Постановление N 26 от 18.09.98 о контроле конституционности Постановления Парламента N 130-XIV от 31 июля 1998 года "О наделении Правительства Республики Молдова правом разрешить транспортировку отработанного ядерного топлива" и Постановления Правительства N 861 от 14 августа 1998 года "О разрешении транспортировки ядерного топлива"

ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ ПАЛАТЫ о контроле конституционности Постановления Парламента N 130-XIV от 31 июля 1998 года "О наделении Правительства Республики Молдова правом разрешить транспортировку отработанного ядерного топлива"* и Постановления Правительства N 861 от 14 августа 1998 года "О разрешении транспортировки ядерного топлива"** Nr.26 от 18.09.98 Мониторул Офичиал ал Р.Молдова N 90-91/35 от 01.10.1998 * * * ---------------------------- * М.О., N 77-78 от 20 августа 1998 года, ст.532 ** М.О., N 77-78 от 20 августа 1998 года, ст.777 Именем Республики Молдова Конституционный суд в составе: Павел БАРБАЛАТ - председатель Михай КОТОРОБАЙ - судья Константин ЛОЗОВАНУ - судья-докладчик Георге СУСАРЕНКО - судья-докладчик Ион ВАСИЛАТИ - судья, при участии Людмилы Задорожной, секретаря суда, Иона Дедю, Алеку Реницэ, депутатов Парламента, авторов обращения, Богдана Чуботару, представителя авторов обращения, Иона Крянгэ, начальника отдела по связям с публичными властями Юридического управления Аппарата Парламента, представителя Парламента, Алы Попеску, начальника Управления по юридическим и специальным вопросам при Государственной канцелярии Республики Молдова, представителя Правительства, в присутствии Никона Кырстя, заместителя генерального директора Департамента гражданской защиты и чрезвычайных ситуаций, Думитру Чимпоеш, генерального директора Департамента стандартов, метрологии и технического надзора, руководствуясь ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде, рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о контроле конституционности Постановления Парламента N 130-XIV от 31 июля 1998 года "О наделении Правительства Республики Молдова правом разрешить транспортировку отработанного ядерного топлива" и Постановления Правительства N 861 от 14 августа 1998 года "О разрешении транспортировки ядерного топлива". Основанием для рассмотрения дела послужили обращения депутатов Иона Дедю, Алеку Реницэ, Алы Мындыкану, Екатерины Мардарович, Юрие Рошка и Влада Кубрякова, представленные 2 сентября 1998 года в соответствии со ст.24 и 25 Закона о Конституционном суде, ст.38 и 39 Кодекса конституционной юрисдикции. На основании ст.17 и 43 Кодекса конституционной юрисдикции Определением Конституционного суда от 8 сентября 1998 года обращения были приняты к рассмотрению, объединены в одном производстве и включены в повестку дня для рассмотрения по существу. В ходе предварительного рассмотрения дела были запрошены заключения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства, Министерства сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности, Министерства окружающей среды, Департамента стандартов, метрологии и технического надзора, Департамента гражданской защиты и чрезвычайных ситуаций, Академии наук Молдовы, изучены положения международных конвенций, государственных и межправительственных соглашений в данной области, одной из сторон которых является Республика Молдова. Президент Республики Молдова и Академия наук Молдовы заключений не представили. Проанализировав материалы дела, заслушав сообщение судей-докладчиков, аргументы сторон и разъяснения специалистов, Конституционный суд установил: 31 июля 1998 года Парламент принял по предложению Правительства Постановление N 130-XIV, которым до рассмотрения Парламентом проекта Соглашения между Правительством Республики Молдова, Правительством Российской Федерации, Правительством Республики Болгария и Кабинетом министров Украины о сотрудничестве в области транспортировки ядерных материалов между Российской Федерацией и Республикой Болгария через территорию Республики Молдова и территорию Украины, Правительство было наделено, в виде исключения, правом выдать разрешение на транспортировку через территорию Республики Молдова отработанного ядерного топлива из Республики Болгария в Российскую Федерацию в августе-сентябре 1998 года. 14 августа 1998 года во исполнение Постановления Парламента N 130-XIV Правительство приняло Постановление N 861, которым разрешило Правительственной комиссии по регламентации импорта и экспорта изделий специального назначения и продукции двойного назначения выдать компетентным органам Российской Федерации пропуск на перевозку через территорию Республики Молдова отработанного ядерного топлива из Республики Болгария в Российскую Федерацию в августе-сентябре 1998 года. Авторы обращения считают, что как положения постановления Парламента, так и положения постановления Правительства являются неконституционными по следующим основаниям: по процедурным: - Регламент Парламента* не предусматривает в специальном порядке, что Правительство представляет Парламенту на рассмотрение проекты постановлений Парламента. Авторы обращения считают, что Правительство вправе представлять Парламенту на рассмотрение только проекты законов; ---------------------------------- * Утвержден Законом N 797-ХШ от 2 апреля 1996 года. М.