Постановление N 27 от 12.06.2014 по Отчету аудита соответствия исполнения бюджетов и управления публичным имуществом в рамках местных публичных органов района Анений Ной за 2013 год

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита соответствия исполнения бюджетов и управления

публичным имуществом в рамках местных публичных органов

района Анений Ной за 2013 год

№ 27  от  12.06.2014

 (в силу 11.07.2014) 

Мониторул Офичиал № 178-184 ст.23 от 11.07.2014

* * *

Счетная палата в присутствии заместителя председателя района Анений Ной г-на Анатолия Барбэрошие, представителя Правительства в территории г-на Иона Гниленко, начальника Государственной налоговой инспекции района Анений Ной г-на Александра Куфлика, начальника управления администрирования публичной собственности Агентства публичной собственности г-на Михаила Дорука, главного бухгалтера управления финансов районного совета Анений Ной г-жи Ирины Тер-Кула, зам.примара г. Анений Ной г-на Виталия Вдовиченко и примаров: ком.Кетросу г-на Леонида Залевского, с.Джямэна г-жи Надежды Койман, с. Гура Быкулуй г-на Иона Лапикуса, с.Хырбовэц г-на Иона Гецана, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) a) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита соответствия исполнения бюджетов и управления публичным имуществом в рамках местных публичных органов района Анений Ной за 2013 год.

____________________

¹ Официальный монитор Республики Молдова, 2008, № 237-240, ст.864.

Аудиторская миссия была проведена на основании ст.28, 30 и 31 Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2014 год с целью проверки соблюдения органами местного публичного управления (далее – ОМПУ) района Анений Ной законодательных и нормативных положений в бюджетном процессе; соответствия нормативной и аналитической базе процедур по оценке, планированию и администрированию местных налогов/сборов, а также по планированию, исполнению и отчетности бюджетных расходов; проверки администрирования и целостности публичного имущества.

Аудит был проведен в соответствии с Международными стандартами аудита высших органов аудита, введенными в действие постановлением Счетной палаты². Аудиторские доказательства были получены путем рассмотрения отчетов об исполнении бюджета, финансовых отчетов аудируемых субъектов, бухгалтерских регистров; проверки первичных документов; анализа показателей и некоторых существенных данных; прямых наблюдений, а также путем анализа объяснений ответственных лиц аудируемых субъектов. Также были рассмотрены решения и распоряжения районного совета (далее – РС) и председателя района, акты правомочных и исполнительных органов административно-территориальных единиц (далее – АТЕ) I уровня.

____________________

² Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита высших органов аудита 3 уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”.

Рассмотрев результаты аудита и заслушав представленный Отчет, а также пояснения должностных лиц, присутствовавших на публичном заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

Обобщая отклонения и несоответствия, допущенные органами местного публичного управления района Анений Ной в бюджетном процессе и в управлении публичным имуществом в 2013 году, отмечается, что ОМПУ не продемонстрировали необходимого интереса с целью обеспечения жесткой финансово-бюджетной дисциплины для соблюдения законодательства и надлежащего соответствия в бюджетном исполнении и администрировании публичного имущества, а также для реализации публичных интересов экономического и социального порядка. В результате, исходя из констатаций Отчета аудита, отмечается следующее.

• В аудируемом периоде ОМПУ не принимали систематических мер по выявлению, оценке и мониторингу финансово-экономического потенциала и, соответственно, не обеспечили обоснование по справедливой стоимости налогооблагаемой базы, в том числе путем релевантной оценки и прогнозирования налогово-бюджетных показателей, которые обеспечат финансовую стабильность бюджетов АТЕ района I и II уровня. Вместе с тем финансовый орган не применил профильных требований для обоснования налогово-бюджетных проектов и не сотрудничал эффективно в этом отношении с ОМПУ и налоговыми, статистическими и кадастровыми органами, а также с экономическими субъектами, существенно способствующими формированию бюджетных доходов, в результате была снижена степень ответственности, возложенной на управление финансов вследствие его функционально-институциональных полномочий. Необеспечение аналитическими инструментами и недостатки методологической базы привели к занижению прогноза по бюджетным доходам, оцененного аудитом примерно на сумму 6,0 млн.леев.

• Несоответствующее планирование бюджетных доходов, а также невнимание исполнительных органов к вопросам идентификации источников и сбору собственных доходов представляют собой препятствие в укреплении местных бюджетов. Выборочные проверки аудита свидетельствуют, что неполное поступление платежей за аренду пахотных земель, земель водного фонда и земельных участков публичной собственности, прилегающих к приватизированным объектам, обусловили то, что в местные бюджеты не поступили доходы на общую сумму до 4,9 млн.леев.

• Также существенным резервом в поступлении доходов в бюджеты АТЕ являются задолженности налогоплательщиков, которые по состоянию на 31.12.2013 составили 9,0 млн.леев.

• Менеджмент бюджетных расходов не отвечает предусмотренным законодательным нормам, что привело к ряду несоответствий и отклонений от нормативной базы, повлиявших на эффективность использования публичных средств, в основе этих несоответствий лежит невнедрение положений Закона о государственном внутреннем финансовом контроле³. Так, отмечается:

____________________

³ Закон о государственном внутреннем финансовом контроле № 229 от 23.09.2010.

√ отсутствие на уровне района стратегии развития, базирующейся на инвестициях и капитальных средствах, которая бы предусматривала порядок отбора объектов, исходя из приоритетов района, потребности в финансовых средствах и возможных источников покрытия капитальных расходов, предназначенных для внедрения отраслевых политик. Неадекватный менеджмент в освоении средств, предназначенных для инвестиций и капитального ремонта, а также несоблюдение действующего законодательства в этой области определили нерегламентированное использование финансовых средств на общую сумму 4,7 млн.леев;

√ несоблюдение законодательных положений при использовании бюджетных средств из резервного фонда, что требует повысить эффективность финансового менеджмента в данной области.

• Несоблюдение порядка отчетности государственных закупок небольшой стоимости, предусмотренного законодательно-нормативной базой, завершилось непредставлением отчетов по закупкам товаров, работ и услуг.

• Безответственная деятельность руководящих лиц в рамках ОМПУ района (I и II уровней) по обеспечению соответствия и законности администрирования публичного имущества, несоответствующий менеджмент управления им, а также отсутствие в ОМПУ базы по регламентированию порядка управления местным публичным имуществом повлекли за собой:

√ необеспечение регламентированной регистрации прав на недвижимое имущество в размере свыше 193,8 млн.леев и земельных участков площадью 16,9 тыс.га;

√ расхождения в размере 18,68 га между данными Земельного кадастра и данными по инвентаризации земельных участков публичной собственности, кроме того сделки по купле-продаже 27,02 га земельных участков, являющихся публичной собственностью, не были отражены в Земельном кадастре;

√ неотражение в установленном порядке в бухгалтерском учете примерно 18,5 тыс.га публичных земель, сделок по купле-продаже и аренде земельных участков публичной собственности;

√ ненадлежащему управлению газовыми сетями, в результате 113,3 км газопроводов являются бесхозными, что представляет опасность для эксплуатации указанных сетей.

• Некачественный бухгалтерский менеджмент, выраженный в ненадлежащем отражении финансовых операций, отсутствии аналитического учета, несоответствии в расчетах, обусловил ошибочное отражение в отчетности имущественных ситуаций.

• Проверки соблюдения требований и рекомендаций предыдущего аудита, проведенного Счетной палатой, указывают на то, что менеджмент ОМПУ района проигнорировал необходимость внесения соответствующих исправлений. Так, из 17 рекомендаций, изложенных в Постановлении Счетной палаты № 35 от 11.08.2011 “По Отчету аудита районного бюджета Анений Ной за 2010 год и управления публичным имуществом”, 11 не были выполнены, а 5 были исполнены частично, что послужило основанием для их повторения в Отчете аудита, приложенном к настоящему постановлению.

В заключение, установленные несоответствия являются результатом неэффективного финансового менеджмента и внутреннего контроля, который продемонстрировали руководящие лица в рамках ОМПУ при использовании публичных средств и управлении местным публичным имуществом.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с) и ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита соответствия исполнения бюджетов и управления публичным имуществом в рамках местных публичных органов района Анений Ной за 2013 год, приложенный к настоящему постановлению.

2. Настоящее постановление и Отчет аудита направить:

2.1) районному совету Анений Ной, председателю района Анений Ной, местным советам и примарам городов/сел/коммун: Анений Ной, Ботнэрешть, Булбоака, Калфа, Кетросу, Кирка, Чобановка, Кобуска Ноуэ, Кобуска Веке, Делакэу, Флорень, Джямэна, Гура Быкулуй, Хырбовэц, Максимовка, Мерень, Мерений Ной, Окюл Рош, Пухэчень, Рошкань, Спея, Шерпень, Телица, Цынцэрень, Варница, Золотиевка и потребовать обеспечить внедрение рекомендаций аудита, указанных в Отчете аудита, с определением конкретных действий с целью устранения установленных недостатков, а также определением сроков выполнения и лиц, ответственных за внедрение рекомендаций;

2.2) Главной государственной налоговой инспекции для информирования и потребовать от Государственной налоговой инспекции Анений Ной сравнить данные из институциональной информационной системы с данными примэрий района по выявлению/оценке налогооблагаемой базы, связанной с определением базы бюджетных доходов и повышением уровня добровольной оплаты;

2.3) Министерству финансов для информирования и занятия определенной позиции относительно: (i) деятельности финансовых и налоговых органов района Анений Ной, связанной с оценкой и осуществлением мониторинга налогооблагаемой базы по формированию и полной мобилизации бюджетных доходов; (ii) необходимости установления исчерпывающих положений в отношении бухгалтерского учета операций с земельными участками публичной собственности;

2.4) Государственной канцелярии и территориальному офису Кэушень и потребовать обеспечить административный контроль за деятельностью органов местного публичного управления I и II уровней в соответствии с законодательными положениями с целью недопущения нарушений и недостатков, установленных в Отчете аудита;

2.5) Правительству для возможного рассмотрения соблюдения компетентными публичными и местными органами законодательной и нормативной базы относительно учета/регистрации в кадастре/целостности управляемого публичного имущества;

2.6) Президенту Республики Молдова и Парламенту Республики Молдова для информирования;

2.7) парламентским комиссиям: по экономике, бюджету и финансам; по публичному управлению и региональному развитию – для информирования.

3. Принять к сведению, что в ходе аудита:

3.1) районный совет передал по назначению расходы по капитальному ремонту дорог в сумме 294,2 тыс.леев, а также взыскал плату за наем в сумме 3,6 тыс.леев;

3.2) примэрия г. Анений Ной отразила в бухгалтерском учете работы по капитальному ремонту местных дорог в сумме 731,4 тыс.леев;

3.3) теоретический лицей им. А.С.Пушкина отразил в бухгалтерском учете объект недвижимости и работы по его капитальному ремонту в сумме 1129,8 тыс.леев;

3.4) объекты недвижимого имущества общей стоимостью 20222,0 тыс.леев были отражены в бухгалтерском учете 17 ОМПУ в соответствии с нормативными положениями;

3.5) управление социального обеспечения, молодежи и защиты семьи, управление образования и гимназия с. Кобуска Ноуэ передали собственникам объектов недвижимости работы по капитальному ремонту в сумме 113,4, 179,2 и, соответственно, 47,0 тыс.леев;

3.6) примэрии г. Анений Ной, сел/коммун Калфа, Чобановка, Гура Быкулуй, Хырбовэц, Мерений Ной и Варница представили в Агентство государственных закупок отчеты по договорам государственных закупок небольшой стоимости.

