Постановление N 3 от 25.02.2016 по Отчету аудита о реализации Министерством финансов задач и деятельности в процессе финансового мониторинга государственных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно государственным капиталом

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита о реализации Министерством финансов задач и

деятельности в процессе финансового мониторинга государственных

предприятий и коммерческих обществ с полностью или

преимущественно государственным капиталом

№ 3  от  25.02.2016

 (в силу 25.03.2016) 

Мониторул Офичиал ал Р.Молдова № 69-77 ст. 9 от 25.03.2016

* * *

Счетная палата в присутствии государственного секретаря Министерства финансов г-жи В.Урсу, заместителя директора Агентства публичной собственности г-жи А.Сусану, заместителя генерального директора Национального бюро статистики г-жи И.Масло, временно исполняющей обязанности начальника управления анализа и регламентирования активов государства и финансового сектора Министерства финансов г-жи А.Продан, а также других ответственных лиц, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) a) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008, рассмотрела Отчет аудита о реализации Министерством финансов задач и деятельности в процессе финансового мониторинга государственных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно государственным капиталом.

Рассмотрев результаты аудита и заслушав представленный Отчет, а также пояснения должностных лиц, присутствовавших на публичном заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

Финансовому мониторингу деятельности государственных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно государственным капиталом отводится важная роль в экономике Республики Молдова, имеющему цель укрепления финансовой дисциплины и повышения эффективности использования публичного имущества.

Констатации аудита, который проанализировал и оценил реализацию Министерством финансов задач и деятельности в процессе финансового мониторинга государственных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно государственным капиталом на всех этапах, выявили определенные проблемы и недостатки, некоторые из которых были обусловлены неоднозначностью законодательно-нормативной базы. Так,

• неопределение исчерпывающе законодательно-нормативной базой положений о повышении ответственности вовлеченных сторон за полное и своевременное представление данных привело к невладению полной и релевантной информацией о финансово-экономических результатах деятельности, достигнутых субъектами с полностью или преимущественно государственным капиталом;

• отсутствие положений о повышении ответственности учредителей и органов центрального публичного управления, в администрировании которых имеются субъекты с полностью или преимущественно государственным капиталом, с целью представления для оценки Министерству финансов установленных и оцененных показателей эффективности не позволяет оценить достижение цели по укреплению финансовой дисциплины и повышению эффективности использования публичного имущества;

• рекомендательный характер нормативной базы и отсутствие положений о повышении ответственности вовлеченных органов центрального публичного управления привели в некоторых случаях к неиспользованию заинтересованными сторонами результатов финансового мониторинга, что не обеспечивает установление и предпринятие действий по повышению эффективности использования публичного имущества.

Установленные проблемы, неопределенность законодательно-нормативной базы, а также некоторые несвойственные полномочия, предусмотренные для Министерства финансов, приводят к невозможности достижения цели финансового мониторинга и оценки завершенности этого процесса.

Также отсутствие положений, связанных с анализом и оценкой субъектов, имеющих долю государства ниже 50%, не дает общего представления об эффективности управления публичным имуществом соответствующими субъектами, некоторые из которых являются стратегическими для национальной экономики.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с) и ст.34 (3) Закона № 261-XVI от 5.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита о реализации Министерством финансов задач и деятельности в процессе финансового мониторинга государственных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно государственным капиталом, который прилагается к настоящему Постановлению.

2. Настоящее Постановление и Отчет аудита направить:

2.1) Министерству финансов для ознакомления с результатами аудита и потребовать:

2.1.1) принять соответствующие меры, согласно компетенциям, по выполнению рекомендаций;

2.1.2) учесть необходимость приведения в соответствие законодательно-нормативной и внутренней базы с целью устранения проблем, изложенных в настоящем Отчете;

2.2) Министерству экономики и Агентству публичной собственности для информирования и потребовать привести в соответствие законодательно-нормативную базу с целью корреляции совместной деятельности с Министерством финансов, в том числе сроков представления Правительству информаций, связанных с управлением публичного имущества;

2.3) Национальному бюро статистики совместно с Министерством финансов для информирования и потребовать разработать и согласовать форму по представлению необходимой информации/данных для реализации финансового мониторинга, а также определить разумные сроки для их представления;

2.4) Правительству Республики Молдова для информирования и рекомендовать посредством Министерства финансов и Министерства экономики рассмотреть:

2.4.1) возможность разработки положений, связанных с повышением ответственности органов центрального публичного управления за определение мер по повышению эффективности управления публичным имуществом путем установления и оценки показателей эффективности;

2.4.2) возможность повышения ответственности органов центрального публичного управления с целью анализа имущественной ситуации и рисков для коммерческих обществ с долей государства до 50% с последующим информированием Агентства публичной собственности.

3. Постоянной парламентской комиссии по экономике, бюджету и финансам для ознакомления.

4. О принятых мерах по выполнению подпунктов 2.1), 2.2), 2.3) и 2.4) настоящего Постановления и относительно внедрения рекомендаций аудита проинформировать Счетную палату в течение 18 месяцев с даты опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова с информированием по полугодиям о принятых мерах.

5. Настоящее Постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 3 от 25 февраля 2016 г.

ОТЧЕТ АУДИТА

о реализации Министерством финансов задач и деятельности

в процессе финансового мониторинга государственных предприятий

и коммерческих обществ с полностью или преимущественно

государственным капиталом

СПИСОК АББРЕВИАТУР

КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ

Финансовый мониторинг государственных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно государственным капиталом является релевантным для оценки эффективности управления публичным имуществом Правительством, АПС и органами публичного управления, имеющими в своем администрировании субъекты с государственным капиталом, а также для обоснования в этом отношении ряда выводов.

Счетная палата Республики Молдова инициировала миссию аудита эффективности, установив основную цель аудита – определение факта, если Министерство финансов в процессе реализации финансового мониторинга государственных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно государственным капиталом и использования его результатов обеспечило достижение цели посредством определенных этапов.

Согласно анализам, констатациям и выводам, отраженным в отчете аудита, Министерство финансов реализует деятельность по осуществлению финансового мониторинга, результаты которого были переданы органам публичного управления для использования в пределах регламентирования.

Выявленные аудитом проблемы были обусловлены в основном наличием ряда общих требований Положения о финансовом мониторинге государственных/муниципальных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно публичным капиталом, утвержденного Постановлением Правительства № 875 от 21.10.2014, не регламентирующих некоторые важные аспекты, а именно:

- процессы или показатели, установленные органами центрального публичного управления, относящиеся к реализации цели по укреплению финансовой дисциплины и оценке Министерством финансов, а также сроки представления информаций, необходимых для финансового мониторинга вовлеченными учреждениями;

- повышение эффективности использования публичного имущества как части цели финансового мониторинга, которое является полномочием учредителей, в процессе мониторинга должно быть оценено ее достижение, в том числе путем оценки реализации установленных органами показателей эффективности;

- в основных понятиях предусмотрена документальная проверка как элемент финансового мониторинга, состоящий в сопоставлении показателей финансовых отчетов и другой информации, которой располагает орган, осуществляющий мониторинг (Министерство финансов), деятельность, несвойственная финансовому мониторингу;

- при использовании результатов финансового мониторинга не предусмотрен порядок и условия вовлечения Правительства в повышение ответственности органов центрального публичного управления по разработке мер по вмешательству/ повышению эффективности управления подведомственного публичного имущества, а также обязывающий специализированные центральные публичные органы оценивать и отчитываться о реализации установленных показателей эффективности с целью обеспечения эффективности управления публичным имуществом.

Вместе с тем положения по разделу применения результатов финансового мониторинга не содержат требования по повышению ответственности органов центрального публичного управления по установлению показателей и их оценке для достижения цели по укреплению финансовой дисциплины и повышению эффективности использования публичного имущества. Также являются рекомендательными положения, связанные с использованием результатов финансового мониторинга для проведения прогнозов относительно диагностики финансового состояния и эволюции показателей в этой связи, уровня управления государственным имуществом, в том числе путем оценки поступлений в государственный бюджет в форме отчислений/дивидендов от полученной чистой прибыли.

Применение результатов финансового мониторинга не реализуется в полной мере АПС при разработке Отчета об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении вследствие его представления (30 июня) после даты представления АПС Правительству Отчета (15 июня).

Констатации аудита отражают вместе с тем нерегламентирование и, как результат, невключение в финансовый мониторинг стратегических для национальной экономики субъектов с долей государственного капитала менее 50%, что не обеспечивает оценку и владение данными, анализами, эволюцией и возможными рисками, следуемыми из их финансово-экономической деятельности.

