Постановление N 34 от 30.06.2014 по отчету аудита соответствия бюджетного исполнения и управления публичным имуществом в рамках местных публичных органов района Леова за 2013 год

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита соответствия бюджетного исполнения и

управления публичным имуществом в рамках местных

публичных органов района Леова за 2013 год

№ 34  от  30.06.2014

 (в силу 01.08.2014) 

Мониторул Офичиал № 217-222 ст.28 от 01.08.2014

* * *

Счетная палата в присутствии г-жи Ефросинии Грецу, председателя района Леова, г-жи Марии Дубчак, начальника управления финансов Леова, г-жи Марии Маналаки, начальника Государственной налоговой инспекции района Леова, г-жи Олеси Томши, временно исполняющей обязанности начальника территориального кадастрового органа Леова, г-на Михаила Дорук, начальника управления администрирования публичной собственности Агентства публичной собственности, г-на Евгения Бураги, примара г.Леова, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) a) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита соответствия бюджетного исполнения и управления публичным имуществом в рамках местных публичных органов района Леова за 2013 год.

________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 (далее – Закон № 261-XVI от 5.12.2008).

Аудиторская миссия была проведена на основании ст.28, ст.30 и ст.31 Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2014 год с целью проверки соблюдения органами местного публичного управления (далее – ОМПУ) района Леова законодательно-нормативных положений в бюджетном процессе; соответствия нормативной и аналитической базе процедур по оценке, планированию и администрированию местных налогов/сборов, а также по планированию, исполнению и отчетности бюджетных расходов; проверки администрирования и целостности публичного имущества.

Аудит был проведен в соответствии с Международными стандартами аудита Высших органов аудита, введенными в действие постановлением Счетной палаты². Аудиторские доказательства были получены путем рассмотрения отчетов об исполнении бюджета, финансовых отчетов аудируемых субъектов, бухгалтерских регистров; проверки первичных документов; анализа показателей и некоторых существенных данных; прямых наблюдений, а также путем анализа объяснений ответственных лиц аудируемых субъектов. Также были рассмотрены решения и распоряжения районного совета (далее – РС) и председателя района, акты правомочных и исполнительных органов административно-территориальных единиц (далее – АТЕ) I уровня.

________________

² Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3 уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”.

Рассмотрев результаты аудита и заслушав представленный Отчет, а также пояснения должностных лиц, присутствовавших на публичном заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

Меры, принятые органами публичного управления района Леова относительно финансового менеджмента, не в полной мере соответствовали требованиям законности и соответствия по управлению публичными фондами, были допущены некоторые отклонения и несоответствия. Отмечается ряд институциональных недостатков и неадекватная озабоченность ответственных и руководящих лиц в рамках ОМПУ по предотвращению и снижению совокупного влияния несоответствий и недисциплинированности в администрировании ресурсов и публичных фондов. Местные органы также продемонстрировали дух неэкономичности и несоответствия в администрировании имущества публичной собственности. Эти дисфункциональности в итоге отрицательно повлияли на социально-экономическое развитие АТЕ в целом. Обобщая констатации, изложенные в Отчете аудита, Пленум Счетной палаты отмечает следующее:

• в аудируемом периоде ОМПУ (I и II уровней) не продемонстрировали необходимого интереса к задачам по реализации примерной финансовой дисциплины при управлении публичными фондами и, соответственно, финансовый менеджмент не способствовал консолидации способностей по развитию территории. Местные публичные органы не осуществляли систематически меры по выявлению и оценке экономического потенциала для формирования достоверной налогооблагаемой базы. В этом отношении отмечается, что налогово-бюджетные показатели не соответствуют полноте и не вызывают соответствующего доверия, а также не обеспечивают стабильность бюджетов АТЕ на всех уровнях. Финансовый орган не применил профильные требования для обоснования налогово-бюджетных проектов. Неприменение аналитических инструментов и дефицит методологической базы привели к занижению прогноза по бюджетным доходам, оцененным аудитом, минимум на 3,8 млн.леев. Неприменение мер по институциональному развитию системы внутреннего контроля, а также недостаточное взаимодействие между компетентными органами (финансовыми, экономическими, налоговыми, статистическими и кадастровыми) не позволили провести инвентаризацию и (пере)оценку налогооблагаемой базы и, соответственно, размер нерассчитанных (оцененных аудитом) сборов и налогов составил около 4,4 млн.леев.

• менеджмент расходов не соответствует требованиям, таким образом, был допущен ряд отклонений и несоответствий, которые занизили эффективность ассигнований, выраженных путем:

√ неактуализации методологических указаний по определению нормативов расходов в области образования в зависимости от фактической численности бенефициаров, финансируемых за счет государственного бюджета, что обусловило завышенный размер трансфертов в размере 11,6 млн.леев;

√ ненадлежащего управления средствами, предназначенными для инвестиций и капитального ремонта, которые генерировали несоответствия и ошибки по виду: проведение неэффективных и нерациональных расходов, выраженных путем иммобилизации публичных средств для незавершенных объектов – 23,8 млн.леев; выполнение работ в отсутствие разработанной и проверенной в установленном порядке документации – 0,2 млн.леев;

√ несоблюдения законодательных положений при осуществлении расходов на оплату труда, что обусловило проведение нерегламентированных выплат по этому разделу на сумму 1,2 млн.леев;

√ неэффективного администрирования финансовых средств из резервного фонда путем осуществления расходов, не имеющих чрезвычайного и непредвиденного характера;

• несоответствующая деятельность руководящих лиц в рамках ОМПУ (I и II уровней) по обеспечению соответствия и законности администрирования публичного имущества, ненадлежащий менеджмент по его управлению, несоблюдение действующих законодательных положений и отсутствие базы по регулированию порядка управления публичным имуществом привели к:

√ необеспечению регламентированной регистрации в Регистре недвижимого имущества прав на объекты недвижимого имущества в размере 140,3 млн.леев и земельных участков площадью 18,9 тыс.га;

√ несоответствующей регистрации и неотражению в бухгалтерском учете имущества публичной собственности, переданного районным советом (3,3 млн.леев) в управление публичным медико-санитарным учреждениям (далее – ПМСУ), а также помещений, переданных АТЕ (около 4,85 тыс.м²), и прилегающих участков (1,72 га);

√ неотражению в установленном порядке в бухгалтерском учете земель публичной собственности (около 19,6 тыс.га), ненадлежащей регистрации сделок по купле-продаже и их аренды, а также нерегламентированной регистрации в Земельном кадастре земель, прилегающих к строениям собственности государства, как публичной собственности АТЕ (8,26 га);

√ разнице между данными Земельного кадастра и данными ТКО;