4. Учитывая повторение в Отчете аудита, приложенном к настоящему постановлению, рекомендаций предыдущей аудиторской миссии внешнего аудита, исключить из режима мониторинга Постановление Счетной палаты № 35 от 11.08.2011 “По Отчету аудита районного бюджета Анений Ной за 2010 год и управления публичным имуществом”.

5. О принятых мерах по выполнению подпунктов 2.1–2.4 настоящего постановления проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев.

6. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 27 от 12 июня 2014 г.

ОТЧЕТ

аудита соответствия исполнения бюджетов и управления

публичным имуществом в рамках местных публичных

органов района Анений Ной за 2013 год

I. ВВЕДЕНИЕ

Аудиторская миссия была проведена на основании ст.28 и 31 Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008¹ и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2014 год с целью оценки соответствия бюджетного процесса с точки зрения его соответствия нормативной базе по оценке, определению и управлению налогами и местными сборами, а также по управлению и отражению в отчетности бюджетных расходов, оценке соответствия администрирования и целостности публичного имущества.

____________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008.

Общие сведения о районе Анений Ной, соответствующая нормативная и законодательная база (охватывающая правовые, организационные и финансовые основы формирования и исполнения бюджета района, а также бухгалтерский учет в аудируемых публичных органах), исполнение бюджетного процесса изложены в приложении № 1 к настоящему Отчету аудита. Приложение № 2 отражает общий контекст исполнения доходов и расходов бюджетов АТЕ района Анений Ной, а цели аудита, область применения и методология изложены в приложении № 3. В информационных целях обобщенные ключевые данные за 2013 бюджетный год представлены в приложениях № 4–6, а информация о выявленных и сгруппированных по целям аудита нарушениях и отклонениях – в приложениях № 7–8.

II. КОНСТАТАЦИИ, ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

ЦЕЛЬ I: АТЕ выявили, оценили и собрали бюджетные доходы в соответствии с действующей законодательной базой, в том числе с Законом о местных публичных финансах?

В соответствии с положениями ст.2 (1) a) и ст.35 (6) a) Закона № 397-XV от 16.10.2003² главные исполнители (распорядители) бюджетов /исполнительные органы АТЕ ответственны за разработку проекта бюджета, а также за правильность и достоверность данных, показателей и других сведений, на базе которых разработан соответствующий бюджет, они должны провести обширный и комплексный анализ экономического потенциала, связанного с формированием налогооблагаемой базы и, соответственно, бюджетных доходов в целом, в том числе собственных доходов. Аудит отмечает, что ОМПУ АТЕ не в полной мере взяли на себя ответственность и не способствовали надлежащему взысканию доходов, не обеспечили применение эффективных процедур и инструментов для полного сбора собственных доходов в бюджеты АТЕ, на эту ситуацию повлияли: отсутствие или необоснованность задач, направленных на достоверную оценку налогооблагаемой базы, формирующейся от осуществляемой в территории деятельности, отсутствие соответствующей методологической базы и аналитических инструментов по оценке налогово-бюджетных прогнозов, связанных с формированием соответствующих показателей, ненадлежащее исполнение обязанностей сотрудниками, участвующими в этом процессе. Также выявленные недостатки при прогнозировании бюджетных доходов являются результатом недостаточной заинтересованности со стороны ОМПУ по обеспечению исчерпывающей оценки всех собственных доходов, несоблюдения в точности земельного законодательства, а также поддержания неэффективной системы финансового менеджмента и внутреннего контроля в рамках публичных органов, которые выражаются в том, что не был разработан и внедрен ряд процедур внутреннего контроля по указанным компонентам, что не соответствует законодательно-нормативным положениям³. В результате указанные недостатки обусловили невыявление/искажение налогооблагаемой базы и, соответственно, недопоступление доходов в местные бюджеты (по оценкам аудита) на общую сумму от 1,7 млн.леев до 6,0 млн.леев. В то же время перевыполнение доходов по некоторым разделам в целом по району в размере минимум 11,8 млн.леев (подоходный налог с: заработной платы – 1,1 млн.леев; от предпринимательской деятельности – 9,0 млн.леев; от предпринимательской деятельности, удержанный у источника выплаты, – 0,4 млн.леев; другие подоходные налоги – 0,7 млн.леев; налоги на собственность – 0,6 млн.леев и т.д.) указывает на неэффективность процесса оценки/прогнозирования публичных доходов.

____________________

² Закон о местных публичных финансах № 397-XV от 16.10.2003 (далее – Закон № 397-XV от 16.10.2003).

³ Закон о государственном внутреннем финансовом контроле № 229 от 23.09.2010 (далее – Закон № 229 от 23.09.2010); Национальные стандарты внутреннего контроля в публичном секторе, утвержденные Приказом министра финансов № 51 от 23.06.2009; Пособие по финансовому менеджменту и контролю.

Резервом поступлений собственных доходов в местные бюджеты являются задолженности налогоплательщиков, которые за аудируемый период не изменились и по состоянию на 01.01.2013 и 01.01.2014 составили сумму 9,0 млн.леев.

Отмеченная выше ситуация отрицательно сказывается на уровне бюджетных накоплений и является серьезным препятствием для правильной оценки результатов, достигнутых АТЕ по администрированию доходов, а также влияет на правильность и соответствие трансфертов из государственного бюджета для финансовой поддержки территории. Для аргументации вышесказанного приводятся следующие примеры.

♦ Процесс прогнозирования и планирования собственных доходов является несовершенным и требует существенных корректировок.

В соответствии с существующей нормативно-законодательной базой АТЕ располагают финансовой самостоятельностью и, соответственно, разрабатывают и утверждают собственный годовой бюджет в пределах имеющихся ресурсов. Согласно положениям ст.19 (2) Закона № 397-XV от 16.10.2003 бюджет АТЕ разрабатывается ее исполнительным органом с учетом макроэкономических прогнозов, основных принципов государственной политики в области доходов и расходов бюджета на предстоящий год и некоторых специфических моментов исчисления трансфертов, которые предполагается выделить данным бюджетам из государственного бюджета, отраженных в Методологических нормах, разработанных МФ для АТЕ. В соответствии с собственным Положением⁴ УФ обеспечивает расчетную базу, оценку и обоснованный прогноз бюджетных доходов и расходов, формируя межбюджетные отношения с бюджетами АТЕ I уровня.

____________________

⁴ Положение об управлении финансов районного совета Анений Ной, утвержденное Решением районного совета Анений Ной № 01-18 от 21.02.2013.

Проверки этого компонента показывают, что УФ не выполняло в надлежащем порядке соответствующие полномочия, допустив в некоторых случаях неправильные оценки бюджетного прогноза в части доходов бюджетов АТЕ I уровня. В этом контексте отмечается, что в районе не применяются релевантные аналитические инструменты для оценки экономического потенциала, связанного с формированием надежной налогооблагаемой базы для общих бюджетных доходов, в том числе собственных. Аудитом установлены случаи неправильной и неубедительной оценки налоговой базы, а также другие недостатки, связанные с прогнозированием доходной части бюджетов АТЕ.

Ненадлежащее исполнение соответствующих полномочий (как со стороны АТЕ (I и II уровней), так и УФ), которое выражается в недооценке и занижении собственных доходов, недостоверной оценке налогооблагаемой базы, а также в других недостатках, связанных с налогово-бюджетным планированием доходной части, указывает на несоответствие и нефункциональность методологической базы; отсутствие исходных данных, связанных с аналитическими процедурами; неактуализацию и неприведение в соответствие с нынешними условиями базы данных Земельного кадастра на уровне района; непредоставление ГНИ достоверных данных о показателях доходов в динамике по населенным пунктам. Вместе с тем УФ не обеспечило утверждения процедур по существу для обоснованного планирования и прогнозирования – не разработало обоснованных стандартных процедур и рабочих процессов, связанных с формированием бюджетных прогнозов; не располагает системой взаимодействия с экономическими субъектами, которые способствуют в значительной степени формированию бюджета АТЕ; проекты бюджета, представленные УФ для рассмотрения со стороны АТЕ I уровня, не были подкреплены доказательствами, согласованными с ГНИ и соответствующим кадастровым органом. В этом контексте отмечается неэффективность системы внутреннего контроля, который мог бы способствовать повышению ответственности сторон, вовлеченных в эти процессы.

Следовательно, отсутствие исчерпывающей и достоверной информации о налогооблагаемой базе (о фонде заработной платы, оценочной стоимости недвижимого имущества, базовых данных по объектам обложения местными сборами и т.д.) как в УФ, так и в ОМПУ, а также нефункциональность существующих нормативных положений в этой области определили невыявление налогооблагаемой базы и, соответственно, ненадлежащее прогнозирование бюджетных доходов. Вместе с тем аудит отмечает, что по рекомендациям Счетной палаты, утвержденным в рамках предыдущих аудитов бюджетов АТЕ, налоговый орган предпринял некоторые меры по выявлению и оценке объектов налогообложения в разрезе населенных пунктов и экономических агентов, разместив в 2013 году соответствующий отчет в базе данных ГГНИ. Однако этот информационный ресурс необходимо существенно развивать для обеспечения полноты, достоверности и соответствующей актуализации данных в целях медиатизации предоставленных возможностей, а также для обеспечения доступа к нему исполнительных органов, ответственных за планирование и исполнение бюджетов АТЕ.

√ Порядок оценки/прогнозирования расчетной базы подоходного налога с заработной платы не соответствует требованиям и нуждается в существенном улучшении. Так,

• согласно Методологическим нормам расчеты подоходного налога с физических лиц следовало производить исходя из прогнозируемого роста номинальной среднемесячной заработной платы в 2011 году и оценок фонда оплаты труда по АТЕ, приняв за основу данные территориальных органов статистики о среднемесячной заработной плате по видам деятельности и формам собственности, а также ожидаемые оценки ОМПУ по этому налогу за 2012 год. Необходимо отметить, что статистический орган не располагает необходимыми данными для составления расчетов в соответствии с методологическими указаниями МФ, поскольку величины шкалы дохода согласно статистическим данным не соответствуют условиям расчетов, предусмотренным Методологическими нормами. Аналогично налоговый орган не располагает и не предоставляет ОМПУ сведений о налогооблагаемой базе для этого налога на уровне района и в разрезе населенных пунктов, а владеет лишь некоторой несогласованной и, следовательно, противоречивой информацией. Так, согласно налоговым отчетам о подоходном налоге IRV09 (ежемесячный отчет) IAL09 (ежегодный отчет), а также Информации о начисленных, выплаченных суммах и задолженностях по основным выплатам по состоянию на 31.12.2011, в 2011 году подоходный налог с заработной платы был начислен в сумме, соответственно, 13,3, 14,6 и 18,7 млн.леев. Несмотря на то, что ГНИ объясняет выявленные несоответствия тем, что (1) период, в котором отчет представляется и вводится в базу данных, не совпадает с отчетным налоговым периодом и (2) обобщенные налоговые отчеты составляются на основе отчетов экономических субъектов, зарегистрированных в районе, включая подразделения, находящиеся за пределами района, и наоборот, налоговый орган не подтвердил документально представленные объяснения. Более того, хотя сведения о налогооблагаемой базе и начисленных налогах в бюджет по разд.111.01 содержатся в налоговых отчетах различных типов (IRV/IAL, UNIF07, CNOTAR и т.д.), ГНИ не располагает соответствующими информационными инструментами для обобщения этих данных (за аудируемый период), что, по мнению аудита, также повлияло на процесс выявления и достоверного планирования доходов по указанному компоненту. В этом контексте ОМПУ (I и II уровней) произвели расчеты поступлений подоходного налога с заработной платы, основывая свои оценки и прогнозы доходов лишь на данных о динамике поступления доходов по этой категории за предыдущие годы и об ожидаемом исполнении доходов в году разработки налогово-бюджетных прогнозов, эти сведения были взяты в расчет с определенными резервами. В результате, несмотря на то, что, по данным ГНИ, за 2009-2012 годы динамика начисленных доходов свидетельствует о росте по сравнению с предыдущим годом до уровня, соответственно, 106,3, 114,8 и 112,6%, доходы на 2013 год были оценены на уровне 106,7% от их ожидаемого исполнения за 2012 год. В результате вследствие применения неадекватных/ненадлежащих практик доходы от подоходного налога с заработной платы на 2013 год были запланированы/утверждены в сумме 22,1 млн.леев, а исполнены в размере 23,2 млн.леев, или на уровне 105,0% от утвержденного размера и 111,0% от исполненного уровня за 2012 год, что указывает на ненадлежащее планирование, связанное с отсутствием релевантных данных и исчерпывающей методологии для достоверного определения доходов по указанной категории.