О., N 81-82 от 19 декабря 1996 года, ст.795 - прежде чем приступить к голосованию (как вытекает из стенограммы заседания) Председатель Парламента не сформулировал четко вопрос, вынесенный на голосование; - не были внесены и обсуждены поправки к проекту постановления. Авторы обращения констатируют, что не были соблюдены положения ст.44 ч.(2), ст.62 ч.(1) и ст.76 ч.(1) Регламента Парламента, что привело к нарушению ст.64 ч.(1) и ст.72 ч.(2) п.с) Конституции Республики Молдова; по существу: - Закон об охране окружающей среды N 1515-ХII от 16 июня 1993 года** статьей 77 запрещает провоз любых радиоактивных отходов, предусматривая, что "Республика Молдова не допускает на своей территории строительства атомных электростанций, размещения и провоза ядерного оружия, ввоза, размещения и провоза любых радиоактивных отходов"; ---------------------------------- ** Монитор Парламента, 1993 год, N 10, ст.283 - Закон об отходах производства и потребления N 1347-ХIII от 9 октября 1997 года*** содержит понятие "отходы", которое, по мнению авторов обращений, включает определение "отработанное ядерное топливо". ---------------------------------- *** М.О., N 16-17 от 5 марта 1998 года, ст.101 Авторы обращений считают, что Парламент, будучи обязанным принять закон о внесении изменений в вышеназванные законы, принял, фактически, подзаконное по своей юридической силе постановление, нарушив, тем самым, положения данных законов, что привело к нарушению ст.37 и ст.72 ч.(3) п.d) Конституции; - Правительство, согласно Закону о Правительстве, принимает постановления, издает распоряжения, обязательные для организации исполнения законов. Данные постановления Правительства должны быть подчинены закону. Авторы считают, что Постановление Парламента N 130-XIV было принято с отклонением от действующего законодательства, что привело к незаконности Постановления Правительства и является нарушением ст.102 ч.(2) Конституции. Авторы обращений просят Конституционный суд осуществить контроль конституционности Постановления Парламента N 130-XIV и Постановления Правительства N 861 от 14 августа 1998 года, поскольку они противоречат ст.37, ст.64 ч.(1), ст.72 ч.(3) п.с) и d), ст.102 ч.(2) и (3) Конституции. Проанализировав акты, подвергнутые контролю конституционности, аргументы, изложенные в обращениях, законодательство, действующее в данной области, международные конвенции, одной из сторон которых является Республика Молдова, и соотнеся их с положениями Конституции, Конституционный суд, действуя в соответствии со ст.31 ч.(3) Закона о Конституционном суде, предусматривающей, что cуд решает исключительно вопросы права, считает необходимым отметить следующее. 1. Конституция Республики Молдова провозглашает Республику Молдова правовым государством, в котором Конституция имеет высшую юридическую силу по отношению к любому другому юридическому акту. Поэтому любой нормативный акт, принятый публичными властями, должен соответствовать конституционным нормам и принципам. Конституция определила осуществляющие управление власти, отношения между ними и механизм их взаимодействия. Согласно конституционным нормам, Парламент является единственным законодательным органом в стране, а Правительство осуществляет общее руководство публичным управлением, принимая в этих целях постановления и распоряжения, изданные для организации исполнения законов. Парламент принимает законы во всех областях общественной жизни, необходимых для организации жизни общества на демократической основе с соблюдением основных прав человека. Данные области являются исключительной сферой нормативной регламентации Парламента. Правительство не уполномочено принимать акты, имеющие силу закона, так как это означало бы нарушение ст.60 Конституции. Законодатель установил, что охрана окружающей среды является национальным приоритетом, касающимся непосредственно условий жизни и здоровья населения, реализации экономических и общественно-гуманистических интересов, а также возможностей устойчивого развития общества в будущем. Для обеспечения защиты земли и недр, воды и воздуха от химического, физического и биологического загрязнения; сохранения биологического разнообразия и генофонда, целостности природных систем; восстановления и сохранения экосистем и т.д. Парламент принял Закон об охране окружающей среды, являющийся правовой основой для разработки специальных нормативных актов и инструкций по отдельным вопросам охраны окружающей среды. Ст.77 Закона запрещает провоз через территорию Республики Молдова любых радиоактивных отходов. 27 августа 1994 года вступила в силу Конституция Республики Молдова, которая не предусматривает в специальном порядке норм, касающихся ядерных материалов. В развитии действующего законодательства по охране окружающей среды законодатель принимает Закон об отходах производства и потребления, в котором дает определение различным видам отходов, не уточняя понятия любые радиоактивные отходы. Вместе с тем законодатель уточняет в ст.2 ч.(3), что "Распоряжение (использование, удаление) радиоактивными отходами, осадками сточных вод осуществляется в соответствии с законодательными актами в данной области". Следует отметить, что законодатель принял также блок специальных законов и ратифицировал ряд международных конвенций, в которых определил комплексную систему мер по охране окружающей среды, включая случаи использования ядерного материала. Таким образом, в Законе о радиационной защите и безопасности N 1440-ХШ от 24 декабря 1997 года* законодатель дал определение ряду понятий из области радиационной защиты и безопасности, включая понятие ядерные отходы, определил публичные власти в качестве компетентных органов по обеспечению защиты жизни, здоровья и безопасности населения и окружающей среды. --------------------------------- * М.