√ нерегистрации регламентированно в кадастровом органе газопроводов (15,5 млн.леев), а также к необеспечению надлежащего учета 9 газопроводов среднего давления (1,3 млн.леев);

• неразработка принципов хозяйственного управления и показателей, базирующихся на результативности, в том числе на повышении эффективности затрат в коммунальном секторе, обусловили:

√ необеспечение надлежащего учета публичного имущества (6,0 млн.леев), переданного в хозяйственное управление муниципальным предприятиям, и неисключение из учета приватизированного недвижимого жилищного фонда (3,5 млн.леев);

√ накопление муниципальными предприятиями убытков (1,8 млн.леев), а также ошибочное отражение в отчетности финансовых результатов в результате передачи учредителем средств специального назначения в качестве источника финансирования различных мероприятий (3,6 млн.леев), без установления их титула;

• несоответствующий финансово-бухгалтерский менеджмент не обеспечил в полной мере соблюдение основных принципов организации и ведения бухгалтерского учета, а также отражение в отчетности финансовых ситуаций в соответствии с установленными нормами, установив ненадлежащую регистрацию финансовых операций, владение материальными ценностями без соответствующего отражения в бухгалтерском учете их стоимости, несоответствия в расчетах, в результате чего были ошибочно отражены в отчетности финансовые и имущественные ситуации.

Отклонения от законодательства и соответствия, изложенные в администрировании ОМПУ ресурсов и публичных фондов, отражают в значительной мере низкий уровень координирования и надзора за внедрением инструментов внутреннего контроля.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с) и ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита соответствия бюджетного исполнения и управления публичным имуществом в рамках местных публичных органов района Леова за 2013 год, приложенный к настоящему постановлению.

2. Настоящее постановление и Отчет аудита направить:

2.1) районному совету Леова, председателю района Леова, местным советам и примарам городов/сел/коммун: Леова, Яргара, Бэюш, Бештемак, Борогань, Казанджик, Чадыр, Князевка, Колибабовка, Ковурлуй, Купкуй, Филипень, Хэнэсений Ной, Орак, Романовка, Сэрата Ноуэ, Сэрата-Рэзешь, Сэрэтень, Сэрэцика Ноуэ, Сырма, Тигеч, Токиле-Рэдукань, Томай, Томаюл Ноу и Вознесень и потребовать обеспечить внедрение рекомендаций аудита, указанных в Отчете аудита, с определением конкретных действий с целью устранения установленных недостатков, а также определением сроков выполнения и лиц, ответственных за внедрение рекомендаций;

2.2) председателю района Леова для руководства и потребовать совместно с компетентными органами обеспечить внедрение некоторых точных мер по развитию институциональных способностей в целях внедрения Закона № 229 от 23.09.2010, применения требований и инструментов внутреннего контроля;

2.3) Министерству финансов для информирования и занятия определенной позиции относительно полноты и достоверности налогооблагаемой базы по формированию бюджетных доходов в целом, в том числе для формирования местных бюджетов и перерасчета трансфертов из государственного бюджета, а также о необходимости корректировки регулирующей базы для обеспечения бухгалтерского учета публичного имущества;

2.4) Главной государственной налоговой инспекции для информирования и потребовать от Государственной налоговой инспекции Леова сравнить данные из институциональной информационной системы с данными примэрий района по выявлению/оценке налогооблагаемой базы, связанной с определением базы бюджетных доходов и повышением уровня добровольной оплаты;

2.5) Государственной канцелярии и территориальному офису Хынчешть и потребовать обеспечить административный контроль за деятельностью органов местного публичного управления I и II уровней в соответствии с законодательными положениями с целью недопущения нарушений и недостатков, установленных в Отчете аудита;

2.6) Правительству для возможного рассмотрения соблюдения компетентными публичными и местными органами законодательной и нормативной базы относительно учета/регистрации в кадастре/целостности управляемого публичного имущества;

2.7) Президенту Республики Молдова и Парламенту Республики Молдова для информирования;

2.8) Парламентским комиссиям: по экономике, бюджету и финансам; по публичному управлению и региональному развитию для информирования.

3. Принять к сведению, что в ходе проведения аудиторской миссии в аудируемых АТЕ, публичных учреждениях, ПМСУ и МП было отражено в бухгалтерском учете имущество, переданное в управление ПМСУ и МП, на общую сумму 9015,0 тыс.леев, были заключены договора безвозмездного пользования помещений и прилегающих земельных участков, переданных в пользование ПМСУ; были регламентированно отражены в бухгалтерском учете активы ОМПУ и публичных учреждений на общую сумму 7285,1 тыс.леев; был исключен из бухгалтерского учета приватизированный жилищный фонд на общую сумму 2485,9 тыс.леев; были заключены договоры аренды сельскохозяйственных земель общей площадью 82,84 га.

4. О принятых мерах по выполнению подпунктов 2.1–2.5 настоящего постановления проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев.

6. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 34 от 30 июня 2014 г.

ОТЧЕТ

аудита соответствия бюджетного исполнения и управления публичным

имуществом в рамках местных публичных органов

района Леова за 2013 год

I. ВВЕДЕНИЕ

Аудиторская миссия была проведена на основании ст.28 и ст.31 Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008¹ и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2014 год с целью оценки соответствия бюджетного процесса с точки зрения его соответствия нормативной базе по оценке, определению и администрированию налогов и местных сборов, а также по управлению и отражению в отчетности бюджетных расходов; оценки соответствия администрирования и обеспечения целостности публичного имущества.

________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008.

Общие сведения о районе Леова, соответствующая нормативная и законодательная база (охватывающая правовые, организационные и финансовые основы формирования и исполнения бюджета района, а также бухгалтерский учет в аудируемых публичных органах), исполнение бюджетного процесса изложены в приложении № 1 к настоящему Отчету аудита, а приложение № 2 отражает общий контекст исполнения доходов и расходов бюджетов АТЕ. Цели, область применения и методология аудита изложены в приложении № 3. В приложениях № 4–6 представлены в информационных целях обобщенные ключевые данные из финансовых отчетов, составленных ОМПУ за 2013 бюджетный год, а информация о выявленных и сгруппированных по целям аудита нарушениях и отклонениях представлена в приложениях № 7–9. Информация о принятых в ходе аудита мерах ОМПУ АТЕ района Леова I и II уровней по Отчету аудита изложена в приложении № 10.

II. КОНСТАТАЦИИ, ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

Цель I: АТЕ выявили, оценили и администрировали бюджетные доходы в соответствии с действующей законодательной базой, в том числе с Законом о местных публичных финансах?