• Оценки налогооблагаемой базы, связанной с подоходным налогом от предпринимательской деятельности, не соответствуют по своему содержанию экономическому анализу компонентов налогооблагаемой базы, поэтому налогово-бюджетные прогнозы были абсолютно неубедительными и необоснованными. Так, согласно Методологическим нормам по разработке ОМПУ проектов бюджета на 2013 год базой для начисления суммы налогооблагаемого дохода служат данные, полученные в результате обработки территориальными налоговыми органами формы VEN08 “Декларация о подоходном налоге” за 2011 год, а также макроэкономические показатели, в том числе рост номинального внутреннего валового продукта. Вместе с тем аудиторские доказательства свидетельствуют, что при прогнозировании дохода на 2013 год УФ не рассмотрело данные формы VEN08 надлежащим образом, вследствие чего поступления доходов от указанного источника превысили утвержденные и уточненные доходы, соответственно, на 11,0 (82,0%) и 9,0 (68,0%) млн.леев, что обусловило установление неправильных межбюджетных отношений. Следует отметить, что несмотря на существенные расхождения между утвержденными и исполненными показателями, УФ не сумело объяснить их причину, а также не проанализировало существующие недостатки в процессе планирования.

Согласно данным из формы VEN08 налогооблагаемый доход за 2009 год составил 89,4 млн.леев, за 2010 год – 125,3 млн.леев и за 2011 год – 260,5 млн.леев. Несмотря на то, что за эти 3 года (когда применялась “нулевая” ставка налогообложения) налогооблагаемый доход фиксировал постоянный значительный рост, УФ оценило налогооблагаемый доход на 2013 год в размере 131,7 млн.леев, не мотивируя уменьшение налогооблагаемой базы примерно в 2 раза. В результате доходы от этого налога были утверждены, уточнены и исполнены в размере, соответственно, 13,3, 15,3 и 24,3 млн.леев. Исходя из аудиторских доказательств, наиболее значительное расхождение было отмечено в примэрии Рошкань, где доходы от указанного налога были запланированы, утверждены и исполнены в сумме, соответственно, 2,6, 3,2 и 11,2 млн.леев. Аудит констатировал, что занижение прогноза доходов было связано с отсутствием взаимодействия/взаимосвязи между примэрией и экономическими субъектами, зарегистрированными в с.Рошкань, что обусловило прогнозирование/планирование налогово-бюджетных показателей в отсутствие релевантной информации о планировании и результатах экономической деятельности предприятий, которые преимущественно формируют доходную часть местного бюджета. Так, 2 агента из сферы предпринимательства рассчитали на 2013 налоговый период подоходный налог от предпринимательской деятельности на общую сумму 11,1 млн.леев, поступления составили ту же сумму. Вместе с тем как со стороны местных органов, так и ГНИ не был проведен обширный и комплексный анализ отмеченных выше случаев в целях обеспечения обоснованных оценок и прогнозов, соотнесенных с экономическим потенциалом, связанным с формированием налогооблагаемой базы, что указывает на отсутствие четкого взаимодействия между УФ, примэриями и ГНИ.

Аналогично в отсутствие информации относительно бизнес-планов налогоплательщиков и размера прибыли, направленной на выплату дивидендов, прогнозирование налоговых доходов от подоходного налога, удержанного с суммы выплаченных дивидендов (разд.111.22), осуществляется в зависимости от эволюции поступлений за предыдущие периоды, с их определенной актуализацией/индексацией, что определило необоснованность и несоответствие бюджетных проектов по этой части. Подобные ситуации были выявлены и по другим подразделам подоходного налога (111.09, 111.20, 111.23), когда ОМПУ не обеспечили полное выявление и достоверную оценку объектов налогообложения, а в результате недооценки доходов они были исполнены с существенным превышением утвержденных показателей.

√ ОМПУ I и II уровней совместно с ГНИ не обеспечили выявление, исчисление и сбор в бюджет земельного налога и налога на недвижимое имущество. Вместе с тем несоблюдение законодательной/нормативной базы, неэффективный мониторинг процесса оценки и сбора доходов, а также отсутствие процедур внутреннего контроля обусловили ненадлежащее исполнение доходов от указанного налога.

Аудиторские доказательства относительно порядка оценки и сбора доходов от налога на земли сельскохозяйственного назначения показывают, что со стороны УФ оценки были проведены исходя из сведений об ожидаемом исполнении этих доходов за год, предшествующий году планирования, без учета кадастровых данных. Как УФ, так и ОМПУ не располагают интегрированной системой данных о налоговой базе, не проводят оценку объектов и выявление всех субъектов налогообложения, не соблюдают Положение о содержании земельной кадастровой документации⁵. Все это отрицательно повлияло на способности органов, ответственных за разработку качественного бюджетного прогноза доходов, вследствие чего доходная часть 25 АТЕ I уровня была занижена по сравнению с данными земельного кадастра на 407,3 тыс.леев⁶, что отразилось на установлении справедливых отношений между государственным бюджетом и бюджетами АТЕ I и II уровней.

____________________

⁵ Положение о содержании земельной кадастровой документации, утвержденное ПП № 24 от 11.01.1995.

⁶ Приложение № 7 к Отчету аудита.

• Были выявлены недостатки, связанные с налогообложением земель, отведенных под сенокосы и пастбища. Так, в результате несоблюдения нормативных положений в этой области⁷, местные советы не установили своими решениями отведение земель под пастбища, а исполнительные органы населенных пунктов не предприняли меры для выявления всех налогоплательщиков, что обусловило невзимание в полном объеме соответствующего налога, был сформирован резерв для увеличения доходов от этого источника, который составил около 25,4 тыс.леев.

____________________

⁷ Инструкция “О порядке исчисления и уплаты в бюджет земельного налога и налога на недвижимое имущество”, утвержденная Приказом министра финансов № 11 от 04.09.2001.

• Отсутствие взаимодействия со стороны ОМПУ с налоговыми и кадастровыми органами ограничивает их возможности по выявлению и сбору бюджетных доходов. Так, ОМПУ ком.Кетросу не обеспечили выявление и достоверную оценку налогооблагаемой базы для налога на недвижимое имущество экономических агентов из администрируемой территории. Так, в с.Тодирешть (по трассе Кишинэу-Тирасполь) на участке частной собственности (0,1922 га) размещен комплекс зданий, состоящий из магазина, бара-террасы, сауны и мотеля, где осуществляет предпринимательскую деятельность КО “DM & Compania” ООО. По данным из Регистра недвижимого имущества, с 2004 года на этом участке зарегистрирован жилой дом – собственность физического лица/учредителя указанного экономического субъекта. Аудиторские доказательства отмечают, что вследствие этого для указанного земельного участка и строений были применены ставки налогов как для жилого дома и прилегающего земельного участка. В результате налоги за 2013 год составили 0,8 тыс.леев, не были начислены и уплачены налоги за имущество, используемое при осуществлении предпринимательской деятельности. Следует отметить, что в 2011 году ГНИ провела налоговую проверку (на месте), с применением метода общей проверки соответствующего экономического агента, вследствие которой было установлено отсутствие налогооблагаемой базы для земельного налога и налога на недвижимое имущество. Одновременно, хотя согласно объяснениям примара ком.Кетросу мотель функционирует с 2004 года (этот факт подтверждается и перечислением РС в 2013 году финансовых средств в сумме 3,3 тыс.леев за услуги по проживанию), не было установлено оказание услуг за проживание, а налоговый инспектор сослался на отсутствие акта классификации, отсутствие которого согласно действующему законодательству (ст.18 Закона № 352-XVI от 24.11.2006⁸ и п.2 ПП № 643 от 27.05.2003⁹), приводит к запрещению деятельности структур по приему туристов с функциями размещения и питания для соответствующего экономического агента. Более того, и ОМПУ Кетросу не установили размер сбора за проживание для указанного экономического агента.

____________________

⁸ Закон об организации и осуществлении туристической деятельности в Республике Молдова № 352-XVI от 24.11.2006.

⁹ Постановление Правительства № 643 от 27.05.2003 “Об утверждении Методологических норм и критериев классификации структур по туристическому приему с функциями размещения и питания”.

√ ОМПУ не проявили должной ответственности для оценки, налогообложения и сбора в полном объеме собственных доходов от управления земельными участками публичной собственности. Вместе с тем несоблюдение земельного законодательства и недостаточное внедрение процедур внутреннего контроля обусловили неэффективное использование земель публичной собственности АТЕ и недополучение доходов в местный бюджет на общую сумму от 556,1 до 4949,0 тыс.леев. Так:

• Недостатки, генерирующие непоступление доходов в бюджеты АТЕ, были допущены при управлении пахотными землями публичной собственности, а также при установлении и взимании арендной платы по ним. Отмечается, что отсутствие адекватного контроля со стороны ОМПУ за управлением пахотными землями публичной собственности, а также недостаточный мониторинг отношений по установлению и взиманию платы за их использование, отрицательно повлияли на способность ОМПУ исполнить в полном объеме доходы местных бюджетов, вследствие чего не поступили бюджетные средства на общую сумму от 188,8 тыс.леев до 944,0 тыс.леев¹⁰ от сдачи в аренду пахотных земель публичной собственности. Так, располагая неоцененным источником доходов, состоящим из пахотных земель площадью 252,6 га¹¹ публичной собственности АТЕ, находящихся в пользовании некоторых экономических агентов и используемых ими в отсутствие договоров аренды, ОМПУ в рамках 18 АТЕ не приняли необходимые меры для установления и взимания всех возможных платежей за указанные земли, что обусловило непоступление в течение 2013 года всех надлежащих доходов в соответствующие местные бюджеты.

____________________

¹⁰ Приложение № 7 к Отчету аудита.

¹¹ Приложение № 7 к Отчету аудита.

