами сумма, согласно оценкам, составила около 11,0 тыс. леев.

• ОПМУ и налоговый орган не обеспечили совместно достоверную и убедительную оценку сбора за рекламные устройства. Эта ситуация была связана с недостаточным мониторингом и недостоверным отражением в отчетности налогооблагаемой базы, что обусловило ненадлежащую реализацию доходов от указанного источника.

В 2015 году доходы бюджета примэрии г. Бричень от сбора за размещение рекламных устройств были утверждены и исполнены в сумме, соответственно, 65,3 тыс. леев и 86,1 тыс. леев (на уровне 131,9%). Вместе с тем аудиторские доказательства свидетельствуют, что утвержденные ГС Бричень доходы для отчетности имели расчетную базу 98,9 тыс. леев, соответственно, оценка доходов по этому разделу была занижена на 33,6 тыс. леев. Необходимо отметить, что в 2015 году не была проведена полная проверка полноты начисления сбора за рекламные устройства, причинами послужили представленная неполная и нерелевантная информация, отсутствие мониторинга этого процесса, а также неадекватное сотрудничество между ОМПУ и ГНИ Бричень. В контексте вышеизложенного отмечается, что в результате выборочного сравнения данных Казначейства и отчетов ОМПУ из г.Бричень за 2015 год установлено, что имея расчеты по этому разделу в сумме 98,9 тыс. леев, были зарегистрированы платежи экономических агентов по соответствующему сбору в сумме 72,8 млн. леев, или на 26,1 тыс. леев меньше, что подтверждает недостаточное осуществление мониторинга и недостоверное отражение в отчетности ситуации о разрешенной рекламе.

В контексте изменений, внесенных в Налоговый кодекс¹⁷, которые расширили налогооблагаемую базу по сбору за рекламные устройства, площадь которых превышает 0,5 м², ОМПУ (совместно с ГНИ Бричень) не приняли соответствующие меры с целью оценки и установления объекта налогообложения по этому разделу, таким образом, упуская возможность для выявления возможных публичных фондов для местного бюджета.

• ОМПУ из г. Бричень не были озабочены регламентированным обеспечением деятельности платных автопарковок. Так, в результате проведенных в процессе аудита проверок и сравнения данных об автопарковках из различных источников (ГНИ Бричень, ОМПУ, посещений на местах) установлено, что не обеспечен строгий учет объектов налогообложения сбором за парковку. Вследствие этого, согласно данным примэрии г. Бричень, в 2015 году были выданы разрешения для 2 парковок общей площадью 750 м^{2 18} Согласно законодательным положениям¹⁹, ОМПУ выдают разрешения на размещение платных автостоянок путем утверждения схем размещения автостоянок с указанием конкретных площадей для их размещения, учитывая и положения общего градостроительного плана города. В нарушение указанного и вследствие игнорирования возложенных ответственностей²⁰, ОМПУ г. Бричень не приняли соответствующих мер с целью исчерпывающего утверждения схемы размещения автостоянки для одного экономического агента, была необоснованно утверждена только площадь 50 м² (на основании внесенного заявления), хотя потенциал парковки составляет 4976 м², не была выявлена налоговая база и возможность взыскания доходов в местный бюджет на сумму около 40,0 тыс. леев/год.

В другом случае ОМПУ г. Бричень в течение многих лет не принимали соответствующие меры с целью разрешения и эффективного управления двумя земельными участками (0,11 га²¹), на которых расположены парковки, что лишило местный бюджет доходов (в 2014-2015 годах), оцененных на сумму 22,2 тыс. леев.

• ОМПУ района не продемонстрировали явный интерес к начислению и сбору в бюджет рыночного сбора, вместе с тем, не обеспечив достоверную оценку налогооблагаемой базы для выявления возможных резервов. В результате бюджетные доходы от соответствующего сбора были занижены на 153,1 тыс. леев. Так, примэрия г. Бричень не использовала информацию о налогооблагаемом субъекте, в бюджете были утверждены доходы от рыночного сбора (122/27) в сумме 100,0 тыс. леев по сравнению с расчетной базой 178,0 тыс. леев, занизив бюджетные оценки на 78,0 тыс. леев.

При выявлении данных доходов в нарушение положений ст.290 и ст.291 VII раздела Налогового кодекса, согласно которым субъектами налогообложения рыночного сбора являются юридические или физические лица, зарегистрированные в качестве предпринимателей – администраторов рынка, а объектом налогообложения (налогооблагаемой базой) является общая площадь земельного участка и объектов недвижимости, расположенных на территории рынка, в результате невключения в расчет фактически имеющихся площадей, согласно схеме размещения территории рынка²² 13,8 тыс. кв. м., не была полностью определена налогооблагаемая база по рыночному сбору, что обусловило занижение платежей примерно на 127,9 тыс. леев. В течение многих лет примэрия г. Бричень не принимала соответствующие меры с целью создания, выдачи разрешения и организации в соответствующем порядке двух специально обустроенных земельных участков общей площадью 0,25 га²³, на которых осуществляется торговая деятельность посредством торговых единиц, расположенных по их периметру, в соответствии со спецификой торговли на рынке. Указанные несоответствия повлияли на процесс администрирования доходов и, вследствие этого, исходя из сбора, утвержденного на 2015 год, городской бюджет был лишен возможных доходов в сумме 25,2 тыс. леев.

• ОМПУ не сформировали базу данных для применения платы за природные ресурсы. В 2015 году поступления в бюджеты АТЕ от платы за природные ресурсы составили 1,7 млн. леев, наибольший удельный вес 73,3% приходится на добычу полезных ископаемых (1,3 млн. леев); далее идут поступления от сбора за воду (0,4 млн. леев, 25,3%) и др. Необходимо отметить, что УФ оценило доходы от сбора за добычу полезных ископаемых (на 2015 год) в отсутствие релевантной и исчерпывающей информации по налогооблагаемой базе (стоимость добываемых полезных ископаемых), как предусмотрено разделом VI и разделом VII налогового кодекса, или без учета представленной налоговым органом информации. В этом контексте приводится пример планирования доходов из указанного источника на 2015 год в сумме 1,5 млн. леев, в то время как фактические поступления составили 1,3 млн. леев, что влияет на уровень администрирования публичными расходами.

В свою очередь (для аудируемого периода), оценка доходов от сбора за воду была произведена УФ в отсутствие информации о налогооблагаемом объекте (объеме выбранной воды), с применением данных об исполнении доходов, реализованных в предыдущие годы, таким образом, были утверждены доходы в сумме 0,3 млн. леев, в то время как расчетная база составила на 0,1 млн. леев больше.

√ Некоторые МПО из района²⁴ не представили и не приняли эффективные меры для пополнения в отчетном году местных бюджетов доходами от сбора за санитарную очистку: путем предоставления документированных аргументаций о мотивах неутверждения в бюджете соответствующих доходов; не демонстрируя наличие безусловной и однозначной ситуации местных органов для роста бюджетных доходов, что является возможностью, которую можно применять к лицам, которым оказываются услуги по санитарной очистке специализированными предприятиями, но которые не соблюдают обязательства. В результате того, что не была создана собственная налоговая база учета налогоплательщиков, местные органы, располагая экономическим потенциалом и зная о способах взыскания, не обеспечили надлежащее выявление, а также поступление соответствующих доходов от сбора за санитарную очистку, оцененного примерно в сумме 1,1 млн. леев/год.

___________________________

¹⁶ Ст.6 (1) Закона о внутренней торговле № 231 от 23.09.2010.

¹⁷ Ст.288 п.8, ст.290 q) и ст.291(1) q) Налогового кодекса; ст.17 Закона о рекламе № 1227-XIII от 27.06.1997.

¹⁸ Налоговый код 1004604003457 – 700 м² ; налоговый код 1003604006604 – 50 м² .

¹⁹ Закон об основах градостроительства и обустройстве территории № 835-XIII от 17.05.1996; п.1, п.3 и п.7 ПП № 672 от 19.06.1998 “О платных автостоянках на территории Республики Молдова”.

²⁰ Ст.32 (2) Закона № 397-XV от 16.10.2003 и ст.298 (1) Налогового кодекса.

²¹ Г.Бричень ул. Михай Еминеску, 48 – 0,0768 га; г. Бричень ул. Фармачией, 1 – 0,0342 га.

²² Решение ГС Бричень № 2/11 от 18.06.2013 “О разрешении функционирования смешанного рынка г. Бричень по ул.Ферарилор, 1 и утверждении схемы размещения”.

²³ Г. Бричень: ул. Индепенденцей – 975,8 м² и ул. Ферарилор – 1546,7 м².

²⁴ Примэрии: г. Бричень – 0,6 млн. леев; г. Липкань – 0,2 млн. леев; сел/коммун: Крива – 0,06 млн. леев; Дрепкэуць – 0,1 млн. леев; Хлина – 0,05 млн. леев; Ширэуць – 0,1 млн. леев; Слобозия-Ширэуць – 0,05 млн. леев.

♦ Относительно администрирования специальных средств

√ ОМПУ из района не приняли достаточных мер с целью формирования и регламентированного управления специальными средствами, не обеспечили осуществление надлежащего мониторинга и администрирования процесса сдачи внаем имущества публичной сферы, в результате не поступили соответствующие доходы. Аудит отмечает, что запланированные на 2015 год доходы по разделу специальных средств не представляют реальный уровень поступления, причиной было неначисление их в полном размере и невзыскание к оплате, что не соответствует положениям Закона № 397-XV от 16.10.2003, таким образом, была занижена ответственность исполнителей (распорядителей) бюджета по разработке проекта бюджета и поступлению доходов в соответствии с законодательными положениями. В результате при сдаче внаем неиспользуемых активов руководящие лица ОМПУ не соблюдали регламентированные требования²⁵, генерируя отрицательное влияние на оперативное поступление доходов и рациональное использование публичных средств. Вследствие ненадлежащего управления недвижимостью общей площадью 320,7 м², переданной в бесплатное пользование одному экономическому агенту²⁶ (в отсутствие договоров найма), 12 ОМПУ АТЕ района не приняли/обеспечили соответствующие меры с целью установления и накопления доходов, оцененных аудитом минимум на сумму 46,2 тыс. леев²⁷.

√ Имущество публичной сферы может быть сдано в управление на основании решения МС и в условиях публичных торгов²⁸. В результате передачи имущества публичной собственности УОМС внаем, без проведения публичных торгов в соответствии с законодательными положениями, бюджет был лишен оцененных доходов минимум на сумму 70,6 тыс. леев (10%) и максимум 96,3 тыс. леев (50%), что составляет шаг торгов.

√ ОМПУ 2 АТЕ допустили несоответствия при сдаче внаем объектов инфраструктуры, установив годовую плату за наем и за использование оборудования без соблюдения порядка расчета соответствующей платы в соответствии с законодательными положениями²⁹, что привело к занижению доходов на 2015 год на 7,0 тыс. леев³⁰.

√ Применение заниженных отраслевых и рыночных коэффициентов по сравнению с регламентированно установленными завершилось непоступлением доходов в сумме 2,0 тыс. леев³¹.

_________________________

²⁵ Закон о государственном бюджете на 2014 год № 339 от 23.12.2013 (далее – Закон № 339 от 23.12.2013); Закон о государственном бюджете на 2015 год № 72 от 12.04.2015; Закон об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении № 121-XVI от 4.05.2007; Положение о порядке сдачи внаем неиспользуемых активов, утвержденное ПП № 483 от 29.03.2008.

²⁶ АО, налоговый код 1002600023242.

²⁷ Приложение № 8 к Отчету аудита.

²⁸ Ст.14 (2) b), c) и d) и ст.77 (2) и (3) Закона о местном публичном управлении № № 436-XVI от 28.12.2006; п.22 Положения об аукционах "с молотка" и "на понижение", утвержденного ПП № 136 от 10.02.2009.

²⁹ Закон № 339 от 23.12.2013.

³⁰ Примэрии: ком. Халахора де Сус – 5,0 тыс. леев; с. Перерита – 2,0 тыс. леев.

³¹ Примэрия с. Перерита – 2,0 тыс. леев.

Подцель 1.2. Налогово-бюджетное влияние от несоответствующего администрирования публичных фондов

Администрирование с хорошим уходом за публичной собственностью со стороны местных органов является импульсом для укрепления системы собственных доходов и обеспечения местной автономии.

В результате оценки данного компонента аудиторская миссия отмечает, что:

• ОМПУ не предоставили доказательств по ответственному подходу к оценке, налогообложению и сбору всех собственных доходов от управления землями, находящимися в публичной собственности. Вместе с тем несоблюдение земельного законодательства и недостаточность внедрения процедур внутреннего контроля привели к неэффективному использованию земель публичной собственности АТЕ и непоступлению доходов в местный бюджет на общую сумму от 1088,6 тыс. леев до 5521,0 тыс. леев. Так,

√ недостатки, которые обусловили нереализацию доходов в бюджеты АТЕ, были допущены при управлении пахотными землями публичной собственности, которые были обусловлены: отсутствием адекватного контроля со стороны ОМПУ за управлением публичными фондами; недостаточным мониторингом отношений по установлению и взысканию платежей за их использование, что повлияло на способность органов полностью реализовать доходы, причитающиеся местным бюджетам, в результате не поступили бюджетные средства на общую сумму, оцененную в размере от 386,9 тыс. леев до 1934,3 тыс. леев³². Эта ситуация была обусловлена использованием некоторыми экономическими агентами пахотных земель площадью 479,2 га публичной собственности 25 АТЕ в отсутствие подтверждения права пользования собственностью (договора, решения и др.);

√ несоответствия в администрировании земель, находящихся в публичной собственности АТЕ, на которых расположены приватизированные объекты, предприятия и объекты, подлежащие приватизации и/или частные объекты, привели к непоступлению бюджетных доходов, недостаткам, обусловленным ненадлежащим управлением и учетом ОМПУ публичного имущества. Так, в установленном порядке³³ с собственников приватизированных объектов или частных предприятий и объектов, не купивших или не взявших в аренду земли, на которых расположены эти предприятия и объекты, ежегодно взимается в порядке и в сроки, определенные в соответствии с законодательством, плата за пользование землей (установленная в одностороннем порядке МС), в сумме не менее 10% от нормативной цены земли. В этом контексте аудитом установлено, что 9 ОМПУ не приняли соответствующие меры с целью планирования и взыскания всех возможных платежей от использования земель публичной собственности АТЕ. В результате МС не установил размер платы за использование земель публичной собственности, на которых расположены приватизированные объекты или частные предприятия и объекты, общей площадью 18,8 га, что обусловило нереализацию бюджетных доходов от использования указанных земель на сумму от 449,7 тыс. леев до 2326,7 тыс. леев³⁴.

Вместе с тем отмечается, что в результате несоблюдения указанных положений 12 ОМПУ³⁵ не обеспечили надлежащее администрирование земель публичной собственности, что привело к непоступлению возможных доходов в местные бюджеты. Аудиторские доказательства свидетельствуют, что в районе Бричень четыре АО³⁶ (подлежащие приватизации в соответствии с регламентированными положениями³⁷) осуществляют деятельность на землях общей площадью 9,75 га, являющейся собственностью местных органов, без оплаты соответствующих платежей за их использование. Так, в результате непринятия ОМПУ достаточных мер, ограничиваясь лишь направлением писем соответствующим экономическим агентам, без инициирования судебных споров и/или обращения к учредителям для узаканивания пользования/владения землями местной публичной собственности, только в 2015 году ОМПУ района были лишены возможных к поступлению доходов, оцененных на сумму от 252,0 тыс. леев до 1260,0 тыс. леев;

√ 10 ОМПУ района не обеспечили адекватное администрирование земель, занятых водными бассейнами, на этот процесс повлияли некоторые недостатки, которые обусловили неначисление и непоступление бюджетных доходов, оцененных на общую сумму минимум 285,0 тыс. леев и максимум 1425,0 тыс. леев³⁸. В этой связи аудит отмечает, что земли, занятые водными бассейнами площадью 353,0 га, зарегистрированные в ТКО как публичная собственность государства, находящиеся в пользовании некоторых экономических агентов, используются ими в отсутствие договоров аренды, решений МС, следствием было непоступление возможных доходов в местные бюджеты. Вместе с тем при осуществлении ряда сделок, связанных с арендой земель, занятых водными бассейнами, 4 ОМПУ района допустили занижение площадей, занимаемых контрактованными водными бассейнами (в том числе на площадь прибрежных полос защиты и гидротехнических сооружений, всего 16,3 га), что обусловило неначисление и непоступление всех бюджетных доходов на общую сумму 19,3 тыс. леев³⁹;

√ отсутствие эффективного контроля со стороны ОМПУ за надлежащим использованием земельного фонда приводит к непоступлению бюджетных доходов от аренды земель. Накопленные по этому разделу аудиторские доказательства показывают, что 2 ОМПУ района не продемонстрировали прудентность и интерес к повышению эффективности управления земельным фондом, что выражается путем необеспечения применения нормативной цены, скорректированной в соответствии с изменениями, внесенными в Закон № 1308-XIII от 25.07.1997, при выполнении ранее заключенных договоров аренды публичных земель. В результате местные бюджеты были лишены доходов (оцененных аудитом) на общую сумму 3,5 тыс. леев⁴⁰;

√ некоторые ОМПУ района не обеспечили надлежащее отражение в бухгалтерском учете обязательств владельцев земель, поступлений и остатков задолженностей на отчетную дату относительно отношений пользования публичной собственностью, что влияет на достоверность финансовых отчетов⁴¹ и не способствует полноте сбора публичных доходов. Несмотря на то, что данные ситуации были указаны в предыдущих отчетах аудита Счетной палаты и направлены рекомендации с целью соблюдения отношений пользования и обеспечения отражения в бухгалтерском учете операций, указанный недостаток остается еще широко распространенным. Так, в результате несоблюдения нормативной базы по учету в публичном секторе⁴², ОМПУ не обеспечили надлежащее отражение в бухгалтерском учете обязательств со всеми лицами, имеющими в пользовании публичную собственность, поступлений и остатков задолженностей; не располагают аналитическим учетом земельных операций; не провели инвентаризацию дебиторских задолженностей и составление актов сверки с арендаторами, что обуславливает риск невыполнения экономическими агентами взятых обязательств. ОМПУ не применяли соответствующие рычаги с целью начисления штрафных санкций за задержки платежей или других санкций, предусмотренных законодательно-нормативной базой. В результате размер дебиторской задолженности от аренды земель публичной собственности, не отраженный в бухгалтерском учете бухгалтериями 14 АТЕ (по состоянию на 1.01.2016), составил 201,0 тыс. леев. Вместе с тем, не соблюдая законодательные положения⁴³, 9 субъектов не отразили в бухгалтерском учете размер дебиторской задолженности от найма неиспользуемых активов в сумме 142,8 тыс. леев⁴⁴, а также не зарегистрировали эти оставшиеся доходы в финансовых отчетах для обеспечения надлежащего учета;

√ неадекватное управление публичным имуществом, обусловленное пренебрежением ОМПУ г. Бричень и созданными субъектами принципами надлежащего управления, в том числе в отношении рационального и целостного управления, привело к отчуждению имущества посредством созданных предприятий, что способствовало непоступлению части доходов в местные бюджеты. Так, в течение 2015 года в бюджет г. Бричень от чистой прибыли созданных субъектов поступили доходы в сумме 1,6 млн. леев, которые не были оценены/прогнозированы. Необходимо отметить, что указанные финансовые средства были перечислены в городской бюджет МП “Gospodăria Comunal-Locativă din or.Briceni”, которые были получены в результате продажи в 2012 году некоторых активов, связанных с системой водообеспечения из реки Прут, и станции очистки сточных вод по цене 7,0 млн. леев. Более того, ОМПУ г. Бричень, в нарушение годового закона о бюджете, не принял соответствующие меры в отношении взыскания в городской бюджет приватного налога в сумме 70,2 тыс. леев от продажи имущества публичной собственности.

________________________

³² Приложение № 8 к Отчету аудита.

³³ Ст.10¹ (1) Закона о нормативной цене и порядке купли-продажи земли № 1308-XIII от 25.07.1997 (далее – Закон № 1308-XIII от 25.07.1997).

³⁴ Приложение № 8 к Отчету аудита.

³⁵ ОМПУ: городов Бричень и Липкань; сел/коммун: Крива, Бэлкэуць, Булбоака, Котюжень, Дрепкэуць, Белявинць, Гримэнкэуць, Ширэуць, Табань и Тецкань..

³⁶ АО/налоговый код: 1) 1003604006110; 2) 1002600048836; 3) 1003604005353; 4) 1003604009225.

³⁷ П.29, 56, 103, 153 и 165 приложения № 2 к ПП № 945 от 20.08.2007 «О мерах по выполнению Закона № 121-XVI от 4 мая 2007 года».

³⁸ Приложение № 8 к Отчету аудита.

³⁹ Примэрии сел/коммун: Котяла – 2,3 тыс. леев; Дрепкэуць – 13,1 тыс. леев; Гримэнкэуць – 0,8 тыс. леев; Тецкань – 3,1 тыс. леев.

⁴⁰ Примэрии сел: Перерита – 2,0 тыс. леев; Коржеуць – 1,5 тыс. леев.

⁴¹ Ст.17 (1); ст.27 (1) и (2) Закона о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007 (далее –Закон № 113-XVI от 27.04.2007).

⁴² П.188 Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010 (аннулирована 1.01.2016 Приказом министра финансов № 216 от 28.12.2015).

⁴³ Ст.17 (7) Закона № 113-XVI от 27.04.2007.

⁴⁴ Приложение № 8 к Отчету аудита.

• Отчуждение строений без одновременной оценки прилегающего земельного участка, а также и других ценностей не способствует финансовой целесообразности, удобной для МПО, и обуславливает непоступление в бюджеты ОМПУ потенциальных доходов.

Согласно законодательным положениям⁴⁵, земельные участки, на которых расположены строения, инженерные сооружения, многолетние насаждения и другое недвижимое имущество, продаются одновременно с отчуждением недвижимости. Однако ОМПУ, не соблюдая эти положения, допустили случаи неформирования недвижимости в качестве целого лота для отчуждения/продажи, что лишило бюджеты потенциальных доходов.

