Постановление N 3 от 01.04.2025 о контроле конституционности статьи 9/1 ч.(3) Закона № 140 от 10 мая 2001 года о Государственной инспекции труда (несовместимость для инспектора труда) (обращение № 127а/2024 г.)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о контроле конституционности статьи 9¹ ч.(3) Закона № 140 от

10 мая 2001 года о Государственной инспекции труда

(несовместимость для инспектора труда)

(обращение № 127а/2024 г.)

№ 3  от  01.04.2025

 (в силу 01.04.2025) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 233-236 ст. 61 от 16.05.2025

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Виорика ПУЙКА,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощников судьи Юлии Вартик и Эмилии Казаку,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 5 июня 2024 года,

рассмотрев указанное обращение в открытом заседании,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 1 апреля 2025 г.,

выносит следующее постановление.

ВОПРОСЫ ПРОЦЕДУРЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение, поданное в Конституционный суд 5 июня 2024 года Народным адвокатом Чеславом Панько.

2. Автор обращения просит Конституционный суд проверить конституционность ч.(3) статьи 9¹ Закона № 140 от 10 мая 2001 года о Государственной инспекции труда.

3. Определением Конституционного суда от 24 октября 2024 года, без вынесения решения по существу, обращение было признано приемлемым.

4. В ходе рассмотрения дела Конституционный суд затребовал мнения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства, Государственной инспекции труда и Национальной конфедерации профсоюзов Молдовы.

5. В открытом заседании Конституционного суда приняла участие представитель автора обращения Светлана Русу, начальник управления публичных политик и законодательства офиса Народного адвоката. Парламент представлял Сергей Плешка, главный консультант службы представительства в Конституционном суде и правоохранительных органах общего юридического управления Секретариата Парламента. Правительство представлял Михай-Габриел Чобану, государственный секретарь Министерства труда и социальной защиты.

I. Применимое законодательство

6. Применимые положения Конституции:

Статья 16

Равенство

"(1) Уважение и защита личности составляют первостепенную обязанность государства.

(2) Все граждане Республики Молдова равны перед законом и властями независимо от расы, национальности, этнического происхождения, языка, религии, пола, взглядов, политической принадлежности, имущественного положения или социального происхождения".

Статья 39

Право на управление

"(1) Граждане Республики Молдова имеют право на участие в управлении общественными делами как непосредственно, так и через своих представителей.

(2) Любому гражданину обеспечивается в соответствии с законом доступ к государственной службе".

Статья 43

Право на труд и защиту труда

"(1) Каждый человек имеет право на труд, свободный выбор работы, справедливые и удовлетворительные условия труда, а также право на защиту от безработицы.

(2) Работники имеют право на защиту труда. Меры по защите касаются безопасности и гигиены труда, режима труда женщин и молодежи, установления минимальной заработной платы в сфере экономики, еженедельного отдыха, оплачиваемого отпуска, труда в тяжелых условиях, а также других специфических ситуаций.

(3) Продолжительность рабочей недели не должна превышать 40 часов.

(4) Право на переговоры по вопросам труда и обязательность коллективных договоров гарантируются".

Статья 54

Ограничение осуществления прав или свобод

"(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.

(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

(3) Положения части (2) не допускают ограничения прав, провозглашенных в статьях 20–24.

(4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы".

7. Применимые положения Закона № 140 от 10 мая 2001 года о Государственной инспекции труда:

Статья 9¹

Несовместимость для инспектора труда

"(1) Инспектору труда запрещается учреждать внешние частные службы защиты и предупреждения, коммерческие общества, предоставляющие консультационные услуги в области предпринимательства и управления или любые другие сопутствующие услуги, а также действовать или иметь какой-либо личный интерес в них.

(2) Ситуации несовместимости, предусмотренные частью (1), должны быть прекращены в месячный срок с момента их возникновения. Если ситуация несовместимости не устранена в предусмотренный срок, инспектор труда освобождается от занимаемой должности.

(3) Лицо, которое в течение последних пяти лет учредило предприятия, предусмотренные частью (1), действовало или имело в них личный интерес, не может занимать руководящие или исполнительные должности в сфере контроля за соблюдением законодательства в области труда, охраны здоровья и безопасности труда".

ВОПРОСЫ ПРАВА

I. АРГУМЕНТЫ АВТОРА ОБРАЩЕНИЯ

8. Автор обращения утверждает, что оспариваемая норма несоразмерно ограничивает право лица на доступ к государственной должности, право на труд и на равенство. По его мнению, установленный оспариваемой нормой запрет носит дискриминационный характер.

9. В то же время автор считает, что оспариваемая норма направлена на обеспечение беспристрастности инспекторов труда и недопущение конфликта интересов, что может быть отнесено к законным целям. Однако автор утверждает, что в сравнении с несовместимостью, установленной законом для других государственных должностей, мера является чрезмерной и несоразмерной. Более того, автор считает, что данная мера не гарантирует исключения риска оказания предпочтения тем учреждениям, с которыми инспектор труда имел договорные отношения за последние 6 или 10 лет.

10. В заключение автор отмечает, что оспариваемая норма противоречит статьям 16, 39, 43 и 54 Конституции.