В соответствии с положениями ст.32 (1) a) и ст.35 (6) a) Закона № 397-XV от 16.10.2003² главные исполнители (распорядители) бюджетов /исполнительные органы АТЕ ответственны за разработку проекта бюджета, а также за правильность и достоверность данных, показателей и других сведений, на базе которых разработан соответствующий бюджет, они должны провести обширный и комплексный анализ экономического потенциала, связанного с формированием налогооблагаемой базы и, соответственно, бюджетных доходов, в целом, в том числе собственных доходов. Аудит отмечает, что ОМПУ АТЕ не в полной мере взяли на себя ответственность и не способствовали надлежащему взысканию доходов, не обеспечили применение эффективных процедур и инструментов для полного сбора собственных доходов в бюджеты АТЕ, на эту ситуацию повлияло: отсутствие или несоответствие задач, направленных на достоверную оценку налогооблагаемой базы, формирующейся от осуществляемой в территории деятельности; отсутствие соответствующей методологической базы и аналитических инструментов по оценке налогово-бюджетных прогнозов, связанных с формированием соответствующих показателей, ненадлежащее исполнение обязанностей сотрудниками, участвующими в этом процессе. Также выявленные недостатки при прогнозировании бюджетных доходов являются результатом недостаточной заинтересованности со стороны ОМПУ по обеспечению исчерпывающей оценки всех собственных доходов, несоблюдения в точности земельного законодательства, а также поддержания неэффективной системы финансового менеджмента и контроля в рамках публичных органов, которые выражаются путем неразработки и невнедрения ряда процедур внутреннего контроля по указанным компонентам, что не соответствует регламентированным положениям³. В результате указанные недостатки обусловили невзятие в расчет при формировании доходной части местных бюджетов доходов на общую сумму минимум 3,8 млн.леев (подоходного налога с заработной платы – 0,3 млн.леев; подоходного налога от предпринимательской деятельности – 1,7 млн.леев; других подоходных налогов – 0,1 млн.леев; налога на собственность – 0,1 млн.леев; сбора за пользование дорогами автомобилями, зарегистрированными в Республике Молдова, – 1,3 млн.леев; других местных сборов – 0,3 млн.леев). Институциональная неспособность, отмеченная низкой эффективностью деятельности служб по сбору местных налогов и сборов, а также несотрудничество ОМПУ с налоговыми и кадастровыми органами из территории привели к невыявлению/искажению налогооблагаемой базы и, соответственно, непоступлению доходов в местные бюджеты на общую сумму (оцененную аудитом) от 2,7 млн.леев до 4,4 млн.леев.

________________

² Закон о местных публичных финансах № 397-XV от 16.10.2003 (далее – Закон № 397-XV от 16.10.2003).

³ Закон о государственном внутреннем финансовом контроле № 229 от 23.09.2010 (далее – Закон № 229 от 23.09.2010); Национальные стандарты внутреннего контроля в публичном секторе, утвержденные Приказом министра финансов № 51 от 23.06.2009; Пособие по финансовому менеджменту и контролю.

Резервом поступлений собственных доходов в местные бюджеты являются задолженности налогоплательщиков, которые за аудируемый период не изменились, составив по состоянию на 1.01.2012 сумму 2,7 млн.леев, на 1.01.2013 – 2,7 млн.леев и на 1.01.2014 – 2,5 млн.леев.

Все вышеуказанное отрицательно сказывается на уровне бюджетных поступлений, являясь препятствием для правильной оценки результатов, достигнутых АТЕ по администрированию доходов, а также влияя на правильность и соответствие трансфертов из государственного бюджета для финансовой поддержки территории. Для аргументации вышеуказанного приводятся следующие примеры.

♦ Процесс прогнозирования и планирования собственных доходов является несовершенным и требует существенных корректировок.

В соответствии с существующей нормативной базой АТЕ располагают финансовой самостоятельностью и, соответственно, разрабатывают и утверждают собственный годовой бюджет в пределах имеющихся ресурсов. АТЕ разрабатывают бюджеты в соответствии с Методологическими нормами МФ. В соответствии с собственным Положением⁴ УФ обеспечивает расчетную базу, оценку и обоснованный прогноз бюджетных доходов и расходов, формируя межбюджетные отношения с бюджетами АТЕ I уровня.

________________

⁴ Положение об управлении финансов районного совета Леова, утвержденное Решением районного совета Леова № 5.4 от 20.09.2012.

Проверки соответствующего компонента показывают, что УФ не выполняло в надлежащем порядке свои полномочия, допустив в некоторых случаях неправильные оценки бюджетного прогноза в части доходов бюджетов АТЕ I уровня. В этом контексте отмечается, что в районе не применяются релевантные аналитические модели для оценки экономического потенциала, связанного с формированием надежной налогооблагаемой базы для общих бюджетных доходов, в том числе собственных. Аудитом установлены случаи неправильной и неубедительной оценки налоговой базы, а также другие недостатки, связанные с прогнозированием доходной части бюджетов АТЕ.

Ненадлежащее исполнение соответствующих полномочий (как со стороны АТЕ I и II уровней, так и УФ), которое выражается в недооценке и занижении собственных доходов, недостоверной оценке налогооблагаемой базы, а также в других недостатках, связанных с налогово-бюджетным планированием доходной части, свидетельствует о несоответствии и нефункциональности методологической базы; отсутствии исходных данных, связанных с аналитическими процедурами; неактуализации и неприведении в соответствие с нынешними условиями базы данных Земельного кадастра на уровне района; непредоставление ГНИ достоверных данных о показателях доходов в динамике по населенным пунктам. Вместе с тем УФ не составило процедуры по существу для обоснованного планирования и прогнозирования; не имеет разработанные и обоснованные стандартные процедуры и рабочие процессы, связанные с формированием бюджетных прогнозов; не располагает системой взаимодействия с экономическими субъектами, которые способствуют в значительной степени формированию бюджета АТЕ; проекты бюджета, представленные УФ для рассмотрения АТЕ I уровня, не были подкреплены доказательствами, согласованными с ГНИ и соответствующим кадастровым органом. В этом контексте отмечается неэффективность системы внутреннего контроля, который мог бы способствовать повышению ответственности сторон, вовлеченных в указанные процессы.

Следовательно, отсутствие исчерпывающей и достоверной информации о налогооблагаемой базе (о фонде заработной платы, оценочной стоимости недвижимого имущества, базовых данных по объектам обложения местными сборами и т.д.) как в УФ, так и в ОМПУ, а также нефункциональность существующих нормативных положений в этой области определили невыявление налогооблагаемой базы и, соответственно, ненадлежащее прогнозирование бюджетных доходов. Так,

• Порядок прогнозирования подоходного налога с заработной платы не соответствует требованиям и нуждается в существенном улучшении.