В этой связи отмечается:

√ с нарушениями законодательных положений ОМПУ из ком. Берлинць (в 2 случаях) не приняли меры с целью регламентирования земельных отношений для земельных участков площадью около 0,1 га (на которых размещены строения), предоставляя нерегламентированно право приобрести строения без учета стоимости участков. В результате, получив право собственности на строения, физические/юридические лица получили и право купить прилегающий к недвижимости земельный участок по цене лишь 2,6 тыс. леев по сравнению с нормативной ценой минимум в размере 127,1 тыс. леев, вследствие этого ОМПУ не реализовали доходы на сумму 124,5 тыс. леев;

√ аналогично примэрия с. Табань произвела отчуждение лагеря отдыха стоимостью 42,9 тыс. леев без принятия соответствующих мер с целью продажи недвижимости путем проведения торгов вместе с земельным участком (0,714 га), он впоследствии был продан МПО по цене только 18,5 тыс. леев, что обусловило непоступление доходов, оцененных аудитом на сумму 904,5 тыс. леев. Примэрия с. Табань не взыскала соответствующим образом⁴⁶ и приватный налог (0,4 тыс. леев) в результате операций по приватизации указанного имущества публичной собственности. Вместе с тем, вследствие демонстрации со стороны 2 ОМПУ безответственного отношения к управлению администрируемым имуществом (в 3 случаях)⁴⁷, были проданы объекты недвижимости без учета и других прилегающих к ним основных средств (покрытые лесом участки, не зарегистрированные в учете/кадастре). В результате отсутствия реальной рыночной стоимости и реального числа объектов аудит не смог высказаться относительно непоступивших доходов от указанного источника.

• Ненадлежащее администрирование и отсутствие эффективного контроля со стороны некоторых МПО района за использованием земельного фонда привело к занижению бюджетных доходов при отчуждении земель. Так, 2 ОМПУ не соблюдали законодательные положения⁴⁸ по установлению цены при продаже земель, находящихся в публичной собственности. В результате проверки законности отчуждения земель, находящихся в публичной собственности, установлено, что примэрии с. Котюжень и ком. Мэркэуць продали посредством торгов земли по цене, ниже нормативной, вследствие этого не поступили доходы на сумму 9599,5 тыс. леев.

Согласно ст.10 (7) Закона № 1308-XIII от 25.07.1997, при купле-продаже земель застройки нормативная цена рассчитывается исходя из тарифов, указанных в позиции IV приложения к этому закону. Однако, вопреки указанному, в 2015 году, согласно решению СК Мэркэуць⁴⁹, была допущена продажа земельного участка для строительства (1,8624 га) по цене, заниженной по сравнению с нормативной, что обусловило непоступление доходов на сумму 2756,6 тыс. леев. Также в нарушение законодательных положений⁵⁰, ОМПУ из ком. Мэркэуць не обеспечили правильный расчет нормативной цены и полное поступление в бюджет доходов от отчуждения земель (4,26 га) сельскохозяйственного назначения в сумме 56,3 тыс. леев.

На основании решения СС Котюжень⁵¹ в результате проведенных 22.12.2014 торгов был продан земельный участок площадью 5,1574 га (договор продажи от 13.01.2015) с применением коэффициентов к цене продажи как участок под строительство, хотя, согласно выписке из Регистра недвижимого имущества⁵², на данном участке не зарегистрированы строения. Таким образом, в результате несоблюдения законодательных положений примэрия занизила цену продажи указанного земельного участка на сумму 6813,8 тыс. леев.

____________________________

⁴⁵ Ст.3 (3) Закона № 1308-XIII от 25.07.1997.

⁴⁶ Ст.11 Закона № 339 от 23.12.2013.

⁴⁷ Кадастровый код № 1444107003; кадастровый код № 1420202407; кадастровый код № 1420202408.

⁴⁸ Ст.10 (7) Закона № 1308-XIII от 25.07.1997.

⁴⁹ Решение СК Мэркэуць № 2 от 28.11.2014 “О продаже земельного участка с кадастровым кодом 1435204398 площадью 1,8624 га для использования под строительство путем публичных торгов”.

⁵⁰ Закон № 1308-XIII от 25.07.1997 и Положение о купле-продаже прилегающих земельных участков, утвержденное ПП № 1428 от 16.12.2008.

⁵¹ Решение СС Котюжень № 12 от 12.11.2014 “О выставлении на торги некоторых земельных участков, принадлежащих МПО, с с кадастровым кодом 1424304127 и площадью 5,1574 га для использования под строительство”.

⁵² Выписка из Регистра недвижимого имущества объекта недвижимости с кадастровым кодом № 1424304127.

• Отсутствие контроля со стороны ОМПУ и необеспечение соблюдения законодательных положений при управлении землями, находящимися в публичной собственности, генерировали эксплуатацию месторождений полезных ископаемых и нерекультивацию деградированных земель, была допущена и неоплата потерь в государственный бюджет в размере 2973,7 тыс. леев.

Согласно ст.9 и ст.10 Земельного кодекса, в компетенцию районных/сельских советов входит осуществление контроля за использованием и защитой земель. Однако отсутствие соответствующего контроля со стороны МПО из ком. Богдэнешть привело к неэффективной эксплуатации природных ресурсов и неоплате потерь, понесенных от вывода земель из сельскохозяйственного оборота⁵³.

В результате, согласно законодательным положениям⁵⁴, собственник обязан запросить изменение назначения сельскохозяйственного участка земли (11,5 га), с оплатой потерь. Однако, не соблюдая указанные положения, не было запрошено регламентированное изменение назначения, а также не была произведена оплата в государственный бюджет потерь, понесенных от вывода земель из сельскохозяйственного оборота, на сумму 2973,7 тыс. леев⁵⁵. Более того, добывающее предприятие⁵⁶ не функционирует с 2012 года, существует риск нерекультивации этих земель бенефициаром недр.

_________________________

⁵³ Кадастровый код № 14141109083 – 4,1858 га; кадастровый код № 14141109084 – 2,0932 га; кадастровый код № 14141109085 – 2,0933 га; кадастровый код № 14141109086 – 2,0931 га; кадастровый код № 14141109087 – 1,0449 га; без кадастрового кода – 3,9 га.

⁵⁴ Ст.8, ст.15, ст.71, ст.83 и ст.99 Земельного кодекса; ст.6 Закона о землях, находящихся в публичной собственности, и их разграничении № 91-XVI от 5.04.2007; ст.6 и ст.14 Закона № 121-XVI от 4.05.2007; ст.12 и ст.14 Закона № 1308-XIII от 25.07.1997.

⁵⁵ Справка: при расчете потерь, понесенных от вывода земель из сельскохозяйственного оборота, применяется коэффициент 0,2 с условием нерекультивации и возврата указанных земель в сельскохозяйственный оборот или в лесной фонд.

⁵⁶ ИП, налоговый код 1003604010876.

Рекомендации

1. Районному совету, председателю района Бричень, начальнику управления финансов совместно с компетентными органами обеспечить обоснование доходов местного бюджета на основании констатации, оценки и проведения инвентаризации налогооблагаемой базы.

2. Председателю района Бричень, начальнику управления финансов, примарам городов Бричень и Липкань, сел/коммун Бэлкэуць, Котюжень, Дрепкэуць и Белявинць:

2.1) обеспечить установление, учет, мониторинг и поступление бюджетных доходов;

2.2) выявить/устранить причины, приводящие к ненадлежащему поступлению доходов в местные бюджеты, повысив ответственность лиц, вовлеченных в этот процесс.

3. Местному совету и примару ком. Богдэнешть рассмотреть обстоятельства по исключению земель из сельскохозяйственного оборота с принятием соответствующих мер с целью улучшения данной ситуации.

Цель II. ОМПУ запланировали и использовали расходную часть бюджетов в соответствии с нормативной базой в соответствующей области?

Оценка финансового менеджмента при исполнении расходов бюджетов АТЕ и учебных заведений района, сквозь призму нормативной базы, свидетельствует, что на эту область повлияли несоответствия и отклонения от правил и нормативных практик, в аудируемом периоде не были установлены существенные улучшения, связанные с: (i) надлежащим и требовательным управлением расходами; (ii) формированием и обеспечением ответственного финансово-бухгалтерского менеджмента; (iii) уровнем внутреннего контроля, администрируемого субъектами и др.

В результате ответственные и руководящие лица в рамках ОМПУ и учебных заведений, игнорируя принципы надлежащего администрирования финансово-бухгалтерского менеджмента, допустили нерегламентированные и неэффективные расходы, повышенный уровень финансово-бухгалтерской недисциплинированности (несоответствия, отнесенные к общим расходам). Вследствие этого установлены нерегламентированные и неэффективные расходы при: оплате труда; осуществлении процедур государственных закупок и освоении финансовых средств на капитальные вложения и капитальный ремонт, не соотнесенных с нормативной базой и принципом эффективных затрат; осуществлении расходов, не связанных с компетенцией органов и не по назначению и др.

Причиной недостатков, установленных по этому разделу, является отсутствие эффективного менеджмента как в ОМПУ, так и в их подведомственных субъектах. Хотя органы и публичные учреждения должны применять систему финансового менеджмента и контроля⁵⁷, ОМПУ района находятся лишь на начальной стадии его внедрения, а некоторые аудируемые субъекты не знают соответствующие законодательные положения, что свидетельствует о необходимости осуществления незамедлительного и последовательного мониторинга данного процесса со стороны руководства субъектов, которые ответственны за внедрение соответствующей системы, оценку функциональности, а также определение уровня ее соответствия нормативной базе в данной области.

_________________________

⁵⁷ Закон № 229 от 23.09.2010; Положение, утвержденное Приказом министра финансов № 49 от 26.04.2012; Национальные стандарты внутреннего контроля в публичном секторе, утвержденные Приказом министра финансов № 51 от 23.06.2009; Пособие по финансовому менеджменту и контролю.

Подцель 2.1. Релевантность процедурно-аналитической базы и влияние на бюджетные прогнозы по разделу расходов, а также межбюджетные отношения с государственным бюджетом.

Ответственность за организацию деятельности, связанной с бюджетным процессом по разработке и отчетности бюджета АТЕ, возложена на исполнительные органы АТЕ совместно с управлением финансов, которые, в свою очередь, не формализовали процедуры путем утверждения исчерпывающих и обоснованных положений, включенных в рамочные сроки/план действий, что обеспечит бюджетное исполнение АТЕ.

• Администрирование финансовых средств, выделенных из ГБ, и основные критерии политики в области этих бюджетных расходов.

Управление расходами специального назначения, выделенными из ГБ бюджетам ОМПУ района для осуществления делегированных полномочий, не отвечает в полной мере принципу соответствия. Эти отклонения являются результатом неактуализации/нерелевантности нормативной и методологической базы относительно трансфертов из ГБ в районный бюджет, предназначенных впоследствии для бюджетов учебных заведений/социального обеспечения, что не обеспечивает и обоснованность/единообразие межбюджетных отношений с ГБ. Вследствие этого,

√ согласно законодательным положениям⁵⁸, уточнение бюджетов АТЕ утверждается представительными и правомочными органами в случае, когда уменьшилась потребность в расходах, утвержденных в бюджете. В результате неиспользования в течение 2015 года трансфертов специального назначения в размере 802,3 тыс. леев, предназначенных для социального страхования и обеспечения, УФ совместно с МФ вернули соответствующие средства в ГБ⁵⁹, без одновременного уточнения планов по доходам/расходам на сумму возвращенных трансфертов, что не обеспечивает соблюдение законодательных требований и надлежащее отражение в отчетности финансовых ситуаций относительно исполнения бюджета АТЕ;

√ полномочия⁶⁰ по утверждению годовых расходов бюджетов АТЕ возложены на представительные и правомочные органы по предложению исполнительного органа о необходимости уточнить утвержденные бюджеты, с отражением на отдельных счетах расходов и в соответствии с установленным направлением. Не учитывая указанные положения, УОМС (с согласия УФ, но в отсутствие решения РС) произвело (на 1.01.2015) распределение финансовых средств в сумме 4,3 млн. леев на остаток учебным заведениям без обоснования потребностей на отдельные счета расходов и по назначениям, согласно бюджетной классификации, что обуславливает распределение/осуществление этих расходов без достаточного мониторинга; выделение завышенных финансовых средств по сравнению с реальными потребностями и неравномерный уровень финансового обеспечения;

√ трансферты специального назначения для дошкольного, начального, общего среднего, специального и дополнительного образования были уточнены в размере 122,1 млн. леев, профинансированы в пропорции 93,5 процента или на 7,9 млн. леев меньше. Из полученных из ГБ трансфертов (114,2 млн. леев), 38,5 млн. леев были распределены АТЕ I уровня, что составило 100% из расходов, предусмотренных для дошкольного образования. Для учреждений начального и общего среднего образования АТЕ II уровня из ГБ были выделены трансферты в сумме 83,6 млн. леев или в пропорции 90,4 процента, что ниже на 7,9 млн. леев. Вместе с тем отмечается, что субъекты не использовали полностью трансферты 2015 года, оставшийся на их счетах остаток (по состоянию на 01.01.2016) составил 3,9 млн. леев, в том числе 2,1 млн. леев в АТЕ I уровня (садики) и 1,8 млн. леев в АТЕ II уровня (учебные заведения начального и общего среднего образования);

√ в контексте вышеизложенного сохраняется необходимость корректировки финансовых норм для питания детей с учебных заведениях, а также интенсификации контроля за соблюдением нормативов на эти цели, учитывая, что эти расходы производятся за счет трансфертов специального назначения из ГБ. Так, в 2015 году в нарушение Приказа министра просвещения № 132 от 30.12.2014⁶¹, 18 АТЕ I уровня (из 28) не обеспечили соблюдение финансовых норм при питании детей на 1 ребенка в день (16,05 леев/день) в дошкольных учреждениях, снизив их до 3,48 леев на ребенка в день. В результате, хотя 18 субъектов располагали бюджетными средствами из трансфертов для обеспечения питания детей в соответствии с нормативом, они были необоснованно занижены по сравнению с утвержденным нормативом на общую сумму 1745,0 тыс. леев, что свидетельствует о безответственном отношении руководящих лиц к питанию детей;

√ согласно Методологическим указаниям, выделение бюджетных средств для школ, гимназий и лицеев производилось в соответствии с методологией финансирования⁶² на основании стандартных расходов на одного учащегося, с использованием стоимостного норматива для одного “взвешенного учащегося” и стоимостного норматива на одно учебное заведение, взятых в расчет при установлении категориальных трансфертов, которые для 2015 года составили 8771,0 леев и, соответственно, 428982,0 леев. На эту цель местному бюджету были направлены трансферты в сумме 73,9 млн. леев или на 7,9 млн. леев меньше предусмотренных ассигнований. Так, в истекшем бюджетном году фактические расходы на содержание одного ребенка в учреждениях образования варьировали: в лицее – от 6283 леев до 10114 леев; в гимназии – от 6235 леев до 13564 леев (стоимостной норматив составлял 8771,0 леев). Вместе с тем, согласно положениям Методологических указаний, выделение трансфертов для дошкольного образования для каждой АТЕ было рассчитано на основании расходов, утвержденных ОМПУ в 2014 году по основному компоненту, с включением повышения заработной платы и исключения расходов по ремонту и капитальным вложениям. Вместе с тем, ОМПУ не располагают регламентированными положениями о порядке и критериях распределения неиспользованного остатка, а также о нормативе расходов на одного ребенка в день, в результате, существующий порядок распределения бюджетных средств обуславливает их неравномерное распределение. Фактические расходы на содержание одного ребенка в учреждениях дошкольного образования варьировали по учреждениям от 59,5 леев/день до 118,7 леев/день.

Отсутствие надлежаще установленного норматива расходов для одного бенефициара, а также неравномерное перераспределение бюджетных средств привели к тому, что в некоторых учебных заведениях расходы на содержание одного учащегося ниже стоимостного норматива, в то время как в других значительно выше норматива, что благоприятствует созданию имеющихся остатков (3923,1 тыс. леев) и доступности МПО по выборочной и необоснованной поддержке определенных действий. В этой связи аудит отмечает, что ОМПУ из с. Баласинешть допустили использование не по назначению трансфертов для содержания детского сада в сумме 237,2 тыс. леев. Необходимо отметить, что размер трансфертов специального назначения, оставшийся в остатке на счетах примэрий (2137,1 тыс. леев по состоянию на 1.06.2016) в размере 569,2 тыс. леев, был распределен по назначению, осталась неиспользованной сумма 1330,9 тыс. леев. Вследствие этого данная ситуация обусловлена: (i) некоторыми более строгими бюджетами на фоне новой системы формирования местных бюджетов, увеличивая степень зависимости АТЕ от трансфертов из ГБ; (ii) неукреплением собственной налоговой базы, в том числе путем занижения доходов по сравнению с предыдущим годом;

√ согласно законодательным требованиям⁶³, отчет об исполнении бюджета АТЕ за отчетный год рассматривается и утверждается представительным и правомочным органом, с описанием факторов и анализа причин неисполнения расходов/формирования остатков и др. в соответствии с требованиями, утвержденными Приказом министра финансов № 174 от 17.12.2014⁶⁴. Так, при составлении годового отчета за 2015 ОМПУ II уровня не соблюдали указанные требования, отразив в отчете остаток неиспользованного дорожного фонда в сумме 2,6 млн. леев или на 0,8 млн. леев меньше подтвержденной суммы в результате аудиторских действий (3,4 млн. леев), эта ситуация была обоснована отсутствием финансовых средств, необходимых для выделения соответствующему направлению в соответствии с законодательными положениями⁶⁵.

_______________________

⁵⁸ Ст.7 (1), (4) и (5); ст.26 (2) b) Закона № 397-XVI от 16.10.2003.

⁵⁹ Трансферты ГБ: (i) компенсация общего проезда в городском/пригородном/междугороднем транспорте для лиц с ограниченными возможностями – 270,1 тыс. леев; (ii) пособия для детей, оставшихся без родительского ухода – 253,1 тыс. леев; (iii) компенсация расходов для молодых специалистов – 278,2 тыс. леев; прочие – 0,9 тыс. леев.

⁶⁰ Ст.7 (3); ст.26 (1); ст.27 (1) b) и ст.30 (4) Закона № 397-XV от 16.10.2003.

⁶¹ Приказ министра просвещения № 132 от 30.12.2014 “О питании детей в учебных заведениях”.

⁶² ПП № 868 от 8.10.2014 “О финансировании учебных заведений начального и общего среднего образования, подведомственных органам местного публичного управления второго уровня, на основе стандартных расходов на одного учащегося”.

⁶³ Ст.28 (4) Закона № 397-XV от 16.10.2003.

⁶⁴ Требования при составлении годового отчета 2014, на I семестр/9 месяцев и годового отчета 2015 об исполнении бюджетов АТЕ/центральных публичных органов и бюджетов публичных учреждений, финансируемых за счет бюджета”, утвержденные Приказом министра финансов № 174 от 17.12.2014.

⁶⁵ Ст.1 (1) Закона № 720-XIII от 2.02.1996 и ст.6 (10) Налогового кодекса.

Подцель 2.2. Соответствие менеджмента и соотнесение системы оплаты труда с незаменимыми критериями, базирующимися на законном использовании расходов на эти цели, с эффективным администрированием человеческих ресурсов.

В 2015 году ОМПУ района исполнили кассовые расходы на оплату труда и соответствующие платежи на общую сумму 100,9 млн. леев, удельный вес которых составляет 44,3% от общих расходов, зарегистрированных бюджетами АТЕ района.

Оценки аудита свидетельствуют, что процесс оценки/утверждения бюджетных расходов на оплату труда не удовлетворяет в некоторых случаях требованиям соответствия, запланированная потребность не основывалась на реальных правах фактически работающих лиц.

♦ Финансовые средства, использованные ОМПУ на оплату труда, используются неэффективно, иногда распределялись неравномерно между работниками учреждений. В результате отклонений от нормативных актов ОМПУ допустили осуществление ряда неэффективных расходов.

√ При разработке проекта штатного расписания для каждого бюджетного года ОМПУ не руководствовались установленными методологиями и не прикладывали объяснительные или подтверждающие записки. Субъекты не соблюдали требования Положения, утвержденного ПП № 98 от 4.02.2013⁶⁶, которым регламентируются и обосновываются нормативы времени и численности. Так, в нарушение указанного Положения АПР и некоторые управления/отделы в его рамках не установили нормативный объем труда для каждой единицы персонала, в результате единицы из штатного расписания превышены и не обоснованы, не учитываются критерии/показатели соотнесения численности персонала с реальным объемом работы. Утверждение числа единиц персонала в отсутствие соответствующих обоснований привело к незаполнению 20 вакантных должностей (в 2015 г.) в рамках АПР и УФ, некоторые из этих единиц были вакантными с 2010 года, что обусловило формирование экономии по фонду оплаты труда в сумме 780,3 тыс. леев⁶⁷, которая была использована на: выплату единовременных премий (224,7 тыс. леев); приобретение служебного автомобиля (100,0 тыс. леев); приобретение униформы для работников инспектората полиции (50,0 тыс. леев); приобретение материалов и предметов хозяйственного пользования (45,7 тыс. леев); остались неиспользованными 359,9 тыс. леев.

• В результате проведенных проверок по разделу расходов на оплату труда установлены отклонения от нормативной базы, что привело к нерегламентированным и неэффективным расходам на сумму 1359,3 тыс. леев. Так,

√ в нарушение законодательных положений⁶⁸ 20 субъектов⁶⁹ разработали и утвердили местные бюджеты на 2015 год, включая по фонду оплаты труда расходы на выплату единовременных премий работникам из аппарата примэрий на сумму 814,2 тыс. леев, хотя эти премии, согласно законодательным требованиям⁷⁰, выплачиваются за счет экономии средств на оплату труда, выделенных на соответствующий год;

√ нерегламентированные утверждения указанных бюджетных средств, а также необоснованные увеличения (путем уточнения) фонда оплаты труда предоставили возможность 25 АТЕ⁷¹ использовать финансовые средства для нерегламентированной выплаты единовременных премий в течение года в сумме 495,0 тыс. леев;

√ в нарушение законодательных положений⁷² 3 субъекта не привели утвержденный бюджет в соответствие с положениями закона о государственном бюджете на соответствующий год. Хотя положение о выплате годовой премии государственным служащим за результаты деятельности за истекший год в размере 10% вступило в силу лишь с 1.01.2016, ее размер был включен ненадлежащим образом в бюджет на 2015 год в сумме 50,1 тыс. леев. Соответственно ОМПУ⁷³ в нарушение законодательных положений⁷⁴ предоставили (в 2015 году) годовую премию в размере 10% от общей годовой суммы заработной платы, выделенной пропорционально фактически проработанному времени за 2014 год, хотя первая премия должна была быть выплачена лишь в феврале 2016 года за 2015 отчетный год, таким образом, были понесены нерегламентированные расходы в сумме 50,1 тыс. леев.