II. АРГУМЕНТЫ ОРГАНОВ ВЛАСТИ И ОРГАНИЗАЦИЙ, ПРЕДСТАВИВШИХ СВОЕ МНЕНИЕ

11. В представленном Президентурой мнении отмечается, что оспариваемая норма была введена на основании поправки одного из депутатов без обоснования ее необходимости. Однако право доступа к государственной должности не означает, что это право может быть реализовано без необходимой подготовки и квалификации либо без выполнения установленных законом условий. Так, оспариваемая норма лишь подчеркивает роль и значение должности инспектора труда. Следовательно, оспариваемая норма содержит специальное требование, имеющее характер временного запрета на занятие должности инспектора труда.

12. Более того, в мнении отмечается, что этот запрет направлен на обеспечение непредвзятости инспектора труда, а пятилетний срок является выбором законодателя и не может относиться к вопросам конституционности. Государственные служащие осуществляют часть суверенитета государства и обеспечение их профессиональной неподкупности необходимо для защиты общего интереса. Последствия данного запрета являются временными и разумными, поскольку не наносят тяжкого и непоправимого вреда праву лица на труд. Так, устанавливаемое оспариваемой нормой вмешательство необходимо и соразмерно преследуемой цели, а подобные запреты существуют и в отношении других государственных должностей, например, в отношении советника Национального агентства по разрешению споров.

13. Кроме того, Президентура в своем мнении отмечает, что оспариваемая норма устанавливает дифференцированное отношение, но оно обосновано необходимостью предотвращения конфликта интересов и не представляет собой дискриминационное отношение.

14. В своем мнении Парламент просит Конституционный суд признать данное обращение неприемлемым, поскольку оно не содержит аргументированное и соответствующее обоснование с точки зрения статей Конституции. В то же время Парламент отмечает, что поднятые в обращении вопросы касаются государственной политики в сфере управления государственной службой, а указанная мера является ограничением прав на управление общественными делами и на доступ к государственной должности, а не вмешательством в эти права. Такое ограничение четко и ясно предусмотрено законом, будучи предсказуемым в смысле статьи 54 ч.(2) Конституции.

15. Более того, Парламент утверждает, что указанное ограничение направлено на предупреждение ситуаций несовместимости или конфликта интересов в деятельности инспектора труда еще на этапе его трудоустройства. Так, Парламент отмечает, что это ограничение является фильтром для недопущения в состав Государственной инспекции труда инспекторов, уязвимых с точки зрения конфликта интересов. Учитывая такую точную цель ограничения, Парламент не выявил менее интрузивных мер. В то же время Парламент отмечает, что ограничение носит временный характер и касается той же области деятельности. Кроме того, по мнению Парламента, предусмотренный пятилетний срок ограничения является разумным, поскольку тесно связан со спецификой руководящих и исполнительных должностей в сфере контроля за соблюдением трудового законодательства.

16. Парламент отмечает, что, согласно Рекомендации № R(2000)10 о кодексах поведения государственных служащих, принятой Комитетом министров стран-участниц Совета Европы, государственные служащие не должны иметь внешние несовместимые интересы и обязаны информировать и получать одобрение своих работодателей на осуществление определенной деятельности. Более того, ограничения, аналогичные оспариваемой, существуют и в отношении таможенного служащего и советника Национального агентства по разрешению споров.

17. Правительство отмечает, что ч.(3) статьи 9¹ Закона о Государственной инспекции труда в Определении № 139 от 24 октября 2024 года уже составляла предмет контроля конституционности с точки зрения аналогичных доводов. Так, поскольку не выявлены новые элементы, Правительство считает, что обращение является повторным.

18. В то же время Правительство утверждает, что установление критериев неподкупности, подобных тем, что содержатся в оспариваемой норме, является законным условием, применимым ко всем лицам, находящимся в той же ситуации, без дискриминации. Исполнение должности инспектора труда составляет лишь один из способов реализации права на труд. Так, нельзя утверждать, что оспариваемая норма нарушает право на труд.

19. Более того, Правительство утверждает, что оспариваемая норма соответствует стандарту качества закона, преследует законную цель по предупреждению злоупотреблений при применении закона и обеспечению прозрачности, неподкупности и объективности работников государственных структур. Предусмотренная оспариваемой нормой мера является соразмерной преследуемой цели и не нарушает саму суть права на труд, поскольку сфера ее применения ограничена. Правительство также считает, что определяемые оспариваемой нормой субъекты могут работать в качестве инспекторов труда, если в течение месяца устранят существующую несовместимость, согласно ч.(2) статьи 9¹ Закона о Государственной инспекции труда.

20. Правительство отмечает, что работодателям разрешено использовать внешние аккредитованные службы по защите и профилактике, а если инспекторы труда будут являться учредителями или работниками коммерческих обществ, предоставляющих подобные услуги, существует риск оказания покровительства с их стороны в случае возможного контроля. Согласно Классификатору видов экономической деятельности Молдовы, деятельность по управлению и управленческому консультированию не освобождается от режима несовместимости, действующего в отношении государственной службы. Относительно пятилетнего срока, указанного в оспариваемой норме, Правительство утверждает, что это обоснованный срок. По его мнению, более короткий срок может сохранять влияние или неразрешенные конфликты, что поставит под сомнение объективность проверяющего. Так, пятилетний срок является соразмерным и необходимым для поддержания независимости и неподкупности должности инспектора труда. В отношении предполагаемой дискриминации, Правительство утверждает, что различия или предпочтения, основанные на специальных требованиях для осуществления определенной деятельности, не являются дискриминацией.