• Несоответствия были допущены и при управлении земельными участками публичной собственности АТЕ, прилегающими к приватизированным объектам или частным предприятиям или объектам, вследствие необеспечения ОМПУ в рамках АТЕ надлежащего управления и учета публичного имущества, что привело к непоступлению бюджетных доходов. Так, согласно ст.10¹ (1) Закона № 1308-XIII от 25.07.1997¹², с собственников приватизированных объектов или частных предприятий и объектов, не купивших или не взявших в аренду земли, на которых расположены эти предприятия и объекты, ежегодно взимается плата за пользование землей (установленная в одностороннем порядке местными советами) в сумме не менее ежегодной арендной платы и не более 10% от нормативной цены земли. В этом контексте аудитом установлено, что 14 АТЕ I уровня не приняли соответствующие меры по планированию и взиманию всех возможных платежей за пользование землями публичной собственности АТЕ, а районные советы этих АТЕ не приняли решения об установлении размера платы за пользование землями публичной собственности, прилегающими к приватизированным объектам или частным предприятиям и объектам, общей площадью 121,9 га¹³, что обусловило непоступление бюджетных доходов от пользования указанными землями на сумму от 49,5 тыс.леев до 2415,8 тыс.леев¹⁴.

____________________

¹² Закон о нормативной цене и порядке купли-продажи земли № 1308-XIII от 25.07.1997 (далее – Закон № 1308-XIII от 25.07.1997).

¹³ Приложение № 7 к Отчету аудита.

¹⁴ Приложение № 7 к Отчету аудита.

• Существует ряд недостатков, отрицательно влияющий и на процесс по управлению землями водного фонда, который обуславливает ненадлежащее управление публичным имуществом и непоступление бюджетных доходов. Так, при наличии неоцененного источника доходов, состоящего из земельных участков, занятых водными объектами площадью 460,3 га – публичной собственности АТЕ, находящимся в пользовании некоторых экономических агентов и используемых ими в отсутствие договоров аренды, ОМПУ в рамках 2 АТЕ не приняли необходимые меры для установления и взимания всех возможных платежей за указанные земли, что обусловило ненакопление бюджетных средств в сумме от 317,9 до 1589,2 тыс.леев¹⁵.

____________________

¹⁵ Приложение № 7 к Отчету аудита.

В контексте вышеуказанного приводится пример ненадлежащего администрирования водным объектом, расположенным на территории примэрии Гура Быкулуй. Так, одной из причин, на которую ссылается данная примэрия и которая послужила основанием для незаключения договора аренды/пользования земель водного фонда, было принятие решений Окружным экономическим судом (от 09.11.2004) и Экономической апелляционной палатой (от 26.01.2005) об отклонении требований Прокуратуры района Анений Ной о взыскании в пользу примэрии арендной платы в размере 364,6 тыс.леев, мотивируя свои решения признанием права собственности государства на эти земли, согласно ПП № 959 от 04.08.2003¹⁶. Необходимо отметить, что Решением Конституционного суда № 12 от 21.04.2005¹⁷ указанное ПП было признано неконституционным. Вместе с тем аудитом установлено, что согласно данным из Регистра недвижимого имущества имущественные права на земли водного фонда площадью 367,4 га зарегистрированы за ОМПУ Гура Быкулуй, а на строения (гидротехнические сооружения, административные, коммерческие здания и др.) – за АО “Piscicola Gura Bîcului”. Таким образом, согласно положениям ст.28 (7) Закона № 149-XVI от 08.06.2006¹⁸ право пользования земельными участками водного фонда и водами для рыбоводства принадлежит исключительно владельцам гидротехнических сооружений соответствующего водного объекта, которые несут ответственность за содержание и укрепление этих сооружений в соответствии с законодательством. Одновременно согласно положениям ст.14 Закона № 436-XVI от 28.12.2006¹⁹ местный совет администрирует имущество, относящееся к публичной и частной сферам села и решает вопросы о передаче в управление, концессию, сдаче в аренду или внаем имущества, относящегося к публичной и частной сфере села в соответствии с законом. В результате правомочный и представительный органы должны принять решение о форме использования публичных земель, а исполнительный орган и собственник гидротехнических сооружений должны были заключить соответствующий договор. Однако, после признания неконституционным ПП № 959 от 04.08.2003, ОМПУ Гура Быкулуй не приняли никаких мер для решения этой проблемы. Учитывая вышеизложенные обстоятельства, аудит считает необоснованным использование земель водного фонда в отсутствие решения местного совета и соответствующего договора, в результате чего в местный бюджет не поступили значительные доходы.

____________________

¹⁶ Постановление Правительства № 959 от 04.08.2003 “О разграничении земель публичной собственности некоторых административно-территориальных единиц Республики Молдова” (далее – ПП № 959 от 04.08.2003).

¹⁷ Решение Конституционного суда № 12 от 21.04.2005 “О контроле конституционности некоторых законодательных и нормативных постановлений о земельных участках публичной собственности и их разграничении”.

¹⁸ Закон о рыбном фонде, рыболовстве и рыбоводстве № 149-XVI от 08.06.2006.

¹⁹ Закон о местном публичном управлении № 436-XVI от 28.12.2006 (далее – Закон № 436-XVI от 28.12.2006).

√ Ненадлежащее планирование и администрирование доходов от местных сборов, а также недостаточная система внутреннего контроля, существующие в рамках ОМПУ, лишили бюджеты АТЕ доходов на общую сумму 650,5 тыс.леев. Так,

• Согласно положениям ст.6 (1) f) и l) Закона № 231 от 23.09.2010²⁰, ОМПУ имеют полномочия по выдаче разрешений на осуществление деятельности некоторым субъектам, занимающимся реализацией товаров и услуг, а также по исполнению контроля за соблюдением этими субъектами правил торговли. С коммерческих объектов, действующих на территории населенных пунктов или предоставляющих услуги социального характера, взимается определенный сбор в зависимости от вида осуществляемой деятельности в соответствии со ст.290 (e) Налогового кодекса²¹. В ходе проведения аудита данного компонента доходов был выявлен ряд недостатков, которые лишают местный бюджет доходов, подлежащих взиманию. Было установлено, что в разрешениях на осуществление деятельности субъектами, торгующими товарами и услугами, выданных примэрией Анений Ной, не отражена информация о занимаемой площади объектами торговли и/или оказания услуг. Вместе с тем несмотря на то, что местные советы Анений Ной и Кетросу должны были установить размер сбора исходя из занимаемой площади объектами торговли и/или оказания услуг, их размещения, вида реализуемых товаров и оказанных услуг, они установили (для субъектов налогообложения) соответствующий сбор в фиксированном размере, что создает значительные риски субъективной оценки размера сбора. Этот факт не представилось возможным проверить в рамках аудиторской миссии из-за отсутствия в примэриях исчерпывающего учета налогоплательщиков (с учетом всех соответствующих качественных и количественных параметров). Хотя, согласно решениям местных советов Анений Ной и Кетросу для объектов торговли сбор, утвержденный в фиксированном размере, составил, соответственно, 768,9 и 212,9 тыс.леев, доходы по этому разделу были утверждены в сумме 600,0 и, соответственно, 110,0 тыс.леев или на 271,8 тыс.леев меньше. Более того, ГС Анений Ной не установил сбор для 37 объектов торговли, расположенных на территории 2 городских рынков, лишив местный бюджет доходов в размере до 273,0 тыс.леев. Отмеченная выше ситуация является следствием недостаточной системы контроля в процессе оценки, прогнозирования и утверждения доходов, а также недисциплинированности персонала, ответственного за сбор доходов в рамках местных органов АТЕ Анений Ной и Кетросу, что обусловило нереализацию доходов от сбора за размещение объектов торговли и/или оказание социальных услуг на указанную сумму.

____________________

²⁰ Закон о внутренней торговле № 231 от 23.09.2010.

²¹ Налоговый кодекс № 1163-XIII от 24.04.1997.

• Одним из сборов, интегрированных в систему местных сборов, является рыночный сбор. Проведенные в ходе аудита проверки показывают, что наличие ряда недостатков в системе внутреннего контроля отрицательно сказывается на поступление доходов от этого сбора. Так, согласно законодательным положениям в компетенцию ОМПУ входит выдача разрешений на осуществление деятельности администратора рынка, установление размера сбора и исполнение контроля за соблюдением объектами торговли предписанных в разрешении условий, а администрирование сбора осуществляет налоговый орган. В 2013 году согласно положениям Налогового кодекса объектом налогообложения являлась общая площадь земельного участка и недвижимости, расположенной на территории рынка. Однако, вопреки этим положениям, ОМПУ Анений Ной и Кетросу запланировали и утвердили рыночный сбор в отсутствие отчетов администраторов рынков (зарегистрированных в рамках этих АТЕ), необходимых для оценки налогооблагаемой базы. В результате этих несоответствий и согласно представленной ГНИ информации доходы от указанного сбора были утверждены в Анений Ной с превышением, по сравнению с оценками, на 12,7 тыс.леев, а в Кетросу были занижены на 4,0 тыс.леев, что указывает на неэффективный принцип планирования и администрирования собственных доходов. Вместе с тем согласно данным ГНИ администратор рынка с.Кетросу, накопивший (по состоянию на 01.01.2014) задолженность на сумму 50,0 тыс.леев и находящийся в судебном процессе с советом коммуны Кетросу, с 2007 года не подвергался контролю на месте методом тотальной проверки, что также указывает на несоответствия в администрировании собственных доходов.

• ОМПУ г. Анений Ной не в полной мере выполнили свои обязанности по накоплению доходов от сбора за проживание. Так, вопреки тому, что поставщики гостиничных услуг осуществляли свою деятельность на территории города, а ГС установил ставку сбора в этой области, ОМПУ Анений Ной не приняли меры по прогнозированию и утверждению соответствующих доходов от указанного источника. Также ОМПУ Анений Ной не приняли надлежащие меры по утверждению и полному взиманию доходов от других налогов и сборов. Хотя были установлены соответствующие ставки местных сборов за вывоз отходов (аннулированные Законом № 324 от 23.12.2013²²) и сбора за парковку, ОМПУ Анений Ной не утвердили в установленном порядке и не способствовали исполнению доходов от указанных источников, которые (в ходе аудита) были оценены на общую сумму 101,7 тыс.леев.

____________________

²² Закон о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты № 324 от 23.12.2013.

• При прогнозировании доходов на 2011-2012 годы не была произведена исчерпывающая оценка налогооблагаемой базы для сбора за воду. В результате дисфункциональности внутреннего контроля и отсутствия сотрудничества между УФ и ЭИ, 7 ОМПУ²³ не установили на 2013 год сбор за воду, хотя согласно данным ЭИ 7 экономических агентов осуществляют деятельность по добыче воды, которая является объектом налогообложения.

____________________

²³ Приложение № 7 к Отчету аудита.

• В нарушение положений ст.12 Закона № 249 от 02.11.2012²⁴ 7 примэрий не оценили, не утвердили и не исполнили надлежащим образом доходы от приватного налога в результате сделок по приватизации имущества публичной собственности, в результате чего с физических лиц не был взыскан соответствующий налог в размере 1% от стоимости имущества.

____________________

²⁴ Закон о государственном бюджете на 2013 год № 249 от 02.11.2012 (далее – Закон № 249 от 02.11.2012).

Аудитом установлено, что в 2013 году ОМПУ I уровня были накоплены средства от продажи и приватизации имущества публичной собственности в сумме 7,0 млн.леев. Вместе с тем использование этих средств регламентировано двумя законодательными актами, что приводит к нерешенным проблемам регулирующего характера относительно порядка использования и отражения в отчетности освоенных средств. Так, в соответствии со ст.4 (12) Закона № 1308-XIII от 25.07.1997 денежные средства, полученные от продажи земель, находящихся в публичной собственности административно-территориальных единиц, вносятся в бюджет муниципия, города, села (коммуны), и эти средства должны использоваться на капитальные расходы и реализацию мер по освоению новых земель и повышению плодородия почв. Одновременно согласно положениям ст.12 Закона № 397-XV от 16.10.2003 средства от продажи и приватизации имущества публичной собственности АТЕ используются на покрытие бюджетного дефицита (на поддержание бюджетного равновесия).