В соответствии с положениями ст.19(2) Закона № 397-XV от 16.10.2003 бюджет АТЕ разрабатывается ее исполнительным органом с учетом макроэкономических прогнозов, основных принципов государственной политики в области бюджетных доходов и расходов на предстоящий год и некоторых специфических моментов исчисления трансфертов, которые предполагается выделить из государственного бюджета, отраженных в Методологических нормах, направленных АТЕ Министерством финансов. Согласно этим Методологическим нормам расчеты подоходного налога с физических лиц должны быть произведены исходя из прогноза роста среднемесячной номинальной заработной платы и оценки фонда оплаты труда по АТЕ, имея в качестве базы данные территориальных органов статистики о среднемесячной заработной плате за 2011 год, среднемесячной заработной плате по видам экономической деятельности и по формам собственности, а также ожидаемые оценки ОМПУ по этому налогу за 2012 год. Следует отметить, что статистические, налоговые и экономические органы не располагают необходимыми данными для составления расчета в соответствии с Методологическими нормами МФ. Так,

(1) информации из базы данных за 2011 год районного органа статистики, представленные УФ, являются релевантными для экономических субъектов с численностью работников более 20 человек, в которых не содержится доход от заработной платы и численность персонала малых предприятий. Вместе с тем соответствующие показатели, представленные МФ от НБС, были собраны из форм статистических исследований, охватывающих предприятия с численностью от 3 и более работающих. В результате для прогнозирования подоходного налога с заработной платы на исходный год УФ располагало данными о среднесписочной численности 3906 лиц за 2011 год, однако были использованы информации МФ, которые подтверждали среднесписочную численность, равную 4500 лицам. Более того, согласно данным из формы 4-BASS, которая представляется всеми работодателями, среднесписочная численность работников за 2011 год составила 4982 лица или на 1076 лиц больше;

(2) статистические данные о величине шкалы дохода не соответствуют условиям расчетов, предусмотренным Методологическими нормами, а информации о среднемесячной заработной плате по видам экономической деятельности и формам собственности не были представлены территориальным органом статистики. Не располагает необходимыми данными для оценки налогооблагаемой базы (в том числе в аспекте населенных пунктов) и налоговый орган, причиной было несоответствие информационных инструментов ГНИ. Например, в результате сравнения информаций, представленных экономическими субъектами района согласно месячным отчетам “О сумме выплаченного дохода и удержанного из него подоходного налога” (форма IRV 09), и годовых информационных справок “О заработной плате и других выплатах, произведенных патроном в пользу работников, и подоходном налоге, удержанном из этих выплат” (форма IAL 09), были установлены отклонения как по начисленному и направленному к выплате доходу, так и по удержанному подоходному налогу;

(3) оценка доходов от этого налога была произведена в отсутствие информаций о соотношении между собранными доходами и исчисленными суммами и задолженностями по данному налогу, имея прямое отношение на правильность прогнозов, произведенных лишь на основании ожидаемого исполнения доходов. В результате превышение поступлений над исчисленными 7 АТЕ суммами на 323,0 тыс.леев⁵ было обусловлено оплатой задолженностей, сформированных на начало бюджетного года, вместе с тем 2 АТЕ не обеспечили сбор доходов текущего года, увеличив задолженности на 446,4 тыс.леев⁶.

________________

⁵ Приложение № 7 к Отчету аудита.

⁶ Приложение № 7 к Отчету аудита.

В контексте вышеуказанного ОМПУ (I и II уровней) произвели расчеты поступлений подоходного налога с заработной платы в отсутствие обоснований, основывая свои оценки и прогнозы доходов лишь на данных о динамике поступления доходов по этой категории за предыдущие годы и об ожидаемом исполнении доходов в году разработки налогово-бюджетных прогнозов. Аудит отмечает, что хотя в целом по району поступившие доходы от подоходного налога с заработной платы в 2013 году были исполнены на уровне 100,0%, будучи утвержденными в сумме 10184,2 тыс.леев и реализованными в сумме 10189,2 тыс.леев, аудиторские доказательства, полученные по 9 АТЕ, свидетельствуют, что: по 3 АТЕ была допущена недооценка налогооблагаемой базы, что обусловило занижение прогнозируемых и утвержденных по этому разделу доходов на 297,8 тыс.леев⁷, а по 6 АТЕ района прогноз доходов был завышен на 153,4 тыс.леев⁸, что совместно с недостаточностью усилий, приложенных для сбора налогов, определило невыполнение плана по доходам на сумму 220,1 тыс.леев⁹. Аудит отмечает, что изложенные недостатки и отклонения затруднили правильность оценки экономического потенциала АТЕ, а занижения доходов являются значительным резервом, который не был учтен в подпроцессе налогово-бюджетных оценок, напрямую влияя на достоверность отчетов об исполнении их бюджетов, а также на размер трансфертов, утвержденных из государственного бюджета для АТЕ. Также установленные несоответствия в процессе планирования и исполнения доходов в рамках некоторых АТЕ являются большим препятствием в институциональном развитии ОМПУ по повышению собственных доходов, снижая их возможность по финансированию расходов публичного интереса для развития территорий.

________________

⁷ Приложение № 7 к Отчету аудита.

⁸ Приложение № 7 к Отчету аудита.

⁹ Приложение № 7 к Отчету аудита.

• Оценки налогооблагаемой базы, связанной с подоходным налогом от предпринимательской деятельности (раз.111/21), подоходным налогом от операционной деятельности (раз.111/23), а также с прочими подоходными налогами (раз.111.9), не соответствуют по своему содержанию экономическому анализу компонентов налогооблагаемой базы, в результате чего налогово-бюджетные прогнозы были абсолютно неубедительными и необоснованными.

Так, согласно Методологическим нормам по разработке ОМПУ проектов бюджета на 2013 год, в качестве базы для начисления суммы налогооблагаемого дохода служат данные, полученные в результате обработки территориальными налоговыми органами формы VEN 08 “Декларация о подоходном налоге” за 2010-2011 годы, а также макроэкономические показатели, одним из которых является рост номинального внутреннего валового продукта. Собранные аудиторские доказательства свидетельствуют, что хотя согласно представленным ГНИ данным ожидаемое исполнение за 2012 год подоходного налога от предпринимательской деятельности и подоходного налога от операционной деятельности составило общую сумму 3264 тыс.леев, а их прогнозирование на 2013 год – сумму 3504 тыс.леев, ОМПУ I и II уровней утвердили доходы в сумме 2891,5 тыс.леев. Таким образом, исполнительные органы АТЕ не учитывали сведения из унифицированных налоговых отчетов (форма UNIF 07), представленных ИП и КХ, не являющимися субъектами платежей НДС, согласно которым могли быть запланированы подоходные налоги от предпринимательской деятельности на сумму 165,9 тыс.леев. Также не были учтены доходы от операционной деятельности ИП и КХ, неплательщиков НДС, которые отчитались согласно отчету по форме IVAO (вместо представляемой в предыдущие годы – VEN 08), в сумме свыше 10,2 млн.леев, с которой был исчислен налог в размере 3% или на сумму 306,7 тыс.леев. В результате указанных несоответствий доходы от указанного источника превысили на 1680,1 тыс.леев утвержденный уровень, что обусловило установление неправильных межбюджетных отношений. Вместе с тем как местные органы, так и ГНИ не произвели полный и комплексный анализ указанных случаев для обеспечения оценок и прогнозов по отношению к экономическому потенциалу, связанному с формированием налогооблагаемой базы, что свидетельствует о ненадлежащем сотрудничестве между УФ, примэриями и ГНИ.