21. В представленном Государственной инспекцией труда мнении отмечается, что предусмотренный оспариваемой нормой запрет составляет разумное вмешательство в право доступа к государственной должности и в право на труд. Это вмешательство направлено на недопущение ситуаций, в которых инспектор труда занимал бы две должности, являющиеся противоречивыми по своему характеру. В случае, если инспекторы труда являются учредителями или работниками коммерческих обществ, предоставляющих подобные услуги, есть риск оказания покровительства предприятиям, с которыми они имели договорные отношения. Так, вмешательство обеспечивает высокую степень беспристрастности лиц, занимающих должность инспектора труда, и то, что они будут объективно выполнять свои обязанности по контролю. Государственная инспекция труда считает оспариваемое вмешательство соразмерным.

22. По мнению Национальной конфедерации профсоюзов, оспариваемая норма устанавливает неблагоприятное дифференцированное отношение к лицам, которые за последние пять лет основали частные внешние службы по защите и профилактике, коммерческие общества, предоставляющие консультационные услуги в области предпринимательства и управления или любые другие сопутствующие услуги, а также работали либо имели личный интерес в таких компаниях. Кроме того, установленный запрет имеет ретроактивное действие, представляет собой несоразмерное вмешательство в право доступа к государственной должности и в право на труд. Более того, данный запрет не способен обеспечить защиту от возможного конфликта интересов или злоупотреблений в осуществление должности по контролю за соблюдением законодательства в сфере труда, охраны здоровья и безопасности труда.

23. Национальная конфедерация профсоюзов в своем мнении делает ссылку на Заключение № 171/2023 Совета по равенству относительно оспариваемой нормы, в котором констатируется произвольный характер данной нормы, лишенный какого-либо объективного обоснования.

III. ОЦЕНКА КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

А. Приемлемость обращения

24. Рассмотрев приемлемость обращения, Конституционный суд установил следующее.

25. Согласно статье 25 п.i) Закона о Конституционном суде и статье 38 ч.(1) п.i) Кодекса конституционной юрисдикции, Народный адвокат наделен правом обращения в Конституционный суд.

26. В соответствии со статьей 135 ч.(1) п.а) Конституции контроль конституционности законов Парламента, в настоящем деле некоторых положений Закона о Государственной инспекции труда, относится к компетенции Конституционного суда.

27. Предметом обращения является ч.(3) статьи 9¹ Закона о Государственной инспекции труда. Эта норма уже составляла предмет контроля конституционности в Определении № 139 от 24 октября 2024 года. Конституционный суд признал неприемлемым обращение, которое легло в основу данного определения, по причине того, что автор не обосновал действие по делу статей Конституции (см. ОКС № 139 от 24 октября 2024 года, § 18). Так, поскольку ранее не было рассмотрено по существу действие приведенных статей по отношению к оспариваемым положениям, Конституционный суд заключает, что условие об отсутствии ранее принятого решения по данному делу выполнено (см. ОКС № 163 от 30 ноября 2023 года, § 20).

28. Автор обращения ссылается на действие по делу статей 16 (равенство), 39 (право на управление), 43 (право на труд и защиту труда) и 54 (ограничение осуществления некоторых прав или свобод) Конституции.

29. Что касается применимости статьи 16 Конституции, Конституционный суд отмечал, что основным условием для установления дифференцированного отношения является сопоставимость ситуаций. По данному делу автор обращения не обосновал, какие ситуации являются сопоставимыми. Если приступить к рассмотрению по существу подобных обращений, Конституционный суд должен привести доводы о неконституционности вместо автора, что будет приравниваться к контролю по собственной инициативе (см. ПКС № 11 от 20 июля 2023 года, § 26).

30. Относительно статьи 54 Конституции Конституционный суд в своей практике отмечал, что данная статья применима только в сочетании с одним из основных прав, действующим по делу. Более того, статья 54 требует от Конституционного суда проведения анализа соразмерности вмешательства в основные права. Так, ссылаясь на данную статью, автор обращения должен доказать действие по делу одного из основных прав (см. ПКС № 31 от 23 сентября 2021 года, § 29).

31. Что касается применимости статей 39 ч.(2) и 43 Конституции, Конституционный суд отметил, что они гарантируют любому гражданину доступ к государственной службе и каждому человеку право на труд (см. ПКС № 4 от 30 января 2024 года, § 30).

32. Конституционный суд отметил, что ч.(1) статьи 9¹ оспариваемого закона устанавливает ситуации несовместимости для инспектора труда, а именно, запрещает (i) учреждать внешние частные службы защиты и предупреждения, коммерческие общества, предоставляющие консультационные услуги в области предпринимательства и управления или любые другие сопутствующие услуги и (ii) действовать или иметь какой-либо личный интерес в них. Инспектор труда, находящийся в подобной ситуации несовместимости, обязан ее устранить в месячный срок или будет освобожден от занимаемой должности (ч. (2) статьи 9¹ оспариваемого закона).

33. В то же время Конституционный суд отметил, что оспариваемая норма запрещает занимать руководящие или исполнительные должности в сфере контроля за соблюдением законодательства в области труда, охраны здоровья и безопасности труда лицу, которое в течение последних пяти лет учредило внешние частные службы защиты и предупреждения, коммерческие общества, предоставляющие консультационные услуги в области предпринимательства и управления или любые другие сопутствующие услуги, а также действовало или имело в них личный интерес.