√ Некоторые ОМПУ не приняли надлежащие меры для полного поступления специальных средств, не обеспечив соответствующий мониторинг и администрирование процесса по сдаче внаем публичного имущества частной сферы, в результате чего недополучены доходы в бюджеты АТЕ.

Аудиторские доказательства свидетельствуют, что при сдаче внаем неиспользуемых активов аппаратом председателя района и 17 примэриями района не во всех случаях были учтены положения Закона № 249 от 02.11.2012, Закона № 121-XVI от 04.05.2007²⁵ и предписания из Положения, утвержденного ПП № 483 от 29.03.2008²⁶. Руководящие органы в рамках ОМПУ не способствовали в полной мере поступлению доходов от сдачи внаем, генерируя, тем самым, отрицательные последствия для оперативного накопления и рационального использования публичных средств. В этом контексте приводятся следующие примеры:

____________________

²⁵ Закон об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении № 121-XVI от 04.05.2007.

²⁶ Положение о порядке сдачи внаем неиспользуемых активов, утвержденное ПП № 483 от 29.03.2008.

• Вследствие ненадлежащего управления недвижимостью общей площадью 342,3 м², переданной в безвозмездное пользование ГП “Poşta Moldovei” (на основе договоров найма), 12 ОМПУ АТЕ района не предприняли/обеспечили необходимые меры для установления и накопления доходов, оцененных аудитом в сумме минимум 10,4 тыс.леев²⁷.

____________________

²⁷ Приложение № 7 к Отчету аудита.

• Исчисление платы за наем с применением заниженных отраслевых и рыночных коэффициентов по сравнению с коэффициентами, предусмотренными положениями Закона № 249 от 02.11.2012, привело к непоступлению доходов на сумму 6,6 тыс.леев²⁸.

____________________

²⁸ Приложение № 7 к Отчету аудита.

Отмеченные выше ситуации были обусловлены необеспечением соблюдения законодательных положений при заключении договоров найма с некоторыми экономическими агентами и физическими лицами, а также отсутствием в рамках АТЕ (I и II уровней) политик по регламентированию порядка управления публичным имуществом, что в конечном итоге лишает местный бюджет доходов, подлежащих взиманию.

Рекомендации

1. Председателю района Анений Ной и УФ обеспечить внедрение внутреннего публичного финансового контроля за разработкой, утверждением и мониторингом операционных процессов, связанных с разработкой налогово-бюджетных проектов по всем категориям доходов, с соответствующим делегированием полномочий.

2. Председателю района Анений Ной обеспечить сотрудничество между подразделениями районного совета, в том числе УФ, Отделом экономики, налоговыми и кадастровыми органами в целях создания базы данных, связанных с формированием, мониторингом и оценкой налогооблагаемой базы по всем категориям сборов/налогов, формируемым в АТЕ (I и II уровней), которая является объектом налогообложения.

3. УФ при сотрудничестве с ОМПУ I уровня и другими сторонами, вовлеченными в процесс формирования бюджета, обеспечить стандартизацию системы процедур по созданию обоснованной налогооблагаемой базы для разработки налогово-бюджетных прогнозов по всем категориям налоговых и неналоговых доходов, которые учитываются при формировании собственных доходов бюджетов АТЕ.

4. ГНИ Анений Ной инициировать тематический контроль для проверки правильности начисления и уплаты земельного налога, налога на недвижимое имущество и местных сборов экономическими агентами, расположенными в зоне обслуживания налогового органа, в целях точного определения налоговых обязательств.

5. Примэрии г. Анений Ной и примэриям сел/коммун Булбоака, Кетросу, Чобановка, Кобуска Ноуэ, Кобуска Веке, Джямэна, Гура Быкулуй, Хырбовэц, Мерень, Пухэчень, Рошкань, Спея и Шерпень установить в соответствии с законодательными положениями плату за использование земель публичной собственности, занимаемых частными предприятиями и объектами, с начислением и взиманием этих платежей.

6. Примэриям сел/коммун Ботнэрешть, Булбоака, Калфа, Кетросу, Чобановка, Кобуска Ноуэ, Кобуска Веке, Делакэу, Джямэна, Хырбовэц, Мерень, Пухэчень, Рошкань, Спея, Шерпень, Телица, Цынцэрень и Золотиевка оформить документально арендные отношения для обеспечения регламентированного использования, установления и взимания доходов от аренды пахотных угодий публичной собственности.

7. Примэрии Гура Быкулуй и Хырбовэц заключить соответствующие договора аренды земель водного фонда публичной собственности, с начислением и взиманием надлежащих платежей.

8. Примэриям г. Анений Ной, сел/коммун Ботнэрешть, Булбоака, Калфа, Кетросу, Кирка, Чобановка, Кобуска Ноуэ, Кобуска Веке, Делакэу, Флорень, Джямэна, Гура Быкулуй, Хырбовэц, Максимовка, Мерень, Мерений Ной, Пухэчень, Рошкань, Спея, Шерпень, Телица, Цынцэрень, Варница и Золотиевка внедрить процедуры внутреннего контроля, которые обеспечат выявление и обоснование оценок экономического потенциала и налогооблагаемой базы, а также взаимодействие с экономическими агентами, существенно способствующими формированию бюджета АТЕ.

9. Председателю района, начальнику управления образования, примарам сел/коммун Ботнэрешть, Булбоака, Калфа, Кетросу, Кирка, Чобановка, Флорень, Мерень, Окюл Рош, Рошкань, Спея, Шерпень Золотиевка пересмотреть договора аренды/найма публичного имущества, привести их в соответствие с действующими нормативными положениями и принять меры по устранению выявленных аудитом несоответствий в этой области (в том числе в отношении непоступивших доходов).

ЦЕЛЬ II: АТЕ управляли регламентированно и экономно бюджетными расходами?

Подпроцесс по обоснованию и использованию бюджетных средств в рамках АТЕ (I и II уровней) был подвержен воздействию ряда нарушений и отклонений от регламентированных норм, не регистрируя существенных улучшений. Несоответствия, допущенные должностными лицами в рамках аудируемых ОМПУ, привели к осуществлению нерегламентированных и неэффективных расходов на общую сумму 5,1 млн.леев, что определило высокий уровень финансово-бюджетной недисциплинированности (соотношение отклонений и общих расходов). Так, были выявлены нерегламентированные расходы по освоению финансовых средств на инвестиции и капитальный ремонт на общую сумму 4,7 млн.леев; другие ненадлежащие расходы в размере 0,4 млн.леев.

Данная ситуация является следствием игнорирования системы внутреннего контроля, и, соответственно, надлежащего внедрения положений Закона № 229 от 23.09.2010 в целях повышения менеджерской ответственности за надлежащее и эффективное управление публичными ресурсами, что является острой необходимостью.

Аудиторская миссия отмечает, что выявленные нарушения и отклонения, допущенные при использовании публичных средств на финансирование услуг, оказанных населению из администрируемой территории, являются результатом несоблюдения должностными лицами нормативно-законодательной базы, отсутствия внутренней регулирующей базы, неразработки стандартных политик и процедур, обеспечивающих соблюдение общих принципов внутреннего финансового менеджмента в целях эффективного использования публичных средств, и, не в последнюю очередь, повышения ответственности служащих в рамках ОМПУ.

В подтверждение вышеуказанного приводятся следующие примеры.

√ Неадекватный менеджмент при освоении финансовых средств на инвестиции и капитальный ремонт привел к осуществлению некоторых ненадлежащих расходов.

Накопленные по этому разделу аудиторские доказательства показывают, что в ОМПУ района отсутствуют регламентированные/стандартные стратегии, политики и процедуры в сфере публичных инвестиций и, соответственно, не установлена приоритетность в области строительства, реконструкции или ремонта. Как следствие, порядок определения/установления объектов, финансируемых из бюджетов АТЕ, является непрозрачным и неэффективным, что генерирует несоответствия и необоснованные расходы при освоении публичных финансовых средств, предназначенных для инвестиций и капитального ремонта. В результате проверок, проведенных в рамках миссии аудита относительно выполненного капитального ремонта на 16 объектах²⁹, были установлены недостатки на общую сумму около 4,7 млн.леев, что указывает на то, что финансовая дисциплина по соответствующему разделу не имела тенденцию к улучшению, будучи подверженной воздействию нарушений, связанных с мониторингом выполнения договоров подряда, а также несоблюдением действующего законодательства в этой области. Так:

____________________

²⁹ Здание примэрии Калфа; детский сад с.Телица; офис примэрии с.Телица; сети водоснабжения с.Булбоака; здание примэрии Булбоака; теоретический лицей “A.Guzun” с.Булбоака; кровля Дома культуры с.Джямэна; строительство площадки для минифутбола с.Джямэна; детский сад с.Мерень; детский сад с.Флорень; восстановление очистной и насосной станции и канализационных сетей с.Спея; офис примэрии с.Спея; детский сад с.Спея; система освещения с. Гура Быкулуй; ремонт системы снабжения питьевой водой с. Гура Быкулуй; строительство и оснащение автономной котельной теоретического лицея им. A.С. Пушкина г. Анений Ной.

• В 2013 году на инвестиции и капитальный ремонт были освоены бюджетные средства по 124 объектам на общую сумму 19,8 млн.леев (в том числе: 6,2 млн.леев – из государственного бюджета; 4,0 млн.леев – из районного бюджета; 6,8 млн.леев – из местных бюджетов; 2,8 млн.леев – гранты). Согласно Балансу исполнения бюджета РС, по состоянию на 01.01.2013 числились 3 объекта капитальных вложений, начатых в 2006-2007 годах и оставшихся незавершенными, из них один объект (газопровод высокого давления Окюл Рош – Константиновка – Золотиевка стоимостью 2333,5 тыс.леев) был сдан в эксплуатацию в аудируемом году. На 2 объектах (а именно: школа с.Флорень (сметная стоимость – 49715,0 тыс.леев) и лагерь отдыха с.Шерпень (сметная стоимость – 46832,6 тыс.леев)) работы были приостановлены, соответственно, в 2010 году и 2007 году, степень готовности, соответственно, составила 34% и 10%. Несмотря на то, что согласно заявлениям должностных лиц ОМПУ местное сообщество нуждается в этих объектах, на протяжении 2-6 лет не выделялись финансовые ресурсы на их строительство, при том что объем необходимых средств составляет 74785,5 тыс.леев.

• Согласно положениям ст.13 Закона № 721-XIII от 02.02.1996³⁰, а также предписаниям п.7 c) Положения, утвержденного ПП № 834 от 13.09.2010³¹, работы по строительству, а также модернизации, модификации, переустройству, усилению и ремонту сооружений осуществляются только на основе проекта, разработанного лицензированными в этой области физическими или юридическими лицами и проверенного Государственной службой контроля и экспертизы проектов и строений. Однако, не соблюдая указанные положения, примэрия Джямэна допустила закупку и выполнение работ по капитальному ремонту кровли дома культуры на сумму 255,9 тыс.леев, а примэрия Флорень – детского сада на сумму 233,8 тыс.леев в отсутствие проектной документации. Эти нарушения могут генерировать завышение объема работ, вместе с тем ограничивая контроль над порядком освоения публичных средств на предусмотренные цели.

____________________

³⁰ Закон о качестве в строительстве № 721-XIII от 2.02.1996 (далее – Закон № 721-XIII от 2.02.1996).