___________________________

⁶⁶ Положение о порядке организации нормирования труда в отраслях национальной экономики, утвержденное ПП № 98 от 4.02.2013 (далее – Положение, утвержденное ПП № 98 от 4.02.2013).

⁶⁷ Аппарат председателя района – 482,44 тыс. леев; управление финансов – 297,9 тыс. леев.

⁶⁸ Ст.19 (1) Закона № 397-XV от 16.10.2003.

⁶⁹ Приложение № 9 к Отчету аудита.

⁷⁰ Ст.11 Закона о системе оплаты труда государственных служащих № 48 от 22.03.2012.

⁷¹ Приложение № 9 к Отчету аудита.

⁷² Ст.23 (1) Закона № 397-XV от 16.10.2003.

⁷³ Примэрии сел/коммун: Коржеуць – 27,2 тыс. леев; Богдэнешть – 13,9 тыс. леев; Каракушений Векь – 9,0 тыс. леев.

⁷⁴ П.8 (2) ПП № 331 от 28.05.2012 “Об оплате труда государственных служащих”.

• В некоторых случаях исполненные ОМПУ расходы на премирование работников, а также на предоставление различных надбавок к заработной плате не соответствуют полностью требованиям законодательно-нормативной базы, были допущены нерегламентированные расходы на сумму 849,8 тыс. леев. В этой связи отмечается, что:

√ в отсутствие ряда соответствующих положений, некоторых единых критериев по установлению размера премий и обоснований по констатации суммы экономии по фонду оплаты труда, сформированной на дату предоставления единовременных премий (вакантные должности более двух недель), а также в отсутствие обоснования размера по работнику были предоставлены премии в сумме 498,8 тыс. леев⁷⁵ с отклонениями от положений п.13 Единых условий оплаты труда, утвержденных ПП № 381 от 13.04.2006⁷⁶;

√ в нарушение законодательных положений⁷⁷, 11 субъектов нерегламентировано использовали бюджетные средства в сумме 203,0 тыс. леев, в том числе для предоставления надбавок за коллективные достижения в большем размере по сравнению с установленным классификатором в сумме 130,1 тыс. леев и для предоставления надбавки в отсутствие коллективной оценки в размере 72,9 тыс. леев;

√ некоторыми ОМПУ были допущены недостатки и при оказании материальной помощи, обусловленные несоблюдением регламентированных положений о порядке, основании и размере предоставленной поддержки. В результате материальная помощь и единовременные премии по различным случаям на общую сумму 31,7 тыс. леев⁷⁸ были начислены для некоторых работников в отсутствие подтверждающих документов, без соответствующих обоснований решений, что определило принцип необеспечения равенства;

√ предоставление в нерегламентированном порядке различных надбавок и премий привело к некоторым завышенным расчетам на 19,4 тыс. леев при установлении пособия к отпускным, обусловленное тем, что некоторые АТЕ не соблюдали нормативные акты⁷⁹, используя при исчислении средней заработной платы премии, имеющие единовременный характер⁸⁰;

√ некоторые субъекты включили в ведомость и выплатили одному работнику (имеющему на основном рабочем месте статус государственного служащего), который одновременно в те же рабочие часы работал на других должностях/в учреждениях, где оказывал услуги по обслуживанию программ и вычислительной техники, что обусловило невыполнение некоторых служебных обязательств, что противоречит законодательной базе⁸¹. Хотя лицо оказывало этот же вид услуг во всех учреждениях, они незаконно были официально оформлены различными методами (работа в должности библиотекаря, на основании договоров об оказании услуг), а данному лицу была выплачена заработная плата и платежи в сумме 96,9 тыс. леев⁸².

• С нарушением нормативных актов⁸³, в отсутствие утвержденного и согласованного с профсоюзным комитетом положения 26 примэрий допустили премирование работников в 2015 году, осуществив ненадлежащие выплаты.

• Некоторые ОМПУ I уровня допустили неправильное отражение в отчетности понесенных расходов для стимулирования работников на общую сумму 141,0 тыс. леев. Так, 4 примэрии предоставили премии работникам, отразив нерегламентированно в отчетности понесенные расходы на общую сумму 141,0 тыс. леев⁸⁴ вместо ст.111.07 “Премии” на ст.111.01 “Должностной оклад”, что противоречит предписаниям приложения № 9 к Приказу № 91 от 20.10.2008⁸⁵, обуславливая неправильное отражение расходов на выплату премий в Консолидированном отчете об исполнении бюджета публичного учреждения по компоненту расходов за 2015 год.

__________________________

⁷⁵ Приложение № 9 к Отчету аудита.

⁷⁶ Единые условия оплаты труда работников бюджетной сферы, утвержденные ПП № 381 от 13.04.2006 “Об условиях оплаты труда работников бюджетной сферы”.

⁷⁷ Ст.8 Закона о системе оплаты труда государственных служащих № 48 от 22.03.2012.

⁷⁸ Приложение № 9 к Отчету аудита.

⁷⁹ П.4 Порядка исчисления средней заработной платы, утвержденного ПП № 426 от 26.04.2004.

⁸⁰ Примэрии сел/коммун: Хлина – 8,4 тыс. леев; Перерита – 7,4 тыс. леев; Мэркэуць – 3,5 тыс. леев.

⁸¹ Ст.267 и ст.271 Трудового кодекса Республики Молдова № 154-XV от 28.03.2003; ст.25 (3) Закона о государственной должности и статусе государственного служащего № 158-XVI от 4.07.2008.

⁸² Выплаты заработной платы и платежей работнику территориального казначейства в сумме 96,9 тыс. леев, в том числе УСОЗС – 41,8 тыс. леев; УОМС – 25,0 тыс. леев; примэрия г.Липкань – 18,0 тыс. леев; отдел культуры – 10,5 тыс. леев; примэрия с. Коржеуць – 1,6 тыс. леев.

⁸³ Ст.32 (1) и (4) Закона о системе оплаты труда в бюджетной сфере № 355-XVI от 23.12.2005; п.13 Единых условий оплаты труда работников бюджетной сферы, утвержденных ПП № 381 от 13.04.2006.

⁸⁴ Примэрии сел/коммун: Каракушений Векь – 44,1 тыс. леев; Ширэуць – 47,8 тыс. леев; Требисэуць – 28,7 тыс. леев и Перерита – 20,4 тыс. леев.

⁸⁵ Приказ министра финансов № 91 от 20.10.2008 “О бюджетной классификации”.

Рекомендации

4. Председателю района, начальникам управления финансов, управления образования, молодежи и спорта, управления социального обеспечения и защиты семьи и отдела культуры, примарам сел/коммун Каракушений Векь, Коржеуць, Богдэнешть, Мэркэуць, Гримэнкэуць, Коликэуць, Михэйлень, Ширэуць, Медвежа, Перерита, Крива и Хлина: обеспечить внедрение ряда процедур контроля, которые обеспечат соблюдение нормативных актов по регулированию области оплаты труда.

• РС неэффективно администрировал финансовые средства из резервного фонда, были допущены расходы, которые не вписываются в лимит расходов, имеющих чрезвычайный и непредвиденный характер, чем не были соблюдены положения нормативной базы⁸⁶.

Накопленные по этому разделу аудиторские доказательства показывают, что с отклонениями от соответствия часть средств из резервного фонда была использована для покрытия некоторых расходов, не входящих в компетенцию МПО, а также для ряда мероприятий, не имеющих чрезвычайный и непредвиденный характер. Так, в течение 2015 года из средств резервного фонда были использованы средства на общую сумму 379,4 тыс. леев, в том числе: 191,6 тыс. леев – взнос в экологический фонд; 129,8 тыс. леев – на приобретение строительных материалов для ремонта здания управления чрезвычайных ситуаций Единец; 58,0 тыс. леев – на командировки и другие выплаты. Необходимо отметить, что использование средств резервного фонда исключительно на цели, не связанные с чрезвычайными и непредвиденными ситуациями (финансирование некоторых мероприятий, не входящих в компетенцию МПО), создает риск, что районный бюджет не будет располагать необходимыми средствами для устранения последствий в случае появления ситуаций такого вида.

__________________________

⁸⁶ Типовое положение о формировании резервных фондов органов местного публичного управления и использовании средств этих фондов, утвержденное ПП № 1427 от 22.12.2004.

Рекомендации

5. Председателю района обеспечить осуществление расходов в соответствии с полномочиями, возложенными законом, обеспечив прозрачность и соответствие назначения средств резервного фонда.

♦ ОМПУ не обеспечили во всех случаях соблюдение законодательно-нормативной базы, связанной с регламентированием процедур государственных закупок, что привело к необеспечению прозрачности примененных процедур и эффективного использования публичных фондов.

Согласно законодательным положениям⁸⁷, закупающие органы обеспечивают законность и эффективность государственных закупок. Вместе с тем отсутствие надлежаще установленного внутреннего контроля со стороны некоторых ответственных лиц в рамках ОМПУ за мониторингом процесса государственных закупок привело к несоблюдению действующих нормативных актов, в результате было скомпрометировано надлежащее управление местными публичными средствами. Так,

√ хотя ОМПУ из 10 АТЕ⁸⁸ на основании ряда распоряжений сформировали рабочие группы по государственным закупкам, закупающие органы не указали точно функции и полномочия каждого члена рабочей группы в соответствии с Положением, утвержденным ПП № 1380 от 10.12.2007, что свидетельствует о невовлечении их в различные этапы планирования и проведения процессов закупок, не были предоставлены соответствующие подтверждения относительно соответствия проведения государственных закупок и качественного выполнения договоров закупок;

√ ОМПУ не обеспечили разработку плана государственных закупок товаров, работ и услуг, а также составление и публикацию объявлений о намерении по предусмотренным закупкам. Закупающие органы и рабочие группы, сформированные в рамках 4 субъектов, не обеспечили в установленном порядке⁸⁹ разработку планов проведения государственных закупок и публикацию объявлений о намерении в БГЗ/на web-странице закупающих органов с целью контрактации товаров, работ и услуг, необходимых для эффективного функционирования ОМПУ, которые составили свыше 34,8 млн. леев⁹⁰. Этот факт представляет собой несоблюдение/уклонение закупающих органов по сегменту обеспечения прозрачности при планировании и использовании финансовых средств. Результатом описанного является неправильная оценка потребностей; раздробление договоров закупок; невозможность представить в целом реальное положение об объеме потребностей и степень их приоритетности; снижение прозрачности процесса государственных закупок;

√ в нарушение регламентированных положений рабочие группы по государственным закупкам в рамках ОМПУ допустили раздробление закупок, было составлено на год множество договоров закупок небольшой стоимости. Так, по причине дисфункциональности процесса закупок на этапе планирования договоров, ОМПУ, АПР и УОМС⁹¹ практиковали дробление закупок путем заключения отдельных договоров с целью применения другой процедуры, чем предусмотрено регламентированно. В этой связи отмечается, что, не соблюдая законодательные положения⁹², которые предусматривают, что запрещается дробление запланированных закупок товаров, работ и услуг с целью применения процедур государственных закупок небольшой стоимости и избежания какой-либо из процедур закупок, предусмотренной законодательством в области государственных закупок, а договор о государственных закупках небольшой стоимости заключается согласно требованиям настоящего положения, на всю сумму, предусмотренную на год для данного контракта, в 2015 году были произведены закупки на общую сумму 2,5 млн. леев. Вследствие этого установленная ситуация по этому разделу обуславливает несоблюдение принципа равного отношения к потенциальным офертантам, а также осуществление больших расходов, что не соответствует принципу эффективного использования публичных фондов;

√ хотя согласно п.25 Положения, утвержденного ПП № 148 от 14.02.2008, закупающий орган обязан составлять и представлять каждое полугодие АГЗ отчет о всех договорах государственных закупок небольшой стоимости, 3 ОМПУ и УОМС не составили и не представили отчеты по 247 договорам государственных закупок небольшой стоимости на сумму свыше 5,5 млн. леев⁹³;

√ 10 закупающих органов⁹⁴ не обеспечили соответствующее составление и хранение дел о государственных закупках, что определяет риск изъятия или замены содержащихся в них записей, а также невозможность слежения за соответствием процедур государственных закупок законодательным положениям;

√ аудит выявил недостатки при осуществлении мониторинга договоров, которые завершились согласованием 2 бенефициарами⁹⁵ исключения ряда работ, предусмотренных в договорах, а также включения других дополнительных работ, не предусмотренных в договорах, имеющих тенденцию изменить условия оферты и которые составили основание для ее выбора (на общую сумму 931,8 тыс. леев), без рассмотрения этих изменений в рамках рабочей группы по закупкам, проверки/проведения экспертизы и отражения соответствующим образом в отчетности в МПО.

______________________________

⁸⁷ П.11 и п.27 Положения о методах расчета оценочной стоимости договоров о государственных закупках и их планировании, утвержденного ПП № 1404 от 10.12.2008; п.3, п.7, п.15 и п.25 Положения о государственных закупках небольшой стоимости, утвержденного ПП № 148 от 14.04.2008; ст.13 (1) b) и ст.32 Закона о государственных закупах № 96-XVI от 13.04.2007; п.2, п.4-6 Положения о составлении и хранении дела о государственной закупке, утвержденного ПП № 9 от 17.01.2008; п.7 Положения о деятельности рабочей группы, утвержденного ПП № 1380 от 10.12.2007.

⁸⁸ АПР; УОМС Бричень; примэрии сел/коммун: Котяла, Бэлкэуць, Табань, Перерита, Каракушений Векь, Требисэуць, Крива и Михэйлень.

⁸⁹ Ст.13 (1) (b) и ст.19 Закона № 96-XVI от 13.04.2007.

⁹⁰ УОМС Бричень – 18,2 млн. леев; АПР – 6,1 млн. леев; примэрия г. Бричень– 7,9 млн. леев; примэрия г. Липкань – 2,6 млн. леев.

⁹¹ Примэрия г. Бричень – 2,0 млн. леев; АПР – 0,1 млн. леев; УОМС Бричень – 0,4 млн. леев.

⁹² П.5 и п.16 Положения о государственных закупках небольшой стоимости, утвержденного ПП № 148 от 14.02.2008 (далее – Положение, утвержденное ПП № 148 от 14.02.2008).

⁹³ Примэрии: г. Бричень – 133 договора (2988,0 тыс. леев); с. Белявинць – 21 договор (268,2 тыс. леев тыс. леев); УОМС – 51 договор (1729,2 тыс. леев); АПР – 46 договоров (522,7 тыс. леев).

⁹⁴ АПР; УОМС, примэрии сел/коммун: Котяла, Бэлкэуць, Табань, Перерита, Каракушений Векь, Требисэуць, Крива и Михэйлень.

⁹⁵ Примэрии сел Табань и Тецкань.

• Область освоения средств для капитальных расходов продолжает в дальнейшем быть подверженной воздействию несоответствий.

В 2015 году ОМПУ района освоили средства на капитальные вложения и капитальный ремонт на общую сумму 20,5 млн. леев.

Собранные по этому разделу аудиторские доказательства выявили ряд недостатков и несоответствий, которые обусловили нерегламентированное использование бюджетных средств, что свидетельствует о том, что на финансовую дисциплину по данному разделу повлияло наличие несоответствий при осуществлении расходов за счет публичных средств, наиболее существенными были: неэффективные и нерациональные расходы, выраженные путем иммобилизации публичных средств на незавершенные объекты (17,0 млн. леев); выполнение работ в отсутствие проектной документации, разработанной и проверенной в установленном порядке (8,2 млн. леев). Вместе с тем аудиторская миссия отмечает неразработку и невнедрение процедур внутреннего контроля, связанных с инициированием и освоением расходов на капитальные вложения. Так,

√ отсутствие годового и перспективного плана по капитальным вложениям обусловило ряд несоответствий по данному разделу. Учитывая, что удельный вес капитальных вложений и капитального ремонта составил 10 процентов от общих расходов, аудиторская миссия указывает на отсутствие внутреннего контроля по процессу их освоения с момента инициирования до окончательной приемки выполненных работ, а также на ненадлежащее отражение в бухгалтерском учете построенных объектов. Вместе с тем анализ целесообразности и приоритетности работ по капитальным вложениям проводился в отсутствие ряда четких критериев, обеспечивающих расходование публичных средств в условиях эффективности и результативности. Инициирование объектов капитальных вложений без учета ранее начатых и незавершенных объектов приводит к иммобилизации бюджетных средств, разрушению объектов по причине их неконсервации. По состоянию на 1.01.2016 сметная стоимость работ по капитальным вложениям для 9 объектов, начатых и не завершенных в предыдущие годы, составила 17,0 млн. леев, для завершения которых (согласно проектной документации) необходимы финансовые средства, оцененные в сумме 12,4 млн. леев, что ведет к отвлечению публичных средств на длительные периоды;

√ некоторые ОМПУ и публичные учреждения (УОМС)⁹⁶ не соблюдали требования по обеспечению качества в строительстве. Так, не соблюдая законодательные требования⁹⁷, не была обеспечена проверка и проведение экспертизы проектов для работ по капитальному строительству на 30 объектах в сумме 8,8 млн. леев, что может привести к осуществлению завышенных бюджетных расходов и ограничению осуществления мониторинга выполнения работ в этих целях;

√ осуществление инвестиций в строительство и капитальный ремонт в рамках некоторых АТЕ не базируется на соответствующих подтверждениях, которые бы аргументировали их необходимость. Так, не соблюдая законодательные положения⁹⁸, 2 ОМПУ (I и II уровня) района⁹⁹ допустили закупку и выполнение работ по капитальной реконструкции на общую сумму 8,2 млн. леев в отсутствие проектной документации, разработанной и прошедшей экспертизу в установленном порядке;

√ игнорируя регламентированные положения¹⁰⁰, председателем комиссии по приему строительных работ на 28 объектах учебных заведений, имеющих стоимость работ в размере 7,9 млн. леев, был назначен руководитель соответствующих учреждений, а не представитель МПО (собственник/управляющий основных фондов).

• ОМПУ АТЕ I уровня не обеспечили полное освоение публичных финансовых средств для капитальных расходов. Так, в нарушение законодательных положений¹⁰¹ и не взяв на себя в полной мере ответственности, делегированные ОМПУ, не было обеспечено полное освоение публичных финансовых средств, предусмотренных в государственном бюджете (на 2014 г.) для капитального ремонта дорог на общую сумму 2,1 млн. леев¹⁰², они остались незавершенными до 2016 года. Одними из причин этой ситуации являются: невыполнение работ в установленные договором сроки; изменение объема работ в результате проверок на месте выполненных работ; приостановление ряда работ и расторжение договора с подрядчиком; неустранение подрядчиками замечаний комиссии по приему работ и др. Необходимо отметить, что некоторые ОМПУ изменили назначение расходов путем замены другими сегментами дорог по сравнению с включенными в финансирование¹⁰³. Аналогично были изменены выполненные работы по сравнению с контрактованными. В одном случае был предусмотрен ремонт 3 сегментов дорог, фактически, в отсутствие подтверждающих документов, был выполнен ремонт только одного сегмента, с включением общего объема работ, предусмотренного для всех сегментов дороги. В другом случае, вместо ремонта трех сегментов дороги, предусмотренных в договоре, в 2015 году были отремонтированы два других сегмента, в бухгалтерском учете была отражена сумма 600,0 тыс. леев для всего объема работ на основании акта приемки от декабря 2015 года, несмотря на то, что один сегмент дороги был отремонтирован в ходе аудиторской миссии (апрель 2016 года). Аналогично одна примэрия¹⁰⁴ отразила в бухгалтерском учете стоимость работ в сумме 500,0 тыс. леев, хотя до проведения аудита (апрель 2016 года) акт окончательной приемки не был подписан. Таким образом, по мнению аудита, все отмеченное обуславливает неуплату бенефициарами выполненных работ в контрактованные сроки и объемы, затягивание выполнения работ и задержку сдачи в эксплуатацию строений.

• Невыполнение договорных обязательств как со стороны ОМПУ I уровня, так и со стороны экономических агентов путем необеспечения проведения работ по ремонту и капитальным вложениям в соответствии с контрактованными сроками, привело к формированию кредиторской задолженности, которая по состоянию на 1.01.2016 составляла 4554,7 тыс. леев, в том числе с просроченным сроком оплаты (2187,7 тыс. леев). Наиболее существенными являются задолженности, образованные с 2009 и 2011 годов, соответственно, 662,6 тыс. леев – за работы, выполненные на незавершенном объекте “Работы по строительству газопровода высокого давления в селах Михэйлень и Грозница”, и 339,8 тыс. леев – для ремонта здания примэрии Баласинешть, это было следствием приема работ по сравнению с фактически выполненными, что привело к судебному спору, который продолжается до настоящего времени. Другая сумма 1534,7 тыс. леев была зарегистрирована как задолженность за ремонт дорог из 4 примэрий¹⁰⁵, которые в 2014 году, хотя и располагали финансовыми средствами, выделенными на эту цель из ГБ, не выполнили договорные обязательства, затягивая сроки выполнения работ и упуская финансовые средства, выделенные в соответствующем году.

• Финансовые средства, выделенные РС из дорожного фонда для капитального ремонта дорог из населенных пунктов района в общей сумме 6,9 млн. леев, были неправильно отражены в бухгалтерском учете. Так, вопреки тому, что ассигнования из дорожного фонда предназначены для капитального ремонта дорог, и в соответствии с законодательными положениями¹⁰⁶ увеличивают первоначальную стоимость сооружений, АПР зарегистрировал и отразил в отчетности произведенные расходы в сумме 6,9 млн. леев в качестве расходов на содержание дорог, которые не были в установленном порядке переданы АТЕ, что обусловило неопределенность при корректировке первоначальной стоимости и длительности полезного функционирования дорог, при начислении их износа, а также привело к неправильному отражению в отчетности финансовых ситуаций в рамках данных органов.

__________________________

⁹⁶ УОМС – 27 договоров (7,4 млн. леев); примэрия г. Бричень – 3 договора (1,4 млн. леев).