Аудиторская миссия отмечает и другие несоответствия, связанные с достоверностью данных о налогооблагаемой базе в процессе прогнозирования. В этом отношении приводятся примеры расхождений по корректировке (увеличению/снижению) расходов согласно положениям налогового законодательства и сумме льгот, предоставленных в форме освобождений от налогообложения дохода, обобщенных в Декларации о подоходном налоге (форма VEN 08) за налоговый период 2011 года, и расшифрованных в приложениях к ней, соответственно, по формам 2D и 3.1D, в которых данные не были идентичными. Более того, сумма освобожденного от налогообложения дохода, а также сумма льгот, предоставленных в форме освобождений от налогообложения дохода, отраженные в приложении 3.1D к Декларации, составляют одни и те же размеры за 2007-2011 годы, не будучи увязаны с суммами, указанными в соответствующих рядах Декларации, причины недостатков были объяснены ответственными лицами ГНИ как механические ошибки.

• Не были оценены и утверждены соответствующим образом доходы от прочих подоходных налогов (раз.111.9), которые были исполнены на 92,4 тыс.леев больше. В контексте указанного установлена нерелевантность порядка обоснования доходов от прочих подоходных налогов. Отмечается, что внутренние информации ГНИ Леова позволяют проверять налоговые обязательства налогоплательщиков/физических лиц только в части подоходного налога, удержанного с заработной платы, путем сравнения представленных данных. Вместе с тем проверка полноты и правильности декларирования доходов физических лиц, поступивших от сделок по продаже/обмену капитальных активов, является очень сложной, так как не носит системный характер, а налоговый орган не располагает и не оперирует связанной с этим информацией (от нотариусов, брокерских фирм, индивидуальной деятельности и др.), которая позволит оценить налоговые обязательства в этом отношении. Так, при разработке бюджетов УФ запланировало и утвердило доходы по соответствующему разделу на общую сумму 310,4 тыс.леев, единственной информацией были данные об ожидаемом исполнении в отсутствие сведений о базе и объекте налогообложения, а реальное исполнение этого налога составило 402,8 тыс.леев, что на 92,4 тыс.леев больше утвержденной суммы.

• ОМПУ АТЕ и налоговый орган района не продемонстрировали соответствующей заинтересованности по достоверной и убедительной оценке доходов от собственности. Вместе с тем несоблюдение законодательно-нормативной базы, неэффективный мониторинг процесса оценки и сбора доходов, а также отсутствие ряда процедур внутреннего контроля определили ненадлежащее поступление доходов из указанного источника.

Земельный налог и налог на недвижимое имущество являются относительно стабильными налогами, размер которых зависит от полноты информаций об объектах и субъектах налогообложения. В соответствии с положениями ст.156 (2) и ст.158 b) Налогового кодекса¹⁰ ССМНС обязана осуществлять учет налогоплательщиков – физических лиц (граждан) и крестьянских (фермерских хозяйств), их налоговых обязательств, в том числе недоимок, перечислять в бюджет суммы, полученные в качестве налогов, сборов, пеней и штрафов. Вместе с тем согласно регламентированным положениям¹¹ учет земельного налога и налога на недвижимое имущество отдельно по каждому налогоплательщику ведется в Журнале учета налогоплательщиков, но может быть обеспечен и электронным путем в порядке, установленном ГГНИ.

________________

¹⁰ Налоговый кодекс № 1163-XIII от 24.04.1997 (далее – Налоговый кодекс).

¹¹ П.1 Инструкции о порядке исчисления, учета и уплаты местных налогов и сборов, администрируемых службой по сбору местных налогов и сборов в составе примэрии, утвержденной Постановлением Правительства № 998 от 20.08.2003 “О деятельности службы по сбору местных налогов и сборов в составе примэрии”.

Учитывая, что по состоянию на 1.01.2013 ТКО завершил процесс оценки недвижимого имущества, являющегося собственностью физических лиц, только в городах Леова и Яргара ССМНС в рамках аудируемых ОМПУ ведут учет налогоплательщиков и их налоговых обязательств, относящихся к оцененной недвижимости, используя АИС “Налоговый кадастр”, а неоцененное – согласно Регистру по учету налогоплательщиков, оба регистра должны предоставлять исчерпывающую информацию о налогооблагаемой базе, которую ОМПУ должны брать в расчет при оценке доходов от соответствующих налогов. Несмотря на изложенное, на 2013 год некоторые ОМПУ запланировали доходы от налога на недвижимое имущество (раз.114.14) на 32,1 тыс.леев меньше по сравнению с суммами, исчисленными в АИС “Налоговый кадастр” в 2011 году (349,2 тыс.леев), и на 49,1 тыс.леев меньше по сравнению с расчетами на 2012 год¹².

________________

¹² Приложение № 7 к Отчету аудита.

Собранные в примэрии г.Леова аудиторские доказательства свидетельствуют, что в налоговом отчете, представленном ею в ГНИ (форма SI-SCITL), начисленная сумма налога на недвижимое имущество физических лиц (раз.114.11 и раз.114.14) была занижена как по сравнению с данными АИС “Налоговый кадастр”, так и против данных Регистра по учету налогоплательщиков, в результате чего не были исчислены и оплачены доходы на общую сумму 30,0 тыс.леев. Например, согласно АИС “ValueCad”, по состоянию на 1.01.2012 в г.Леова были оценены 335 гаражей, однако до настоящего времени для исчисления налога на это недвижимое имущество в АИС “Налоговый кадастр” были включены лишь 192 гаража, из которых 29 не были обложены налогом в 2013 году, причиной этих недостатков согласно объяснениям ТКО была задержка введения информации в базу данных, допущенная ГП “Fiscservinform”.