³¹ Положение о государственных закупках работ, утвержденное Постановлением Правительства № 834 от 13.09.2010 (далее – Положение, утвержденное ПП № 834 от 13.09.2010).

• Не учитывая положения ст.69 (1) Закона № 96-XVI от 13.04.2007³², которая запрещает дробить закупки путем заключения отдельных договоров с целью применения другой процедуры закупок, а также предписания п.6 Положения, утвержденного ПП № 1404 от 10.12.2008³³, предусматривающих расчет оценочной стоимости договоров о государственных закупках работ исходя из стоимости работ для целого объекта, в 2013 году примэрия Телица заключила 3 договора по реконструкции детского сада на общую сумму 779,0 тыс.леев, для чего были наняты 2 подрядчика, объявленные победителями процедуры запроса ценовых оферт. Учитывая тот факт, что согласно проекту сметная стоимость объекта составляет 3040,7 тыс.леев, закупающий орган должен был провести открытые торги, что указывает на ограничение конкуренции и прозрачности в ходе присуждения договора. Аналогично с несоблюдением отмеченных выше норм примэрия Булбоака наняла 2 подрядчиков для ремонта своего офиса, заключив 2 договора на общую сумму 155,4 тыс.леев.

____________________

³² Закон о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007 (далее – Закон № 96-XVI от 13.04.2007).

³³ Положение о методах расчета оценочной стоимости договоров о государственных закупках и их планировании, утвержденное Постановлением Правительства № 1404 от 10.12.2008.

• При освоении средств на инвестиции и капитальный ремонт за счет публичных средств 7 закупающих органов в нарушение положений ст.42 (8) Закона № 96-XVI от 13.04.2007, а также договорных условий не потребовали от подрядчиков и агентов, заключивших договоры, предоставления обеспечения выполнения работ в форме гарантии надлежащего и своевременного выполнения работ.

• Аудиторские доказательства свидетельствуют, что примэрия Спея не отразила в бухгалтерском учете строительные работы по реконструкции очистной станции и канализационных сетей на общую сумму 147,9 тыс.леев (согласно актам о выполнении работ и налоговым накладным), одновременно работы на сумму 88,3 тыс.леев были выполнены в отсутствие их финансового покрытия.

• Несмотря на то, что согласно решению ГС от 02.10.2012 и акту приема-передачи от 03.01.2013, примэрия Анений Ной передала на баланс лицея им. A.С.Пушкина здание котельной стоимостью 329,8 тыс.леев, последний не зарегистрировал эту недвижимость в бухгалтерском учете, как того требует ст.17 Закона № 113-XVI от 27.04.2007³⁴. Вместе с тем учитывая тот факт, что публичные органы не зарегистрировали также и право собственности на эту недвижимость, существует повышенный риск потери здания. Более того, лицей нерегламентированно отразил в отчетности стоимость капитального ремонта котельной в сумме 800,0 тыс.леев на бюджетных расходах для содержания учреждения, без увеличения стоимости объекта согласно п.46 Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010³⁵.

____________________

³⁴ Закон о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007 (далее – Закон № 113-XVI от 27.04.2007).

³⁵ Инструкция о бухгалтерском учете в публичных учреждениях, состоящих на бюджете, утвержденная Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010.

Также вопреки предписаниям п.76 Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010³⁶, примэрия Анений Ной не увеличила первоначальную стоимость местных дорог на стоимость произведенного капитального ремонта на общую сумму 731,4 тыс.леев, а расходы были отражены на содержание публичного учреждения, по основной группе 15 “Коммунальное и жилищное хозяйство”.

____________________

³⁶ Инструкция о бухгалтерском учете в централизованных бухгалтериях примэрий сел (коммун), городов, утвержденная Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010 (далее – Инструкция, утвержденная Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010).

Аналогично стоимость капитального ремонта местных дорог, произведенного РС на сумму 294,2 тыс.леев, вместо того, чтобы передать ее примэрии Анений Ной, была отнесена на расходы на содержание учреждения.

• Примэрии Булбоака и Гура Быкулуй, осуществляя строительство ряда объектов на общую сумму 1290,6 тыс.леев (в рамках проектов по модернизации систем водоснабжения), не обеспечили надлежащее управление строениями со стороны муниципальных предприятий из соответствующих населенных пунктов, а местным советом не были приняты решения об установлении порядка управления публичным имуществом, не были составлены соответствующие акты приемки-передачи, а также договоры о передаче их в пользование.

Рекомендации

10. Председателю района, директору теоретического лицея им.A.С.Пушкина, примарам сел/коммун Мерень, Телица, Булбоака, Джямэна, Флорень, Спея, Калфа и Гура Быкулуй разработать четкий механизм по администрированию и мониторингу в целях обеспечения законного и эффективного использования финансовых средств, предназначенных для инвестиций и капитального ремонта, с устранением выявленных аудитом несоответствий.

√ При закупке товаров, работ и услуг в рамках аудируемых субъектов не всегда соблюдался правовой аспект. Контроль за соблюдением процедур государственных закупок нуждается в усовершенствовании, поскольку область государственных закупок подвержена нарушениям. Законом № 96-XVI от 13.04.2007, а также другими нормативными документами в области государственных закупок предусмотрено, что закупающие органы обязаны обеспечить законность и эффективность государственных закупок, однако отсутствие четко определенного внутреннего контроля со стороны должностных лиц ОМПУ района (I и II уровней) в части обеспечения мониторинга процесса государственных закупок привело к нарушениям положений действующих нормативных актов, которые скомпрометировали надлежащее управление местными публичными средствами. Так,

• В нарушение положений ст.13 Закона № 96-XVI от 13.04.2007 и предписаний п.7 Положения, утвержденного ПП № 1380 от 10.12.2007³⁷, закупающие органы не оформили и не распределили между членами рабочих групп их обязанности, вместе с тем не приняв необходимых мер для обеспечения выполнения рабочей группой своих полномочий. В результате, 12 закупающих органов³⁸ не разработали и не опубликовали годовые и квартальные планы закупок; не все члены рабочих групп в рамках 3 примэрий³⁹ составили и подписали декларации о конфиденциальности и беспристрастности; 7 закупающих органов⁴⁰ не обеспечили составление и хранение дел государственных закупок, что обуславливает риск изъятия, утери, замены некоторых документов, а также невозможность прослеживания соответствия процедур государственных закупок законодательным положениям.

____________________

³⁷ Положение о деятельности рабочей группы по закупкам, утвержденное ПП № 1380 от 10.12.2007.

³⁸ Примэрии сел/коммун: Шерпень, Окюл Рош, Телица, Кобуска Веке, Хырбовец, Золотиевка, Джямэна, Мерений Ной, Максимовка, Чобановка, Мерень и теоретический лицей им.A.С.Пушкина.

³⁹ Примэрии: с.Булбоака, ком.Джямэна, с.Мерень.

⁴⁰ Примэрии: ком. Калфа, ком.Телица, с.Булбоака, ком.Джямэна, с.Спея, с. Гура Быкулуй и теоретический лицей им.A.С.Пушкина.

• В результате проверки соответствия цен из оферт, применяемых при поставке продуктов питания по договорам закупок, заключенным 5 примэриями⁴¹, не были выявлены отклонения, однако примэрии Пухэчень и Кобуска Ноуэ закупают овощи и молочные продукты у физических лиц в отсутствие сертификата качества, что представляет риск для здоровья детей.

____________________

⁴¹ Примэрии: с.Кобуска Ноуэ, с.Пухэчень, с.Делакэу, ком.Кобуска Веке, ком.Кирка.

• Несмотря на то, что согласно п.25 Положения, утвержденного ПП № 148 от 14.02.2008⁴², закупающий орган обязан составлять и представлять каждое полугодие, до 15 числа месяца, следующего за отчетным полугодием, Агентству по государственным закупкам отчет о договорах государственных закупок небольшой стоимости, заключенных и зарегистрированных в данный период, 17 из 26 примэрий не представили эти отчеты.

____________________

⁴² Положение о государственных закупках небольшой стоимости, утвержденное ПП № 148 от 14.02.2008.

Рекомендации.

11. Директору теоретического лицея им. A.С.Пушкина, примарам г. Анений Ной и сел/коммун Булбоака, Кетросу, Калфа, Чобановка, Кобуска Ноуэ, Кобуска Веке, Джямэна, Гура Быкулуй, Хырбовэц, Максимовка, Мерень, Мерений Ной, Окюл Рош, Пухэчень, Спея, Шерпень, Телица, Цынцэрень, Варница и Золотиевка обеспечить внедрение процедур внутреннего контроля при закупке товаров, работ и услуг, а также принятие мер по устранению выявленных аудитом несоответствий по этому разделу.

√ Необходимо повысить эффективность финансового менеджмента при использовании финансовых средств из резервного фонда.

Расходы резервных фондов ОМПУ района Анений Ной на 2013 год были утверждены в сумме 1700,7 тыс.леев или 0,9% от утвержденных бюджетных расходов АТЕ, были исполнены в сумме 1066,5 тыс.леев. На протяжении 2013 года согласно решениям РС из резервного фонда были использованы средства на общую сумму 721,5 тыс.леев, из которых 399,4 тыс.леев или 55,3% не относятся к расходам, имеющим непредвиденный и чрезвычайный характер. Так, были выделены средства на оказание материальной помощи на сумму 289,5 тыс.леев; ремонт водопровода “Coloniţa-Maximovca” – 28,5 тыс.леев; капитальный ремонт системы отопления теоретического лицея им. A.С.Пушкина – 30,0 тыс.леев; УЧС (финансируемое из государственного бюджета) – 51,4 тыс.леев на приобретение вычислительной техники и топлива. Необходимо отметить, что выделение финансовых средств с целью улучшения материального положения и удовлетворения потребностей в лечении, а также на другие нужды производилось в отсутствие четко обозначенных критериев относительно лиц, имеющих право на соответствующую помощь, размера финансовой помощи и без учета доходов лиц, обратившихся за предоставлением помощи. В то же время согласно положениям Закона № 827-XIV от 18.02.2000⁴³ указанные расходы подлежат оплате за счет местных фондов социальной поддержки населения. Использование средств резервного фонда исключительно для целей, не связанных с чрезвычайными и непредвиденными ситуациями, создает серьезный риск того, что в случае наступления подобной ситуации районный бюджет не будет располагать необходимыми ресурсами для устранения ее последствий.

____________________

⁴³ Закон о Республиканском и местных фондах социальной поддержки населения № 827-XIV от 18.02.2000.

Рекомендации

12. Председателю района рассмотреть целесообразность корректировки Положения о формировании и использовании средств резервного фонда, с установлением критериев для ограничения расходов, а также расходов чрезвычайного и непредвиденного характера, установив одновременно процедуры внутреннего контроля по надлежащему использованию средств резервного фонда и устранению выявленных нарушений.

ЦЕЛЬ III: АТЕ обеспечили целостность и надлежащее управление публичным имуществом?