Отчет аудита содержит ряд рекомендаций, направленных Министерству финансов для улучшения процесса финансового мониторинга, что может способствовать укреплению финансовой дисциплины и повышению эффективности управления публичным имуществом.

ВВЕДЕНИЕ

Начиная с 2004 года внешние партнеры по развитию отметили важность надзора за государственной собственностью и интенсификации контроля за финансовыми операциями государственных предприятий, рекомендуя осуществлять соответствующую деятельность Министерством финансов, учреждением, управляющим обязательствами государства. В этом контексте была отмечена ограниченная роль Министерства финансов в управлении хозяйствующими единицами с государственным капиталом, главной целью финансового мониторинга должно быть выявление первичных признаков налогового риска, которые могут создавать хозяйствующие единицы для бюджета¹.

Первым шагом в обеспечении финансового мониторинга деятельности субъектов с полностью или преимущественно государственным капиталом была разработка Концепции мониторинга анализа финансово-экономических результатов², которая устанавливает в качестве цели мониторинга оценку эффективности и результативности использования государственной собственности. В этой связи для определения эффективности и результативности необходимы три критерия: цель, объект и установленные показатели эффективности.

Впоследствии с целью укрепления финансовой дисциплины и повышения эффективности использования публичного имущества в 2007 году законодательная база³ установила, что деятельность субъектов с полностью или преимущественно государственным капиталом подлежит финансовому мониторингу Министерством финансов. Для обеспечения реализации процесса финансового мониторинга в 2008 году Правительство утвердило, а в 2014 году актуализировало Положение о финансовом мониторинге государственных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно публичным капиталом, которое предусматривает порядок организации и осуществления финансового мониторинга, обработки и применения информации⁴, изложив следующие элементы реализации:

√ финансовый мониторинг как процесс отбора, обработки и анализа показателей финансово-экономической деятельности предприятий;

√ документальная проверка показателей финансовых отчетов и другой информации;

√ оценка, которая состоит в оценке результатов деятельности предприятий, отражающих основные показатели, позволяющие формировать общее представление об их финансово-экономическом состоянии, а также определять их влияние на результаты деятельности предприятий.

Согласно положениям⁵, ответственным за проведение процесса финансового мониторинга является Министерство финансов, а также стороны, вовлеченные в представление необходимой информации, и пользователи результатов мониторинга, которые представлены на рисунке № 1.

_______________________

¹ Отчет о соблюдении норм и кодексов (ROSC); Порядок налоговой прозрачности, составленный Департаментом налога на предпринимательство МВФ, на 2003-2004 годы и опубликованный 1.12.2004; Отчет МВФ от декабря 2005 года.

² Концепция мониторинга анализа финансово-экономических результатов деятельности государственных предприятий и акционерных обществ с долей государства в уставном капитале, утвержденная Постановлением Коллегии Министерства финансов от 29.06.2006 и разработанная на основании Руководства по обеспечению прозрачности в налогово-бюджетной сфере, разработанная МВФ в 2007 году, и рекомендаций МВФ.

³ Ст.21 Закона об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении № 121-XVI от 4.05.2007.

⁴ Постановление Правительства № 580 от 8.05.2008 “Об утверждении Положения о финансовом мониторинге государственных/муниципальных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно публичным капиталом”, актуализированное Постановлением Правительства № 875 от 21.10.2014.

⁵ Положение о финансовом мониторинге государственных/муниципальных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно публичным капиталом, утвержденное Постановлением Правительства № 875 от 21.10.2014.

Рисунок № 1

Организация, осуществление  и применение  финансового

мониторинга деятельности государственных предприятий

и коммерческих обществ с полностью или преимущественно

государственным капиталом

Источник. Разработано аудитом на основании Постановления Правительства

№ 875 от 21.10.2014 и специфической внутренней нормативной базы Министерства финансов.

В зависимости от достигнутой экономической эффективности субъекты с государственным капиталом способствуют экономическому и социальному развитию страны, являясь рычагом ускорения социально-экономического развития. Вследствие этого для Республики Молдова государственные предприятия и коммерческие общества с полностью или преимущественно государственным капиталом представляют собой важный сегмент национальной экономики. Ликвидность, платежеспособность и их функциональность влияют на всю экономику, в том числе путем увеличения отчислений в национальный публичный бюджет (приложение № 2).

В этом контексте для улучшения управления предприятиями с долей государства было разработано и утверждено множество положений в законодательно-нормативной базе, а именно:

√ установление учредителем экономических показателей для государственных предприятий⁶;

√ утверждение общим собранием акционеров⁷ кодекса о корпоративном управлении, который включает описание критериев эффективности и порядок определения их выполнения⁸;

√ внедрение системы финансового менеджмента и контроля, которая организуется путем установления задач, показателей эффективности и разработки органами центрального публичного управления годовых и стратегических планов⁹.

Учитывая число субъектов с государственным капиталом, а также находящуюся во владении государства собственность (приложение № 3), является релевантным осуществление финансового мониторинга, который принесет пользу в социальном, экономическом аспекте и в секторных политиках.

Реализация процесса финансового мониторинга возложена на Министерство финансов, которое осуществляет деятельность по сбору и систематизации финансово-экономических показателей субъектов с полностью или преимущественно государственным капиталом, по их анализу и оценке, а также составляет Аналитические справки/информации о результатах финансового мониторинга деятельности государственных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно государственным капиталом.

Важную роль в рамках применения финансового мониторинга имеет и Агентство публичной собственности, которое ежегодно представляет Правительству Сводный отчет об управлении публичной собственностью на основании годовых отчетов, представленных специализированными органами центрального публичного управления¹⁰. Также ведет учет публичного имущества, в том числе в коммерческих хозяйствующих обществах с участием государственного капитала (акции, доли участия) и обобщает информацию, представленную центральными и местными органами публичного управления¹¹.

Несмотря на то, что имеется много вовлеченных сторон, аудит был направлен на аудитирование процесса финансового мониторинга, реализованного Министерством финансов, анализируя и оценивая его этапы: организацию деятельности по финансовому мониторингу, осуществление финансового мониторинга с составлением соответствующих Аналитических справок и применение результатов финансового мониторинга.

____________________________

⁶ Ст.6 (2) b) Закона о государственном предприятии № 146-XIII от 16.06.1994.

⁷ Ст.50 (3) a¹) Закона об акционерных обществах № 1134-XIII от 2.04.1997.

⁸ Постановление Национальной комиссии по ценным бумагам № 28/6 от 1.06.2007 об утверждении Кодекса о корпоративном управлении.

⁹ Ст.14 (3) a) Закона о государственном внутреннем финансовом контроле № 229 от 23.09.2010.

¹⁰ П.8 (j) Положения Агентства публичной собственности, подведомственного Министерству экономики, утвержденного Постановлением Правительства № 1008 от 10 сентября 2007 года.

¹¹ П.8 (3) a) Положения об организации и функционировании Министерства экономики, структуры и предельной численности его центрального аппарата, утвержденного Постановлением Правительства № 690 от 13 ноября 2009 года.

СФЕРА И ПОДХОД К АУДИТУ

Нынешним аудитом Счетная палата оценила действия Министерства финансов в рамках проведения финансового мониторинга финансово-экономической деятельности государственных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно государственным капиталом.

Основная цель аудита состояла в определении факта, если Министерство финансов в процессе реализации финансового мониторинга государственных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно государственным капиталом и использовании его результатов обеспечило достижение цели посредством определенных этапов.

Исходя из основной цели аудита, аудиторская группа предложила ответить на 3 специфических вопроса:

1) Данные и информации, собранные при организации деятельности по финансовому мониторингу, являются полными и соответствующими?

2) Осуществление финансового мониторинга обеспечивает оценку укрепления финансовой дисциплины и эффективности управления публичным имуществом?

3) Результаты финансового мониторинга применяются органами центрального публичного управления с целью установления и принятия мер по повышению эффективности управления публичным имуществом?

Аудиторская миссия была проведена в соответствии со Стандартами аудита, применяемыми Счетной палатой¹², и Пособием по аудиту эффективности¹³.

Сфера аудита охватила действия, реализуемые Министерством финансов в период 2012-2014 годов, с запросом и анализом некоторой информации от других субъектов.

Подход к аудиту был ориентирован на проблемы. Так, был оценен процесс финансового мониторинга в соответствии с действующими положениями, с выявлением встречающихся трудностей и анализом их причин. Также аудит оценил применение результатов финансового мониторинга с целью повышения эффективности управления публичным имуществом органами центрального публичного управления.