Более того, метод оценки недвижимого имущества, используемый ГП “Cadastru”, не обеспечивает оценку этого имущества по рыночным ценам, отрицательно влияя на поступления в бюджеты АТЕ. В значительной мере на увеличение разрыва между оценочной стоимостью и рыночными ценами влияет непроведение переоценки недвижимого имущества ГП “Cadastru”, которая должна иметь место один раз в три года. Аудитом также установлено наличие некоторых недостатков и несоответствий, связанных с полнотой и правильностью данных об объектах и субъектах налогообложения, а именно: неактуализация кадастровым органом технических параметров имущества; неприведение в соответствие данных о субъектах налогообложения и долей, которыми они владеют; невыявление всех совладельцев имущества и др. В результате согласно данным из АИС “Налоговый кадастр” (отчет CF2) примэрий Леова и Яргара, стоимость объектов недвижимости, которая не была включена в расчет налога на собственность, составила в 2012 году 22051,4 тыс.леев, а в 2013 году – 22369,9 тыс.леев, что свидетельствует об отсутствии мониторинга и непринятии мер по устранению недостатков по указанному разделу. Так, в 2013 году в бюджеты городов не поступили доходы от налога на собственность на общую сумму 32,6 тыс.леев¹³.

________________

¹³ Приложение № 7 к Отчету аудита.

Несмотря на то, что согласно ст.278 Налогового кодекса объектом налогообложения является имущество, находящееся в стадии завершения строительства 50 процентов и более, которое не завершено в течение трех лет с его начала, ОМПУ не ведут его учет, ГП “Cadastru” не производит его оценку в налоговых целях, а ССМНС из АТЕ, соответственно, не облагают его налогом. Так, в рамках АТЕ аудитом выявлено 19 строений с высоким уровнем завершения, начатых в период 2008-2010 годов (10 строений – с 2008 года; 3 – с 2009 года; 6 – с 2010 года), которые не были оценены в налоговых целях, что определяет риск неполного исчисления и поступления налога на недвижимое имущество. Несмотря на то, что на основании ст.6 Закона № 267 от 29.11.2012¹⁴, до 1 июня каждого года ОМПУ должны представить ТКО документы, установленные этим законом, для актуализации кадастровых данных, местные публичные органы не взяли на себя ответственность в целях повышения эффективности процесса налогообложения недвижимого имущества, расположенного на администрируемой ими территории.

________________

¹⁴ Закон о мониторинге объектов недвижимого имущества № 267 от 29.11.2012.

♦ ОМПУ не продемонстрировали необходимую ответственность по оценке и сбору всех собственных доходов, поступающих от управления землями публичной собственности. Вместе с тем несоблюдение земельного законодательства и недостаточность внедрения процедур внутреннего контроля обусловили неэффективное использование земельных участков публичной собственности АТЕ района и непоступление доходов в местный бюджет на общую сумму от 1072,5 тыс.леев до 3483,1 тыс.леев. Также в этом периоде не были запрогнозированы, исчислены и не поступили доходы от земельного налога на сумму 84,9 тыс.леев.

• Согласно ст.10¹ (1) Закона № 1308-XIII от 25.07.1997¹⁵, с собственников приватизированных объектов или частных предприятий и объектов, не купивших или не взявших в аренду земли, на которых расположены эти предприятия и объекты, ежегодно взимается плата за пользование землей, установленная в одностороннем порядке местными советами, в сумме не менее ежегодной арендной платы и не более 10% от нормативной цены земли. По данному разделу аудитом установлено, что 14 АТЕ района I уровня не приняли соответствующие меры по планированию и поступлению всех возможных платежей от использования земель публичной собственности АТЕ. Так,

________________

¹⁵ Закон о нормативной цене и порядке купли-продажи земли № 1308-XIII от 25.07.1997 (далее – Закон № 1308-XIII от 25.07.1997).

- несмотря на то, что на основании Решения № 8.2 от 21.12.2012 ГС Леова утвердил для 3 экономических субъектов годовую плату за пользование земельными участками публичной собственности АТЕ, на которых расположены частные строения, в размере 2% и, соответственно, 10% от нормативной цены земли, примэрия г.Леова не запланировала, не рассчитала и не взыскала плату за пользование земельными участками площадью 1,44 га в сумме 48,8 тыс.леев и земельный налог по указанным участкам;

- местные советы 14 АТЕ не приняли решения об установлении размера платы за пользование землями публичной собственности, прилегающими к приватизированным объектам или частным предприятиям и объектам, общей площадью 58,81 га¹⁶. В результате этого согласно оценкам аудита сумма непоступивших доходов от пользования указанными землями в 2013 году составила от 602,8 тыс.леев до 3013,4 тыс.леев. Вместе с тем в этом периоде не были запрогнозированы, исчислены и не поступили доходы от земельного налога на сумму 59,0 тыс.леев.

________________

¹⁶ Приложение № 7 к Отчету аудита.

• Недостатки, которые генерировали непоступление доходов в бюджеты АТЕ района, были допущены при управлении пахотными землями публичной собственности, а также при установлении и взыскании платы за их аренду. Отмечается, что, имея неоцененный источник дохода, состоящий из пахотных земель публичной собственности площадью 221,95 га¹⁷, находящихся в пользовании некоторых экономических субъектов и используемых ими в отсутствие договоров аренды, ОМПУ из 16 АТЕ района не приняли соответствующих мер по установлению и взысканию всех возможных платежей по указанной недвижимости. Это обусловило неполное поступление доходов от аренды пахотных земель публичной собственности на общую сумму 183,8 тыс.леев¹⁸, а также невзыскание земельного налога в размере 24,5 тыс.леев.

________________

¹⁷ Приложение № 7 к Отчету аудита.

¹⁸ Приложение № 7 к Отчету аудита.

• Отсутствие со стороны ОМПУ эффективного контроля за надлежащим использованием земельного фонда определяет риск непоступления бюджетных доходов от продажи и аренды земельных участков, а также от их налогообложения. Аудиторские доказательства, полученные по этому разделу, свидетельствуют, что ОМПУ района не обеспечили соблюдение земельного законодательства по продаже/аренде земельных участков, что обусловило непоступление доходов, оцененных аудитом на общую сумму 237,1 тыс.леев. В этом отношении приводятся следующие примеры:

- 3 ОМПУ не продемонстрировали благоразумие и заинтересованность по повышению эффективности управления земельным фондом, выраженные путем необеспечения применения нормативной цены, приведенной в соответствие с изменениями, внесенными в Закон № 1308-XIII от 25.07.1997, при выполнении ранее заключенных 15 договоров аренды публичных земель. В результате местные бюджеты были лишены доходов на общую сумму 147,1 тыс.леев¹⁹;

________________

¹⁹ Приложение № 7 к Отчету аудита.