⁹⁷ Ст.13 Закона о качестве в строительстве № 721-XIII от 2.02.1996.

⁹⁸ Ст.13 Закона № 721-XIII от 2.02.1996; п.7 c) и п.49 Положения, утвержденного ПП № 834 от 13.09.2010.

⁹⁹ УОМС и примэрия г. Бричень.

¹⁰⁰ П.8 (2) Положения, утвержденного ПП № 285 от 23.05.1996 “Об утверждении Положения о приемке строительных работ и установленного оборудования”.

¹⁰¹ Ст.31 (1) c) Закона № 397-XV от 16.10.2003.

¹⁰² Примэрии сел/коммун: Требисэуць – 500,0 тыс. леев; Тецкань – 600,0 тыс. леев; Ширэуць – 405,7 тыс. леев; Перерита – 600,0 тыс. леев.

¹⁰³ Приложение к Программе распределения средств дорожного фонда на 2014 год, утвержденной ПП № 168 от 11.03.2014.

¹⁰⁴ Примэрия с. Требисэуць отразила в бухгалтерском учете стоимость работ в сумме 500,0 тыс. леев в отсутствие акта окончательной приемки работ.

¹⁰⁵ Примэрии сел/коммун: Тецкань – 593,0 тыс. леев; Требисэуць – 500,0 тыс. леев; Ширэуць – 405,7 тыс. леев; Михэйлень – 36,0 тыс. леев.

¹⁰⁶ П.46 и п.76 Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010.

Рекомендации

6. Председателю района, начальнику УОМС, примару г. Бричень обеспечить устранение установленных аудитом несоответствий при осуществлении бюджетных расходов, в том числе связанных с областью государственных закупок и капитальных расходов.

Подцель 3. Финансово-бухгалтерский менеджмент и достоверность финансовой отчетности.

Установленные в аудируемых субъектах несоответствия были определены несоблюдением положений нормативной базы и низким уровнем внутреннего контроля со стороны исполнителей бюджета. В результате отклонения от правил влияют на достоверность финансовых/имущественных ситуаций, зарегистрированных в отчетности ОМПУ и, соответственно, приводят к неправильному отражению в бухгалтерском учете материальных ценностей, таким образом, генерируя риски дезинтеграции и/или потери в будущем публичных фондов.

В этом контексте отмечается, что примэрия ком. Мэркэуць не обеспечила отражение в бухгалтерском учете на увеличение основных фондов расходов по капитальным работам, произведенным в детском саду села общей стоимостью около 0,2 млн. леев. В другом случае, при внедрении подпроекта “Улучшение условий деятельности в детском саду”¹⁰⁷ стоимостью 225,0 тыс. леев (в том числе 150,0 тыс. леев, предоставленных в качестве невозмещаемого гранта), в результате неперечисления ФСИМ суммы 75,0 тыс. леев, являющейся взносом МПО, завершенные в 2015 году работы на этом объекте (225,0 тыс. леев) не были приняты и зарегистрированы в учете примэрии по соответствующему компоненту основных средств. Эта ситуация была обусловлена тем, что при принятии решения по участию в указанном проекте МС не указал регламентированно¹⁰⁸ источник покрытия стоимости реализации соответствующих решений.

В нарушение законодательных положений¹⁰⁹ УОМС передало ОМПУ I уровня стоимость выполненных капитальных расходов в сумме 22,3 млн. леев¹¹⁰ в отсутствие решения РС и актов приема-передачи/подтверждающих документов. Вместе с тем ОМПУ I уровня отразили в бухгалтерском учете работы по капитальному ремонту имущества стоимостью 21,0 млн. леев в отсутствие подтверждающих документов.

__________________________

¹⁰⁷ ПП № 436 от 10.06.2014 “О внедрении Программы технической и финансовой помощи, предоставленной Правительством Румынии для дошкольных учреждений Республики Молдова”.

¹⁰⁸ Ст.12 (4) Закона № 397-XV от 16.10.2003.

¹⁰⁹ Положение о порядке передачи государственных предприятий, организаций, учреждений, их подразделений, зданий, сооружений, основных средств и других активов, утвержденное ПП № 688 от 9.10.1995, аннулировано ПП № 901 от 31.12.2015 “Об утверждении Положения о порядке передачи объектов публичной собственности”.

¹¹⁰ Капитальные расходы, произведенные УОМС, переданные ОМПУ I уровня в отсутствие решений РС на общую сумму 22,3 млн. леев, в том числе: 2013 г.– 4,3 млн. леев; 2014 г.– 10,1 млн. леев; 2015 г.– 7,9 млн. леев.

IV. ОЦЕНКА СООТВЕТСТВИЯ И ВНЕДРЕНИЯ ПРЕДЫДУЩИХ

РЕКОМЕНДАЦИЙ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ

В 2012 году были проведены аудиты соответствия исполнения бюджетов территориально-административных единиц района Бричень и управления публичным имуществом за 2011 год и законности управления финансовыми средствами некоторыми субъектами района Бричень за период 2005-2011 годов, утвержденные Постановлением Счетной палаты № 13 от 10.04.2012. В результате проверок по соответствующему разделу аудит отмечает, что ОМПУ района Бричень не приняли полностью необходимые меры с целью устранения ранее выявленных несоответствий, таким образом, способствуя сохранению низкоэффективного операционного финансового менеджмента, что отмечено и в настоящем Отчете аудита. Так, из всех направленных рекомендаций было выполнено лишь 11, частично выполнено – 8, не выполнено – 6, что не обеспечивает непрерывность в действиях по устранению и совершенствованию финансового менеджмента. В результате проверок аудита было отмечено наличие тех же проблем, выраженных путем: (i) невыявления и непроведения достоверной оценки расчетной базы экономического потенциала; (ii) ненадлежащего планирования и управления бюджетными расходами.

Исходя из вышеуказанного, предыдущие рекомендации, выполненные частично ОМПУ, были актуализированы и повторены в настоящем Отчете аудита для точного исправления несоответствий, а также снижения изложенных замечаний.

V. УСЛОВНОЕ МНЕНИЕ

Аудиторская миссия отмечает невнедрение элементов системы менеджмента и внутреннего контроля, а также соблюдение финансовой дисциплины при использовании публичных средств, публичные органы не предоставили доказательства настойчивости по эффективному внедрению ряда комплексных мер и действий для обеспечения соблюдения требований надежного институционального и финансового менеджмента в администрировании публичных финансов и фондов. Внешний публичный аудит повторяет значительную часть укоренившихся недостатков и несоответствий, наиболее значимыми были: налогово-бюджетные оценки не соответствуют достоверным обоснованиям, условиям, необходимым для эффективного администрирования доходов местных бюджетов и укрепления местной автономии.

Аудит отразил несоответствия, которые завершились: ненадлежащим управлением бюджетными расходами, не соотнесенными с принципом эффективности затрат; нерегламентированной выплатой платежей по заработной плате; искажением данных из отчетов; ненадлежащим администрированием капитальных ассигнований и государственных закупок в соответствии с принципами экономичности, эффективности и результативности в использовании публичных средств.

В результате местная администрация срочно нуждается в пересмотре действий и менеджмента для устранения недостатков и использования (не)оцененных резервов с целью создания требовательного финансово-экономического администрирования с получение дополнительных выгод.

Справка. Настоящий Отчет аудита был составлен на основании доказательств, накопленных аудиторской группой в следующем составе: Виктор Гамулинский, старший государственный контролер/публичный аудитор (руководитель группы); Аурика Русу, главный государственный контролер/публичный аудитор; Виталие Корновану, государственный контролер/публичный аудитор.

Приложение № 1

Краткая информация

о районе Бричень, соответствующей нормативной и законодательной базе

(относящейся к юридическим, организационным  и финансовым  принципам

формирования и использования бюджета района) и ходе бюджетного процесса

Приложение № 2

 Цели аудита, область применения и методология

Аудит бюджетов АТЕ был проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты, основываясь на подходе, ориентированном на оценку соответствия бюджетного исполнения, с применением ряда процедур, характерных как для аудита соответствия, так и аудита эффективности.

Для руководства в аудиторской деятельности и охвата аспектов, связанных с исполнением бюджетов АТЕ района Бричень относительно планирования, исполнения доходов и расходов, а также аспектов, относящихся к учету и отчетности имущественных ситуаций, были разработаны следующие цели аудита:

Цель I. ATЕ выявили и администрировали бюджетные доходы в соответствии с действующей законодательной базой, в том числе с Законом о местных публичных финансах?

Подцель 1.1. Релевантность аналитико-процедурной базы и влияние на бюджетные прогнозы по доходам, внебюджетные отношения с государственным бюджетом;

Подцель 1.2. Налогово-бюджетное влияние от несоответствующего администрирования публичных фондов.

Цель II. ОМПУ запланировали и использовали расходную часть бюджетов в соответствии с нормативной базой в соответствующей области?

Подцель 2.1. Релевантность процедурно-аналитической базы и влияние на бюджетные прогнозы по разделу расходов, а также межбюджетные отношения с государственным бюджетом;

Подцель 2.2. Соответствие менеджмента и соотнесение системы оплаты труда с незаменимыми критериями, базирующимися на законном использовании расходов на эти цели, с эффективным администрированием человеческих ресурсов;

Подцель 2.3. Финансово-бухгалтерский менеджмент и достоверность финансовой отчетности.

Исходя из существенности выявленных проблем и проблем, установленных на этапе планирования, для проведения аудита были отобраны: РС, АПР, УФ, УОМС, ОК, УО, примэрии городов Бричень и Липкань, сел/коммун Коржеуць, Гримэнкэуць, Ларга, Тецкань, Требисэуць, Табань, Дрепкэуць, Котюжень и Мэркэуць. Также аудиторские доказательства были собраны в: 19 ОМПУ¹¹¹ в рамках АТЕ района Бричень; ГНИ Бричень; ТКО Бричень; Территориальном казначействе.

____________________

¹¹¹ Примэрии: городов Бричень и Липкань, сел/коммун: Баласинешть, Бэлкэуць, Белявинць, Берлинць, Богдэнешть, Булбоака, Каракушений Векь, Коликэуць, Котяла, Котюжень, Крива, Дрепкэуць, Халахора де Сус, Хлина, Михэйлень, Медвежа, Перерита, Ширэуць, Слобозия-Ширэуць и Табань.

Для реализации предложенных целей и сбора аудиторских доказательств были проведены следующие процедуры аудита:

▪ были проанализированы решения правомочных и исполнительных органов (РС; председателя района; АТЕ I уровня) с целью установления уровня их выполнения;

▪ было проверено, если регламентировано были запланированы и поступили возможные к взысканию в бюджет АТЕ доходы;

▪ на основании выборки было проверено, если некоторые существенные бюджетные расходы (для капитальных вложений и капитального ремонта, прочие расходы и т.д.) были законными и надлежащими;

▪ были проверены существенные финансовые ситуации из Отчета об исполнении районного бюджета, а также имущественные ситуации из Баланса публичных учреждений, финансируемых из бюджета за 2015 год, которые были сопоставлены с соответствующими бухгалтерскими документами и финансовыми регистрациями, на которых они базируются, с целью проверки их достоверности.

▪ были применены различные аналитические процедуры; были проведены тестирования по существу, были проанализированы и сравнены информации от различных субъектов: ГНИ Бричень, Территориального казначейства Бричень, ТКО Бричень; были использованы различные источники ИТ (АИС “Налоговый кадастр”; АИС “Кадастр”;www.geoportal.md и другие);

▪ были проверены имущественные ситуации, отраженные в отчетности АТЕ, которые были сравнены с соответствующими бухгалтерскими документами и финансовыми регистрациями;

▪ были проведены интервьюирования с работниками ряда учреждений в рамках ОМПУ района (I и II уровня) для подтверждения выводов о функционировании внутренних контролей по определенным аспектам деятельности и др.

Аудиторская миссия частично охватила аспекты, связанные с управлением имуществом муниципальными предприятиями, созданными ОМПУ района.

При проведении аудита аудиторская группа руководствовалась Международными стандартами аудита, ссылаясь на Пособие по аудиту соответствия для более подробного представления подходов и процедур аудита в отдельности. Таким образом, были получены достаточные и адекватные доказательства с целью предоставления разумной базы для констатаций и выводов, определенных по целям аудита.

Приложение № 3

Общие сведения

об осуществлении доходов и расходов бюджета района Бричень

В 2015 году доходы и расходы бюджетов АТЕ района (I и II уровня) были исполнены на уровне 96,5% и, соответственно, 89,4% по сравнению с уточненными показателями. Бюджетный год в целом завершился с остатком на общую сумму 20,1 млн. леев (в том числе: по ОМПУ II уровня – с остатком в сумме 6,7 млн. леев; по ОМПУ I уровня – 13,4 млн. леев, источником финансирования был остаток средств, образовавшийся в результате исполнения бюджета 2015 года).

Обобщение бюджетов АТЕ I и II уровня района Бричень, которое включает и расходы за 2015 год, представлено в таблице № 1.

Таблица № 1

Исполнение доходов и расходов бюджетов АТЕ района Бричень за 2015 год

Источник: Отчет об исполнении доходов и расходов бюджетов АТЕ района I и II уровня за 2015 год.

Анализ бюджетов АТЕ района свидетельствует, что основным источником доходов являются трансферты из ГБ, специальные фонды и инвестиционные проекты, удельный вес которых достиг уровня 76%, собственные доходы, специальные средства и отчисления от общих государственных доходов составили 34,3%.

В течение последних 3 лет общие доходы бюджетов АТЕ возросли с 196,1 млн. леев (в 2013 году) до 204,3 млн. леев (в 2015 году) или на 8,3 млн. леев (4,2%), в том числе: трансферты с 136,8 млн. леев (в 2013 году) до 154,8 млн. леев (в 2015 году) или на 18,0 млн. леев (9,9%), а собственные доходы снизились с 58,8 млн. леев (в 2013 году) до 45,4 млн. леев (в 2015 году) или на 13,4 млн. леев (22,8%).

Сквозь призму экономической классификации, наибольший удельный вес в общих расходах бюджетов АТЕ района приходится на расходы на товары и услуги, которые следуют из них – 76,0%, из которых: оплату труда и соответствующие платежи – 47,3%, далее следуют капитальные расходы – 13,8% и расходы по ст.113.00 “Оплата товаров и услуг” – 16,1%. Вместе с тем, в аспекте функциональной классификации наибольший удельный вес приходится на кассовые расходы, отраженные по группе 06 “Образование” – 61,7%, далее расходы, отраженные по гр.01 “ Государственные услуги общего назначения” – 10,4% и по гр. 10 “ Социальное страхование и обеспечение”, уровень исполнения по которым составил 8,4%.

Хотя бюджетное исполнение завершилось с остатком бюджетных средств на общую сумму 20,1 млн. леев, в отчетном периоде не были освоены финансовые средства по некоторым статьям в отдельности на общую сумму 25,3 млн. леев, из которых наибольшее неосвоение было по группам: 06 “Образование” – 13,9 млн. леев; 10 “Социальное страхование и обеспечение” – 2,9 млн. леев; 01 “Государственные услуги общего назначения” – 2,2 млн. леев; 14 “Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика” – 1,3 млн. леев и др.

В течение 2015 года кредиторские задолженности района снизились на 2,9 млн. леев, составив по состоянию на 01.01.2016 сумму 14,3 млн. леев, из которых: по группе 06 – в размере 7,2 млн. леев, по группе 01 –1,4 млн. леев, по группе 08 –2,0 млн. леев, по группе 12 – 0,3 млн. леев, по группе 14 – 1,7 млн. леев и др. На конец 2015 года дебиторские задолженности возросли на 0,04 млн. леев и составили 0,2 млн. леев.

Таблица № 2

Динамика поступлений доходов, администрируемых ГНИ по району Бричень

Источник: Отчеты о поступлениях и задолженностях в национальный

публичный бюджет за 2014-2015 годы (без пени/штрафы).

Примечание: Поступления включают и задолженности/переплату предыдущих периодов. Информационная система ГНИ не позволяет просматривать поступления в суммах, начисленных на отчетный период.

Таблица № 3

Задолженности и переплаты АТЕ района Бричень за 2011-2015 годы

Источник: Отчеты о поступлениях и задолженностях в национальный публичный бюджет за 2012-2015 годы.

Приложение № 4

Исполнении бюджетов АТЕ района Бричень

по разделу доходов за 2015 год

Источник: Отчеты об исполнении бюджета района Бричень по доходам за 2015 год.

Приложение № 5

Анализ исполнения расходов бюджета района Бричень

за 2015 год, согласно экономической классификации

Источник: Отчет об исполнении расходов бюджетов АТЕ за 2015 год.

Приложение № 6

Динамика реализации доходов бюджетов АТЕ

за 2012-2015 годы

Источник: Отчет об исполнении доходов бюджетов АТЕ района Бричень, по всем компонентам, за 2012-2015 годы.

* Всего зарегистрированный контингент района Бричень “Подоходный налог с физических лиц” (статья 111.01, статья 111.05 и статья 111.09) в сумме 21174,4 тыс. леев.

Приложение № 7

Исполнение доходов бюджета района Бричень в

институциональном аспекте (по всем компонентам)

 за 2015 год

Источник: Отчеты об исполнении доходов бюджетов АТЕ I и II уровня района, за 2015 год.

Приложение № 8

Обобщение несоответствий, установленных по I цели Отчета аудита

Источник: Расчеты и оценки аудиторской группы, проведенные на основании информации, представленной учреждениями,

сторонними органами (ГНИ, ТКО, экономическими агентами), ОМПУ района Бричень I и II уровня за 2015 год.

Приложение № 9

Обобщение несоответствий, установленных по II цели Отчета аудита

Приложение № 10

Принятые меры в ходе аудита ОМПУ АТЕ I и II уровня района Бричень

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 26 от 5 июля 2016 года

ОТЧЕТ

аудита соответствия управления публичным имуществом в

рамках публичных органов района Бричень за 2015 год

Список аббревиатур

I. ВВЕДЕНИЕ

Аудиторская миссия была проведена на основании ст.28 и ст.31 Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год, с целью определения, если МПО района Бричень: обеспечили надлежащее управление и целостность публичного имущества; отразили в надлежащем порядке в отчетности имущественные ситуации.

Аудиторская миссия в этой связи была направлена на управление имуществом с точки зрения обеспечения его целостности, которое, соответственно, генерирует финансовые ресурсы.

Общая информация о районе Бричень, релевантная нормативная и законодательная база (касающаяся юридических, организационных и финансовых баз формирования и использования бюджета района, бухгалтерского учета в рамках публичных органов, подвергнутых аудиту) изложены в приложении № 1 к настоящему Отчету аудита. Приложение № 2 включает в себя цели аудита, область применения и методологию, а в приложениях № 3-5 представлена информация о нарушениях и недостатках, обобщенных по целям аудита. Меры, принятые в ходе аудита ОМПУ АТЕ (I и II уровня) района Бричень по Отчету аудита представлены в приложении № 6.

II. КОНСТАТАЦИИ, ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

Цель I. ОМПУ района Бричень и отраслевые органы обеспечили управление и сохранность публичного имущества?

Проведенные оценки аудиторской миссии констатировали неудовлетворительную ситуацию, связанную с порядком управления публичным имуществом, которая выражается в следующем: несоответствие менеджмента регламентированным и пруденциальным нормам; непроведение оценки всех имущественных элементов (земельных, лесных, водных, объектов недвижимости, объектов инфраструктуры и т.д.), неосвоение прибыльного потенциала имущества; несоответствующая озабоченность лиц, принимающих решения в рамках ОМПУ за надлежащее и эффективное управление местным публичным имуществом, в том числе переданным в хозяйственное управление и т.д.

Совокупность этих факторов свидетельствует об отсутствии в рамках ОМПУ системы правил и процедур по порядку управления местным публичным имуществом, которые, соответственно, лишают бюджеты АТЕ доходов, подлежащих поступлению, и ресурсов для решения проблем местного социального характера.

Подцель 1.1. Соответствие и эффективность управления публичным имуществом, оценка доходности бюджета в результате его администрирования

В аудируемый период ОМПУ не установили четко определенные цели для продвижения принципов прудентности в администрировании публичных фондов, в итоге инструменты финансового менеджмента не способствовали укреплению финансовой базы для социально-экономического развития. МПО не принимали системные меры в целях выявления и оценки реального экономического потенциала формирования базы бюджетных доходов.

Для подтверждения вышесказанного приводятся следующие примеры.

♦ Об управлении земельным фондом

• Несоблюдение нормативно-законодательной базы и недостаточность внедрения процедур внутреннего контроля обусловили неэффективное управление земельными участками публичной собственности АТЕ и непоступление доходов в местный бюджет, что отрицательно повлияло на налогово-бюджетный потенциал местных органов.

В этой связи аудиторская миссия отмечает, что недостаточная озабоченность лиц, принимающих решения в рамках 25 ОМПУ, за управление пахотных земель позволило некоторым экономическим агентам использовать земельные участки площадью 478,9 га бесплатно и недокументированно¹. Вместе с тем в нарушение требований законодательства² 16 ОМПУ допустили использование земельных участков публичной собственности, прилегающих к приватизированным объектам или частным предприятиям и объектам, площадью 30,9 га³ без получения выгоды в пользу местных бюджетов.

• Неэффективное управление со стороны местных советов порядком использования земель обусловило эксплуатацию природных ресурсов с незаконным исключением земель из сельскохозяйственного оборота. Так, согласно законодательству⁴, в случае, если месторождения полезных ископаемых находятся под сельскохозяйственными угодьями, пользователи недр должны оплачивать убытки, причиненные выводом земель из категории земель сельскохозяйственного назначения. Вопреки вышеуказанному примэрия ком. Богдэнешть путем допущения использования одним экономическим агентом 6 земельных участков сельскохозяйственного назначения площадью 15,4 га⁵ для добычи полезных ископаемых не обеспечила регламентированное изменение назначения указанных сельскохозяйственных земель, а также возмещение сельскохозяйственного убытка.