_________________________

¹² ISSAI 100 “Основополагающие принципы аудита публичного сектора”, ISSAI 300 “Основополагающие принципы аудита эффективности”, утвержденные Постановлением Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита высших органов аудита 3-го уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”.

¹³ Постановление Счетной палаты № 37 от 17.07.2009 “Об утверждении Пособия по аудиту эффективности”.

Критерии аудита

Для определения, если стороны, вовлеченные в процесс финансового мониторинга, “делают работу, которую должны делать” и если выполняют эту работу “правильно”, а также для установления, каким является результат соответствующего процесса, аудиторская группа использовала различные документы и информацию для определения критериев оценки. Так, в качестве источников определения критериев послужили: законодательные и нормативные акты, в том числе внутренняя регулирующая база Министерства финансов по проведению финансового мониторинга финансово-экономической деятельности субъектов с полностью или преимущественно государственным капиталом, отчеты внешних партнеров по развитию, передовые практики.

Получив ответы на три специфических вопроса, аудиторская миссия надеется, что результаты аудита привлекут внимание всех вовлеченных сторон (Министерства финансов, Агентства публичной собственности, Правительства и органов центрального публичного управления, в управлении которых имеются субъекты с государственным капиталом/ учредители, государственные предприятия и коммерческие общества с государственным капиталом, гражданского общества, других заинтересованных сторон). Вместе с тем предоставленные этим органам рекомендации будут способствовать повышению уровня ответственности за эффективное управление имуществом государства.

Область применения и методология представлены в приложении № 1 к настоящему Отчету.

КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

Положение о финансовом мониторинге деятельности государственных/муниципальных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно публичным капиталом, утвержденное Постановлением Правительства № 875 от 21.10.2014, устанавливает порядок организации и осуществления финансового мониторинга, обработки и использования информации с целью укрепления финансовой дисциплины и повышения эффективности использования публичного имущества. Ответственным за проведение финансового мониторинга субъектов с полностью или преимущественно государственным капиталом является Министерство финансов. Исходя из цели и требований Положения, отмечается, что некоторые из них имеют общий характер, включают в себя действия, несвойственные министерству, аспекты, связанные с процессом, и требуют корректировки. Так,

- Положение не предусматривает процессы или показатели, установленные органами центрального публичного управления по реализации цели относительно укрепления финансовой дисциплины и оценки Министерством финансов;

- повышение эффективности использования публичного имущества как части цели финансового мониторинга является полномочием учредителей, а в процессе мониторинга должно быть оценено достижение этой цели путем оценки реализации установленных показателей эффективности;

- в основных понятиях Положения и в его требованиях предусмотрена документальная проверка как элемент финансового мониторинга, состоящий в сопоставлении показателей финансовых отчетов и другой информации, которой располагает орган, осуществляющий мониторинг (Министерство финансов). Вследствие этого, по мнению аудита, некоторые положения и полномочия являются несвойственными для финансового мониторинга, реализованного Министерством финансов, а также не позволяют полностью оценить аудитом достижение цели по укреплению финансовой дисциплины и повышению эффективности использования публичного имущества.

1. Данные и информации, собранные при организации деятельности по финансовому мониторингу, являются полными и соответствующими?

Невладение полной и соответствующей информацией о достигнутых финансово-экономических результатах деятельности субъектов с полностью или преимущественно государственным капиталом не обеспечивает полноту данных относительно финансово-экономического состояния соответствующих субъектов, подвергнутых финансовому мониторингу. Вместе с тем отсутствие регламентирования, связанного с анализом и оценкой субъектов, владеющих долей государства менее 50%, не дает общего представления об эффективности управления публичным имуществом соответствующими субъектами, некоторые из которых являются стратегическими для национальной экономики.

1.1 Не регламентированы четко ответственности по представлению необходимой информации вовлеченными сторонами.

Процесс финансового мониторинга инициируется этапом организации путем сбора необходимых документов и информации от вовлеченных публичных учреждений (НБС, АПС, ГГНИ, НКФР). Информации, на основании которых осуществляется финансовый мониторинг, и учреждения, которые их генерируют, установлены соответствующей нормативной базой¹⁴. Анализ порядка получения от вовлеченных учреждений необходимой информации для осуществления финансового мониторинга свидетельствует, что она собирается на основании запроса Министерства финансов, в этом отношении не были выявлены существенные недостатки. Вместе с тем аудит отмечает, что ситуации по несвоевременному или неполному представлению информации Министерству финансов могут быть обусловлены нерегламентированием исчерпывающе в Постановлении Правительства сроков представления Министерству финансов вовлеченными сторонами отчетов и информаций, соответствующие требования были установлены лишь внутренней нормативной базой Министерства финансов¹⁵.

Аудит отмечает, что на момент осуществления годового финансового мониторинга Министерство финансов, не владея достаточными рычагами на этапе организации, не имело возможности оценить и определить показатели результативности управления публичным имуществом некоторыми хозяйствующими субъектами (в 2014 году – 12 ГП и 3 АО), а также значимость их для национальной экономики. Эта ситуация была обусловлена непредставлением полных данных по всем субъектам, которые должны быть подвергнуты мониторингу НБС по причине несоставления отчетности или непредставления в установленном порядке в некоторых случаях финансовых отчетов и других релевантных документов соответствующими субъектами. В результате они не были включены в область статистического обследования и анализа в рамках финансового мониторинга¹⁶. Так, согласно данным, для организации финансового мониторинга за 2014 год были представлены для анализа информации и финансовые отчеты по 30 учредителям, которые охватывают 189 государственных предприятий и 41 коммерческое общество с полностью или преимущественно государственным капиталом (приложение № 4).

Также для разработки полугодовых, а в случае необходимости – и поквартальных Аналитических справок/ Аналитических информаций (по отраслям национальной экономики) о результатах финансового мониторинга Министерство финансов собирает следующую информацию:

- поквартальный вопросник статистического обследования № 5-CI “Затраты, расходы и инвестиции предприятия”, представляемый НБС;

- данные ГГНИ о налоговых обязательствах (начисленных, оплаченных и допущенной задолженности);

- данные о государственном долге, мониторизируемом Министерством финансов.

Так как, согласно Программе статистических работ¹⁷, обработка и обобщение финансовой отчетности осуществляется НБС ежегодно, аудит отмечает, что информация, представляемая ежеквартально НБС, не обеспечивает полноты общего представления относительно финансово-экономического состояния субъектов с полностью или преимущественно государственным капиталом, подлежащих финансовому мониторингу¹⁸.

В этом контексте аудит указывает, что положения, связанные с этапом организации финансового мониторинга, требуют корректировки, в частности, относительно установления полноты и сроков представления Министерству финансов вовлеченными сторонами необходимых данных и информаций для осуществления финансового мониторинга.

1.2 Несмотря на то, что некоторые субъекты с долей участия государства менее 50% являются релевантными для экономических областей, владеют значительным размером публичного имущества и имеют прямое влияние на национальный публичный бюджет, отсутствуют положения, связанные с анализом и оценкой их деятельности.

Исходя из рекомендаций внешних партнеров¹⁹, посредством законодательно-нормативных положений установлено, что будут подлежать процессу финансового мониторинга государственные предприятия и коммерческие общества с полностью или преимущественно государственным капиталом (в которых доля государства составляет более 50%). Таким образом, исходя из законодательных норм, финансово-экономическое положение коммерческих обществ с долей государства менее 50% не анализируется, не оценивается и не составляется по ним отчетность, что не дает полноты показателей о собственности государства, а также результатов управления ею.

Анализ аудитом некоторых стратегических акционерных обществ с долей государства менее 50%, не включенных в процесс финансового мониторинга, свидетельствует об отсутствии данных о публичной собственности в значительном размере. Например, в 2014 году не были включены отчеты/данные и, соответственно, не были проанализированы финансово-экономические показатели:

√ одного акционерного общества со смешанным капиталом, уставный капитал которого по состоянию на 31.12.2014 составлял 1332,9 млн.леев (доля государства была 35,33%), а его финансово-экономическая деятельность завершилась убытками в сумме 2338,0 млн.леев;

√ одного финансового учреждения с уставным капиталом по состоянию на 31.12.2014 в сумме 197,6 млн.леев (доля государства была 33,33%), которое завершило финансово-экономическую деятельность с убытками в сумме 202,5 млн.леев.