- вследствие занижения кадастровых показателей, площади земель, переданных в аренду, и ставки земельного налога, предусмотренных в 2 договорах аренды и в одном договоре купли-продажи земли, не были получены доходы на сумму 78,5 тыс.леев²⁰;

________________

²⁰ Приложение № 7 к Отчету аудита.

- на основании решения сельского совета и в результате проведенных 25.05.2013 торгов примэрия Сырма передала в аренду двум физическим лицам 2 земельных участка общей площадью 16 га на срок 3 года с годовой платой за аренду 11,5 тыс.леев, с которыми были заключены договоры аренды № 18 и № 19 от 3.06.2013. Однако 5.06.2013 примэрия составила констатирующие акты, которыми подтвердила, что участки не обрабатывались, а МС решением № 3.7 от 20.11.2013 освободил арендаторов от платы за аренду на 2013 год на общую сумму 11,5 тыс.леев. Аудит отмечает, что одновременно МС отказал другому арендатору от освобождения от платы за аренду, которому были переданы в аренду земли площадью 20 га согласно договору № 17 от 3.06.2013, присужденному в результате тех же торгов от 25.05.2013, и на основании того же констатирующего акта, как и в предыдущем случае. Причина неодинакового подхода к арендаторам, их прав и обязанностей согласно договорам аренды не была объяснена ответственным персоналом ОМПУ, а указанный факт свидетельствует о содействии некоторым арендаторам, допущенном арендодателем.

♦ В процессе планирования бюджетных доходов на 2013 год, поступивших от сбора за пользование дорогами автомобилями, зарегистрированными в Республике Молдова, они были утверждены на более низком уровне по сравнению с реальными возможностями поступления. Так, доходы, поступившие от этого сбора в 2013 году, были исполнены на общую сумму 1989,4 тыс.леев или на 1302,4 тыс.леев больше по сравнению с утвержденной суммой. Несмотря на то, что УФ располагало информацией, представленной ГП “Центром государственных информационных ресурсов “Registru”” о числе транспортных средств, зарегистрированных на территории района Леова, и ставками по видам автомобилей, зарегистрированных в Республике Молдова согласно разделу IX Налогового кодекса “Дорожные сборы”, оно взяло в расчет лишь 4363 единицы транспортных средств или 72,4% от общего зарегистрированного числа 6030 единиц, причиной послужило отсутствие информации об эксплуатируемых автомобилях. Вместе с тем аудит отмечает и изменение ставок сбора за пользование дорогами, внесенное Законом № 324 от 27.12.2012²¹, что также обусловило увеличение доходов, однако оно не было известно на момент прогнозирования доходов от указанного источника. В результате недооценка налогооблагаемой базы и увеличение ставок указанных сборов обусловили поступление доходов от соответствующего сбора на уровне 289,6% по сравнению с утвержденным, отрицательно повлияв на справедливость межбюджетных отношений.

________________

²¹ Закон № 324 от 27.12.2012 о внесении изменений и дополнения в Налоговый кодекс № 1163-XIII от 24 апреля 1997 года.

♦ Ненадлежащее планирование и неэффективное администрирование доходов от местных сборов лишило бюджеты АТЕ доходов в значительных суммах, которые в целом составили 785,6 тыс.леев, по существу будучи определены недостаточной системой внутреннего контроля собственных доходов со стороны местных органов. Так,

• С коммерческих объектов, действующих на территории населенных пунктов или предоставляющих услуги социального характера, взимается определенный сбор в зависимости от вида осуществляемой деятельности в соответствии с положениями ст.290 (e) Налогового кодекса. В ходе проведения аудита данного компонента доходов был выявлен ряд недостатков, которые лишают местный бюджет доходов, подлежащих взысканию. Согласно ст.6 (1) Закона № 231 от 23.09.2010²², ОМПУ имеют полномочия по выдаче разрешений на осуществление деятельности некоторым субъектам, занимающимся реализацией товаров и услуг, а также по исполнению контроля за соблюдением этими субъектами правил торговли.

________________

²² Закон о внутренней торговле № 231 от 23.09.2010.

Доказательства, накопленные в примэрии г.Леова, свидетельствуют, что хотя доходы от сбора за объекты торговли и/или оказание социальных услуг (далее – сбор за коммерческие объекты), поступившие в 2013 году (942,8 тыс.леев), возросли по сравнению с 2012 годом на 148,0 тыс.леев или на 18,6%, все-таки по этому разделу отмечается непоступление ряда доходов. В результате при утверждении сбора за коммерческие объекты на 2013 год примэрия не взяла в расчет сумму доходов, возможных к взысканию. Так, несмотря на то, что согласно спискам экономических субъектов, действующим на территории населенного пункта, приложенным к решениям ГС об утверждении/изменении сборов, доходы от указанного сбора составили 1103,8 тыс.леев, они были утверждены в сумме 868,1 тыс.леев или с занижением плана доходов на 235,7 тыс.леев, непоступления составили эту же сумму.

• АТЕ района Леова не обеспечили регламентированное поступление доходов от сбора на благоустройство территории. Так, согласно ст.290 Налогового кодекса субъектами налогообложения сбора на благоустройство территорий являются юридические или физические лица, зарегистрированные в качестве предпринимателей и имеющие налогооблагаемую базу. В случае, когда физическое лицо (владелец сельскохозяйственных земель) не зарегистрировано в качестве предпринимателя согласно действующему законодательству, оно не соответствует качеству субъекта налогообложения сбором на благоустройство территорий. Вместе с тем с целью повышения эффективности администрирования сбора на благоустройство территории, взимаемого с крестьянских (фермерских) хозяйств, ГНИ Леова должна была интенсифицировать совместно с ОМПУ (которые в соответствии с Постановлением Правительства № 977 от 14.09.2001²³ обязаны зарегистрироваться/получить фискальные коды крестьянских (фермерских хозяйств) действия по популяризации законодательных положений о необходимости регистрации владельцев сельскохозяйственных земель, имеющих организационно-правовую форму крестьянских (фермерских) хозяйств. Несмотря на вышеуказанное, как территориальный налоговый орган, так и ОМПУ района не предотвратили отрицательного влияния на поступление в местные бюджеты от нерегистрации владельцев сельскохозяйственных земель, имеющих организационно-правовую форму крестьянских (фермерских) хозяйств. В результате в 2013 году установленная ситуация обусловила непоступление доходов от сбора на благоустройство территории с незарегистрированных крестьянских хозяйств в размере 513,9 тыс.леев²⁴.

________________

²³ Постановление Правительства № 977 от 14.09.2001 “О регистрации крестьянских (фермерских) хозяйств”.