• Правовой нигилизм ОМПУ г.Липкань и с.Ширэуць при разграничении земельных участков АТЕ привел к образованию спорных (смешанных) территорий между этими населенными пунктами, что обусловило невозможность законной регистрации имущественных прав публичной и частной сферы, а также создало трудности для адекватной оценки налогооблагаемой базы указанных ОМПУ. Так, ГС Липкань⁶ и СС Ширэуць⁷, проигнорировав п.2 и п.8 Положения, утвержденного Законом № 741-XIII от 20.02.1996⁸, согласно которым изменение границ АТЕ решает Парламент, основываясь только на ряде фактов⁹, а также на заявлении группы граждан¹⁰, в 2014 году актом передачи-приемки земельных участков¹¹произвольно изменили границы соответствующих АТЕ на площадь 33,4 га, предназначенных для 115 индивидуальных жилых домов/участков, с информированием обеими сторонами об этих изменениях ТКО Бричень. Однако указанные хозяйства были включены в Земельный регистр примэрии с.Ширэуць. Таким образом, кадастровый орган, располагая противоречивыми данными, прекратил регистрацию имущественных прав на объекты недвижимого имущества, расположенные на этих землях, и, соответственно, их оценку в целях налогообложения, соответственно, ОМПУ г.Липкань и с.Ширэуць не имели законного обоснования для оценки/ налогообложения этих объектов недвижимости (земельные участки, строения, помещения), оцененных на сумму около 8,0 млн. леев.

______________________

¹ Приложение № 3 к Отчету аудита.

² Ст.10¹ (1) Закона о нормативной цене и порядке купли-продажи земли № 1308-XIII от 25.07.1997 (далее – Закон № 1308-XIII от 25.07.1997).

³ Приложение № 3 к Отчету аудита.

⁴ Ст.8, ст.15, ст.71, ст.83 и ст.99 Земельного кодекса № 828-XII от 25.12.1991; ст.6 Закона о землях, находящихся в публичной собственности, и их разграничении № 91-XVI от 5.04.2007 (далее – Закон № 91-XVI от 5.04.2007); ст.6 и ст.14 Закона об управлении публичной собственности № 121-XVI от 4.05.2007 (далее – Закон № 121-XVI от 4.05.2007); ст.12 и ст.14 Закона № 1308-XIII от 25.07.1997.

⁵ Кадастровый номер 14141109083 – 4,1858 га; кадастровый номер 14141109084 – 2,0932 га; кадастровый номер 14141109085 – 2,0933 га; кадастровый номер 14141109086 – 2,0931 га; кадастровый номер 14141109087 – 1,0449 га; без кадастрового номера – 3,9 га.

⁶ Решение ГС Сорока № 5/3 от 25.06.2014 “О передаче земельных участков”.

⁷ Решение СС Ширэуць № 1/3 от 7.05.2014.

⁸ Положение о порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Молдова, утвержденное Законом № 741-XIII от 20.02.1996.

⁹ Административно-территориальное устройство МССР 1973 года.

¹⁰ Протокол от 11.10.2013 собрания граждан с.Ширэуць, земельные участки которых, предназначенные для индивидуальных жилых домов и угодий, включены в состав АТЕ Липкань (52 представителей).

¹¹ Акт от 30.06.2014 о передаче земельных участков с их включением в границы соответствующих АТЕ.

♦ Об управлении водным фондом

• Неопределенность правового режима касательно государственной собственности и собственности АТЕ отрицательно повлияла на оценку финансово-экономического потенциала МПО, что генерировало как непоступление надлежащих доходов, так и условия для продвижения нелояльной конкуренции. Так, из всех земельных участков под водоемы района Бричень, предназначенных для рыбоводства, площадью 1355 га, АТЕ принадлежат на праве собственности 1002,0 га (74%), а 353,0 га (26%) зарегистрированы как собственность государства. Тестирования аудита по управлению указанным имуществом выявили некоторые недостатки в этом отношении, обуславливающие ненадлежащее управление публичным имуществом, которое отрицательно влияет на экономический потенциал АТЕ, одновременно была допущена нелояльность в предпринимательской деятельности. В подтверждение вышеуказанного приводятся следующие примеры.

Юридические коллизии, касающиеся права собственности на земли водоемов, создали предпосылки для уклонения от уплаты причитающихся платежей за пользование этими публичными землями, что лишает доходов, подлежащих взиманию, как местные бюджеты, так и государственный бюджет. Так, 3 частных экономических агента в области рыбоводства¹² используют бесплатно 18 водоемов публичной собственности площадью 353,0 га, расположенных в административных границах 10 примэрий¹³, для осуществления предпринимательской деятельности с целью обеспечения постоянного источника доходов¹⁴. Несмотря на это, указанные экономические агенты не признают право ОМПУ на управление ими, отказываются оформлять документально и, соответственно, оплачивать за пользование публичным имуществом, мотивируя тем, что право собственности на эти объекты имущества, по данным кадастра, зарегистрированы за “Республикой Молдова”. Исходя из вышеизложенного для такого рода предпринимателей созданы благоприятные условия для развития нелояльной конкуренции и возможности уклонения от соответствующих платежей в бюджет.

Отмечается, что хотя регистрация этих водоемов как собственность государства была произведена в 2003 году на основании Постановления Правительства, которое впоследствии, еще в 2005 году, было объявлено неконституционным¹⁵, на протяжении более 10 лет как ОМПУ, так и отраслевые центральные органы не инициировали изменение имущественных прав в соответствии с требованиями Конституционного суда. Вместе с тем согласно положениям законодательства¹⁶ земельные участки, занятые (не)искусственными водными объектами, являются публичной собственностью АТЕ, а МПО наделены обязанностями и правами по выявлению, разграничению и отражению в кадастре земельных участков, на которых расположены водные объекты, а также обеспечить оформление арендных отношений с экономическими агентами, которые используют их в производственной деятельности, что не было выполнено, в результате это отрицательно повлияло на доходы бюджетов АТЕ.

ОМПУ не обеспечили соблюдение соответствия¹⁷ при сдаче в аренду водоемов¹⁸, не были учтены гидротехнические сооружения водных объектов, обязанности арендаторов, которые должны получить в обязательном порядке право пользования в отношении земельных участков и гидротехнических сооружений, для выдачи/владения экологической авторизации на специальное пользование водой. Более того, неопределение ситуации с гидротехническими сооружениями, а также неподтверждение регистрации в учете права собственности и пользования на них, генерирует ненадлежащее управление имуществом.

________________________

¹² АО фискальный код 1004604001950 – 287,5 га; АО фискальный код 1003604012179 – 24 га; АО фискальный код 1014620004510 – 41,5 га.

¹³ Примэрии: ком. Бэлкэуць – 37,3 га; с.Булбоака – 20,9 га; ком.Коликэуць – 96,4 га; с.Котюжень – 29,7 га; ком.Мэркэуць – 47,7 га; ком. Михэйлень – 48,8 га; с. Требисэуць – 17,3 га; ком. Халахора де Сус – 24,0 га; г.Липкань – 18,4 га; г.Бричень – 12,6 га.

¹⁴ Ст.1 (1) Закона о предпринимательстве и предприятиях № 845-XII от 3.01.1992.

¹⁵ ПП № 959 от 4.08.2003 “О разграничении земель публичной собственности в некоторых административно-территориальных единицах Республики Молдова”, утратившее силу 14.10.2005 ПП № 1026 от 3.10.2005 “О внесении изменений и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства”, на основании Решения Конституционного суда № 12 от 21.04.2005 “По делу о контроле конституционности некоторых положений законодательных и нормативных актов о землях, находящихся в публичной собственности, и их разграничении”.

¹⁶ Ст.5 (1) f) Закона № 91-XVI от 5.04.2007; ст.14 Закона № 436-XVI от 28.12.2006; ст.9 и ст.10 Земельного кодекса.

¹⁷ Согласно ст.33 Закона о воде № 272 от 23.12.2011 и приложении № 6 к ПП № 72 от 30.01.2004 “О выполнении Закона об аренде в сельском хозяйстве”.

¹⁸ Примэрия ком. Мэркэуць: не было составлено 7 договоров на гидротехнические сооружения, арендная плата – 5,8 тыс. леев в год (за 2013-2015 годы: 17,4 тыс. леев).

♦ Об администрировании лесного фонда

• Одной из проблем, выявленных аудитом, является ненадлежащее управление лесным фондом со стороны ОМПУ района Бричень. Так, непроведение оценки лесного фонда на облесенных земельных участках (в том числе вновь созданных за счет бюджетных средств) обуславливает несоответствующую регистрацию в бухгалтерском учете АТЕ данного публичного имущества. Таким образом, лесной фонд в собственности АТЕ представляет собой сегмент национальной экономики с неосвоенным прибыльным, соответственно неоцененным, потенциалом, поскольку менеджмент ОМПУ не был заинтересован в достижении целей эффективности затрат, а также стандартов культуры обслуживания, в ущерб интересам граждан. Вместе с тем леса АТЕ (в том числе вновь созданные) не только не администрируются, но также отсутствует эффективная система санкционирования, соответствующая правонарушениям в области лесного хозяйства, которые получили масштабный характер. Таким образом, невыполнение ОМПУ наложенных на них обязанностей по надлежащему управлению и сохранности лесных массивов обуславливает как растрату средств, используемых для их облесения, так и их последующую физическую деградацию с соответствующими финансовыми потерями. В подтверждение вышеизложенного отмечается следующее.

Согласно данным из земельной отчетности за 2015 год, ОМПУ владеют с правом собственности 2015,3 га земли, покрытыми лесом, или 22% лесного фонда района (9268,63 га). В соответствии с положениями законодательства¹⁹ лица, ведущие лесное хозяйство, обязаны обеспечивать восстановление, охрану, защиту лесов, уход за ними и повышение их продуктивности, организацию лесных пользований и учета лесов, рациональное использование лесной продукции и т.д. Однако, вопреки вышеуказанному, ОМПУ не организовали оценку, надлежащий бухгалтерский учет и отчетность лесного фонда, причиной тому явилось отсутствие: необходимых финансовых ресурсов для составления планов лесного обустройства; специалистов, отвечающих за администрирование публичного лесного фонда; знаний в данной области. Более того, в этих лесах не соблюдается режим ведения лесного хозяйства, они подвержены таким нарушениям, как: незаконные рубки, незаконный выпас скота, их безвозмездная передача в частную собственность. Например, 2 ОМПУ района Бричень в нарушение законодательных положений²⁰ о том, что земли лесного фонда не подлежат приватизации, в 2013-2015 годах продали физическим лицам 3 земельных участка леса общей площадью 1,7 га²¹.

• Неэффективное управление лесным фондом местной публичной собственности и недостатки регулирующего характера препятствовали достижению цели по восстановлению деградированных земель в рамках АТЕ, а некоторые бюджетные расходы, инвестированные на протяжении 2002-2014 годов в этой области, явились неэффективными. Согласно информации предприятия по лесному хозяйству Единец, в период 2002-2014 годов в рамках 17 АТЕ района Бричень облесены деградированные земли общей площадью 558,06 га, на которые были понесены расходы из государственного бюджета на общую сумму 4,5 млн. леев. Отмечается, что ОМПУ в рамках 8 АТЕ не изменили кадастровый регистр населенных пунктов и не внесли около 195,1 га в категории лесных земель (по состоянию на 01.01.2016 они оставались зарегистрированными в качестве деградированных земель), на облесение которых были понесены расходы в общей сумме 1,5 млн. леев, что ограничивает возможность обеспечения надлежащего мониторинга управления этими публичными фондами. Вместе с тем аудит отмечает, что акты приема-передачи (уступки) лесных угодий МПО содержат только поверхностные данные, касающиеся площади земель и посаженных на них лесных культур (видов), однако в них не указана сумма понесенных расходов на их облесение и не предусмотрена обязательность бенефициаров выполнять определенные обязанности по управлению и хранению вновь созданного имущества за счет публичных денежных средств. В этом контексте аудит отмечает следующее:

√ в нарушение законодательных положений²² и с молчаливого согласия некоторых ОМПУ, предприятие по лесному хозяйству провело облесение частных земельных участков (сельскохозяйственные угодья в количестве 243 лотов) площадью около 40,4 га²³, использовав при этом бюджетные средства для их облесения в сумме 0,3 млн. леев. Отмечается, что владельцы земель, воспользовавшись бесплатным облесением земельных участков, пользуются еще и освобождением от уплаты налогов, что негативно влияет на накопление доходов в бюджеты АТЕ;

√ в результате отбора несоответствующего/некачественного посадочного материала, на участке площадью 55,3 га²⁴ были применены повторные процедуры облесения земель в рамках АТЕ, следовательно, цель по расширению лесного фонда не была достигнута, а бюджетные средства для этой цели в сумме 0,4 млн. леев были использованы неэффективно;

√ в нарушение требований законодательства²⁵, облесенные земельные участки за счет средств государственного бюджета, после их возвращения ОМПУ были оставлены без присмотра. В результате упомянутые земельные участки площадью 22 га, на обустройство которых использованы бюджетные средства в сумме 0,2 млн. леев, лишены лесной растительности, поскольку были подвержены незаконным вырубкам, несанкционированному выпасу скота и т.д.²⁶.

• Ряд несоответствий выявлен в управлении многолетними насаждениями. Так, некоторые местные органы администрируют плодовые насаждения без обеспечения соответствующего документирования/отражения в бухгалтерском учете этих имущественных фондов, что сказывается на их эффективном управлении и лишает бюджеты АТЕ доходов, подлежащих взиманию. Следовательно, в соответствии с положениями Каталога основных средств²⁷, а также Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010²⁸, плантации плодовых растений отнесены к категории основных средств и, соответственно, должны быть зарегистрированы в учете. В этой связи аудиторская миссия отмечает, что 3 ОМПУ²⁹, хотя и регистрируют доходы от сдачи в аренду плодовых насаждений (4,5 тыс. ореховых деревьев) и получают доход от их пользования за каждое дерево (который варьирует в зависимости от ОМПУ от 1 лея до 50 леев в год), не обеспечили надлежащую регистрацию в бухгалтерском учете указанных насаждений, либо их стоимость существенно занижена. Сложившаяся ситуация обусловлена отсутствием в публичном секторе исчерпывающих положений (методологической основы) по учету этих насаждений, а также отсутствием четко установленного механизма их оценки.

В итоге непроведение оценки лесного фонда и плодовых насаждений в целях обеспечения их достоверной балансовой стоимости обуславливает невозможность оценки размера ущерба в случае кражи этих ценностей.

________________________

¹⁹ Ст.29 Лесного кодекса № 887-XIII от 21.06.1996 (далее – Лесной кодекс).

²⁰ Ст.13 (1) и (f) Закона № 121-XVI от 4.05.2007.

²¹ Примэрии: ком. Коликэуць – 2 лесных земельных участка площадью 1,0 га; с. Табань – участок площадью 0,7 га.

²² Ст.11 ч.(1) Закона о лесомелиорации деградированных земель № 1041-XIV от 15.06.2000.

²³ Населенные пункты: с. Крива – 69 участков площадью 16,6 га; с. Дрепкэуць – 146 участков площадью 17,8 га; с. Тецкань – 28 участков площадью 6,0 га.

²⁴ Примэрии: с. Тецкань – 14,9 га; с. Крива – 13,5 га; ком. Ларга – 26,9 га.

²⁵ Ст.56 Лесного кодекса.

²⁶ Примэрии: ком. Медвежа – 7,4 га; с. Баласинешть – 1,4 га; ком. Халахора де Сус – 2,0 га; с. Белявинць – 11,5 га.

²⁷ Каталог основных средств и нематериальных активов, утвержденный ПП № 338 от 21.03.2003.

²⁸ Приказ министра финансов № 94 от 19.07.2010 “Об утверждении Инструкции о бухгалтерском учете в централизованных бухгалтериях примэрий сел (коммун), городов” (далее – Инструкция, утвержденная Приказом № 94 от 19.07.2010).

²⁹ Примэрии: ком. Ларга; ком. Мэркэуць; ком. Халахора де Сус.

♦ Об управлении фондом недвижимого имущества

• Чрезмерное затягивание завершения объекта “Строительство двухэтажной пристройки на 14 классов и спортивного блока средней школы г.Липкань” стоимостью 12,6 млн. леев, обусловленное как неопределенностью касательно обеспечения финансовыми средствами, так и медлительностью официальных лиц в рамках ОМПУ I и II уровня (ситуации, подтверждающие риски, упомянутые ранее в отчетах Счетной палаты), не позволяет использовать новый объект, построенный в предусмотренных целях, что создает неблагоприятные условия для проведения учебного процесса. Таким образом, хотя строительство (путем разделения проекта на 2 этапа (I – учебный блок; II –спортивный блок) по инициативе ОМПУ) двухэтажной пристройки для 14 классов средней школы г.Липкань было завершено в 2016 году³⁰, в результате невыполнения ряда незначительных работ (монтаж систем вентиляции и пожарной безопасности с оценочной стоимостью около 47,0 тыс. леев), до завершения аудиторской миссии указанное строительство не было принято и не используется в учебном процессе. Следует отметить, что согласно объяснениям руководства учреждения, а также исследований, проведенных аудиторской группой, двухэтажная пристройка была построена в соответствии с установленными нормами, обеспечена системами отопления и освещения, учебной мебелью. Тем не менее гимназия г. Липкань с численностью 163 учащихся и 30 преподавателей вынуждена проводить учебный процесс в 2 смены в старом здании (построенном в 1958 году), в отсутствие необходимых условий для осуществления своей деятельности.

• РС не обеспечил обоснование целесообразности разработки инвестиционного проекта по строительству социального жилья за счет частно-государственного партнерства, с проведением анализа эффективности затрат и с выбором самой эффективной модели реализации, ориентированной на создание выгод для общества и достижение поставленных целей. Так, в результате реализации намеченной цели сотрудничества между ПВП II и РС, с финансированием со стороны БРСЕ, район Бричень должен был получить жилой дом на 40 квартир, предназначенный для аренды представителями социально-уязвимых категорий граждан, стоимость проекта составила около 1,35 млн. евро, из которых 479,1 тыс. евро представляют стоимость незавершенного строительства. Аудиторское тестирование реализации данного проекта выявило невыполнение в полном объеме установленной цели, что выражается в следующем.

Хотя согласно условиям указанного Соглашения после завершения строительства жилого дома район должен был получать 40 квартир для представителей социально-уязвимых категорий граждан, МПО получили только 25 квартир. Так, РС Бричень, в качестве бенефициара проекта, в нарушение ст.5 (3) Закона об оценочной деятельности³¹не инициировал обязательную процедуру оценки объекта инвестиций (“незавершенного жилого дома на 40 квартир”), а ограничился только данными, представленными владельцем³², и принял в одностороннем порядке стоимость объекта, чем не обеспечил предусмотренного надежного и окончательного источника, что в результате обуславливает риски ненадлежащего управления публичными средствами. В результате аудиторских мероприятий было установлено, что РС Бричень продал в 2006 году данный объект тому же экономическому агенту по цене 346,5 тыс. леев, а впоследствии в 2013 году договором о сотрудничестве здание было включено в проект стоимостью 7588,3 тыс. леев (479,1 тыс. евро), или в 22 раза дороже. Благодаря этому, экономический агент получил в собственность 15 завершенных квартир, без каких-либо условий касательно представителей социально-уязвимых категорий граждан, для которых собственно и было построено это здание.

Следует отметить, что отсутствие (предварительного) технико-экономического обоснования со стороны РС в отношении потенциальных бенефициаров и необходимости построения социального блока, отсутствие на данный момент четких определений относительно обязательных условий для заявителей социального жилья, одновременно с затягиванием установления размера арендной платы, привели к отсутствию спроса на социальное жилье. Таким образом, в отсутствие четкой и окончательной информации РС изначально (июнь 2012) не определил порядок распределения социального жилья, а Положение³³ в этой области было разработано через 2 года (в мае 2014 года). Также в силу различных причин ОМПУ II уровня утвердили размер арендной платы только в апреле 2016 года (через 6 месяцев после завершения проекта). В результате по состоянию на 1.06.2016 из общего количества (25) социальных квартир были перераспределены только 7.

• Некоторые ОМПУ не выполнили в точности возложенные на них функции согласно законодательству³⁴ по эффективному управлению жилищным фондом. Так, аудит отмечает, что ОМПУ не обеспечили выявление и эффективное управление публичным жилищным фондом, что противоречит предписаниям нормативной базы, а именно, не была установлена арендная плата для накопления необходимых средств для осуществления работ по содержанию и ремонту жилых домов в целях предупреждения преждевременного износа квартир и жилых помещений и поддержания показателей эксплуатации конструктивных элементов. В подтверждение вышесказанного приводятся следующие примеры:

√ ОМПУ г.Бричень не оформили официально отношения с жильцами 32 неприватизированных квартир, а бюджет города был лишен дохода от сдачи внаем указанного недвижимого имущества. Более того, не была установлена арендная плата, а также не было предусмотрено поступление доходов из этого источника в 2015 году. Следует отметить, что отношения по аренде соответствующих помещений не были оформлены официально, а городской совет не высказался относительно условий дальнейшего пользования этими помещениями;

√ примэрия с. Ширэуць не обеспечила адекватное управление и целостность двух зданий публичной собственности МПО общей площадью 171,6 м², они были переданы внаем в отсутствие договоров аренды и решения МС об установлении арендной платы, в результате у аудита не было возможности оценить упущенные доходы от указанного источника;

√ ОМПУ г. Липкань, имея в собственности неприватизированный жилой фонд (46 квартир общей площадью 1238,5 м²), не позаботились должным образом о накоплении доходов от администрирования этих активов. Аудиторская миссия установила, что плата за наем неприватизированных квартир не была утверждена решением ГС Липкань, размер платежа был установлен в 0,15 лея/1 м² в месяц и не корректируется на протяжении более 20 лет. В результате ОМПУ г. Липкань не обеспечили надлежащее экономическое и юридическое обоснование с целью приведения арендной платы в соответствие с требованиями действующего законодательства.

• Некоторые ОМПУ I уровня не приняли действенные меры по обеспечению целостности управляемого публичного имущества, которое находится в постоянном разрушении. Так, в результате неиспользования объектов недвижимости на протяжении длительного времени, а также непринятия соответствующих мер в целях проведения их капитального ремонта, по состоянию на 1.01.2016 в 11 примэриях района было зарегистрировано 24 объекта недвижимости на общую сумму около 4,2 млн. леев³⁵, находящихся в состоянии деградации.

__________________________

³⁰ Протокол приемки выполненных работ № 005 от 10.02.201.

³¹ Закон об оценочной деятельности № 989-XV от 18.04.2002.

³² ООО, фискальный код 1003602033255.