Аудит проанализировал и некоторые отчеты Агентства публичной собственности²⁰, представленные Правительству²¹ в 2014 году, которые включают финансово-экономический анализ деятельности государственных предприятий (202 ГП) и коммерческих обществ с долей участия государства более 30% (58 АО). Так, оценка аудитом результатов финансового мониторинга, реализованного Министерством финансов, и результатов анализа, проведенного АПС, свидетельствует, что они отличаются благодаря более широкому спектру субъектов, проанализированных АПС. Результаты финансового мониторинга, осуществленного Министерством финансов за 2014 год, свидетельствуют о положительной ситуации в акционерных обществах с полностью или преимущественно государственным капиталом, они зарегистрировали прибыль в сумме 58,3 млн.леев (24 АО – чистую прибыль в сумме 158,8 млн.леев, 16 АО – чистые убытки в сумме 100,5 млн.леев, а 1 АО – нулевой финансовый результат), в то время как согласно анализу, произведенному АПС за указанный период, который охватывает акционерные общества с долей участия государства более 30%, отмечается, что они зарегистрировали существенные убытки – 2542,1 млн.леев (27 АО – чистую прибыль в сумме 185,0 млн.леев, 30 АО – чистые убытки в сумме 2742,6 млн.леев, 1 АО – нулевой финансовый результат).

В результате аудит отмечает, что отсутствие положений об охвате важного сегмента акционерных обществ с государственным капиталом не дает полноту показателей о собственности государства, а также результаты по управлению ею, отраженные в отчетах о финансово-экономическом положении.

________________________

¹⁴ Положение о финансовом мониторинге государственных/муниципальных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно публичным капиталом, утвержденное Постановлением Правительства № 580 от 8.05.2008, актуализированное Постановлением Правительства № 875 от 21.10.2014.

¹⁵ Методические указания о порядке организации, обработки и обобщения информации для составления Аналитической справки о финансовом мониторинге финансово-экономической деятельности государственных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно государственным капиталом, утвержденные Приказом министра финансов № 25 от 29.02.2012, и Инструкция о регламентировании порядка составления, сроках и периодичности проведения финансового мониторинга финансово-экономической деятельности государственных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно государственным капиталом, утвержденная Приказом министра финансов № 143 от 21.11.2012.

¹⁶ Министерство финансов информировало впоследствии учредителей о непредставлении данных о финансовом состоянии подведомственными субъектами посредством Аналитических информаций, разработанных по отраслям национальной экономики.

¹⁷ Программа статистических работ на 2012 год, утвержденная Постановлением Правительства № 999 от 23.12.2011; Программа статистических работ на 2013 год, утвержденная Постановлением Правительства № 1027 от 28.12.2012; Программа статистических работ на 2014 год, утвержденная Постановлением Правительства № 39 от 23.01.2014.

¹⁸ В течение 2012-2014 годов Министерство финансов разработало 12 сводных Аналитических справок и 247 Аналитических информаций по отраслям национальной экономики, включая квартальные и полугодовые.

¹⁹ Руководство по обеспечению прозрачности в налогово-бюджетной сфере, разработанное МВФ в 2007 году; Отчет о соблюдении стандартов и кодексов (ROSC); Меморандум о финансовых и экономических политиках на 2006-2008 годы, заключенный в мае 2006 года между Правительством Республики Молдова, Национальным банком Молдовы и Международным валютным фондом.

²⁰ П.8 (3) a) Постановления Правительства № 690 от 13.11.2009 “Об утверждении Положения об организации и функционировании Министерства экономики, структуры и предельной численности его центрального аппарата”.

²¹ П.8 j) и п.9 h) Постановления Правительства № 1008 от 10.09.2007 “Об утверждении Положения об организации и функционировании Агентства публичной собственности, подведомственного Министерству экономики, и его предельной штатной численности”.

2. Осуществление финансового мониторинга обеспечивает оценку укрепления финансовой дисциплины и эффективности управления публичным имуществом?

Финансовый мониторинг осуществляется путем оценки показателей результативности в отсутствие установленных учредителями показателей эффективности, что не позволяет Министерству финансов оценить укрепление финансовой дисциплины и эффективность управления публичным имуществом.

2.1 Этап осуществления финансового мониторинга состоит в структурировании, консолидации и представлении показателей результативности субъектов с полностью или преимущественно государственным капиталом, с составлением Аналитических справок о результатах финансового мониторинга, которые отражают систематизацию их финансово-экономического положения, без включения оценки показателей эффективности, установленных учредителями.

Согласно требованиям Положения о финансовом мониторинге, утвержденного в 2008 году²², этап осуществления финансового мониторинга производится путем:

- финансового мониторинга деятельности субъектов с полностью или преимущественно государственным капиталом с применением показателей эффективности;

- оценка их с применением показателей результативности.

В результате актуализации в октябре 2014 года Положения о финансовом мониторинге деятельности государственных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно государственным капиталом:

- финансовый мониторинг должен осуществляться с применением документальной проверки и методов количественного анализа (финансово-экономических показателей, индексов, коэффициентов, ставки и др.), а

- оценка проводится путем применения методов качественного анализа (деления и разложения результатов по их составляющим, сравнения, интерпретации результатов, а также обобщения результатов и их оценки).

Также оба положения включают понятие “документальная проверка” в качестве элемента финансового мониторинга, состоящего в проверке показателей финансовых ситуаций и другой информации, эта деятельность несвойственна финансовому мониторингу и не соответствует полномочиям Министерства финансов.

Вместе с тем в 2006 году Концепция мониторинга анализа финансово-экономических результатов определила в качестве цели финансового мониторинга оценку эффективности и результативности управления государственным имуществом²³. Так как эффективность предполагает максимизацию использования ресурсов, зависимость между использованными ресурсами и полученными результатами с точки зрения качества, количества и времени, а результативность предполагает реализацию установленных целей и достижение запланированных результатов, для оценки этих аспектов должны быть взяты в расчет первоначально установленные задачи и показатели для каждого субъекта.

В этом контексте аудит отмечает, что из-за отсутствия регламентирования Министерство финансов не осуществило мониторинг и не оценило показатели, зарегистрированные субъектами с полностью или преимущественно государственным капиталом, по сравнению с установленными первоначально ответственными органами центрального публичного управления, согласно требованиям законодательно-нормативной базы²⁴, что не дает возможности оценить принципы эффективности и результативности. На основании данных, полученных от НБС (финансовой отчетности), Министерство финансов оценило финансово-экономические показатели результативности субъектов с полностью или преимущественно государственным капиталом с включением только зарегистрированных показателей финансовой эффективности, а именно: уровня рентабельности, коэффициента ликвидности, платежеспособности и др. Таким образом отмечается, что этап осуществления финансового мониторинга состоит в структурировании, консолидации и представлении показателей результативности субъектов с полностью или преимущественно государственным капиталом.

Этап осуществления финансового мониторинга завершается составлением Аналитических справок о результатах финансового мониторинга, которые представляют собой систематизацию финансовой ситуации субъектов с полностью или преимущественно государственным капиталом, а также связи с бюджетной системой и движением собственности государства, дотаций (субсидий), выделенных из государственного бюджета. Также с целью оценки укрепления финансовой дисциплины Министерство финансов рассматривает и систематизирует результаты соответствующих субъектов относительно налоговых обязательств (начисленных, оплаченных и допущенных задолженностях), а также налоговых льгот (освобождений).

Проведенный аудитом анализ разработанных Аналитических информаций (по отраслям национальной экономики) показывает, что Министерство финансов направляет учредителям/акционерам ряд рекомендаций с целью улучшения финансово-экономической ситуации мониторизируемых²⁵ субъектов. Внесенные рекомендации направлены на необходимость выявления мер по увеличению доходов от продаж, диверсификации осуществляемой деятельности, оптимизации затрат, уклонения от нерегламентированных расходов, снижения задолженностей перед бюджетом и др. Вместе с тем на основании положений законодательно-нормативной базы начиная с 2013 года Министерство финансов рекомендовало органам центрального публичного управления устанавливать показатели эффективности для администраторов подведомственных субъектов.

В этом контексте отмечается, что Министерство финансов предприняло действия для обеспечения оценки деятельности государственных предприятий, учредителем которых является (4 ГП, в том числе 2 ГП подведомственных учреждений) и акционерных обществ, которые администрирует (1 АО). Так, начиная с 2013 года, министерство внедрило механизм по разработке задач по достижению эффективности для руководителей государственных субъектов, которые охватывают показатели по оценке эффективности, задачи должны быть установлены и утверждены советом каждого субъекта, в том числе годовых бизнес-планов. По полугодиям субъекты отчитываются перед Министерством финансов об уровне достижения установленных задач с составлением справки для руководства министерства. В результате оно предложило субъектам разрабатывать бизнес-планы, в этой связи субъектам были направлены рекомендации.