О., N 24-25 от 19 марта 1998 года, ст.154 Закон о транспорте N 1194-ХШ от 21 мая 1997 года** в ст.13 ч.(9), установил, что "Транспортировка транзитом через территорию Республики Молдова особо опасных грузов (радиоактивных отходов, отходов вредных химических производств, отравляющих веществ и пр.) может быть разрешена специальным постановлением Правительства по согласованию с Парламентом". --------------------------------- ** М.О., N 67-68 от 16 октября 1997 года, ст.553 Международные конвенции в данной области, одной из сторон которых является Республика Молдова, ввели в оборот новые понятия: ядерное топливо, свежее ядерное топливо, отработавшее ядерное топливо, отработанное ядерное топливо, отходы, подлежащие дальнейшей переработке, отходы, не подлежащие дальнейшей переработке, и др. Учитывая положения рассматриваемых законов и международных конвенций, cуд пришел к выводу, что несмотря на то, что законодатель использовал различные понятия: ядерные отходы, радиоактивные отходы, отработавшее ядерное топливо, установив необходимые процедуры и определив компетентные органы, он, фактически, разрешил вопрос провоза ядерного материала на различных этапах его переработки. Несмотря на наличие существующих расхождений в терминологии законодательных актов в данной области, законодатель положительно разрешил вопрос, поднятый в обращениях. Вместе с тем законодатель установил конкретную процедуру провоза таких материалов в каждом конкретном случае. Это предполагает принятие специального постановления Правительства по согласованию с Парламентом. Данное постановление Парламента, наделяющее Правительство правом разрешать транспортировку, является не устанавливающим новые нормы актом, а напротив, подзаконным актом. Постановление указывает как субъект (Правительство), установленный общими нормами, так и объект, также установленный общими нормами. Учитывая вышеизложенное, cуд констатирует, что Постановление Парламента N 130-XIV, подвергнутое контролю конституционнoсти, как по содержанию, так и по юридической форме, не является отклонением от закона, подчиняется непосредственно закону, соответствует действующему законодательству и конституционным нормам (ст.60, 66, 72 Конституции). 2. Конституционный суд не может также согласиться с аргументами авторов обращений, согласно которым Правительство не вправе представлять Парламенту на рассмотрение проект постановления Парламента и что при принятии постановления Парламент должен соблюдать этапы законодательной процедуры (внесение, обсуждение и голосование поправок). Суд отмечает, что Конституция, согласно ст.73, предоставляет Правительству наравне с другими властями право законодательной инициативы, не указывая форму и процедуру реализации данного права. Процедура представлена в Регламенте Парламента. В случае, когда регламент не содержит запретов по форме и процедуре реализации права Правительства на законодательную инициативу, Парламент осуществляет свои полномочия в порядке, предусмотренном регламентом. Что касается соблюдения этапов законодательной инициативы, то постановление Парламента как подзаконный акт по своей юридической силе и не подлежащий промульгации не проходит в обязательном порядке все этапы законодательной процедуры. 3. Конституционный суд не может согласиться и с аргументом о неконституционности оспариваемого постановления Правительства по мотивам, изложенным при рассмотрении конституционности постановления Парламента. Следует отметить вместе с тем, что постановление Правительства было принято во исполнение положений постановления Парламента, подчиняющегося закону. Суд отмечает, что постановления Парламента подзаконны по своей юридической силе, однако они обязательны для тех, кому предназначены, в данном случае для Правительства, которое в силу своих исполнительских функций было обязано обеспечить практическую реализацию постановления Парламента. Определять соответствует или не соответствует постановление Парламента положениям Конституции не является прерогативой Правительства, это исключительная компетенция Конституционного суда. Суд констатирует, что Постановление Правительства N 861 от 14 августа 1998 года соответствует положениям ст.102 ч.(2) Конституции. Исходя из изложенного, на основании ст.140 ч.(2) Конституции, ст.1 ч.(3), ст.26 и ст.27 Закона о Конституционном суде, ст.62 Кодекса конституционной юрисдикции большинством голосов Конституционный суд П О С Т А Н О В И Л: 1. Признать конституционными Постановление Парламента N 130-XIV от 31 июля 1998 года "О наделении Правительства Республики Молдова правом разрешить транспортировку отработанного ядерного топлива" и Постановления Правительства N 861 от 14 августа 1998 года "О разрешении транспортировки ядерного топлива". 2. Настоящее постановление является окончательным, вступает в силу со дня принятия, обжалованию не подлежит и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova". Председатель Конституционного Суда Павел БАРБАЛАТ Кишинэу, 18 сентября 1998 г. N 26.