34. Таким образом, оспариваемая норма запрещает лицу, которое за последние пять лет учредило предприятия, предусмотренные ч.(1) статьи 9¹ закона, работало или имело какой-либо личный интерес в этих предприятиях, занимать должность инспектора труда в Государственной инспекции труда, независимо от того, является должность руководящей или исполнительной.

35. Конституционный суд заключил, что инспектор труда является государственным служащим (см. ч.(2) статьи 7 Закона о Государственной инспекции труда) и в отношении этой должности применяются положения законодательства о государственной службе.

36. Так, поскольку автор обращения указывает на наличие препятствия для занятия государственной должности инспектора труда, Конституционный суд установил действие статей 39 и 43 Конституции (см., a contrario, ОКС № 79 от 18 июля 2023 года, § 26).

37. В то же время Конституционный суд в своей практике отмечал, что понятие "в соответствии с законом", используемое в статье 39 Конституции, подразумевает, что законодатель может определять условия для занятия государственной должности. Следует признать эти полномочия законодателя с учетом того, что неподкупность государственных служащих играет важную роль. Особенно в случае государственных должностей, от которых зависит благосостояние нации, лица, желающие их занимать, должны доказать, что отвечают высоким требованиям неподкупности. В связи с этим Конституция позволяет законодателю установить условия для вступления в государственную должность, чтобы гарантировать, что в результате отбора и проверки кандидатов будут выявлены лица, наилучшим образом подходящие для достижения этой цели (ОКС № 42 от 6 апреля 2023 года, § 114).

38. Кроме того, согласно практике Конституционного суда, установление некоторых критериев для осуществления определенных видов деятельности не может a priori расцениваться как нарушение конституционного права на труд или как дискриминация в сравнении с осуществлением других видов деятельности. Подобное ограничение может быть необходимым, когда оно предопределено спецификой профессии (см. ПКС № 14 от 8 августа 2023 года, § 42).

39. Таким образом, Конституционный суд отметил, что ограничение права доступа к государственной должности и права на труд путем установления определенных условий доступа допустимо, только если оно носит необходимый характер и является соразмерным преследуемой цели.

40. В результате Конституционный суд счел необходимым осуществить контроль конституционности ч.(3) статьи 9¹ Закона № 140 от 10 мая 2001 года о Государственной инспекции труда в свете статей 39, 43 и 54 Конституции, проверив в ходе рассмотрения дела по существу обоснованность ограничения права доступа к государственной должности и права на труд.

B. Существо дела

1. Неподкупность государственных служащих

41. Вера граждан в справедливость государственных служащих и в государственные учреждения в целом составляет демократическую основу их деятельности. Несмотря на высокий уровень относительности, доверие к некоторым государственным органам в значительной мере зависит от их представителей. В соответствии с основополагающим принципом правового государства публичные должностные лица должны доказать, что отвечают высоким этическим требованиям (см. ПКС № 29 от 21 сентября 2021 года, § 64-65).

42. Так, государственные служащие обязаны соответствовать стандартам неподкупности как во время вступления в государственную должность, так и в период ее исполнения (см. ОКС № 139 от 26 октября 2023 года, § 25).

43. В своей практике Конституционный суд отмечал, что значение понятия несовместимость заключается в предусмотренном законом запрете на совмещение двух должностей в целях обеспечения независимости в действиях лица, занимающего государственную должность, предотвращения чрезмерной концентрации власти в одних руках, а также защиты профессиональной и моральной неподкупности лица (ОКС № 101 от 4 сентября 2020 года, § 24). Более того, состояние несовместимости фактически не связано с возмездным или безвозмездным характером деятельности, считающейся несовместимой (ОКС № 146 от 28 сентября 2021 года, § 33).

44. Подобный запрет для государственных служащих предусмотрен и международными актами. Так, Рекомендация № R (2000)10 Комитета министров стран-участниц Совета Европы от 11 мая 2000 года о кодексах поведения государственных служащих в статье 15 (несовместимые внешние интересы) предусматривает, что государственный служащий не должен осуществлять деятельность или сделки, занимать пост или должность, оплачиваемую или безвозмездную, несовместимые с надлежащим исполнением своих служебных обязанностей или наносящие им вред. Если нет ясности относительно совместимости какой-либо деятельности, он или она должны спросить мнение своего начальника.

45. Вместе с тем правовой режим конфликта интересов входит в понятие неподкупности. Это предполагает, среди прочего, обязанность сообщать о любом фактическом или потенциальном конфликте интересов соответствующему органу или должностному лицу. Обязанность декларирования конфликта интересов ясно требует от государственных служащих постоянной оценки возникновения конфликта интересов и, если он есть, принятия соответствующих мер для его разрешения (см. ПКС № 18 от 27 сентября 2022 года, § 58).

46. Новые подходы к управлению публичным сектором, такие как государственно-частное партнерство, приватизация и реформа государственной службы, наряду с расширенными возможностями трудоустройства и возросшим использованием лоббистов, изменили отношения между государственным и частным секторами, а также общественное восприятие этих отношений. Необходимость укрепления общественного доверия, особенно в переходные периоды, подчеркивает важность разработки и поддержания систем разрешения конфликта интересов, включая конфликты, возникающие при переходе государственных служащих в частный сектор (см. восьмой отчет о деятельности группы государств Совета Европы по борьбе с коррупцией, ГРЕКО (2008) 1E заключительная часть, принятый 15 февраля 2008 года, § 44).