Вместе с тем Министерство финансов не включило в Сводную аналитическую справку о результатах финансового мониторинга субъектов с полностью или преимущественно государственным капиталом одно финансовое учреждение, в котором доля участия государства до августа 2013 года составляла 56,13%. Имея право на администрирование доли государства в этом финансовом учреждении, в течение 2012-2014 годов министерство составило 3 годовые Справки о финансовом мониторинге его финансово-экономической деятельности, а также 7 индивидуальных квартальных Справок, которые были переданы административному совету. В результате осуществления финансового мониторинга этого финансового учреждения аудиту не были представлены возможные риски для бюджета и план мероприятий с целью их снижения. Так, на конец 2014 года было зарегистрировано очевидное ухудшение ситуации, была инициирована процедура специального администрирования учреждения и в 2015 году инициирована процедура ликвидации. По мнению Министерства финансов, невключение соответствующего учреждения в Сводную аналитическую справку о результатах финансового мониторинга субъектов с полностью или преимущественно государственным капиталом определено тем, что “оно, будучи финансовым учреждением, не подпадает под действие Закона об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении № 121 от 4.05.2007, а деятельность его регламентирована Законом о финансовых учреждениях № 550 от 21.07.1995, и не представляет отчеты о своей деятельности НБС”.

2.2 Проблемы, отраженные Министерством финансов в Аналитической справке о результатах финансового мониторинга, представленной Правительству, АПС, направленные органам центрального публичного управления и др. рекомендации о движении и остатках обязательств субъектов с государственным капиталом перед финансовыми учреждениями по внешним и внутренним кредитам (в том числе перед Министерством финансов), а также по предоставленным под гарантию государства, требуют принятия мер и действий с целью снижения финансового риска возможного погашения задолженностей субъектов с государственным капиталом за счет средств государственного бюджета.

Необходимость надзора за государственной собственностью и интенсификации контроля за финансовыми операциями государственных предприятий была отмечена внешними партнерами в их отчетах, были направлены рекомендации по осуществлению соответствующей деятельности Министерством финансов, учреждением, которое управляет обязательствами государства, и указано, что основной целью финансового мониторинга является “выявление первичных признаков налогового риска, которые может создать субъект перед бюджетом²⁶”.

Также согласно передовым практикам по обеспечению прозрачности в налогово-бюджетной сфере²⁷, “неуплата обязательств перед финансовыми учреждениями по внутренним и внешним кредитам, а также по предоставленным Министерством финансов под гарантию государства становится обычным государственным обязательством, создает сложную ситуацию относительно финансовой независимости субъектов с государственным капиталом и генерирует финансовый риск погашения их за счет средств государственного бюджета”.

Информацию относительно движения и остатка всех обязательств субъектов с государственным капиталом Министерство финансов представляет Правительству, АПС и др. посредством Аналитической справки о результатах финансового мониторинга. Например, за 2014 год обязательства перед финансовыми учреждениями по внешним и внутренним кредитам (в том числе перед Министерством финансов), а также по предоставленным под гарантию государства, зарегистрированные государственными предприятиями, составили 818,0 млн.леев и 19,6 млн. долларов США. Одновременно акционерные общества с полностью или преимущественно государственным капиталом зарегистрировали такие задолженности на сумму 1470,6 млн.леев и 0,3 млн. долларов США.

Анализ эволюции этих обязательств (рисунок № 2) указывает на снижение их по государственным предприятиям на 245,5 млн.леев и 2,7 млн. долларов США в 2014 году по сравнению с 2013 годом²⁸. За этот же период по коммерческим обществам с полностью или преимущественно государственным капиталом аудит отмечает увеличение данных обязательств на 424,4 млн.леев и 0,1 млн. долларов США при снижении прибыли/ регистрации убытков (4 коммерческих общества, имеющих такие обязательства, зарегистрировали в 2014 году чистый результат на 9,2 млн.леев меньше по сравнению с 2013 годом, только по одному коммерческому обществу обязательства снизились на 2,5 млн.леев).

____________________________

²² П.8 Положения о финансовом мониторинге государственных/муниципальных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно публичным капиталом, утвержденного Постановлением Правительства № 580 от 8.05.2008.

²³ Разд.III Концепции мониторинга анализа финансово-экономических результатов деятельности государственных предприятий и акционерных обществ с долей государства в уставном капитале, утвержденной Постановлением Коллегии Министерства финансов от 29.06.2006.

²⁴ Ст.6 (2) b) Закона о государственном предприятии № 146-XIII от 16.06.1994; ст.50 (3) a¹) Закона об акционерных обществах № 1134-XIII от 2.04.1997; ст.14 (3) a) Закона о государственном внутреннем финансовом контроле № 229 от 23.09.2010.

²⁵ П.6 Инструкции по составлению Аналитической справки о результатах финансового мониторинга финансово-экономической деятельности государственных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно государственным капиталом, утвержденной Приказом министра финансов № 154 от 3.12.2012, впоследствии аннулированной Приказом министра финансов № 164 от 3.12.2014.

²⁶ Отчет о соблюдении норм и кодексов (ROSC); Порядок налоговой прозрачности, составленный Департаментом налога на предпринимательство Международного валютного фонда на 2003-2004 годы и опубликованный 1 декабря 2004 года.

²⁷ Руководство Международного валютного фонда по обеспечению прозрачности в налогово-бюджетной сфере в 2007 году.

²⁸ За 2012 год Министерство финансов не располагает информацией об эволюции обязательств перед финансовыми учреждениями по внешним и внутренним кредитам.

Рисунок № 2

Эволюция обязательств перед финансовыми учреждениями по

внешним и внутренним кредитам (в том числе перед Министерством

финансов), а также по предоставленным под гарантию государства,

млн.леев / млн.долларов

Источник. Разработано аудитом на основании Аналитических справок о результатах финансового

мониторинга финансово-экономической деятельности государственных предприятий и коммерческих

обществ с полностью или преимущественно государственным капиталом за 2013 и 2014 годы.

Необходимо отметить, что Министерство финансов в Аналитической справке, представленной Правительству, АПС и др., отметило проблему обязательств субъектов с государственным капиталом, указав, что “их неуплата создает сложную ситуацию относительно финансовой независимости субъектов, а также финансовый риск погашения за счет средств государственного бюджета”. Министерство требует от органов центрального публичного управления, которые администрируют субъекты с долей государства/ учредителей информацию относительно выполнения Плана действий по обеспечению возврата существующих гарантированных и прямых задолженностей их получателями. Кроме того, информация о соответствующих задолженностях, а также о долгах хозяйствующих субъектов перед Министерством финансов по суммам, выведенным из государственного бюджета за оплату внутренних и внешних гарантий, представлена ГГНИ, которая должна довести ее территориальным налоговым инспекциям для исполнения с последующим информированием Министерства финансов.

3. Результаты финансового мониторинга используются органами центрального публичного управления с целью установления и принятия мер по повышению эффективности управления публичным имуществом?

Неиспользование результатов финансового мониторинга не обеспечивает установления и принятия мер по повышению эффективности управления публичным имуществом, данная ситуация определена рекомендательным характером нормативной базы и отсутствием положений, направленных на повышение ответственности органов центрального публичного управления на данном этапе.

Учитывая рекомендации внешних партнеров о целесообразности владения информацией, касающейся публичного имущества и динамики показателей результативности его управления, финансовый мониторинг включает в себя и этап применения данных в этом контексте. Таким образом, Положение о финансовом мониторинге деятельности субъектов с полностью или преимущественно публичным капиталом²⁹ предусматривает, что результаты финансового мониторинга:

♦ представляются Агентству публичной собственности и Правительству Республики Молдова;

♦ служат дополнительным источником информации при определении оптимального способа привлечения частных инвестиций путем реструктуризации или приватизации предприятий;

♦ служат дополнительным источником при разработке отчета об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении Агентством публичной собственности;

♦ представляются в качестве дополнительного материала к отчету об исполнении государственного бюджета, а также к проекту закона о государственном бюджете;

♦ могут быть использованы для составления прогнозов развития предприятий, для диагностирования финансового состояния предприятий и уровня управления государственным имуществом, в том числе путем оценки поступлений в государственный бюджет в виде отчислений/дивидендов от полученной чистой прибыли.

Вместе с тем некоторые направления использования результатов финансового мониторинга предусмотрены внутренними положениями:

♦ внесение рекомендаций Министерством финансов центральным публичным органам³⁰;

♦ внесение Министерством финансов предложений Финансовой инспекции по проведению финансовых проверок на основе результатов финансового мониторинга и в целях оценки и сокращения выявленных рисков³¹.