³³ Положение о порядке и условиях проведения Проекта строительства жилья для социально/экономически уязвимых слоев населения II, утвержденное приказом министра регионального развития и строительства № 75 от 14.05.2014.

³⁴ Ст.3 (2) Закона № 121-XVI от 4.05.2007.

³⁵ Приложение № 3 к Отчету аудита.

♦ Об управлении инженерно-техническими объектами инфраструктуры

Проведенные аудиторские тестирования в этой области выявили многочисленные нарушения и недостатки, допущенные ОМПУ района по администрированию, учету и соответствующей регистрации инженерно-технических объектов инфраструктуры (местных дорог, газопроводов), сложившаяся ситуация создает препятствия в освоении публичных средств и одновременно сказывается на росте доходов от собственности в пользу местного сообщества, что выражается в следующем.

• Отсутствие достоверного учета местных дорог, коммунального хозяйства и улиц, администрируемых МПО, генерирует представление искаженных данных об имущественной ситуации в этой сфере. Так, в соответствии с Законом об автомобильных дорогах³⁶ управление коммунальными дорогами и улицами обеспечивается ОМПУ I уровня. Вместе с тем, в соответствии с п.4 Постановления Правительства № 1323 от 29.12.2000 до 1.07.2001 ОМПУ должны были обеспечить составление номинальных списков и инвентаризацию улиц и дорог, находящихся в их управлении. Согласно информации, представленной для рассмотрения, по состоянию на 1.01.2016 в районе Бричень были зарегистрированы асфальтированные местные дороги районного значения протяженностью 250,7 км, асфальтированные дороги населенных пунктов – 190,7 км, щебеночные дороги населенных пунктов – 544,2 км. Однако в нарушение указанных установленных норм до настоящего времени ОМПУ района не составили соответствующие списки, что обусловило неправильное отражение в учете протяженности местных дорог. В результате сверки информации, представленной MЭ, с информацией ОМПУ было установлено неполное отражение в отчетности дорог населенных пунктов: асфальтированных – на 110,7 км (19 ОМПУ)³⁷, щебеночных – на 421,0 км (23 ОМПУ)³⁸. Более того, хотя РС Бричень каждый год ремонтирует и обслуживает местные дороги районного значения на 30 сегментах длиной около 250,7 км, до настоящего времени это местное публичное имущество не зарегистрировано в установленном порядке в кадастре и в бухгалтерском учете МПО. Подобные негативные ситуации обусловлены, главным образом, необеспечением соответствующего учета и надлежащего администрирования инженерно-технических объектов инфраструктуры³⁹.

• Расхождения между положениями закона и реальной ситуацией касаемо собственности, учета и ответственности в части администрирования дорог на местном уровне приводят к искажению данных и имущественных ситуаций. Хотя Закон об автомобильных дорогах⁴⁰ предусматривает право собственности АТЕ на местные дороги, а Закон об административной децентрализации⁴¹ устанавливает, что строительство, управление и ремонт дорог местного значения входят в сферу деятельности МПО, это имущество, согласно информации МТДИ, фактически находится на балансе и в управлении ГП ГАД. Таким образом, указанные юридические противоречия создают ситуации неопределенности, такие как:

√ РС Бричень только в 2015 году за счет сбора за использование дорог использовал около 4,2 млн. леев на обслуживание и ремонт местных дорог, которые в реальности зарегистрированы в бухгалтерском учете ГП ГАД, притом, что отсутствуют исчерпывающие положения, обеспечивающие разделение полномочий, прав и обязанностей, а также порядок распределения расходов. Отмечается, что работы по ремонту и содержанию дорог в районе были проведены без составления протоколов об осмотре технического состояния дорожной инфраструктуры и в отсутствие критериев определения приоритетов ремонта (например, степени повреждения дорог), с учетом существующих повреждений путей сообщения (дорог, бордюров, тротуаров), искусственных сооружений (мостов, дорожных узлов) и т.д.;

√ из-за неясностей в отношении собственности и порядка учета местных дорог, в рамках реализации проекта “Ремонт участка дороги местного значения L-37 Липкань-Баласинешть-Коржеуць-Тырнова”, проведенного в 2013 году при поддержке АРР Норд, стоимость реабилитированного участка дороги “Коржеуць-Тринка” (7,7 км) необоснованно была уменьшена на 0,6 млн. леев. Так, примэрия с. Коржеуць, не являясь владельцем этой местной дороги, выступала в качестве заявителя проекта, следовательно, в 2013 году получила от АРР Норд ремонтные работы стоимостью 51,3 млн. леев без их отражения в балансе, хотя впоследствии (в 2015 году) передала те же работы ГП ГАД со стоимостью 50,7 млн. леев, что отрицательно повлияло на общую стоимость местных дорог.

• Юридические коллизии и недостатки регулирующего характера, необоснование экономического эффекта в пользу местных бюджетов через призму анализа эффективности затрат, генерировали институциональные недостатки в администрировании газовых сетей местной публичной собственности и создали предпосылки для утраты указанного имущества, а также доходов (как прямых, так и косвенных), подлежащих взысканию в бюджеты АТЕ из-за неосвоения потенциала для получения выгоды. Так,

√ согласно п.3 ПП № 683 от 18.06.2004⁴², ОМПУ и другие бенефициары должны были взять на учет, зарегистрировать в кадастровых органах и передать все газовые сети на техническое обслуживание на договорной основе подведомственным предприятиям АО “Молдовагаз”. Вместе с тем в контексте ст.4 (6) Закона № 1543-XIII от 25.02.1998, инженерно-технические сети в черте населенного пункта не подпадают под действие указанного закона, поскольку не представляют собой объекты регистрации имущественных прав. В результате непоследовательности положений нормативной базы возникают ситуации неопределенности относительно подтверждения права собственника, передающего газовые сети на обслуживание, что может определить признание соответствующих договоров недействительными, а также потерю самих сетей, в том числе на основании ст.332 Гражданского кодекса⁴³ (лицо, которое, не обладая правом собственности, добросовестно владеет в качестве собственника недвижимой вещью в течение 15 лет, становится собственником соответствующей вещи);

√ из-за недостатков регулирующего характера между газовым предприятием⁴⁴ и ОМПУ в качестве собственника отсутствуют какие-либо договорные отношения, кроме технического обслуживания. Таким образом, газовое предприятие при техническом обслуживании газопроводов эксплуатирует имущество, которое ему не принадлежит. В частности, газовое предприятие в качестве экономического агента с организационно-правовой формой ООО осуществляет свою предпринимательскую деятельность с целью обеспечения себе постоянного источника доходов⁴⁵, а именно: поставка за плату природного газа конечным потребителям (в том числе ОМПУ) путем бесплатного использования имущества местной публичной собственности. В результате 26 газопроводов собственности ОМПУ, протяженностью 477,9 км, на общую сумму 40,2 млн. леев и построенных полностью или частично за счет государственного бюджета и местных бюджетов, фактически используются экономическим агентом для своих собственных целей, без того, чтобы государство или АТЕ получили экономическую выгоду в виде прямых доходов.

_________________________

³⁶ Ст.5 (3) Закона об автомобильных дорогах № 509-XIII от 22.06.1995 (далее – Закон № 509-XIII от 22.06.1995).

³⁷ Приложение № 3 к Отчету аудита.

³⁸ Приложение № 3 к Отчету аудита.

³⁹ ПП № 133 от 24.02.2014 “О создании автоматизированной информационной системы “Реестр объектов инженерно-технической инфраструктуры”.

⁴⁰ Ст.2 (3) Закона № 509-XIII от 22.06.1995.

⁴¹ Ст.4 (2) c) и (3) d) Закона об административной децентрализации № 435-XVI от 28.12.2006 (далее – Закон № 435-XVI от 28.12.2006).

⁴² ПП № 683 от 18.06.2004 “Об утверждении Положения о порядке передачи газовым предприятиям акционерного общества "Молдовагаз" газовых сетей на техническое обслуживание ”.

⁴³ Гражданский кодекс Республики Молдова № 1107-XV от 6.06.2002 (далее – Гражданский кодекс).

⁴⁴ ООО, фискальный код 1003604013084.

⁴⁵ Ст.1 (1) Закона № 845-XII от 3.01.1992.

Подцель 1.2. Эффективность/результативность управления экономическими активами, переданными в управление предприятиям, созданным ОМПУ

ОМПУ в качестве учредителей муниципальных предприятий и публичных учреждений в рамках района Бричень не выполняли рационально свои полномочия, не обеспечили постоянный надзор и солидарное внедрение созданными учреждениями ответственного и эффективного менеджмента в отношении администрирования публичного имущества, переданного в корпоративное хозяйственное ведение, и его отчетности. Соответственно управление имуществом и экономическое управление были реализованы неэффективно. В этой связи отмечается следующие.

• В некоторых МП положения уставов об их функционировании не отвечают требованиям законодательно-нормативных актов, генерируя тем самым предпосылки для уклонения учредителей от обязанностей по надлежащему/прудентному управлению публичным имуществом в ущерб интересам сообщества в целом. Так, в нарушение требований существующей нормативной базы⁴⁶ в 13 МП⁴⁷не установлены четко права и обязанности учредителя и администратора по управлению предприятием, стоимость и перечень имущества, которым субъект отвечает по своим обязанностям/ обязательствам; порядок формирования и изменения уставного капитала; порядок утверждения планов стратегического развития, бизнес-планов, соответственно, экономических показателей; порядок распределения дохода (чистой прибыли) и покрытия убытков; порядок осуществления финансового мониторинга, что не обеспечивает строгий корпоративный/финансовый менеджмент.

• Некоторые положения индивидуальных трудовых договоров с администраторами МП устарели, не соответствуют административным условиям, связанным с экономическим управлением, ориентированным на эффективность затрат, создав таким образом условия для регистрации неэффективных результатов. Так,

√ в нарушение нормативно-законодательной базы⁴⁸, 11 МП⁴⁹ не обеспечили заключение индивидуального трудового договора между учредителем (ОМПУ) и его администратором, подтверждающего взаимные права и обязанности, а в 11 МП⁵⁰ не установлен порядок, в котором руководители осуществляют полномочия администраторов имущества предприятия и, не в последнюю очередь, ответственность за неисполнение/ненадлежащее исполнение своих обязательств, а также срок действия, условия изменения и расторжения договора;

√ хотя, согласно п.19 примерного Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 387 от 6.06.1994, администратор предприятия несет ответственность за порядок, в котором предприятие управляет имуществом публичной собственности, индивидуальные трудовые договоры, заключенные между учредителями и администраторами 5 МП⁵¹ не соответствуют установленным положениям, а также передовой практике и т.д., поскольку к ним не приложен перечень имущества, находящегося в хозяйственном ведении МП на дату назначения на должность администратора, что может создать трудности в определении в дальнейшем существования/причинения ущерба.

• Учредители МП не установили/утвердили соответствующие показатели экономического управления МП, ориентированного на результативность и эффективность, не обеспечили надлежащий надзор за соблюдением учрежденными субъектами положений устава, в том числе в части рационального и добросовестного управления. Накопленные аудиторские доказательства по данному разделу показывают, что существующая нормативная/регулирующая база не содержит исчерпывающих и четких положений относительно порядка, процедуры и обязанностей по установлению экономических показателей деятельности МП. Соответственно аудиторская миссия констатирует, что на 2015 год только 1 из 17 МП⁵² располагало финансово-экономическими показателями (утвержденными), необходимыми для оценки и повышения ответственности корпоративного менеджмента по разумному и эффективному управлению администрируемыми ресурсами и имуществом. Отсутствие у учредителей экономической политики, которая уравновешивает публичный интерес в деятельности учрежденных субъектов, права предприятий осуществлять свою деятельность по собственной инициативе, на свой риск и под свою имущественную ответственность, и ограничения, связанные с публичным имуществом, не способствуют направлению менеджмента МП на достижение уставных целей с учетом принципов экономической эффективности.

• Согласно п.30 примерного Положения, контроль за финансовой и экономической деятельностью предприятия осуществляет учредитель, кроме того она систематически проверяется ревизионной комиссией (ревизорами) или ревизором (аудитором) предприятия либо аудиторской организацией. Однако учредители не обеспечили соблюдение указанных предписаний, соответственно, в течение 2015 года не были проведены ревизии финансово-экономической деятельности 15 МП⁵³, подвергнутых аудиту, что свидетельствует об отсутствии строгого контроля над финансовой и экономической деятельностью со стороны учредителя.

• В нарушение ст.16 Закона № 113-XVI от 27.04.2007, в рамках 11 МП, которые осуществляли финансово-экономическую деятельность в аудируемом периоде, не была разработана и утверждена учетная политика, следовательно, не была установлена совокупность принципов, конвенций, правил и процедур, утвержденных руководством предприятия для ведения бухгалтерского учета и составления финансовой отчетности⁵⁴.

• В нарушение требований законодательства⁵⁵ 9 МП не представили учредителям финансовые отчеты, а учредители, в свою очередь, не приняли должных мер для оценки менеджмента предприятий и их достижений в результате финансово-экономической деятельности⁵⁶.

• ОМПУ района не проанализировали причины, которые генерируют убытки на учрежденных предприятиях, с утверждением плана по улучшению ситуации. Так, хотя по состоянию на 1.01.2016 7 МП зарегистрировали убытки от операционной деятельности на общую сумму 932,3 тыс. леев⁵⁷, ни ОМПУ и ни менеджмент МП не пересмотрели полномочия и ответственность по внедрению стандартов надлежащего управления и финансового менеджмента, направленных на эффективность затрат и результативность.

• ОМПУ района Бричень не разработали и не утвердили исчерпывающие положения об установлении доли отчислений в бюджет доходов от чистой прибыли МП, на аудируемый период не были предусмотрены бюджетные доходы по данному разделу. Согласно примерному Положению, утвержденному Постановлением Правительства № 387 от 6.06.1994, в уставе предприятия должны быть включены аспекты, касающиеся доли и метода распределения чистой прибыли в местный бюджет. Несмотря на вышеуказанное, при разработке уставов 9 МП⁵⁸ их учредители не обеспечили включение аспектов, касающихся доли и метода распределения чистой прибыли в местный бюджет, чем не были соблюдены положения нормативных актов⁵⁹, что отрицательно влияет на указанный источник доходов для местных бюджетов.

• Институциональные недостатки, выраженные в неурегулированности важных аспектов, касающихся институционализации сотрудничества, не позволяют достичь поставленных целей при реализации проекта, внедряемого при имущественной поддержке ПРООН. Хотя действующее законодательство⁶⁰ прямо предусматривает право МПО сотрудничать как в защиту общих интересов, так и по выполнению работ и оказанию публичных услуг общего значения, положения закона не регулируют некоторые важные аспекты, касающиеся механизма институционализации сотрудничества, в частности, создания АМС без образования юридического лица. Более того, примэрии-партнеры, участвующие в процессе сотрудничества, в условиях неточных законодательных норм, не разработали и не применили четкую и однозначную модель институционализации межкоммунального сотрудничества.

Так, в рамках сотрудничества населенных пунктов кластера Липкань – Крива – Дрепкэуць – Хлина – Ширэуць – Слобозия-Ширэуць, оформленного путем совместного соглашения, при поддержке ПРООН-Молдова на сумму 144,6 тыс. долларов США (эквивалент 2,4 млн. леев) была создана многофункциональная служба коммунальных услуг АМС Липкань без образования юридического лица, с целью реализации услуг по содержанию дорог и благоустройству свалок в прикрепленных населенных пунктах. Оказание многофункциональных публичных услуг в рамках АМС, согласно договору, было возложено на МП “Comprod-Lipcani”. Аудиторская миссия отмечает, что при реализации проекта возникало множество трудностей, в том числе по управлению службой, были искажены принципы сотрудничества, что привело к формальному существованию АМС. В этом контексте аудиторская миссия отмечает следующее:

√ хотя ГС Липкань по требованию ПРООН инициировал реорганизацию МП “Comprod-Lipcani” и в 2015 году был утвержден устав предприятия в новой редакции, в действительности изменения свелись только к незначительному изменению отдельных видов деятельности. В частности, были добавлены три вида деятельности, такие как: сбор неопасных отходов (код КЭДМ⁶¹ 38.11), обработка и удаление неопасных отходов (38.21), розничная торговля картофеля, свежих овощей и фруктов (52.21). При этом новый устав, сохранив только одного учредителя – ГС Липкань, не дифференцировал деятельность МП как субъекта, созданного ОМПУ г.Липкань, а также субъекта, который осуществляет свою деятельность в рамках АМС;

√ имущество, полученное для обеспечения деятельности АМС в рамках указанного проекта, в ущерб остальным партнерам было передано исключительно ОМПУ г. Липкань, а именно: непосредственно как в собственность примэрии стоимостью 1,5 млн. леев (эквивалент 100,0 тыс. долларов США), а также в собственность МП “Comprod-Lipcani” (аффилированная организация) на сумму 0,9 млн. леев (эквивалент 44,6 тыс. долларов США);

√ в нарушение требований ст.20 Закона № 1402-XV от 24.10.2002⁶², ОМПУ-партнеры не оформили документально делегирование полномочий по управлению с оператором, который оказывает услуги АМС, путем заключения договора, не регламентировали такие важные аспекты, как: тарифная политика, инвестиции, амортизация, порядок расторжения, ответственность и др.

Обобщая вышеизложенное, отмечается, что указанные выше недостатки исказили принципы межкоммунального сотрудничества, создали выгоду только для одного партнера, а остальные примэрии – партнеры, не имея функциональных и эффективных рычагов по управлению АМС, соответственно, имущества, полученного для сотрудничества, были поставлены в неравные условия.

_______________________

⁴⁶ ПП № 387 от 6.06.1994 “Об утверждении примерного Положения о муниципальном предприятии” (далее – примерное Положение, утвержденное ПП № 387 от 6.06.1994).

⁴⁷ Приложение № 4 к Отчету аудита.

⁴⁸ Ст.2 (1) Закона № 845-XII от 3.01.1992; ст.22 Закона № 847-XV от 14.02.2002; п.17 и п.18 примерного Положения, утвержденного ПП № 387 от 6.06.1994.

⁴⁹ Приложение № 4 к Отчету аудита.

⁵⁰ Приложение № 4 к Отчету аудита.

⁵¹ Приложение № 4 к Отчету аудита.

⁵² Приложение № 4 к Отчету аудита.

⁵³ Приложение № 4 к Отчету аудита.

⁵⁴ Приложение № 4 к Отчету аудита.

⁵⁵ Ст.38 Закона о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007.

⁵⁶ Приложение № 4 к Отчету аудита.

⁵⁷ Приложение № 4 к Отчету аудита.

⁵⁸ Приложение № 4 к Отчету аудита.

⁵⁹ П.10 (5) примерного Положения, утвержденного ПП № 387 от 6.06.1994.

⁶⁰ Ст.14 (2) j) Закона № 436-XVI от 28.12.2006; ст.3 h) Закона № 435-XVI от 28.12.2006.

⁶¹ Классификатор видов экономической деятельности Молдовы от 9.02.2000 (КЭДМ).

⁶² Закон о публичных службах коммунального хозяйства № 1402-XV от 24.10.2002.

• Некоторые ОМПУ не обеспечили мониторинг деятельности созданных предприятий, а администрирование публичного имущества, переданного им в управление, в основном носит поверхностный характер, а в некоторых случаях деятельность предприятий носит (полу)незаконный характер, соответственно, они ни в коем случае не способствуют надлежащему управлению, не обеспечивают сохранность и эффективное использование имущества. Так, отсутствие эффективных и адекватных действий руководства в сложившейся ситуации привело в некоторых случаях к негативным последствиям, а также обусловило предпосылки для стимулирования определенных теневых/незаконных видов деятельности. Так,

√ ярким примером в этом отношении может служить неконтролируемая деятельность и незаконное управление МП “Arhproiect-Grup”, основанного РС с целью осуществления деятельности в области архитектуры и инженерии. Таким образом, учредитель на протяжении многих лет уклонялся от администрирования учрежденного предприятия, не осуществлял контроль за его финансовой и экономической деятельностью. Например, проигнорировав требования законодательства⁶³, деятельность предприятия не была подвергнута финансовому мониторингу; его статус не был скорректирован в соответствии с примерным Положением⁶⁴; не осуществлялось назначение на должность и освобождение от должности его руководителей со стороны МПО; не были утверждены в установленном порядке штатное расписание, тарифы на оказание услуг и др. Тем не менее деятельность МП “Arhproiect-Grup” незаконно управляется главным архитектором района в рамках районного совета, который, несмотря на статус государственного служащего, воспользовавшись непересмотром устава⁶⁵ и основываясь на решении РС Бричень 2006 года⁶⁶, практически узурпировал как права учредителя в отношении управления муниципального предприятия, так и его руководителя (с соответствующей оплатой труда). Таким образом, указанное лицо по своему усмотрению назначало/освобождало от должности как менеджеров МП, в том числе и себя (до 2015 года), так и других приближенных лиц (жену, до 2016 года), другого лица (до марта 2016 года), так и других сотрудников; утверждало штатную численность персонала, штатное расписание, с изданием приказов по деятельности/персоналу, представляло МП в качестве менеджера в различных государственных/контрольных органах и т.д. Следует отметить, что по данным ГНИ указанное лицо, будучи государственным служащим, в нарушение положений Закона № 158-XVI от 4.07.2008⁶⁷, осуществляло оплачиваемую деятельность в рамках коммерческих обществ частного права, деятельность которых входит в компетенцию органа, в котором этот сотрудник работает, а именно с 2009 года является сотрудником (работником) индивидуального предприятия⁶⁸ в области архитектуры и инженерии, учрежденного близким ему человеком (супругой);

√ другим примером является МПО с.Табань, где при учреждении некоторых предприятий не были составлены четкие технико-экономические обоснования соответствия их создания, не обеспечено добросовестное управление имуществом. Так, МПО с. Табань, в отсутствие какого-либо основания и исчерпывающего анализа имущественных ситуаций, в 2013 году на основании одного и того же решения учредил два муниципальных предприятия с теми же видами деятельности и предоставил им имущество (по одной водонапорной башне и водопровод) общей стоимостью 1643,7 тыс. леев⁶⁹, не учитывая тот факт, что существование двух предприятий не обеспечивает достаточное администрирование основных средств, в два раза увеличивает административные расходы и увеличивает стоимость оказанных коммунальных услуг. Отмечается, что о существовании и деятельности предприятия МП “Apă-Tabani”, в ведении которого находится имущество на сумму 1135,6 тыс. леев, МПО с.Табань узнал лишь в рамках аудиторской миссии. Однако из-за полного бездействия ответственных лиц, учрежденные предприятия осуществляли предпринимательскую деятельность в нарушение требований законодательства⁷⁰, без организации бухгалтерского учета и отражения в отчетности финансовых ситуаций в установленном порядке, в отсутствие банковских счетов и контрольно-кассовой машины.