47. Миграция государственных служащих из публичного в частный сектор является практикой, характеризуемой понятиями "пантуфляж" или "вращающиеся двери". В одном из своих заключений к проекту закона о предотвращении конфликта интересов в учреждениях Боснии и Герцеговины Венецианская комиссия отметила, что препятствование государственным служащим работать в частных компаниях или оказывать им консультационные услуги после ухода с государственной должности, если эти компании имеют деловые отношения с государственным учреждением, в котором работал государственный служащий либо принимал решения в отношении такой компании, в целом является разумным правилом. В то же время Венецианская комиссия рекомендовала увеличить шестимесячный срок запрета до 1 года или 2 лет (см. CDL-AD (2021)024, § 46).

48. Кроме того, Национальная программа по неподкупности и борьбе с коррупцией на 2024-2028 годы, принятая Постановлением Парламента № 442 от 28 декабря 2023 года, устанавливает в качестве национальных приоритетов предупреждение коррупции и борьбу с ней, а также продвижение неподкупности в публичном секторе и секторе юстиции. Конкретная задача 3.2 направлена на создание единой нормативной базы по регулированию режима ограничений и запретов в связи с прекращением полномочий, трудовых или служебных отношений и перемещения государственных служащих в частный сектор (пантуфляж), а также методов контроля и санкционирования в связи с нарушением запретов.

2. Анализ Конституционного суда

49. Конституционный суд отмечает, что запрет занимать руководящие или исполнительные должности в сфере контроля за соблюдением законодательства в области труда, охраны здоровья и безопасности труда, установленный для лица, которое в течение последних пяти лет учредило внешние частные службы защиты и предупреждения, коммерческие общества, предоставляющие консультационные услуги в области предпринимательства и управления или любые другие сопутствующие услуги, а также действовало или имело в них личный интерес, представляет собой вмешательство в право доступа к государственной должности и в право на труд, гарантированные статьями 39 и 43 Конституции.

50. Поскольку право доступа к государственной должности и право на труд не являются абсолютными правами, их осуществление может подвергаться ограничениям в соответствии со статьей 54 ч.(2) Конституции. В этом контексте Конституционному суду надлежит проверить, предусмотрено ли вмешательство законом, преследует ли оно одну или несколько законных целей, предусмотренных Конституцией, достигает ли при своей реализации одну из этих целей, является ли вмешательство необходимым и соразмерным ситуации его определившей и не затрагивается ли само существование права или свободы (ПКС № 21 от 28 ноября 2023 года, § 61).

(i) О соблюдении стандарта качества закона

51. Конституционный суд отмечает, что ч.(3) статьи 9¹ Закона о Государственной инспекции труда устанавливает, что лицо, которое в течение последних пяти лет учредило внешние частные службы защиты и предупреждения, коммерческие общества, предоставляющие консультационные услуги в области предпринимательства и управления или любые другие сопутствующие услуги, действовало или имело в них личный интерес, не может занимать руководящие или исполнительные должности в сфере контроля за соблюдением законодательства в области труда, охраны здоровья и безопасности труда. Эта часть была введена Законом № 112 от 26 мая 2023 года, опубликованным в Официальном мониторе № 182-185 от 2 июня 2023 года.

52. Так, Конституционный суд отмечает, что оспариваемая норма не вызывает вопросов с точки зрения стандарта качества закона, является доступной, ясной и предсказуемой. Конституционный суд отмечает, что требование о законности вмешательства выполнено.

(ii) О законности преследуемых целей и их разумной связи с оспариваемыми нормативными положениями

53. Конституционный суд отмечает, что статья 9¹ Закона о Государственной инспекции труда была введена Законом № 355 от 22 декабря 2022 года о внесении изменений в некоторые нормативные акты (борьба с не декларированным трудом). В информационной записке к проекту закона о внесении изменений Правительство аргументировало, что неформальная экономика и не декларируемый труд являются серьезными проблемами, влияющими на рынок труда и систему социальной безопасности в Республике Молдова. Для решения этих проблем исполнительная власть предложила законодательные меры повышения эффективности деятельности Государственной инспекции труда, включая введение специальной несовместимости, направленной на обеспечение минимальных требований профессиональной неподкупности в деятельности инспекторов труда, в соответствии с положениями Глобального кодекса этических правил для инспекции труда¹. В редакции Закона № 355/2022 статья 9¹, получившая название "Несовместимость для инспектора труда", состояла из двух частей. Часть (1) запрещает инспектору труда учреждать внешние частные службы защиты и предупреждения, предусмотренные Законом № 186 от 10 июля 2008 года об охране здоровья и безопасности труда, а также работать или иметь какой-либо личный интерес в них. Часть (2) данной статьи дает инспектору труда месячный срок для разрешения ситуаций несовместимости. Если ситуация несовместимости не устранена в предусмотренный срок, инспектор труда освобождается от занимаемой должности.

_____________________

¹ https://old.parlament.md/ProcesulLegislativ/Proiectedeactenormative/tabid/61/LegislativId/6287/language/ro-RO/Default.aspx

54. В статье V Закона № 112 от 26 мая 2023 года о внесении изменений в некоторые нормативные акты (содействие предпринимательской деятельности) положения статьи 9¹ Закона о Государственной инспекции труда были изложены в новой редакции на основании поправки одного из депутатов. Конституционный суд отмечает, что указанная поправка не сопровождается никаким обоснованием относительно необходимости и преследуемой цели изменения, предложенного депутатом². В то же время Конституционный суд отмечает, что в новой редакции статья 9¹ состоит из трех частей. Части (1) и (2) имеют содержание, аналогичное предыдущему, указанному выше в § 53, а часть (3) содержит оспариваемые положения, запрещающие лицу, которое в течение последних пяти лет находилось в ситуациях, предусмотренных частью (1), работать в качестве инспектора труда на руководящих или исполнительных должностях.