В рамках данного этапа были установлены следующие аспекты.

3.1 Результаты финансового мониторинга, проведенного Министерством финансов, не служат дополнительным источником при разработке Отчета об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении АПС, поскольку не согласованы сроки представления информации и сфера анализа.

Аналитические справки о результатах финансового мониторинга, составленные Министерством финансов, представляются АПС до 30 июня года, следующего за отчетным годом, за который осуществляется финансовый мониторинг³². Вместе с тем Отчет об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении представляется Правительству, АПС до 15 июня каждого года³³, или за 15 дней до получения Аналитических справок от Министерства финансов. Этот срок определен сроком представления НБС финансовой и статистической отчетности в соответствии с ежегодно утверждаемой Программой статистических работ.

Кроме того, при составлении Отчета об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении АПС анализирует государственные предприятия и коммерческие общества с долей государственного капитала более 30%. Одновременно сфера анализа, охваченная финансовым мониторингом, проведенным Министерством финансов, включает в себя государственные предприятия и коммерческие общества с полностью или преимущественно государственным капиталом (более 50%). Следовательно, АПС при разработке соответствующего Отчета не использует в качестве дополнительного источника результаты финансового мониторинга, проведенного Министерством финансов.

Вместе с тем АПС отметило, что “данные о движении и остатках внутренних займов государственных предприятий и акционерных обществ с преимущественно государственной долей, а также о размере дивидендов и отчислений от чистой прибыли, фактически перечисленных на конец года в государственный бюджет, используемые АПС при разработке отчета, предоставляются Министерством финансов до представления Аналитической справки”.

Относительно определения оптимального порядка привлечения частных инвестиций путем реорганизации или приватизации предприятий АПС проинформировало, что он установлен Законом об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении и соответствующими нормативными актами. Цена государственных предприятий, подлежащих приватизации как единых имущественных комплексов, определяется в соответствии с законодательством об оценочной деятельности, а акций (долей), подлежащих приватизации, определяется в порядке, установленном Правительством. Данные из Аналитической справки, составленной Министерством финансов, “включаются в дела об имуществе, подлежащем приватизации, которые в период их выставления могут быть получены в Центре данных Агентства для ознакомления с ними потенциальных инвесторов”.

3.2 Результаты финансового мониторинга не используются при разработке проекта Закона о государственном бюджете и отчета о его исполнении, а служат только в качестве приложения.

Аналитическая справка о результатах финансового мониторинга, обобщаемая ежегодно Министерством финансов, представляется в качестве дополнительного материала к проекту Закона о государственном бюджете³⁴, а Аналитическая справка о результатах финансового мониторинга за 9 месяцев представляется в качестве дополнительного материала к Отчету об исполнении Закона о государственном бюджете, форма которого утверждается на каждый отчетный период³⁵.

Существующие регламентирования не предусматривают порядок использования результатов финансового мониторинга при разработке соответствующих проектов. Кроме того, поскольку к проекту Закона о государственном бюджете представляется Аналитическая справка, составленная за два года раньше года, на который разрабатывается проект, и, соответственно, прилагаются финансово-экономические показатели за предыдущие отчетные периоды, которые не отражают актуализированную ситуацию, следует проанализировать целесообразность и необходимость включения результатов финансового мониторинга в соответствующие приложения.

Примечание: Министерство финансов сообщило о том, что эти аналитические данные “позволяют информировать Правительство и Парламент о порядке управления активами государства уполномоченными органами с целью принятия решений относительно возможных стратегий для последующих реформ в этом секторе (корпоратизации, приватизации, ликвидации), а также предоставляют возможность своевременно вмешаться для разрешения определенных проблем в случае возникновения каких-либо серьезных рисков для бюджета”.

3.3 Учредители и органы центрального публичного управления, которые управляют обществами с полностью или преимущественно государственным капиталом, не несут ответственности за использование анализа, проведенного Министерством финансов, при составлении прогнозов дальнейшего развития финансово-экономических показателей субъектов по отраслям, а также для принятия решений по эффективному управлению государственной собственностью.

В 2013 и в 2014 годах на основании Постановлений Правительства об освобождении некоторых экономических агентов от выплаты дивидендов или отчислений в государственный бюджет части полученной чистой прибыли³⁶, 7 и, соответственно, 31 субъект с государственным капиталом были освобождены от выплаты дивидендов/отчислений на сумму 28,0 млн.леев и, соответственно, 24,5 млн.леев (приложение № 5). Анализ информации показывает, что Министерство финансов не располагает информацией об обязательной капитализации освобождений от выплаты дивидендов или отчислений в государственный бюджет части полученной прибыли для увеличения уставного капитала, этими полномочиями наделено Агентство публичной собственности³⁷. Вместе с тем по мнению аудита, Министерству финансов, в качестве органа, наделенного функциями по сбору доходов в национальный публичный бюджет и контролю за целевым использованием публичных финансов, следовало бы владеть информацией об использовании освобожденных от выплаты сумм.

По запросу аудита АПС проинформировало, что совместно с Министерством экономики получило соответствующие данные от центральных публичных органов. Так, согласно информации, представленной АПС аудиторской группе, до 2014 года субъекты увеличили уставный капитал на 324,8 млн.леев, а в 2015 году были капитализированы 36,9 млн.леев, в том числе за счет освобождений, предоставленных в 2013 и 2014 годах. Следует отметить, что соответствующая информация была представлена Правительству в августе месяце 2014 и 2015 годов³⁸.

Примечание: Аудиторская группа связалась с АПС, которое проинформировало, что Министерство экономики разработало и направило на обсуждение проект по внесению изменений в Постановление Правительства № 110 от 23.02.2011 и предложило дополнить п.5 Постановления относительно представления Министерству финансов подробной информации о распределении чистой прибыли (в леях и %) для акционерных обществ и государственных предприятий, для уточнения, в случае необходимости, государственного бюджета. В этом контексте Министерство финансов уточнило, что на момент согласования данного проекта будет выдвигать предложение о представлении ему сведений о капитализации освобождений от выплаты дивидендов или отчислений в государственный бюджет части полученной прибыли.

Вместе с тем Министерство финансов, в целях оценки эффективности использования публичных финансовых ресурсов, которые должны были быть переданы в виде отчислений/дивидендов в государственный бюджет, во II полугодии 2015 года (28 августа) потребовало от Финансовой инспекции провести финансовые проверки у 40 субъектов, которые пользовались такими льготами в 2009-2013 годах, некоторые из них пользовались данной льготой несколько лет подряд. Мероприятия по инспектированию будут проведены Финансовой инспекцией в течение 2016 года.

Относительно рекомендаций по составлению прогнозов по оценке поступлений в государственный бюджет в виде отчислений и дивидендов³⁹ отмечается, что Министерство финансов периодически, на основе анализа поступлений, оценивает возможные доходы на текущий год. Вместе с тем данные об оценке поступлений в государственный бюджет в форме отчислений/дивидендов от полученной чистой прибыли для разработки проекта Закона о государственном бюджете предоставляются Министерством экономики согласно формату, установленному в бюджетной документации (программах/подпрограммах).

Министерство финансов анализирует финансово-экономическую динамику субъектов с полностью или преимущественно государственным капиталом, рассчитывая ряд показателей результативности и финансовой эффективности, которые используются при диагностировании их финансового состояния. Неэффективность управления публичным имуществом была определена на основании анализируемых показателей, отраженных в Аналитических справках о результатах финансового мониторинга.

Хотя число государственных предприятий, подвергнутых финансовому мониторингу, снизилось с 225 до 189 в 2014 году по сравнению с 2012 годом, сумма зарегистрированной дебиторской и кредиторской задолженности увеличилась на 674,3 млн.леев и, соответственно, 1384,6 млн.леев. Что касается коммерческих обществ с полностью или преимущественно государственным капиталом, охваченных финансовым мониторингом, их число снизилось с 78 субъектов в 2012 году до 41 субъекта в 2014 году, а результаты финансового мониторинга указывают на увеличение зарегистрированной дебиторской и кредиторской задолженности на 1302,6 млн.леев и, соответственно, 3178,4 млн.леев (приложение № 6, таблица № 1). Также Отчеты о прибылях и убытках свидетельствуют о ситуации регресса в 2014 году по сравнению с 2012 и 2013 годами, как по государственным предприятиям, так и по коммерческим обществам с полностью или преимущественно государственным капиталом. Так, вследствие осуществления финансово-экономической деятельности результаты финансового мониторинга выявили снижение в 2014 году по сравнению с 2012 годом результата на 253,5 млн.леев – по коммерческим обществам с полностью или преимущественно государственным капиталом, и на 464,8 млн.леев – по государственным предприятиям (приложение № 6, таблица № 2).