Приведенные негативные ситуации свидетельствуют о низкой степени ответственности лиц, принимающих решения в рамках ОМПУ района в области управления публичными фондами, которая способствовала бы накоплению соответствующих доходов, эффективному администрированию имущества, находящегося в управлении, а также недопущению случаев незаконной предпринимательской деятельности.

______________________

⁶³ Ст.21 (2) Закона № 121-XVI от 4.05.2007.

⁶⁴ Примерное Положение, утвержденное ПП № 387 от 6.06.1994.

⁶⁵ П.5.2 Устава МП (утвержденного решением РС № 13/4 от 17.02.2005, п.3) предусматривает, что “представителем учредителя в отношениях, касающихся управления предприятия, является главный архитектор района”.

⁶⁶ Решение РС № 13/4 от 17.02.2005 (п.4) предусматривает, что “главный архитектор района наделяется правом управления предприятия и управления финансовыми средствами”.

⁶⁷ Ст.25 (2) c) Закона о государственной должности и статусе государственного служащего № 158-XVI от 4.07.2008.

⁶⁸ Фискальный код 1004604004892.

⁶⁹ МП “Apă-Tabani” ф/к 1013604000876 – 1135,6 тыс. леев; МП “Tabani-Service” ф/к 1013604000887 – 508,1 тыс. леев.

⁷⁰ Ст.7 (2) Закона № 113-XVI от 27.04.2007; п.12 Правил ведения кассовых операций в народном хозяйстве Республики Молдова, утвержденных ПП № 764 от 25.11.1992.

Рекомендации

1. Председателю района, примарам г.Бричень и г.Липкань, сел/коммун Баласинешть, Белявинць, Бэлкэуць, Берлинць, Богдэнешть, Булбоака, Каракушений Векь, Коликэуць, Коржеуць, Котяла, Котюжень, Крива, Дрепкэуць, Гримэнкэуць, Халахора де Сус, Хлина, Ларга, Мэркэуць, Медвежа, Михэилень, Перерита, Ширэуць, Слобозия-Ширэуць, Табань, Тецкань и Требисэуць принять меры по разграничению и оценке публичного имущества, устранению нарушений, выявленных аудитом.

2. Примарам г.Липкань и с.Ширэуць обеспечить разграничение земельных участков между населенными пунктами в соответствии с требованиями законодательства.

3. Примару г. Липкань совместно с примарами сел/коммун Крива, Дрепкэуць, Хлина, Ширэуць и Слобозия-Ширэуць обеспечить межкоммунальное сотрудничество на равных условиях для всех партнеров, в том числе в целях распределения собственности, полученной в рамках инвестиционного проекта.

4. Председателю района, примарам г.Бричень и г.Липкань, сел/коммун Баласинешть, Коржеуць, Котюжень, Крива, Ларга, Медвежа, Ширэуць, Табань и Тецкань принять меры для организации деятельности созданных предприятий в соответствии с правовыми нормами, обеспечить исчерпывающую инвентаризацию и надлежащий учет публичного имущества, переданного им в управление, и разработку, совместно с руководителями учрежденных предприятий, планов управления по улучшению финансового/имущественного положения предприятий.

Цель II. ОМПУ и отраслевые органы района Бричень обеспечили надлежащую регистрацию, бухгалтерский учет и отчетность имущественных ситуаций?

Несоответствия, выявленные в рамках аудируемых субъектов, связаны с несоблюдением законодательной базы и обусловлены, одновременно, низким уровнем внутреннего контроля со стороны первичных исполнителей бюджета в области управления публичным имуществом. Таким образом, отклонения от регламентированного учета публичного имущества влияют на достоверность и точность имущественных ситуаций, отраженных в отчетности ОМПУ, соответственно, создают вероятность высокого уровня разрушения и/или потери в будущем принадлежащих им активов.

Аудиторская миссия отмечает, что некоторые ОМПУ района не обеспечили полную регистрацию управляемого недвижимого имущества в кадастровом органе, регламентированное формирование и правильное отражение в бухгалтерском учете уставного капитала МП и материальных ценностей, переданных в управлении юридическим лицам публичного права, для реализации уставных задач. В этом контексте, отмечается следующее.

Подцель 2.1. Влияние системы кадастра недвижимого имущества на эффективное управление и рациональное использование местного публичного имущества

Неполное применение законодательных положений⁷¹ в части: а) выявления объектов недвижимого имущества, а также регистрации прав владельцев на них; b) осуществления полномочий государства по управлению земельными ресурсами, защите публичных и частных интересов в правовых отношениях, связанных с недвижимым имуществом; c) защиты обладателей имущественных прав на объекты недвижимого имущества и др., в действительности не обеспечивают в полной мере достижение поставленных задач, будучи подвержены ряду недостатков и несоответствий, которые выражаются в следующем: нерегистрация имущественных прав на публичное имущество, администрируемое ОМПУ; невозможность распоряжения имуществом, вызванная неопределенностью правового режима государственной собственности и собственности АТЕ.

♦ О соблюдении положений законодательства об обязательности регистрации прав собственности и (пере)оценке имущественных ситуаций

• В нарушение положений законодательства⁷², АЗОК совместно с ОМПУ не завершили разграничение земель, находящихся в публичной собственности, путем их выявления и формирования в установленном порядке. Так, в примэриях г.Бричень и г.Липкань не были выявлены земельные участки публичного и частного секторов и не установлен их юридический статус. Таким образом, установлено 1256 участков земли площадью 239,6 га⁷³ в совместной собственности (выраженной в процентах) без их разграничения в натуре. В результате аудит отмечает, что этот факт вызывает тревогу, соответственно, противоречит закону, что, несомненно, ведет к фрагментации и/или неполной регистрации публичных земель. Также аудит отмечает, что одной из основных причин является невыполнение Программы разграничения земель публичной собственности⁷⁴, соответственно, необходима ее (ре)актуализация в соответствии с положениями Закона № 296 от 21.12.2012⁷⁵, что обеспечило бы выполнение соответствующих работ до 2018 года.

• ОМПУ совместно с кадастровым органом не обеспечили массовую первичную регистрацию недвижимого имущества. Хотя, согласно ст.55 Закона о кадастре⁷⁶ и Постановлению Правительства № 1030 от 12.10.1998⁷⁷, АЗОК до 2010 года должен был обеспечить массовую первичную регистрацию объектов недвижимого имущества в целях создания исчерпывающего кадастра, аудиторские доказательства показывают, что в 15 АТЕ⁷⁸ района не была проведена регистрация объектов недвижимости публичной собственности по причине отсутствия сотрудничества между ТКО и указанными ОМПУ.

• ОМПУ (I и II уровня) района путем невыполнения требований Закона о кадастре не обеспечили обязательную регистрацию прав на объекты недвижимого имущества (здания и сооружения) стоимостью свыше 93,2 млн. леев, что сказывается на его надлежащем управлении и целостности. Так, из общего количества 344 объектов недвижимого имущества публичной собственности, находящихся на балансе 33 ОМПУ (I и II уровня), администрируемых 19 местными органами, не зарегистрированы в надлежащем порядке 114 объектов недвижимого имущества на сумму 77,4 млн. леев⁷⁹. Также не зарегистрированы все 20 объектов недвижимого имущества собственности РС Бричень и управляемых ПМСУ района, стоимость которых составляет 15,8 млн. леев⁸⁰. Несмотря на то, что ОМПУ оправдывают данную ситуацию завышенной стоимостью услуг по регистрации, предоставляемых ТКО, а также отсутствием финансовых ресурсов и подтверждающих документов по некоторым объектам недвижимости, они не выполнили обязанности, возложенные на них в соответствии с Законом по первичной регистрации соответствующего имущества в Регистре недвижимого имущества, не применили правовые инструменты для обеспечения целостности публичного имущества.

• Хотя, в соответствии с положениями Налогового кодекса⁸¹, кадастровые органы несут юридическую ответственность⁸² за (пере)оценку недвижимого имущества один раз в 3 года, а также за ежегодное представление в налоговые органы информации о каждом субъекте и объекте в целях их налогообложения, на практике оценка нескольких объектов (зарегистрированных в ТКО Бричень) не была проведена. Так, проверка в рамках 9 ОМПУ выявила отсутствие оценки 386 единиц земельных участков⁸³ (20% от общего числа зарегистрированных объектов недвижимого имущества), площадь которых составляет 230 га, а также 63 единицы строений площадью 11,9 тыс. к.м.⁸⁴ (54% от общего числа зарегистрированных строений). В результате из-за административных и финансовых ограничений в деятельности по полной оценке объектов недвижимого имущества в целях их налогообложения ОМПУ не владеют соответствующей информацией для обеспечения и поддержки системы налогообложения, что отрицательно влияет на накопление доходов в бюджеты АТЕ.

__________________________

⁷¹ Ст.3 (1) Закона о кадастре недвижимого имущества № 1543-XIII от 25.02.1998 (далее – Закон № 1543-XIII от 25.02.1998).

⁷² Ст.3 (2) и ст.(41) Закона № 91-XVI от 5.04.2007.

⁷³ Примэрия г. Бричень – 35 земельных участков площадью 31,8 га; примэрия г. Липкань – 1221 участок площадью около 207,5 га.

⁷⁴ Программа разграничения земель публичной собственности, утвержденная ПП № 1528 от 29.12.2007.

⁷⁵ Закон № 296 от 21.12.2012 о внесении изменений и дополнений в Закон № 91-XVI от 5 апреля 2007 года.

⁷⁶ Закон № 1543-XIII от 25.02.1998.

⁷⁷ ПП № 1030 от 12.10.1998 “О некоторых мерах по созданию кадастра недвижимого имущества”.

⁷⁸ Приложение № 5 к Отчету аудита.

⁷⁹ Приложение № 5 к Отчету аудита.

⁸⁰ Приложение № 5 к Отчету аудита.

⁸¹ Ст.279 (5) Налогового кодекса.

⁸² Ст.285 (1) Налогового кодекса.

⁸³ Приложение № 5 к Отчету аудита.

⁸⁴ Приложение № 5 к Отчету аудита.

♦ О неопределенности правового режима государственной собственности и собственности АТЕ

• Практика регистрации имущественных прав на некоторые публичные земельные участки без уточнения их реального администратора и юридические неточности в отношении публичных земель, зарегистрированных как собственность “Республики Молдова”, обусловили формирование значительной группы объектов публичного имущества, которая была исключена из зоны влияния государственных органов и, как следствие, создает благоприятные условия для расширения “серой зоны”. Так, на территории 14 ОМПУ района Бричень, по данным АЗОК, было зарегистрировано 106 случаев эксплуатации публичных земель (собственность “Республики Молдова”) в производственных целях в различных сферах деятельности (рыболовство, сельское хозяйство, добыча полезных ископаемых), а также в личных целях (жилые дома, сады) общей площадью 536,3 га⁸⁵. Например, в указанных ситуациях находятся земельные участки, зарегистрированные для использования по следующим назначениям: водный фонд, используемый 3 экономическими агентами⁸⁶ в количестве 18 участков земли площадью 353,0 га; добыча полезных ископаемых, 2 экономических агента⁸⁷, 9 участков площадью 169,1 га; сельское хозяйство – один участок площадью 4,2 га (один экономический агент⁸⁸), а также жилые дома, сады, в общей сложности 82 земельных участка площадью 10,0 га (владельцы – физические лица). Несмотря на это, ни в одном случае не уточняется администратор указанных публичных участков, не оформлено документально их использование путем заключения договоров пользования, соответственно, не определены условия их эксплуатации, не оценены права и обязанности субъектов – пользователей публичного имущества, не установлены условия оплаты и т.д. В результате неуправление имущественными правами обусловило предоставление экономических преференций в виде необоснованных льгот на платежи за использование публичных земель, создание неравных условий по отношению к другим пользователям в соответствующих областях, неприменение правовых рычагов, в том числе в судебных органах, для управления этими объектами недвижимости, а также ограничение доходности местного и/или государственного бюджета.

____________________________

⁸⁵ Приложение № 5 к Отчету аудита.

⁸⁶ АО фискальный код 1004604001950 – 287,5 га; АО фискальный код 1003604012179 – 24 га; АО фискальный код 1014620004510 – 41,5 га.

⁸⁷ АО фискальный код 1002604000074 – 111,3 га; ООО фискальный код 1002600055881 – 57,8 га.

⁸⁸ ИПI фискальный код 1002604002230.

♦ О некоторых аспектах ведения земельного кадастра и его мониторинга

• Отсутствие специфического подхода к порядку ведения учета публичного имущества со стороны ОМПУ не обеспечивает полную оценку и учет земель публичной собственности. Так, согласно положениям законодательства⁸⁹, ОМПУ должны обеспечить учет имущества АТЕ и осуществлять контроль за его сохранностью и эффективное использование. Ведение учета всех категорий земель, земельного кадастра, составление и представление отчетности о наличии и использовании земель представляет особую важность и является обязательным компонентом эффективного и надлежащего управления в целях рационального использования публичного имущества. Однако ОМПУ не обеспечили аналитический учет земель, находящихся в собственности АТЕ⁹⁰, в результате Земельный кадастр некоторых ОМПУ не соответствует реальной ситуации. Так, в подтверждение вышеизложенного, отмечается:

√ по данным земельного кадастра ОМПУ ком.Мэркэуць по состоянию на 01.01.2016, в резервном фонде были зарегистрированы сельскохозяйственные земли площадью 71,29 га, в том числе 56,29 га, которые, в отсутствие расшифровки, были утверждены в 2006 году решением КС Мэркэуць⁹¹ об изменении их назначения из пахотной земли в пастбища. Аудирование данного компонента показывает, что данные Земельного кадастра не обоснованы путем обеспечения аналитического учета по всем категориям/обладателям земель, что создает риск несанкционированного использования и неадекватной отчетности имущественных ситуаций. Таким образом, площадь сельскохозяйственных земель из резервного фонда в размере 15,0 га не подтверждена, поскольку только в аренду было передано 27 га, и 12,0 га не зарегистрированы/отражены в отчетности как земли публичной собственности, и, к тому же, этот факт не позволяет оценить должным образом доходы и искажает данные из земельного отчета примэрии;

√ в других случаях, согласно земельным отчетам примэрии к. Мэркэуць за 2015 год, были исключены из собственности АТЕ 2 земельных участка для строительства публичной собственности в черте города площадью 0,07 га⁹², которые фактически не приобретены и/или не зарегистрированы как частная собственность;

√ у примэрии в настоящее время отсутствует и подтверждение площади земельного участка в размере 26,86 га в черте населенного пункта с назначением строительства из резерва примэрии.

Эти ошибочные данные, включенные в земельную отчетность, указывают на безответственное отношение ОМПУ к мониторингу и отражению в отчетности публичного имущества.

• На уровне местных органов отмечаются существенные несоответствия в обеспечении выявления и достоверного учета имущественных фондов АТЕ, которые порождаются, с одной стороны, низким уровнем контроля со стороны администраторов бюджета, а также отсутствием единой методологической основы⁹³ по учету публичной собственности, с другой стороны. В этом контексте отмечается следующее.

Обеспечение соответствующих правовых норм режима использования фонда недвижимости является первостепенным фактором в обеспечении его надлежащего управления, а такие обязанности, согласно ст.88 (1) Земельного кодекса⁹⁴, были возложены и на ОМПУ. Необходимо отметить, что регистрация права собственности, в соответствии с законом, на объекты недвижимости является обязательным условием для их отчуждения или заключения других сделок. А согласно ст.497 (1) Гражданского кодекса⁹⁵, записи, внесенные в Регистр недвижимого имущества, считаются достоверными и полными до тех пор, пока не будет доказано обратное.

В контексте вышеизложенного отмечается, что некоторые ОМПУ района Бричень не обеспечили соответствие выявления и разграничения имущества публичной собственности. Например, по данным из Регистра недвижимого имущества, 3 земельных участка (12,47 га) и здания/строения (2,4 тыс. к.м.)⁹⁶ зарегистрированы в качестве публичной собственности АТЕ ком.Мэркэуць, а на самом деле не управляются ОМПУ ком.Мэркэуць и не зарегистрированы в учете примэрии. Согласно устным объяснениям должностных лиц примэрии, здания либо были проданы органом власти в предыдущие годы, либо принадлежат экономическим агентам, которые не зарегистрировали соответствующие права в ТКО, что отрицательно влияет на эффективное управление имуществом и обуславливает недополучение (не)налоговых доходов в результате этих нарушений (48,7 тыс. леев).

________________________

⁸⁹ Ст.9 (2) i) и j) Закона № 121-XVI от 4.05.2007.

⁹⁰ П.18 и п.22 Положения о содержании земельной кадастровой документации, утвержденного ПП № 24 от 11.01.1995.

⁹¹ Решение КС Мэркэуць № 2/1 от 27.01.2006.

⁹² Примечание: АО фискальный код 1002600048836 – 0,0133 га; МПО – 0,0533 га.

⁹³ Ст.13 Закона о публичной собственности административно-территориальных единиц № 523-XIV от 16.07.1999.

⁹⁴ Земельный кодекс № 828-XII от 25.12.1991.

⁹⁵ Гражданский кодекс.

⁹⁶  1 здание (0,7 тыс. м²), проданное в 2009 году МПО; другие 3 здания площадью 1,1 тыс. м² – как приобретенные некоторыми экономическими агентами (0,8 тыс. м²) или в результате реструктуризации сельскохозяйственной организации (0,4 тыс. м²), другие строения (0,1 тыс. м²) – как возведенные арендатором.

Подцель 2.2. Соответствие финансово-бухгалтерского менеджмента фондов местной публичной собственности и достоверность финансовой отчетности

Оценки аудита выявили ненадлежащее состояние финансового менеджмента и бухгалтерского учета, выраженное в недостоверном учете и отчетности, которые не представляют истинную картину имущества, находящегося в управлении АТЕ. Сложившаяся ситуация была сгенерирована: незнанием законодательных положений в сфере бухгалтерского учета и финансовой отчетности, неправильным толкованием правовых норм, недостаточной подготовкой персонала ОМПУ (I и II уровня); отсутствием надлежащего учета публичного имущества и достоверной отчетности имущественных ситуаций; невключением в операции по инвентаризации всех имущественных элементов; несоблюдением регламентированных положений, что обусловливает представление искаженной отчетности имущественных ситуаций.

В результате проведенных проверок, аудиторская миссия установила следующее.

♦ Об отчетности имущественных ситуаций, представляемой АПС

• Отчет РС Бричень по имуществу, управляемому учрежденными субъектами (по состоянию на 1.01.2016), представленный АПС, не основывается на подтверждающих документах, что обусловило внесение ряда неубедительных и недостоверных данных в Регистр публичного имущества⁹⁷. Хотя законодательные положения⁹⁸ предусматривают компетенцию ОМПУ в отношении учета имущества АТЕ и осуществления контроля за его сохранностью и эффективное использование, аудит выявил искажения в отчетности имущественных ситуаций. Так,

√ по состоянию на 1.01.2016 из 17 МП, зарегистрированных в ГРП, АПР отразил в отчетности перед АПС только 9 и не отразил другие 8 МП⁹⁹ с величиной собственного капитала в сумме 1,3 млн. леев и стоимостью управляемых основных средств в сумме 3,9 млн. леев, что, в свою очередь, обусловило внесение некоторых неубедительных и недостоверных данных в Регистр публичного имущества;

√ в результате сопоставления данных из Отчета об управляемом имуществе ОМПУ за 2015 год (представленного МПО РС) с данными из финансовых отчетов МПО и других учреждений (ПМСУ, МП) района, было установлено занижение стоимости основных средств, находящихся в управлении 4 субъектов, на общую сумму около 2,2 млн. леев¹⁰⁰, в то время как у других 6 – увеличение более чем на 31,2 млн. леев¹⁰¹, что свидетельствует об искажении отчетности имущественных ситуаций.

________________________

⁹⁷Положение о Регистре публичного имущества, утвержденное ПП № 675 от 6.06.2008.

⁹⁸ Ст.9 (2) i) и j) Закона № 121-XVI от 4.05.2007.

⁹⁹ МП “Balasineşti-Service” (учредитель СС Баласинешть); МП “Arhproiect-Group” (РС Бричень); МП “Meleag Natal” (РС Бричень); МП “Tabani-Service” (СС Табань); МП “Apă-Tabani” (СС Табань); МП “Servcom-Corjeuţi” (СС Коржеуць); МП “Şirăuţi-Service” (СС Ширэуць); МП “Cotiujeni-Service” (КС Котюжень).

¹⁰⁰ МП “Capiteli” – на 75,4 тыс. леев; МП “Comprod Lipcani” – на 1523,5 тыс. леев; ПМСУ ЦЗ Коржеуць – на 502,6 тыс. леев; ПМСУ ЦЗ Липкань – на 126,9 тыс. леев.

¹⁰¹ МП “Gospodăria locativ-comunală or.Briceni” – на 6988,5 тыс. леев; МП “Teţcaniservice” – на 404,4 тыс. леев; МП “Prestservicii-Nord” – на 1658,8 тыс. леев; МП “Medveja-Service” – на 47,2 тыс. леев; ПМСУ ЦЗ Бричень – на 6521,4 тыс. леев; ПМСУ РБ Бричень – на 15614,0 тыс. леев.

♦ О бухгалтерском учете и отчетности имущественных ситуаций ОМПУ

Аудиторская миссия отмечает, что нерегламентированный бухгалтерский учет, поверхностность годовой инвентаризации, необеспечение обоснованного взятия на учет материальных ценностей, принадлежащих ОМПУ, снижает стоимость публичного имущества, влияет на его надлежащее управление и достоверность финансовой отчетности.