_____________________

² https://old.parlament.md/ProcesulLegislativ/Proiectedeactenormative/tabid/61/LegislativId/6384/language/ro-RO/Default.aspx

55. В представленном Конституционному суду мнении Парламент утверждает, что часть (3) статьи 9¹ Закона о Государственной инспекции труда предотвращает возникновение ситуаций несовместимости или конфликта интересов в деятельности инспектора труда еще на этапе принятия его на работу. В представленном Конституционному суду мнении Правительство утверждает, что оспариваемая норма преследует законную цель по предотвращению злоупотреблений при применении закона и обеспечивает прозрачность, неподкупность и объективность работников в государственных структурах. Кроме того, Правительство утверждает, что указанные в части (3) лица могут работать в качестве инспекторов труда, если, в порядке части (2) той же статьи, устранят существующую несовместимость в течение одного месяца.

56. Конституционный суд отмечает, что части (1) и (2) статьи 9¹ Закона о Государственной инспекции труда позволяют инспектору труда, находящемуся в ситуации несовместимости, устранить такую ситуацию в течение одного месяца с момента ее возникновения. Если ситуация несовместимости не устранена в этот срок, инспектор труда освобождается от занимаемой должности. Так, законодатель стремится исключить ситуации, в которых инспектор труда будет занимать должности или иметь интересы, несовместимые по своей натуре.

57. Конституционный суд отмечает, что положениями статьи 9¹ Закона о Государственной инспекции труда в редакции Закона №112/2023 законодатель регламентировал несовместимость для инспекторов труда, которые учредили "внешние частные службы защиты и предупреждения" (см., среди прочего, статьи 1 и 11 Закона об охране здоровья и безопасности труда № 186/2008). Этими положениями законодатель ставил целью исключить любые виды интересов инспекторов труда в предприятиях, "которые на договорной основе оказывают услуги по защите и предупреждению профессиональных рисков другим предприятиям", а также в предприятиях, "предоставляющих консультационные услуги в области предпринимательства и управления или любые другие сопутствующие услуги". В частности, часть (3) этой статьи запрещает занимать должность инспектора труда лицам, которые: (i) в течение последних пяти лет учредили такие предприятия, а также (ii) в течение последних пяти лет работали или имели любого вида интересы в указанных предприятиях.

58. Рассматриваемый самостоятельно, этот запрет направлен на обеспечение беспристрастности инспектора труда, предупреждая ситуации, в которых он может покровительствовать предприятиям, с которыми имел личные или профессиональные отношения за последние пять лет. Оспариваемая норма направлена на устранение любых подозрений в наличии несовместимости и конфликта интересов, что соответствует законной цели по обеспечению общественного порядка либо законной цели по предотвращению преступлений, предусмотренным статьей 54 ч.(2) Конституции.

59. Из совместного анализа первых двух частей статьи 9¹ Закона о Государственной инспекции труда Конституционный суд отмечает, что лицо, занимающее должность инспектора труда и находящееся в одной из ситуаций несовместимости, предусмотренной частью (1), обязано устранить ее в месячный срок. С другой стороны, третья часть той же статьи запрещает лицу занимать должность инспектора труда, если в течение последних пяти лет оно учредило, работало или имело какой-либо личный интерес в предприятиях, указанных в части (1).

60. Конституционный суд отмечает, что из совокупного рассмотрения положений статьи 9¹ выделяется несоответствие между общей целью частей (1) и (2) (выявление и устранение возможной несовместимости) и запретом в части (3) занимать, a priori, должность инспектора труда лицом, которое в течение последних пяти лет учредило, работало или имело определенный интерес в предприятиях, указанных в части (1). Так, этим последним положением законодатель запрещает лицу доступ к должности инспектора труда только потому, что ранее оно работало в определенной сфере. Этот запрет действует несмотря на то, что предыдущая деятельность может свидетельствовать о значительном опыте кандидата на государственную должность, а устранение несовместимости было бы разумной и достаточной мерой, не наносящей ущерб престижу государственной должности.

61. Так, преследуя цель по обеспечению беспристрастности инспектора труда, законодатель установил, с одной стороны, его несовместимость, предоставив ему месячный срок для ее устранения, а с другой стороны, запретил лицу, которое в течение последних пяти лет находилось в той же ситуации несовместимости, работать в качестве инспектора труда.

62. Конституционный суд считает, что такая непоследовательность со стороны законодателя не удовлетворяет условию наличия разумной связи между ограничительной мерой осуществления права доступа к государственной должности и права на труд и законной целью по обеспечению неподкупности инспектора труда. Если преследуемая цель состоит в обеспечении беспристрастности инспектора труда, тогда законодательное решение должно быть последовательным: либо позволять устранение несовместимости, либо налагать единообразный запрет.

63. Конституционный суд в своей практике отмечал, что принцип последовательного и систематического достижения преследуемых целей следует рассматривать как следствие, вытекающее из принципа соразмерности (см. ПКС № 24 от 2 октября 2018 года, § 49-50).

64. Принимая во внимание отсутствие разумной связи между частью (3) и законной целью по обеспечению неподкупности инспектора труда, вытекающей из системного толкования статьи 9¹, Конституционный суд заключает, что ч.(3) статьи 9¹ Закона о Государственной инспекции труда противоречит статьям 39, 43 и 54 Конституции.