Данные, отраженные в Аналитических справках, свидетельствуют о значительном снижении финансово-экономической рентабельности, которая по сравнению с положительным уровнем, зарегистрированным в 2012 году, снизилась до отрицательного уровня в 2014 году по государственным предприятиям, а коммерческие общества с полностью или преимущественно государственным капиталом добились минимальных значений. Таким образом, наиболее существенное снижение зарегистрировано по рентабельности доходов, а именно, на 7,1 п.п. – по государственным предприятиям, и на 2,5 п.п. – по коммерческим обществам, подвергнутым финансовому мониторингу (приложение № 6, таблица № 3).

В этой связи аудит отмечает, что положения нормативно-законодательной базы по использованию результатов финансового мониторинга носят рекомендательный характер, не направлены на повышение ответственности вовлеченных сторон и требуют корректировки.

3.4 Эффективное управление публичным имуществом центральными публичными органами не обеспечено, в том числе из-за отсутствия нормативных положений, обязывающих их внедрять рекомендации Министерства финансов, с принятием конкретных мер.

Анализ, проведенный аудитом в отношении информаций, представленных Министерству финансов учредителями/акционерами, указывает на недостаточность предпринятых ими действий. Данные, представленные в Аналитических информациях (по отраслям национальной экономики) о результатах финансового мониторинга финансово-экономической деятельности государственных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно государственным капиталом, разработанных Министерством финансов, свидетельствуют о снижении финансово-экономических результатов, зарегистрированных соответствующими субъектами (приложение № 7). Вместе с тем, анализируя 30 Аналитических информаций⁴⁰ и письма с ответами органов центрального публичного управления, в которых сообщается об уровне выполнения рекомендаций, направленных Министерством финансов, аудит констатировал, что:

√ в 9 случаях не был получен ответ;

√ в 8 случаях органы ограничились описанием причин;

√ в 10 случаях сообщалось о некоторых мерах, которые должны быть приняты, однако большинство из них не были изложены четко и конкретно;

√ в 3 случаях (только один публичный орган) сообщалось о представлении ежеквартальных и годовых отчетов об эффективности, оценке степени эффективности организаций, установлении показателей эффективности для руководителей субъектов и внесении рекомендаций по их улучшению.

По мнению аудита, низкий уровень реализации органами центрального публичного управления направленных министерством рекомендаций определяется отсутствием нормативных положений, обязывающих учредителей и органы, администрирующие коммерческие общества с полностью или преимущественно государственным капиталом, принимать меры, которые обеспечат повышение эффективности управления публичным имуществом.

Примечание: В ходе проведения аудиторской миссии Министерство финансов систематизировало ответы, полученные от органов центрального публичного управления о принятых мерах в результате проведения финансового мониторинга за I полугодие 2015 года, которые были представлены Правительству и АПС в качестве приложения к Сводной аналитической справке о результатах финансово-экономической деятельности за 9 месяцев 2015 года.

Вместе с тем Министерство финансов не располагает информацией об окончательном рассмотрении результатов финансового мониторинга или о принятии мер в этой связи вовлеченными сторонами (Правительством, АПС и др.).

3.5 Результаты финансового мониторинга используются Министерством финансов путем внесения предложений Финансовой инспекции о проведении финансовых проверок в целях оценки и снижения выявленных рисков.

После проведения финансового мониторинга и составления Аналитической справки о его результатах, Министерство финансов вносит Финансовой инспекции предложения о проведении финансовых проверок⁴¹ на субъектах, где были выявлены риски, на основании многих показателей, таких как: снижение прибыли; регистрация чистых убытков; превышение затрат и расходов над доходами; соотношение между чистыми активами и уставным капиталом; задолженности перед бюджетом и др.

Оценки аудита по данному аспекту показывают, что на протяжении 2013-2015 годов было проверено 11 субъектов с полностью или преимущественно государственным капиталом из 67 субъектов, предложенных в результате проведения финансового мониторинга за предыдущие годы в соответствии с Планом деятельности Финансовой инспекции. На основании результатов финансовых проверок Министерство финансов информирует учредителя о выявленных недостатках на субъектах с полностью или преимущественно государственным капиталом с целью повышения ответственности за управление публичным имуществом и укрепление финансовой дисциплины. Одновременно Министерство финансов, для обеспечения рассмотрения результатов проверок административным советом субъектов с государственным капиталом, представляет копию акта проверки представителю министерства в составе соответствующего совета для того, чтобы он выставил его на обсуждение на заседаниях административного совета с целью указать исполнительному органу на необходимость принятия мер по исправлению создавшегося положения.

В этом контексте аудит делает вывод, что Министерство финансов использует результаты финансового мониторинга финансово-экономической деятельности субъектов с полностью или преимущественно государственным капиталом со значительными рисками, используя механизмы проверки подведомственного учреждения, а результаты проверок представляются руководящим органам субъектов.

_________________________

²⁹ Глава V Постановления Правительства № 875 от 21.10.2014 об утверждении Положения о финансовом мониторинге государственных/муниципальных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно публичным капиталом.

³⁰ Инструкция о порядке проведения финансового мониторинга финансово-экономической деятельности государственных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно государственным капиталом, утвержденная Приказом министра финансов № 164 от 3.12.2014.

³¹ П.1.1.4. Планов деятельности Управления анализа и регламентирования активов и финансового сектора на период 2013 и 2014 годов.

³² П.24 Инструкции о регламентировании порядка составления, сроках и периодичности проведения финансового мониторинга финансово-экономической деятельности государственных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно государственным капиталом, утвержденной Приказом министра финансов № 143 от 21.11.2012, и Планы действий Министерства финансов и Управления анализа и регламентирования активов и финансового сектора на 2012-2014 годы.

³³ Постановление Правительства № 568 от 6.05.2008 “Об организации учета публичного имущества, его движении и исполнения функций лицами, уполномоченными представлять интересы государства/ административно-территориальной единицы”.

³⁴ Эта процедура была инициирована после разработки и представления Отчета сотрудников МВФ о консультациях по Статье IV в 2006 году и направлена на запрос новой программы сроком на три года в рамках Механизма финансирования в целях сокращения бедности и экономического роста и на основе п.22 Плана действий по реализации положений Меморандума об экономической и финансовой политике на 2007 год, подписанного с Международным валютным фондом 29 ноября 2006 года и утвержденного Указанием Правительства № 0204-500 от 30.11.2006.

³⁵ Приложение № 1 к Приказу № 176 от 17.12.2014 “О структуре, составе и формате форм Отчета об исполнении государственного бюджета за 2014 год”.

³⁶ Постановление Правительства № 411 от 19.06.2013 об освобождении некоторых экономических агентов от выплаты дивидендов или перечислений в государственный бюджет части чистой прибыли, полученной в 2012 году; Постановление Правительства № 482 от 25.06.2014 об освобождении некоторых экономических агентов от выплаты дивидендов или перечислений в государственный бюджет части чистой прибыли, полученной в 2013 году.

³⁷ П.4 c) Постановления Правительства № 110 от 23.02.2011 о некоторых аспектах распределения годовой чистой прибыли акционерных обществ с долевым участием государства и государственных предприятий.

³⁸ Запросы Министерства экономики в адрес Правительства Республики Молдова № 2-4546 от 4.08.2014 и № 21-4129 от 3.08.2015.

³⁹ П.16 Постановления Правительства № 875 от 21.10.2014 об утверждении Положения о финансовом мониторинге деятельности государственных/муниципальных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно публичным капиталом.

⁴⁰ Аудит, путем случайной выборки, изучил Аналитические справки (по отраслям национальной экономики) финансового мониторинга финансово-экономической деятельности подведомственных государственных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно государственным капиталом: 1) Академии наук Молдовы; 2) Министерства экономики; 3) Государственной канцелярии; 4) Министерства внутренних дел; 5) Министерства просвещения; 6) Министерства здравоохранения; 7) Агентства земельных отношений и кадастра; 8) Министерства окружающей среды; 9) Министерства информационных технологий и связи; 10) Министерства труда, социальной защиты и семьи в количестве 30 Аналитических справок по отраслям из 219 такого типа, составленных на протяжении 2012-2014 годов.

⁴¹ П.1.1.4 Планов деятельности Управления анализа и регулирования активов и финансового сектора на 2013 и 2014 годы.