В рамках ОМПУ района Анений Ной сформировалось ненадлежащее состояние относительно администрирования/управления публичным имуществом, происхождение его связано с несоответствующим менеджментом публичных фондов, определенным: отсутствием Методологических норм по учету публичного имущества АТЕ, ответственным был регулирующий в данной области орган в лице МФ; несоблюдением менеджментом регламентированных и прудентных норм; отсутствием убедительного учета публичного имущества и достоверного отражения в отчетности имущественных ситуаций; неэффективностью и/или отсутствием процедур внутреннего контроля; нерегистрацией в установленном порядке публичного имущества в Регистре недвижимого имущества и имущественных прав в кадастровых органах; неохватом при проведении инвентаризации всех имущественных элементов, а также несоответствующей оценкой основных активов с целью надлежащей регистрации в учете их стоимости; отсутствием соответствующей информации (полной и достоверной) об управляемом земельном фонде; незавершением процесса выявления, разграничения и регистрации публичного имущества, являющегося собственностью государства, АТЕ и частной; несоответствующей озабоченностью руководящих лиц в рамках ОМПУ по надлежащему и эффективному управлению местным публичным имуществом; неполным внедрением предыдущих рекомендаций Счетной палаты; другими отклонениями и несоответствиями.

В контексте вышеуказанного приводятся следующие примеры:

√ В результате неразграничения имущества публичной собственности (в том числе земельных участков), а также отсутствия Методологических норм по учету публичного имущества в рамках бухгалтерий ОМПУ (которые должны были быть разработаны МФ и утверждены Правительством, исходя из положений ст.13 Закона № 523-XIV от 16.07.1999⁴⁴) генерируются несоответствия в обеспечении идентификации и достоверного учета имущественной стоимости АТЕ. Так,

____________________

⁴⁴ Закон о публичной собственности административно-территориальных единиц № 523-XIV от 16.07.1999 (далее – Закон № 523-XIV от 16.07.1999).

♦ Несмотря на то, что согласно ст.55 Закона № 1543-XIII от 25.02.1998⁴⁵ и ПП № 1030 от 12.10.1998⁴⁶, в срок до 2010 года должна была быть произведена массовая первичная регистрация публичного имущества в целях создания исчерпывающего кадастра, аудиторские доказательства свидетельствуют, что 6 АТЕ⁴⁷ района не осуществили массовую первичную регистрацию имущества публичной собственности по причине несотрудничества между ТКО и указанными ОМПУ.

____________________

⁴⁵ Закон о кадастре недвижимого имущества № 1543-XIII от 25.02.1998 (далее – Закон № 1543-XIII от 25.02.1998).

⁴⁶ Постановление Правительства № 1030 от 12.10.1998 “О некоторых мерах по созданию кадастра недвижимого имущества”.

⁴⁷ Примэрии сел/коммун: Ботнэрешть, Калфа, Хырбовэц, Спея, Максимовка и Шерпень (которые включают 8 населенных пунктов: Ботнэрешть, Калфа, Калфа Ноуэ, Хырбовэц, Салчия, Спея, Максимовка, Шерпень).

Более того, в результате проведения инициированной аудиторской группой инвентаризации установлено, что 40 ОМПУ I и II уровней не обеспечили обязательную регистрацию в Регистре недвижимого имущества прав на 542 из 785 объектов недвижимого имущества (здания и сооружения) в размере свыше 193,8 млн.леев⁴⁸ и земельных участков площадью 16,9 тыс.га из 18,5 тыс.га земель местной публичной собственности, чем не были соблюдены положения ст.5 Закона № 1543-XIII от 25.02.1998. Несмотря на то, что ОМПУ обосновывают эти ситуации завышенной стоимостью услуг по регистрации, оказываемых ТКО, отсутствием финансовых средств и обоснованных документов по некоторым объектам недвижимости, они не приняли мер по выявлению и внесению Правительству соответствующих решений с целью преодоления создавшейся ситуации, а также для разработки среднесрочного плана по кадастровой регистрации имущества и планирования расходов на эти цели.

____________________

⁴⁸ Приложение № 8 к Отчету аудита

• Исходя из ст.101 Закона № 121-XVI от 04.05.2007, ОМПУ должны провести инвентаризацию объектов публичной собственности и на основании инвентаризационных ведомостей обеспечить их разграничение как по принадлежности (государственная/местная), так и по сферам (публичная/частная) в порядке и сроки, установленные Правительством. Другой законодательный акт в области разграничения публичной собственности⁴⁹ регламентирует деятельность по разграничению земель, согласно которому ОПМУ имеют полномочия по составлению списков объектов недвижимости публичной собственности, которые находятся в собственности, в управлении и представлению их АЗОК для систематизации и создания базы данных. Совместно с ОМПУ АЗОК должно идентифицировать и сформировать объекты недвижимости публичной собственности, включенные в список, составить протокол заседания рабочей комиссии по разграничению объектов недвижимости публичной собственности, согласовать проекты геометрических планов с заинтересованными лицами и органами. Процесс имел целью защиту и эффективное использование имущества публичной собственности АТЕ в интересах владельцев имущества и административно-территориальных единиц, завершение этих действий было предусмотрено на 2009 год путем регистрации имущественных прав ОМПУ на публичное имущество. Отсутствие подхода в этом отношении привело к тому, что ОМПУ не приняли меры для решения проблемы по идентификации, разграничению и регистрации в Кадастровом регистре недвижимого имущества и в бухгалтерском учете земельных участков публичной собственности, процедура оказалась точечной и несистемной. В результате проверок аудита установлено, что публичные органы р-на Анений Ной не располагают полной и исчерпывающей информацией о площадях земельных участков, принадлежащих им на праве собственности. Так, согласно данным Земельного кадастра по состоянию на 01.01.2013 в районе было зарегистрировано 18543,1 га земель собственности АТЕ, вместе с тем в результате проведения инвентаризации земельных участков публичной собственности (инициированной аудиторской группой) было выявлено 18524,42 га или на 18,68 га⁵⁰ меньше. Аудитом отмечается, что в результате отсутствия нормативно-методологической базы, связанной с учетом публичного имущества (особенно публичных земель) не было отражено в бухгалтерском учете 18483,2 га земель публичной собственности, что генерирует несоответствия в обеспечении достоверного учета имущественных ценностей АТЕ.

____________________

⁴⁹ Закон о землях, находящихся в публичной собственности, и их разграничении № 91-XVI от 05.04.2007 (далее – Закон № 91-XVI от 05.04.2007).

⁵⁰ Приложение № 8 к Отчету аудита.

• В нарушение установленных положений⁵¹ службы по регламентированию режима земельной собственности в рамках ОМПУ не обновляют Кадастровый регистр обладателей земель, который находится в основе составления Кадастрового регистра земель (централизованной кадастровой карточки). Кадастровые регистры земель (централизованные кадастровые карточки), которые составляются по состоянию на 1 января и представляются примэриями СЗОК, не дают достоверного отражения земельных ситуаций о землях, находящихся в собственности АТЕ, и о распределении их обладателям. Одной из причин является неисполнение в полной мере СЗОК РС Анений Ной полномочий, установленных Положением об организации и функционировании районной Службы земельных отношений и кадастра, утвержденным решением РС № 01-18 от 21.02.2013, учитывая то, что она не контролировала и не согласовывала в полной мере деятельность специалистов по регламентированию земельного режима примэрий сел и городов района, а также выполнение ими основных функций. Также отмеченные недостатки обусловили в течение 2003-2013 годов нерегистрацию в Земельном кадастре 4 АТЕ сделок по купле-продаже 27,02 га⁵² земель публичной собственности, что привело к недостоверному отражению в отчетности земельного фонда в целом.

____________________

⁵¹ П.6 Постановления Правительства № 24 от 11.01.1995 “Об утверждении Положения о содержании земельной кадастровой документации”.

⁵² Приложение № 8 к Отчету аудита.

• Неотражение в бухгалтерском учете сделок по купле-продаже и аренде земель публичной собственности отрицательно влияет на достоверность финансовых отчетов и не способствует полноте сбора публичных доходов. Вместе с тем во множественных отчетах аудита бюджетов АТЕ, утвержденных Счетной палатой за последние годы, повторялись рекомендации в целях устранения неотражения в бухгалтерском учете операций по сдаче в аренду земель публичной собственности, указанное несоответствие остается одним из распространенных. Аудитом отмечено, что среди других ранее установленных причин является и нерешение регулирующим в данной области органом – МФ, проблемы об отражении в бухгалтерском учете операций по расчету бюджетных доходов в рамках бухгалтерии АТЕ. В этом отношении аудит делает заключение о необходимости ускорения внедрения новых норм/правил/стандартов бухгалтерского учета в публичном секторе, которые обеспечат единообразие учета и финансовой отчетности доходов и дебиторской задолженности и ориентирование их к положениям Законов № 113-XVI от 27.04.2007 и № 523-XIV от 16.07.1999⁵³. В результате указанного несоответствия ОМПУ не обеспечили надлежащее отражение в бухгалтерском учете всех обязательств обладателей земель, поступлений и остатков задолженностей на отчетную дату; не владеют полным аналитическим и синтетическим учетом земельных сделок; не провели инвентаризацию дебиторской задолженности и составление актов сверок с арендаторами. Размер дебиторской задолженности от аренды земель публичной собственности, не отраженной в бухгалтерском учете 23 АТЕ, по состоянию на 01.01.2014 составил 831,5 тыс.леев⁵⁴, которая была преимущественно текущей.

____________________

⁵³ Закон о публичной собственности административно-территориальных единиц № 523-XIV от 16.07.1999.

⁵⁴ Приложение № 8 к Отчету аудита.

√ Руководящие лица ОМПУ не обеспечили надлежащий учет и управление газовыми сетями.

• Так, согласно п.3 Постановления Правительства № 683 от 18.06.2004⁵⁵ ОМПУ и другие заказчики должны были принять на бухгалтерский учет, зарегистрировать в органах кадастра и передать все газовые сети на техническое обслуживание на контрактной основе газовым предприятиям АО «Молдовагаз». Вместе с тем в контексте ст.4 (6) Закона № 1543-XIII от 25.02.1998 инженерно-технические сети в черте населенного пункта не подпадают под действие настоящего закона, не представляя собой объекты по регистрации имущественных прав. В результате несоответствия положений нормативной базы генерируются неопределенные ситуации относительно подтверждения права собственника, который передает газовые сети на обслуживание, что может привести к подтверждению соответствующих договоров в качестве нулевых, а также к потере собственных сетей, в том числе на основании ст.332 Гражданского кодекса⁵⁶, которая устанавливает, что если лицо, которое, не обладая правом собственности, добросовестно владеет в качестве собственника недвижимой вещью в течение 15 лет, становится собственником соответствующей вещи. Вместе с тем аудитом установлено, что 24 АТЕ не обеспечили регистрацию в кадастровом органе газопроводов, переданных на обслуживание ООО “Ialoveni-Gaz”, независимо от их расположения (13 газопроводов высокого давления общей протяженностью 24,7 км; 89 газопроводов среднего давления общей протяженностью 67,5 км; 620 газопроводов низкого давления общей протяженностью 270,5 км)⁵⁷.

____________________

⁵⁵ Постановление Правительства № 683 от 18.06.2004 “Об утверждении Положения о порядке передачи газовым предприятиям акционерного общества "Молдовагаз" газовых сетей на техническое обслуживание”.

⁵⁶ Гражданский кодекс Республики Молдова № 1107-XV от 06.06.2002 (далее – Гражданский кодекс).

⁵⁷ Приложение № 8 к Отчету аудита.

Более того, ОМПУ, собственность которых зарегистрирована на газовые сети, передали в управление экономическим агентам эти сети без изучения и определения возможности получения экономической выгоды в пользу публичного сообщества.