По этим основаниям, в порядке статей 135 ч.(1) п.а), 140 ч.(2) Конституции, статьи 26 Закона о Конституционном суде, статей 6, 61, 62 п.а) и 68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать обоснованным обращение о контроле конституционности статьи 9¹ ч.(3) Закона № 140 от 10 мая 2001 года о Государственной инспекции труда, представленное Народным адвокатом Чеславом Панько.

2. Признать неконституционной часть (3) статьи 9¹ Закона № 140 от 10 мая 2001 года о Государственной инспекции труда.

3. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".

ОСОБОЕ МНЕНИЕ,

изложенное в порядке ч.(5) статьи 27 Закона о Конституционном суде

и статьи 67 Кодекса конституционной юрисдикции

1. Статья 9¹ ч.(3) Закона о Государственной инспекции труда устанавливает запрет на занятие должности инспектора труда для лиц, которые за последние пять лет учредили предприятия, указанные в части (1) той же статьи, работали в таких предприятиях или имели в них личный интерес. По моему мнению, оспариваемые положения противоречат требованиям статей 39, 43 и 54 Конституции по следующим соображениям.

2. Поддерживаю выводы Конституционного суда о том, что оспариваемые положения отвечают требованиям ясности и предсказуемости закона, а преследуемая оспариваемой мерой цель является законной (см. § 51-55 ПКС № 3/2025). В этом контексте отмечу, что ограничение права на свободу выбора должности инспектора труда направлено на обеспечение неподкупности лица, занимающего эту должность, и повышение доверия общественности к институту инспекции труда.

3. Я не согласна с выводами, изложенными в ПКС № 3/2025, в части наличия рациональной связи между преследуемой законной целью и установленной оспариваемыми положениями мерой.

4. Как пояснил Парламент, запрет в статье 9¹ ч.(3) Закона о Государственной инспекции труда представляет собой фильтр, который исключает занятие должности инспектора в Государственной инспекции труда лицами, уязвимыми с точки зрения конфликта интересов. Преследуя цель по обеспечению независимости и беспристрастности инспектора труда еще с момента его трудоустройства, оспариваемая мера имеет рациональную связь с преследуемой законной целью.

5. В своей практике Европейский суд установил, что, в сущности, государства обладают законным интересом по регулированию условий трудоустройства на государственную службу. Демократическое государство вправе требовать от государственных служащих лояльного отношения к конституционным принципам, на которых основано государство. Государственные служащие, в частности те, которые занимают должности с высоким уровнем ответственности, исполняют часть государственного суверенитета. В то же время, ограничительные меры для трудоустройства на государственную службу, запрещающие бывшим сотрудникам политической полиции занимать государственные должности, были признаны соразмерными в том случае, когда это касалось (i) повышенного уровня ответственности государственных должностей и (ii) потенциальных возможностей трудоустройства в частном секторе, в том числе на предприятия, представляющие определенное значение для государственных интересов в экономической, политической области или в сфере безопасности, а также на некоторых должностях в государственном секторе, не предполагающих исполнение государственной власти (см. Найдин против Румынии, 21 октября 2014 года, § 51, 54-55, и приведенная там практика).

6. Что касается соразмерности оспариваемого запрета, отмечу следующее. Во-первых, сфера применения запрета относится только к должности инспектора труда в Государственной инспекции труда, предполагающая высокий уровень неподкупности и ответственности. Государственная инспекция труда осуществляет государственный контроль за соблюдением законодательных и иных нормативных актов в области труда, охраны здоровья и безопасности труда на предприятиях, в учреждениях и организациях, независимо от вида собственности и организационно-правовой формы, физическими лицами, нанимающими работников, а также в органах центрального и местного публичного управления. Инспектор труда при выполнении своих функций подчиняется только закону и не допускается какое-либо вмешательство в деятельность инспектора труда с целью принуждения его к ненадлежащему выполнению своих обязанностей (см. статьи 1 ч.(2) и 7 части (4) и (5) Закона № 140/2001). Так, оспариваемая норма лишь подчеркивает роль и значимость должности инспектора труда, а также важность ее независимости и неподкупности в деле обеспечения законности в области трудовых отношений. Кроме того, запрет действует только в случае, если лицо находилось в одной из ситуаций, исчерпывающе перечисленных в ч.(1) статьи 9¹ Закона о Государственной инспекции труда, то есть учредил внешние частные службы защиты и предупреждения, коммерческие общества, предоставляющие консультационные услуги в области предпринимательства и управления или любые другие сопутствующие услуги, а также работал или имел какой-либо личный интерес в них. Эти области, указанные как несовместимые, фактически пересекаются (если не сказать, что совпадают) со сферой деятельности инспектора труда. Работодателям учреждений, перечисленных в ч.(1) статьи 9¹ Закона №140/2001, разрешено прибегать к услугам аккредитованных внешних служб защиты и предупреждения, но, если лицо до своего трудоустройства в качестве инспектора труда являлось учредителем или работником обществ, предоставляющих такие услуги, существует риск благосклонного отношения к ним в случае возможной проверки. В своей практике Конституционный суд установил, что ограничение осуществления права на труд может быть необходимым и оправданным, если оно обусловлено спецификой профессии (см. HCC № 14 от 8 августа 2023 года, § 42), как в данном случае должность инспектора труда.