ОБЩИЙ ВЫВОД

Для достижения установленной цели процесса финансового мониторинга, направленной на укрепление финансовой дисциплины и повышение эффективности использования государственного имущества, Министерство финансов должно обеспечить организацию, осуществление и применение результатов этого процесса. Эта деятельность не может быть реализована в полной мере, ситуация обусловлена существующими пробелами и неоднозначными положениями нормативной базы, а также отсутствием регламентирования, обеспечивающего повышение ответственности сторон, вовлеченных в процесс финансового мониторинга. Вместе с тем рекомендательный и общий характер нормативных положений, а также некоторые несвойственные полномочия, предусмотренные для Министерства финансов, приводят к невозможности достижения цели финансового мониторинга и оценки завершенности реализации данного процесса.

РЕКОМЕНДАЦИИ

Руководству Министерства финансов:

пересмотреть, разработать и представить в установленном порядке предложения о корректировке нормативно-законодательной базы и ведомственных/внутренних нормативных положений, связанных с финансовым мониторингом деятельности государственных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно государственным капиталом, с регламентированием:

1) ответственности вовлеченных сторон и сроков представления информаций/данных, необходимых для проведения процесса (1.1);

2) положений о повышении ответственности учредителей и органов центрального публичного управления, в администрировании которых находятся субъекты с полностью или преимущественно государственным капиталом, в целях представления для оценки Министерству финансов установленных и оцененных показателей эффективности, направленных на достижение цели по укреплению финансовой дисциплины и повышению эффективности управления публичным имуществом (2.1);

3) процесса мониторинга, включая оценку выполнения показателей по укреплению финансовой дисциплины и повышению эффективности использования государственного имущества, установленных учредителями (2.1);

4) уточнения основных понятий нормативной базы и ее положений по документальной проверке и вытекающей из этого деятельности, согласно полномочиям Министерства финансов (2.1);

5) исключения рекомендательного характера при использовании заинтересованными сторонами результатов финансового мониторинга при разработке прогнозов о диагностике финансового состояния и динамике соответствующих показателей, уровне управления государственным имуществом (3.3);

6) обязать органы центрального публичного управления, в администрировании которых находятся субъекты с полностью или преимущественно государственным капиталом/ учредителей, информировать Министерство финансов о принятых мерах по выполнению рекомендаций министерства в результате финансового мониторинга для обеспечения реализации его цели (3.4).

Приложение № 1

Область применения

Счетная Палата в соответствии с Программой аудиторской деятельности на 2015⁴² и 2016⁴³ годы провела аудит финансового мониторинга финансово-экономической деятельности государственных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно государственным капиталом с целью оценки, если он способствует повышению эффективности управления/использования публичного имущества и повышению финансово-экономических показателей деятельности субъектов с государственным капиталом.

Для получения компетентных, релевантных и разумных доказательств, подтверждающих достоверность констатаций и выводов, изложенных в Отчете аудита, аудиторская группа использовала различные аудиторские процедуры, такие как: анализ законодательных и нормативных актов, рассмотрение документов и тематических отчетов и Аналитических информаций/справок, организация интервьюирования и направление вопросников должностным лицам.

В ходе аудиторской миссии при проведении соответствующих мероприятий аудиторская группа руководствовалась следующими международными стандартами:

1) ISSAI 100 “Основополагающие принципы аудита публичного сектора”;

2) ISSAI 300 “Основополагающие принципы аудита эффективности”;

3) ISSAI 3000 “Стандарты и руководящие принципы для аудита эффективности на основе стандартов аудита INTOSAI и практического опыта”;

4) ISSAI 3100 “Руководство по аудиту эффективности – основные принципы”.

Аудиторская миссия проводилась в Министерстве финансов и охватила период 2012-2014 годов, учитывая то, что результаты финансового мониторинга за 2015 год будут опубликованы/доступны 30 июня 2016 года.

_________________________

⁴² Постановление Счетной палаты № 57 от 8.12.2014 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2015 год”.

⁴³ Постановление Счетной палаты № 46 от 14.12.2015 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год”.

Методология

В рамках аудиторской миссии были собраны, проанализированы и интерпретированы все виды аудиторских доказательств: физические, устные, документальные и аналитические. Так, в целях получения аудиторских доказательств были применены следующие техники, методологии и процедуры аудита:

1) была изучена законодательно-нормативная база и внутренняя нормативная основа, связанная с процессом финансового мониторинга;

2) были проанализированы Аналитические справки о результатах финансового мониторинга финансово-экономической деятельности государственных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно государственным капиталом за 2012-2014 годы;

3) были изучены информации, необходимые для осуществления финансового мониторинга, полученные от вовлеченных организаций;

4) были изучены отчеты МВФ, а именно: Отчет о соблюдении норм и кодексов (ROSC), Порядок налоговой прозрачности, составленный Департаментом налога на предпринимательство МВФ за 2003-2004 годы и опубликованный 1 декабря 2004 года; Отчет МВФ, представленный в декабре 2005 года; Меморандум об экономической и финансовой политике на 2007 год, подписанный с МВФ 29 ноября 2006 года;

5) было изучено Руководство Международного валютного фонда по обеспечению прозрачности в налогово-бюджетной сфере от 2007 года;

6) был определен уровень использования результатов финансового мониторинга путем направления запроса в адрес АПС и путем проведения бесед с лицами, ответственными за разработку проекта закона о государственном бюджете и отчета об исполнении государственного бюджета в рамках Министерства финансов;

7) была изучена законодательно-нормативная база, регламентирующая порядок выплаты дивидендов/отчислений в государственный бюджет;

8) были проанализированы данные о дивидендах/отчислениях, начисленных и выплаченных за 2012-2014 годы, и сведения, касающиеся обязательной капитализации освобождений от выплаты дивидендов или перечислений в государственный бюджет части чистой прибыли, полученной в 2012 и 2013 годах;

9) были проанализированы 30 Аналитических информаций (по отраслям национальной экономики) о результатах финансового мониторинга финансово-экономической деятельности государственных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно государственным капиталом из 219 справок данного типа, составленных на протяжении 2012-2014 годов, в том числе письма, которые включают в себя рекомендации по улучшению управления государственной собственностью;

10) были изучены ответы центральных публичных органов (20 писем) о действиях, предпринятых в целях выполнения рекомендаций Министерства финансов;

11) были проанализированы предложения Министерства финансов, переданные Финансовой инспекции для проведения финансовых проверок субъектов, по которым были выявлены риски;

12) были проанализированы результаты финансовых проверок субъектов с полностью или преимущественно государственным капиталом, предложенных Министерством финансов, проведенных Финансовой инспекцией на протяжении 2013-2015 годов.

Приложение № 2

Динамика доходов субъектов с полностью или преимущественно

государственным капиталом, уплачиваемых ими дивидендов и

отчислений, и их влияние на национальную экономику

и национальный публичный бюджет

Источник: Разработано аудитом на базе данных из Аналитических справок

финансового мониторинга финансово-экономической деятельности

государственных предприятий и коммерческих обществ с полностью или

преимущественно государственным капиталом за 2012-2014 годы.

Приложение № 3

Доля участия государства в капитале государственных предприятий

и  коммерческих  обществ  с  полностью / преимущественно

государственным капиталом в 2012-2014 годах, млн.леев

Рисунок № 1

Источник: Аналитические справки финансового мониторинга финансово-экономической деятельности

государственных предприятий и коммерческих обществ с полностью или

преимущественно государственным капиталом за 2012 год.

Рисунок № 2

Источник: Аналитические справки финансового мониторинга финансово-экономической деятельности

государственных предприятий и коммерческих обществ с полностью или

преимущественно государственным капиталом за 2013 год.

Рисунок № 3

Источник: Аналитические справки финансового мониторинга финансово-экономической деятельности

государственных предприятий и коммерческих обществ с полностью или

преимущественно государственным капиталом за 2014 год.

Приложение № 4

Список

учредителей, субъектов с полностью или преимущественно государственным

капиталом, подвергнутых финансовому мониторингу, и субъектов, которые

не были подвергнуты финансовому мониторингу, проведенному

Министерством финансов, по причине непредставления

финансовой отчетности Национальному бюро

статистики за 2012-2014 годы

Приложение № 5

Приложение № 6

Приложение № 7

Показатели

активов, полученного дохода и чистого результата финансово-экономической

деятельности государственных предприятий, подвергнутых финансовому

мониторингу (по отраслям национальной экономики),

включенные в аудируемую выборку

Источник: Разработано аудитом на основании данных Аналитических информаций (по отраслям

национальной экономики) о результатах финансового мониторинга финансово-экономической

деятельности государственных предприятий и коммерческих обществ с полностью или

преимущественно государственным капиталом за 2013-2014 годы,

включенных в аудируемую выборку.