• Более тревожную ситуацию представляет собой наличие и эксплуатация “бесхозных” газовых сетей. Согласно ст.15 Закона № 392-XIV от 13.05.1999⁵⁸ объекты публичного назначения (коммунальные объекты), являющиеся собственностью сельскохозяйственных предприятий, подлежащих приватизации, должны быть переданы в собственность ОМПУ в целях погашения зачетом исторических долгов предприятий перед государством, а органы местного публичного управления обязаны принять по акту от предприятия соответствующее имущество. По причине того, что операции по приему-передаче состоялись много лет назад и подтверждающие документы не сохранились, аудит не смог определить причину неотражения в бухгалтерском учете местных органов газопроводов, в результате, в настоящее время они имеют статус “бесхозных”. Вследствие проведения инвентаризации “бесхозных” газовых сетей, инициированной по предложению аудиторской группы и которая должна быть завершена ОМПУ, в 18 АТЕ⁵⁹ были установлены: 3 газопровода высокого давления общей протяженностью 1,7 км; 20 газопроводов среднего давления протяженностью 5,2 км; 323 газопровода низкого давления общей протяженностью 106,4 км, по причине отсутствия собственника они находятся в управлении ООО “Ialoveni-Gaz” в отсутствие договора и без установления ответственности в качестве управляющего. Исходя из соображений, что: (1) газовые сети представляют собой инженерно-технические устройства с повышенной опасностью, которые нуждаются в работах по обслуживанию и ремонту в соответствии с релевантными требованиями в газовой промышленности; (2) согласно ст.315 (6) Гражданского кодекса собственник обязан заботиться о принадлежащем ему имуществе и содержать его, а обязанность по возмещению вреда, причиненного источником повышенной опасности, возлагается на лицо, которое владеет им на праве собственности или на другом законном основании (ст.1410 Гражданского кодекса), аудит делает вывод, что отсутствие собственника и/или законного владельца газопроводов генерирует повышенные риски по безопасной эксплуатации сооружений, так и соблюдения прав сторонних лиц в случае нанесения им вреда.

____________________

⁵⁸ Закон о реструктуризации сельскохозяйственных предприятий в процессе приватизации № 392-XIV от 13.05.1999 (далее – Закон № 392-XIV от 13.05.1999).

⁵⁹ Приложение № 8 к Отчету аудита.

√ Не все аудируемые субъекты соблюдали в полной мере регламентированные положения по бухгалтерскому учету и финансовой отчетности, в результате чего не было обеспечено надлежащее ведение бухгалтерского учета и достоверная отчетность финансовых и имущественных ситуаций.

• ОМПУ района (I и II уровня) не обеспечили достоверное представление в АПС отчета о публичном имуществе, находящемся в их администрировании. Так, в результате сравнения данных из Отчета об имуществе, управляемом ОМПУ в 2013 году (представленном АПС РС), с данными из финансовых отчетов АТЕ, ПМСУ и учреждений района II уровня, установлено занижение стоимости имущества, находящегося в управлении 23 субъектов, на общую сумму 20057,3 тыс.леев⁶⁰, в то время как по другим 23 субъектам была увеличена стоимость имущества на 13083,0 тыс.леев⁶¹, что свидетельствует о неправильном отражении в отчетности имущественных ситуаций и неадекватном учете публичного имущества, причиной была пониженная ответственность со стороны персонала, вовлеченного в представление информаций РС и в составление консолидированного отчета по району.

____________________

⁶⁰ Приложение № 8 к Отчету аудита.

⁶¹ Приложение № 8 к Отчету аудита.

• Неполная идентификация и регистрация публичного имущества, внесенного в уставный капитал коммерческих обществ, генерирует повышенный риск потери местного публичного имущества. Так, в соответствии с положениями ст.17 (1) Закона № 113-XVI от 27.04.2007 запрещается владение субъектом активами на любом праве, регистрация источников их происхождения и экономических фактов без документирования и отражения таковых в бухгалтерском учете, а согласно требованиям п.127 Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010, информация о наличии и движении долгосрочных инвестиций в несвязанные стороны обобщается на субсчете 135 “Долгосрочные инвестиции в несвязанные стороны”, аналитический учет их должен вестись по видам и классам инвестиций, по эмитентам или предприятиям, в капитал которых были вложены средства. Невыполнение указанных регламентированных положений, а также отсутствие эффективного внутреннего контроля в этой области послужили причиной нерегистрации в бухгалтерском учете примэрий Чобановка и Цынцэрень доли в уставном капитале КО “Fabnutcomb” ООО общей стоимостью 286,0 тыс.леев⁶², таким образом были искажены финансовые отчеты АТЕ и консолидированный отчет по району по состоянию на 01.01.2014. Также примэрии Мерень и Пухэчень отразили в бухгалтерском учете инвестиции в уставный капитал КО “Fabnutcomb” ООО в размере по 143,0 тыс.леев несоответствующим образом на субсчете 019 “Прочие основные средства”. Несмотря на то, что доля 4 ОМПУ в уставном капитале экономического агента превышает 24%, публичные органы не участвуют в управлении экономического агента, предприятие не представляет, а учредители не приняли мер по рассмотрению его финансовых отчетов, не обеспечивая получение экономической выгоды в результате публичных инвестиций. Следует отметить, что согласно данным финансовых отчетов в 2011 году предприятие завершило год с чистыми убытками в размере 415,5 тыс.леев, а в 2012-2013 годах не функционировало.

____________________

⁶² Приложение № 8 к Отчету аудита.

• Некоторые ОМПУ I уровня не приняли соответствующих мер по организации бухгалтерского учета, обеспечивающего достоверное отражение в отчетности финансовых и имущественных ситуаций. Так, в нарушение положений законодательно-нормативной базы⁶³ УСОМЗС, УО и гимназия с. Кобуска Ноуэ отразили в бухгалтерском учете на счете 010 “Здания” расходы на капитальный ремонт, выполненный на объектах недвижимости, которые им не принадлежат, в размере 113,4 тыс.леев и, соответственно, 179,2 и 47,0 тыс.леев, во время аудита произведенные расходы были переданы собственникам имущества⁶⁴. Также 17 ОМПУ нерегламентированно зарегистрировали на счете 011 “Сооружения” 6 земельных участков, прилегающих к водным бассейнам (1957,9 тыс.леев), 13 газопроводов (5568,4 тыс.леев), 3 канализационные сети (2020,1 тыс.леев), 10 сетей водопровода (9539,9 тыс.леев) и 3 осветительные системы (1135,7 тыс.леев) общей стоимостью 20222,0 тыс.леев. Следует отметить, что в ходе аудита были произведены корректировки по счету 012 “Передаточные устройства” относительно ценностей общей стоимостью 18264,1 тыс.леев⁶⁵, а по счету 014 “Земельные участки” – 1957,9 тыс.леев⁶⁶.

____________________

⁶³ Ст.22 Закона № 113-XVI от 27.04.2007; п.33 Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010.

⁶⁴ Приложение № 8 к Отчету аудита.

⁶⁵ Приложение № 8 к Отчету аудита.

⁶⁶ Приложение № 8 к Отчету аудита.

Рекомендации

13. Председателю района Анений Ной и примарам г. Анений Ной и сел/коммун Ботнэрешть, Булбоака, Калфа, Кетросу, Кирка, Чобановка, Кобуска Ноуэ, Кобуска Веке, Делакэу, Флорень, Джямэна, Гура Быкулуй, Хырбовэц, Максимовка, Мерень, Мерений Ной, Окюл Рош, Пухэчень, Рошкань, Шерпень, Спея, Телица, Цынцэрень, Варница, Золотиевка принять меры по регистрации в кадастровых органах имущества публичной собственности в соответствии с положениями действующего законодательства.

14. Председателю района Анений Ной и УФ обеспечить формализацию процессов деятельности, разработку и внедрение процедур внутреннего контроля, обеспечивающих повышение ответственности руководителей бухгалтерских служб ОМПУ и подведомственных субъектов с целью ориентирования бухгалтерского менеджмента к нормам/правилам, относящимся к данной области, и осуществления методологического мониторинга за достоверностью составления финансовой и имущественной отчетности.

15. Примарам г. Анений Ной и сел/коммун Ботнэрешть, Булбоака, Калфа, Кетросу, Кирка, Чобановка, Кобуска Ноуэ, Кобуска Веке, Делакэу, Флорень, Джямэна, Гура Быкулуй, Хырбовэц, Максимовка, Мерень, Мерений Ной, Окюл Рош, Пухэчень, Рошкань, Шерпень, Спея, Телица, Цынцэрень, Варница, Золотиевка разработать и внедрить эффективные процедуры и инструменты внутреннего контроля, которые обеспечат соблюдение существующей законодательно-нормативной базы в области ведения земельного кадастра; управления земельным фондом и администрирования доходов от аренды земель с принятием соответствующих мер по обеспечению полноты сборов публичных доходов.

16. Примарам сел/коммун Чобановка, Мерень, Пухэчень, Цынцэрень обеспечить проведение исчерпывающей инвентаризации публичных инвестиций, надлежащую регистрацию стоимости публичного имущества, в том числе имущественных прав, с внедрением эффективных процедур внутреннего контроля в этом аспекте.

III. ОЦЕНКА СООТВЕТСТВИЯ И ВНЕДРЕНИЯ ПРЕДЫДУЩИХ

ТРЕБОВАНИЙ/РЕКОМЕНДАЦИЙ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ

В результате проверок, проведенных по соответствующему разделу, аудитом установлено, что ОМПУ не приняли необходимых мер с целью устранения несоответствий и недостатков, установленных ранее Счетной палатой, таким образом способствуя сохранению неэффективного финансового/операционного менеджмента, что было установлено и предыдущими аудитами.

Проведенные проверки выявили сохранение тех же проблем, которые выражаются путем:

- необеспечения эффективной идентификации, оценки и администрирования бюджетных доходов в целом, в том числе местных бюджетов;

- неубедительного учета, ненадлежащего администрирования и управления публичным имуществом;

- отсутствия внутреннего контроля, обеспечивающего соблюдение действующего законодательства в области государственных закупок;

- несоответствующего ведения бухгалтерского учета, а также ошибочного отражения в отчетности некоторых финансовых ситуаций и др.

Исходя из вышеуказанного, предыдущие рекомендации, не выполненные ОМПУ, были актуализированы и повторены в настоящем Отчете аудита.

IV. ОБЩИЕ ВЫВОДЫ АУДИТА

Аудиторская миссия выявила множество институциональных недостатков и неадекватную озабоченность ответственных и руководящих лиц по снижению общего влияния несоответствий и недисциплинированности в администрировании публичных средств и фондов. Таким образом, существующий менеджмент на уровне ОМПУ района Анений Ной обусловил неполное поступление доходов, предназначенных бюджетам АТЕ.

В результате несоблюдения принципов надлежащего управления аудит осветил существенные несоответствия в отношении финансовой дисциплины при управлении расходами из бюджетов АТЕ, которые завершились: осуществлением нерегламентированных, нерациональных расходов и не по назначению; искажением данных из бухгалтерских регистров и отчетов; нарушением процедур закупок товаров и услуг; осуществлением нерегламентированных расходов на инвестиции и капитальный ремонт, не была обеспечена эффективность использования публичных средств.

Аудитом установлено, что менеджмент управления имуществом АТЕ района (I и II уровня) не следовал законодательным положениям, на него повлияли несоответствия и недостатки, которые выражаются в: отсутствии надлежащего учета публичного имущества и достоверной отчетности имущественных ситуаций; необеспечении полной регистрации прав на недвижимое имущество в Регистре недвижимого имущества и др. Все это, по мнению аудиторов, было обусловлено отсутствием адекватной системы внутреннего контроля по соответствующим разделам деятельности, а также недостаточной ответственностью руководящих лиц при исполнении функциональных обязанностей.