7. Во-вторых, запрет ограничен во времени, то есть действует в течение пяти лет. Относительно пятилетнего срока, нельзя согласиться с доводом автора обращения о том, что он не исключает риск благосклонного отношения к организации, с которой инспектор труда имел договорные отношения в последние шесть или десять лет. Принятие такого утверждения может привести к упразднению любого срока и, соответственно, оспариваемой меры, поскольку однажды установленный срок, каким бы он ни был, не выдержал бы проверки, предложенной автором обращения. По моему мнению, установление подобного срока является вопросом государственной политики в области управления государственной службой и относится к полномочиям законодателя, а Конституционный суд не обладает необходимой возможностью оценить, является ли этот срок слишком длинным или слишком коротким. Кроме того, считаю обоснованными мнения Парламента и Правительства о том, что данный период является оправданным, а срок менее пяти лет может сохранять влияние или неразрешенные конфликты, что поставит под сомнение независимость и неподкупность инспектора труда, а также объективность осуществляемой им проверки. В то же время лица, к которым относится оспариваемый запрет, могут работать в качестве инспектора труда по истечении пяти лет со дня прекращения ситуаций, перечисленных в ч.(1) статьи 9¹ Закона о Государственной инспекции труда. Возможное последующее трудоустройство не поставит под сомнение независимость и неподкупность инспектора труда в связи с его предыдущей деятельностью.

8. В-третьих, рассматриваемый запрет не препятствует лицам, которые в последние пять лет находились в одной из ситуаций, предусмотренных в ч.(1) статьи 9¹ Закона № 140/2001, продолжить свою деятельность в сфере права в частном секторе или поступить на другие должности в государственном секторе, помимо должности инспектора труда (см., mutatis mutandis, ПКС № 2 от 16 января 2025 года, § 222). Трудовой стаж в области, указанной в ч.(1) статьи 9¹ Закона № 140/2001, не составляет обязательное условие для занятия государственной должности инспектора труда. Следовательно, стаж в данной области не может оцениваться как фактор, порождающий преимущественное право для трудоустройства на должность инспектора труда. Последствия данного запрета являются временными и разумными. Исполнение должности инспектора труда составляет лишь один из способов реализации права на труд, гарантированного статьей 43 Конституции. Так, нельзя утверждать, что оспариваемая норма нарушает саму суть права на труд и, соответственно, права выбора государственной должности.

9. Принимая во внимание вышеизложенное, запрет на занятие должности инспектора труда, установленный оспариваемой нормой, соразмерен преследуемой цели и не затрагивает саму суть права на труд.

10. В ходе рассмотрения дела автор обращения указал на ряд мер, которые он счел способными в той же степени достичь цель, преследуемую оспариваемой мерой. Соответствующие меры, как правило, допускают, чтобы лицо, находящееся в ситуации, несовместимой с должностью инспектора труда, было принято на работу и после своего трудоустройства (ii) устранило ситуацию несовместимости в течение одного месяца после трудоустройства в соответствии с порядком, установленным в ч.(2) статьи 9¹ Закона № 140/2001, либо (ii) возможные конфликты интересов в деятельности инспектора труда разрешаются Национальным органом по неподкупности на основании Законов № 132/2016 и № 133/2016.

11. Одна из соответствующих мер предусматривает, что в случае, если после трудоустройства наступает ситуация несовместимости, содержащаяся в ч.(1) статьи 9¹ Закона № 140/2001, то она разрешается в соответствии с ч.(2) той же статьи. Несовместимость, установленная в ч.(1) статьи 9¹ закона, должна учитываться как при трудоустройстве, так и в период всей деятельности. Однако предлагаемая автором обращения мера допускает трудоустройство лица, находящегося в состоянии несовместимости, то есть в противоречие требованиям ч.(1) статьи 9¹ Закона № 140/2001, и предписывает инспектору труда разрешить несовместимость после своего трудоустройства. По моему мнению, исходя из совместного рассмотрения положений статьи 9¹, мы не можем поставить знак равенства между целью частей (1) и (2) (выявление и устранение возможной несовместимости) и запретом в части (3) занимать, a priori, должность инспектора труда лицом, которое в течение последних пяти лет учредило предприятия, предусмотренные частью (1), действовало или имело в них личный интерес. Так, этим последним положением законодатель запрещает лицу доступ к должности инспектора труда за то, что оно ранее работало в определенной области, несовместимой с данной должностью. Эта мера разрешает все возможные ситуации несовместимости. Так, трудоустройство по истечении указанного срока более не ставит под сомнение беспристрастность и неподкупность инспектора труда. Следовательно, разрешение несовместимости на основе ч.(2) статьи 9¹ Закона № 140/2001 не может расцениваться как надлежащая и достаточная мера для обеспечения независимости и неподкупности должности инспектора труда на том же уровне, как и оспариваемый запрет.

12. И следующая мера, согласно которой возможные конфликты интересов инспектора труда могут быть разрешены Национальным органом по неподкупности, на основании Законов № 132/2016 и № 133/2016, не может заменить оспариваемый запрет, поскольку механизм в указанных законах не покрывает все ситуации несовместимости, обеспечиваемые оспариваемым запретом.

13. Принимая во внимание четкую цель указанного выше ограничения, считаю, что ни одна из указанных мер не может расцениваться как менее интрузивная мера, подразумевающая меньшие затраты, требующая меньше времени и имеющая равную или большую степень эффективности.