Согласно балансу исполнения бюджета публичных органов/учреждений (ф. 1) по состоянию на 1.01.2016, общая стоимость основных средств (010-019) составляет 553,9 млн. леев, а долгосрочных инвестиций в связанные/ несвязанные стороны (135/136) – 75,3 млн. леев. На основании нормативно-законодательной базы были установлены соответствующие правила ведения бухгалтерского учета имущественных ситуаций. Однако, в результате несоблюдения указанных положений административные органы и бухгалтерские службы допустили ряд нарушений, которые обусловили представление годовых отчетов с недостоверными данными, с искажением имущественных элементов и элементов бухгалтерского учета, допущенные нарушения составили около 63,3 млн. леев. Так,

Незаинтересованность некоторых ОМПУ I уровня района Бричень в обеспечении достоверной и полной информации об объектах недвижимого имущества собственности АТЕ, проявляющаяся в несогласовании с кадастровыми органами собственных имущественных ситуаций, несоблюдении Закона о бухгалтерском учете¹⁰² и правил проведения инвентаризации¹⁰³, обусловила неотражение в бухгалтерском учете и отчетности имущества на сумму 34,7 млн. леев (6,3% от отчетной стоимости).

Так, в результате выборочного сопоставления (проведенного аудитом путем сопоставления данных ТКО с информацией МПО об отражении в бухгалтерском учете соответствующего имущества на 2015 год) по выборке из 22 местных администраций было установлено неотражение в бухгалтерском учете права собственности на публичное имущество (согласно Кадастру недвижимого имущества), принадлежащее указанным ОМПУ. Так, 9 ОМПУ, зарегистрированных в качестве собственников имущества и владеющих соответствующими титулами о праве собственности, не учли 1611 земельных участков общей площадью 261,4 га с кадастровой стоимостью 22,9 млн. леев¹⁰⁴; 9 ОМПУ не взяли на учет 27 единиц зданий и сооружений, прочно связанных с землей, площадью 10,2 тыс. кв.м., с кадастровой стоимостью 3,4 млн. леев¹⁰⁵; 3 ОМПУ не зарегистрировали в бухгалтерском учете 138 изолированных помещений (в том числе квартиры) площадью 5,9 тыс. кв.м, стоимость которых составляет 3,2 млн. леев¹⁰⁶. Большинство случаев нерегистрации имущества установлены в рамках местных органов г. Липкань и г. Бричень, а именно:

√ примэрия г. Липкань, зарегистрированная в качестве собственника 1526 единиц недвижимого имущества с кадастровой стоимостью 17,6 млн. леев, не обеспечила бухгалтерский учет этих объектов, в том числе: 1500 единиц публичных земельных участков (187,3 га) с оценочной стоимостью в сумме 17,0 млн. леев; 8 единиц строений (446,9 кв.м) стоимостью 0,2 млн. леев; 18 единиц жилых помещений и нежилых помещений (757 кв.м) стоимостью 0,4 млн. леев;

√ примэрия г. Бричень не зарегистрировала 193 единицы собственного недвижимого имущества (согласно Кадастру недвижимого имущества) с оценочной стоимостью 9,3 млн. леев, в том числе: 66 земельных участков (12,9 га) стоимостью 4,9 млн. леев; 8 единиц строений (4158 кв.м) стоимостью 1,6 млн. леев; 119 единиц помещений (4858 кв.м) стоимостью 2,8 млн. леев.

• Необеспечение отдельного бухгалтерского учета публичного имущества, переданного в управление МП, в результате игнорирования со стороны ОМПУ соответствующих законодательных положений, а также отсутствие эффективного контроля в этой области, обусловили расхождения в бухгалтерском учете по данному виду публичной собственности и искажение финансовой отчетности на 17,8 млн. леев. Так,

√ в соответствии с п.128 инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 94¹⁰⁷, сведения о наличии и движении долгосрочных инвестиций в связанные стороны обобщаются на субсчете 136 “Долгосрочные инвестиции в связанные стороны”, а их аналитический учет ведется по видам и классам инвестиций, по эмитентам или предприятиям, в которые были инвестированы средства. Несмотря на эти положения, 6 ОМПУ взяли на учет и отразили в отчетности стоимость публичного имущества, переданного в управление учрежденных МП, на общую сумму 8,5 млн. леев¹⁰⁸, на счетах собственных основных средств (010-015), тем самым был значительно искажен финансовый отчет по состоянию на 1.01.2016;

√ в АПР Бричень и 6 МС в качестве учредителей МП по состоянию на 31.12.2015 не было зарегистрировано в бухгалтерском учете публичное имущество, переданное предприятиям в хозяйственное ведение, стоимостью 9,3 млн. леев¹⁰⁹.

• Отсутствие аналитического учета счета 135 “Долгосрочные инвестиции в несвязанные стороны” в бухгалтерском учете учредителя (АПР) обусловило неправильное отражение в отчетности имущества, переданного в управление ПМСУ, разница составляет 8,5 млн. леев. Аудит отмечает, что РС и АПР не учли рекомендации предыдущего аудита Счетной палаты и не приняли соответствующие меры для устранения расхождений между данными по учету публичного имущества, переданного в управление ПМСУ, не обеспечили надлежащее отнесение соответствующих имущественных ситуаций, в то же время было допущено искажение финансовой отчетности одного и того же имущества. Таким образом, хотя РС создал 5 ПМСУ района¹¹⁰, его бухгалтерская служба, не соблюдая требования закона¹¹¹, не обеспечила аналитический учет переданного имущества и его стоимости по каждому субъекту в отдельности. Так, по состоянию на 1.01.2016 в бухгалтерском учете АПР было зарегистрировано имущество публичной собственности, переданное в управление ПМСУ, на общую сумму 48,9 млн. леев. Вместе с тем ПМСУ отразило в отчетности имущество публичной собственности учредителя на общую сумму 57,4 млн. леев, или с разницей в 8,5 млн. леев. Явным примером в этой связи является ненадлежащее управление имуществом со стороны РС и АПР, выраженное в неотражении в бухгалтерском учете зданий ПМСУ РБ Бричень, неправильной регистрации права собственности на них, что может привести к их потере. Таким образом, по данным учета ПМСУ РБ Бричень и учредителя (РС), не подтверждается регистрация зданий¹¹², расположенных на территории РБ, площадью 308,2 м² и, соответственно, 383,4 м². Более того, в результате необеспечения надлежащей регистрации в Регистре недвижимого имущества прав на здания площадью 308,2 м², еще с 2009 года оно зарегистрировано с правом собственности за физическим лицом, которое приобрело лишь подвал этого здания. Отчуждение на протяжении предыдущих лет многочисленных зданий без определения порядка пользования и доступа/сервитута к имуществу, находящемуся в управлении ПМСУ РБ Бричень, будет генерировать новые несоответствия, связанные с обеспечением целостности, рационального и эффективного управления администрируемыми ресурсами и имуществом.

• МПО первого уровня, в качестве собственников публичного имущества, не администрировали регламентированно имущество, переданное в управление учебным заведениям, что не обеспечивает целостность публичного имущества. Так, согласно ст.14 Закона № 436-XVI от 28.12.2006, администрирование публичного имущества относится к компетенции местного совета. Таким образом, 3 ОМПУ¹¹³, в нарушение указанных положений закона, передали имущество учреждениям на сумму 10,6 млн. леев от примэрии в УОМС в отсутствие решений МС.

В нарушение законодательства¹¹⁴ УОМС, владея публичными средствами на сумму 138,7 млн. леев, полученными по договору безвозмездного пользования от ОМПУ I уровня, не обеспечило их документирование и отражение в бухгалтерском учете с внесением соответствующих записей в забалансовом учете (в том числе о стоимости капитальных расходов).

• Включение в учет публичного имущества, вопреки законодательным положениям¹¹⁵, стоимости не принадлежащего им имущества, исказило отчет и обусловило недостоверную отчетность по публичному имуществу, находящемуся в управлении АТЕ. Так,

√ примэрия с.Дрепкэуць не исключила из бухгалтерского учета приватизированный жилищный фонд (27 жилых домов), который по состоянию на 1.01.2016 составлял общую сумму 1,3 млн. леев;

√ примэрия с.Табань не исключила из учета имущество (лагерь отдыха), реализованное в 2015 году на сумму 0,07 млн. леев;

√ примэрия с.Коржеуць взяла на учет стоимость проекта по реабилитации дороги местного значения L-37 Липкань-Баласинешть-Коржеуць-Тырнова стоимостью 0,9 млн. леев, которая не является имуществом МПО.

__________________________

¹⁰² ПП № 162 от 19.02.2004 “О некоторых мерах по инвентаризации объектов недвижимого имущества, являющихся собственностью административно-территориальных единиц и государства”.

¹⁰³ ПП № 162 от 19.02.2004 “О некоторых мерах по инвентаризации объектов недвижимого имущества, находящихся в собственности административно-территориальных единиц и государства”.

¹⁰⁴ Приложение № 5 к Отчету аудита.

¹⁰⁵ Приложение № 5 к Отчету аудита.

¹⁰⁶ Приложение № 5 к Отчету аудита.

¹⁰⁷ Инструкция, утвержденная приказом № 94 от 19.07.2010.

¹⁰⁸ Приложение № 5 к Отчету аудита.

¹⁰⁹ Приложение № 5 к Отчету аудита.

¹¹⁰ ПМСУ: РБ Бричень ф/к 1003604150552; ЦЗ Бричень ф/к 1007604006440; ЦЗ Липкань ф/к 1012604002046; ЦЗ Ларга ф/к 1010604002640; ЦЗ Коржеуць ф/к 1010604000141.

¹¹¹ Ст.17 (1) Закона № 113-XVI от 27.04.2007.

¹¹² Кадастровый номер 1401102151.32 – здание склада материалов (308,2 м2); кадастровый номер 1401102151.16 – котельная (383,4 м²).

¹¹³ Примэрии сел/коммун: Богдэнешть – 2,3 млн.леев; Котюжень – 6,6 млн.леев; Мэркэуць – 1,7 млн.леев.

¹¹⁴ Ст.17 (1) Закона № 113-XVI от 27.04.2007.

¹¹⁵ Ст.17 (1) Закона № 113-XVI от 27.04.2007; ст.14 (1) Закона о приватизации жилищного фонда № 1324-XII от 10.03.1993.

♦ О бухгалтерском учете и отчетности публичного имущества, находящегося в экономическом управлении учрежденных субъектов

• Нерегламентированный учет уставного капитала МП, необеспечение учредителем учета выделенных инвестиций, ненадлежащая регистрация в бухгалтерском учете имущества, находящегося в управлении этих субъектов, генерируют представление искаженных данных относительно активов предприятия. Так,

√ размер уставного капитала 10 МП, зарегистрированного в ГРП, на 0,4 млн. леев больше¹¹⁶, а других 2 МП – на 3,4 млн. леев меньше его стоимости, отраженной в бухгалтерском учете предприятий¹¹⁷;

√ некоторые учредители и некоторые МП осуществили регистрацию операций по приему-передаче управляемого имущества с отклонениями от действующих нормативных положений, что привело к искажению отчетности имущественных ситуаций. Так, примэрия г.Липкань, в качестве учредителя, передала МП “Comprod-Lipcani” долгосрочные активы на сумму 7,7 млн.леев без установления их назначения. В результате предприятие ошибочно отнесло полученное имущество на счет 539 “Прочие краткосрочные обязательства”, который предназначен для обобщения информации о состоянии расчетов предприятия по претензиям, штрафам, пени и т.д.;

√ МП “Arhproiect-Grup” не взяло на учет управляемое имущество, хотя, согласно инвентаризации, проведенной в ходе аудита, его стоимость составила 40,8 тыс. леев.

__________________________

¹¹⁶ МП “Briceni-Info” – на 91,4 тыс. леев; МП “Prestservicii-Nord” – на 219,9 тыс. леев; МП “Cricom-Service” – на 15,0 тыс. леев; МП “Comprod Lipcani” – на 43,1 тыс. леев; МП “Gospodăria locativ-comunală or.Lipcani” – на 3,5 тыс. леев; МП “Arhproiect-Group” – на 12,4 тыс. леев; МП “Meleag Natal” – на 5,0 тыс. леев; МП “Servcom Corjeuţi” – на 5,0 тыс. леев; МП “Şirăuţi-Service” – на 0,5 тыс. леев; МП “Cotiujeni-Service” – на 1,0 тыс. леев.

¹¹⁷МП “Gospodăria locativ-comunală or.Briceni” – на 3034,3 тыс. леев; МП “Medveja-Service” – на 328,3 тыс. леев.

Рекомендации

5. Председателю района, примарам сел/коммун Баласинешть, Табань, Коржеуць, Ширэуць и Котюжень определить степень ответственности лиц, участвующих в процессе имущественной отчетности учрежденных субъектов, с установлением конкретных мер в целях устранения недостатков, выявленных аудитом.

6. Председателю района, примарам г. Бричень и г. Липкань, сел/коммун Баласинешть, Белявинць, Богдэнешть, Булбоака, Каракушений Векь, Коликэуць, Котюжень, Крива, Дрепкэуць, Гримэнкэуць, Халахора де Сус, Хлинка, Мэркэуць, Медвежа, Михэилень, Ширэуць, Слобозия-Ширэуць и Табань обеспечить соответствующую регистрацию в бухгалтерском учете и в кадастровых органах прав на местное публичное имущество, в том числе публичного имущества, переданного в управление учрежденным предприятиям.

7. Финансовому управлению обеспечить методологическую помощь и контроль в целях обеспечения достоверности отчетности имущественных ситуаций ОМПУ I и II уровня района.

III. ОЦЕНКА СОБЛЮДЕНИЯ И ВЫПОЛНЕНИЯ ПРЕДЫДУЩИХ

ТРЕБОВАНИЙ/РЕКОМЕНДАЦИЙ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ

Проверки в отношении соблюдения требований и рекомендаций, изложенных в Отчете аудита соответствия исполнения бюджетов административно-территориальных единиц и управления публичным имуществом в районе Бричень за 2011 год и в Отчете аудита законности управления финансовыми средствами некоторыми учреждениями района Бричень в период 2005-2011 годов, утвержденных Постановлением Счетной палаты № 13 от 10.04.2012, показывают, что менеджмент ОМПУ района не проявил настойчивости для исправления ситуации. Так, принятые меры были поверхностными, что способствовало сохранению неэффективного финансового/операционного менеджмента, о чем было отмечено и в настоящем Отчете аудита и указано на присутствие тех же проблем.

В результате проведенных проверок по данному разделу аудит отмечает, что ОМПУ района Бричень не приняли все необходимые меры в целях исправления выявленных ранее нарушений, этот факт указан и в настоящем Отчете аудита. Так, из общего числа внесенных рекомендаций были выполнены только 2, частично выполнены – 3, не выполнены – 15, что не обеспечивает непрерывность действий, направленных на исправление и совершенствование финансового менеджмента. В результате аудиторских проверок было установлено наличие тех же проблем, выраженных в:

√ недостоверном учете и неэффективном администрировании и управлении публичным имуществом;

√ ненадлежащем ведении бухгалтерского учета, а также неправильном отражении в отчетности ряда финансовых ситуаций и др.;

√ незавершении процесса по выявлению, разграничению, регистрации и учету местного публичного имущества;

√ недостаточности/отсутствии надзора со стороны МПО за финансово-экономической деятельностью МП.

Таким образом, принятые меры были поверхностными, что способствовало сохранению неэффективного финансового/операционного менеджмента, о чем было отмечено и в настоящем Отчете аудита, этот факт подтверждается присутствием тех же проблем.

IV. УСЛОВНОЕ МНЕНИЕ АУДИТА

В результате проведенной аудиторской миссии аудиторская группа отмечает наличие совокупности факторов, генерирующих отклонения и недостатки в процессе управления публичными средствами аудируемыми субъектами. Так, существующий менеджмент на уровне ОМПУ района обусловил: невнедрение адекватного внутреннего контроля, обеспечивающего оптимальные условия для оценки, установления, отслеживания и взыскания в полном объеме собственных доходов публичных учреждений, а также невыполнение своих обязанностей в этой области специализированным персоналом.

Вместе с тем была установлена недостаточная озабоченность менеджмента субъектов по управлению соответствующим имуществом, были допущены нарушения и недостатки, которые выражаются в: отсутствии надлежащего учета публичного имущества и достоверной отчетности имущественных ситуаций; необеспечении полной регистрации прав на объекты недвижимого имущества в Регистре недвижимого имущества и обеспечении достоверности и точности данных финансовой отчетности.

Аудит резюмирует, что местные органы власти продолжают проявлять безответственное отношение в сфере функциональности МП и ПМСУ, соответственно, ненадлежащее управление публичными средствами, находящимися в их распоряжении. Наряду с этим отмечается сохранение, а в некоторых случаях и усиление факторов, генерирующих неэффективное экономическое управление, не соответствующий стандартам и неэффективный корпоративный менеджмент, которые наносят ущерб общественным интересам.

Примечание: Настоящий Отчет аудита был составлен на основании доказательств, накопленных аудиторской группой в следующем составе: Виктор Гамулинский, старший государственный контролер/публичный аудитор (руководитель группы); Аурика Русу, главный государственный контролер/публичный аудитор; Виталий Корновану, государственный контролер/публичный аудитор.

Приложение № 1

Краткие сведения о районе Бричень, применяемая нормативная база,

касающаяся юридической и организационной основ администрирования

публичного имущества, а также бухгалтерского учета в рамках

аудируемых публичных органов

Приложение № 2

Цели аудита, область применения и методология

Аудит соответствия управления публичным имуществом в рамках публичных органов района Бричень за 2015 год был проведен в соответствии со Стандартами аудита, применяемыми Счетной палатой, опираясь на подход, ориентированный на оценку соответствия порядка администрирования публичного имущества АТЕ, с применением ряда процедур, характерных как для аудита соответствия, так и аудита эффективности.

Цель аудита состояла в определении того, если МПО района обеспечили управление публичным имуществом АТЕ в соответствии с задачами и функциями, предусмотренными действующими нормативными актами и с соблюдением принципов законности, соответствия и эффективности.

Для руководства в аудиторской деятельности и охвата аспектов, связанных с учетом и отчетностью имущественных ситуаций АТЕ, были разработаны следующие цели аудита:

Цель I. ОМПУ района Бричень и отраслевые органы обеспечили управление и сохранность публичного имущества?

Подцель 1.1.Соответствие и эффективность управления публичным имуществом, оценка доходности бюджета в результате его администрирования;

Подцель 1.2. Эффективность/результативность управления экономическими активами, переданными в управление предприятиям, созданным ОМПУ;

Цель II. ОМПУ и отраслевые органы района Бричень обеспечили надлежащую регистрацию, бухгалтерский учет и отчетность имущественных ситуаций?

Подцель 2.1. Влияние системы кадастра недвижимого имущества на эффективное управление и рациональное использование местного публичного имущества;

Подцель 2.2. Соответствие финансово - бухгалтерского менеджмента фондов местной публичной собственности и достоверность финансовой отчетности.

Исходя из существенности выявленных проблем и проблем, установленных на этапе планирования, для аудирования аудита отобраны: РС, аппарат председателя района, ФУ, ОК, УОМС, примэрии г.Бричень и г.Липкань, сел/коммун Коржеуць, Гримэнкэуць, Ларга, Тецкань, Требисэуць и Мэркэуць. Кроме того, некоторые аудиторские доказательства были накоплены в: 28 ОМПУ¹¹⁸ в рамках АТЕ района Бричень; ГНИ Бричень; ТКО Бричень.

_______________________

¹¹⁸ ОМПУ: примэрии г. Бричень; г. Липкань; с. Баласинешть; с. Белявинць; ком. Бэлкэуць; ком. Берлинць; ком. Богдэнешть; с. Булбоака; с. Каракушений Векь; ком. Коликэуць; с. Коржеуць; с. Котяла; с. Котюжень; с. Крива; с. Дрепкэуць; с. Гримэнкэуць; ком. Халахора де Сус; с. Хлина; ком. Ларга; ком. Мэркэуць; ком. Медвежа; ком. Михэилень; с. Перерита; с. Ширэуць; с. Слобозия-Ширэуць; с. Табань; с. Тецкань; с. Требисэуць.

Для реализации предложенных целей и сбора аудиторских доказательств были проведены следующие процедуры аудита:

▪ были проанализированы решения правомочных и исполнительных органов (РС; председателя района; АТЕ I уровня) с целью определения соответствия и степени их выполнения;

▪ были рассмотрены и проанализированы имущественные ситуации МПО за 2015 год, которые были сопоставлены с бухгалтерскими документами и финансовыми отчетами, на которых они базируются, в целях подтверждения их достоверности;

▪ был проведен физический осмотр материальных ценностей, входящих в состав публичного имущества, и расчет суммы соответствующих имущественных прав, неосвоенных публичными субъектами;

▪ были применены различные аналитические процедуры и составлены тесты по существу;

▪ были проанализированы финансовые результаты МП и предпринятые действия учредителя по мониторингу их уставной и финансовой деятельности. Были применены различные аналитические процедуры, были составлены тесты по существу, были проанализированы и сопоставлены информации от различных субъектов: ГНИ Бричень, Территориальное казначейство Бричень, ТКО Бричень; были использованы различные источники ИТ (АИС “Налоговый кадастр”; АИС “Cadastru”; www.geoportal.md и другие);

▪ были проверены имущественные ситуации, отраженные в отчетности АТЕ, которые были сравнены с соответствующими бухгалтерскими документами и финансовыми регистрациями;

▪ были проведены интервьюирования с работниками ряда учреждений в рамках ОМПУ района (I и II уровня) для подтверждения выводов о функционировании внутренних контролей по определенным аспектам деятельности и др.

Миссия охватила частично аспекты, касающиеся управления имуществом муниципальными предприятиями, созданными ОМПУ района.

При проведении аудита аудиторская группа руководствовалась Международными стандартами аудита ВОА, ссылаясь на Пособие по аудиту соответствия для более подробного представления подходов и процедур аудита в отдельности. Таким образом, были получены достаточные и адекватные доказательства с целью предоставления разумной базы для констатаций и выводов, определенных по целям аудита.

Приложение № 3

Обобщение несоответствий согласно ссылкам,

установленных по I цели Отчета аудита

Приложение № 4

Обобщение несоответствий согласно ссылкам,

установленных по I цели Отчета аудита

Приложение № 5

Обобщение несоответствий согласно ссылкам, установленных по I цели Отчета аудита

Приложение № 6

Меры, предпринятые в ходе аудита ОМПУ

АТЕ I уровня и II уровня района Бричень