²⁴ Приложение № 7 к Отчету аудита.

• АТЕ района не продемонстрировали явный интерес к расчету и поступлению в бюджет рыночного сбора, вместе с тем не обеспечивая достоверную оценку налогооблагаемой базы по выявлению возможных резервов. Согласно ст.290 и ст.291 раздела VII Налогового кодекса субъектами налогообложения рыночного сбора являются юридические или физические лица, зарегистрированные в качестве предпринимателей – администраторов рынка, а объектом налогообложения является общая площадь земельного участка и объектов недвижимости, расположенных на территории рынка. Аудиторские доказательства, накопленные в примэрии г.Леова, свидетельствуют, что планирование поступления рыночного сбора производилось без учета достоверной налогооблагаемой базы, какой является общая площадь земельного участка и объектов недвижимости, расположенных на территории 2 авторизованных рынков, действующих в городе. Вследствие этого утвержденные в городской бюджет доходы от рыночного сбора, а также поступления средств от указанного сбора были занижены на 36,0 тыс.леев.

♦ Некоторые ОМПУ не приняли надлежащих мер для полного поступления специальных средств, не обеспечив соответствующий мониторинг и администрирование процесса по сдаче внаем публичного имущества частной сферы, в результате чего недополучены доходы в бюджеты АТЕ в сумме 151,3 тыс.леев. Аудиторские доказательства свидетельствуют, что при сдаче внаем неиспользуемых активов аппаратом председателя района, одним публичным учреждением и 14 примэриями района не во всех случаях были учтены положения Закона № 249 от 2.11.2012²⁵, Закона № 121-XVI от 4.05.2007²⁶ и предписания из Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 483 от 29.03.2008²⁷. Руководящие органы в рамках ОМПУ не способствовали в полной мере поступлению доходов от сдачи внаем, генерируя тем самым отрицательные последствия для оперативного поступления и рационального использования публичных средств. В этом контексте приводятся следующие примеры:

________________

²⁵ Закон о государственном бюджете на 2013 год № 249 от 2.11.2012 (далее – Закон № 249 от 2.11.2012).

²⁶ Закон об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении № 121-XVI от 4.05.2007.

²⁷ Положение о порядке сдачи внаем неиспользуемых активов, утвержденное Постановлением Правительства № 483 от 29.03.2008.

- 7 ОМПУ АТЕ сдали в пользование помещения общей площадью 154,9 м² в отсутствие договоров найма²⁸, в том числе в 3 АТЕ не были приняты решения уполномоченных и представительных органов о сдаче внаем объектов публичной недвижимости;

________________

²⁸ Приложение № 7 к Отчету аудита.

- плата за наем была исчислена с применением заниженных отраслевых и рыночных коэффициентов по сравнению с коэффициентами, предусмотренными положениями Закона № 249 от 2.11.2012²⁹;

________________

²⁹ Приложение № 7 к Отчету аудита.

- передача на основании решений местных советов в безвозмездное пользование помещений общей площадью 112,4 м^{2 30};

________________

³⁰ Приложение № 7 к Отчету аудита.

- ОМПУ 3 АТЕ не приняли соответствующих мер по возмещению расходов за коммунальные услуги, связанные с помещениями, сданными внаем, на общую сумму 43,3 тыс.леев³¹;

________________

³¹ Приложение № 7 к Отчету аудита.

- ОМПУ 2 АТЕ допустили несоответствия при сдаче внаем объектов инфраструктуры, установив годовую плату за наем и за использование оборудования с несоблюдением порядка исчисления соответствующей платы согласно Закону № 249 от 2.11.2012, что привело к занижению доходов за период 2011-2013 годов на 90,1 тыс.леев³². Более того, согласно законодательным положениям³³ предпринимательская деятельность осуществляется в организационно-правовой форме предприятия, а собранные аудиторские доказательства свидетельствуют, что физические лица, в управлении которых находятся артезианские скважины и водопроводы публичной собственности указанных АТЕ, оказывают услуги по обеспечению водой от собственного имени, без регистрации какой-либо организационно-правовой формы деятельности.

________________

³² Приложение № 7 к Отчету аудита.

³³ Ст.1 и ст.3 Закона о предпринимательстве и предприятиях № 845-XII от 3.01.1992.

Указанные ситуации были связаны с необеспечением соблюдения законодательных положений при заключении договоров найма с некоторыми экономическими субъектами и физическими лицами, а также с отсутствием в рамках АТЕ (I и II уровней) политик по регламентированию порядка управления публичным имуществом, что в результате лишает местный бюджет значительных доходов.

Рекомендации

1. Председателю района и УФ обеспечить внедрение внутреннего публичного финансового контроля за разработкой, утверждением и мониторингом операционных процессов, связанных с планированием налогово-бюджетных проектов по всем категориям доходов, с соответствующим делегированием полномочий.

2. Председателю района обеспечить сотрудничество между подразделениями районного совета, в том числе УФ, отделом экономики, налоговыми и кадастровыми органами в целях создания базы данных, связанной с формированием, мониторингом и оценкой налогооблагаемой базы по всем категориям сборов/налогов, формируемым в АТЕ (I и II уровней), которая является объектом налогообложения.

3. УФ при сотрудничестве с ОМПУ I уровня и другими сторонами, вовлеченными в процесс формирования бюджета, обеспечить стандартизацию системы процедур по созданию обоснованной налогооблагаемой базы для разработки налогово-бюджетных прогнозов по всем категориям налоговых и неналоговых доходов, которые учитываются при формировании собственных доходов бюджетов АТЕ.

4. Примэриям г.Яргара, сел/коммун Бештемак, Борогань, Казанджик, Ковурлуй, Князевка, Сэрата Ноуэ, Сэрата-Рэзешь, Сэрэтень, Сырма, Хэнэсений Ной, Орак, Тигеч, Томаюл Ноу, Токиле-Рэдукань и Вознесень предусмотреть в соответствии с законодательными положениями плату за пользование пахотными землями публичной собственности, начислять и взыскивать соответствующие платежи.

5. Примэриям городов Леова и Яргара, сел/коммун Бештемак, Борогань, Чадыр, Князевка, Колибабовка, Филипень, Орак, Сэрэтень, Сэрэцика Ноуэ, Тигеч, Томай и Вознесень обеспечить в соответствии с законодательными положениями установление/применение платы за пользование землями публичной собственности, прилегающими к приватизированным объектам или частным предприятиям и объектам с начислением и взиманием этих платежей.

6. Примэриям городов Леова и Яргара, сел/коммун Тигеч, Ковурлуй, Купкуй, Сэрата Ноуэ и Сырма обеспечить исчерпывающее планирование доходов от налога на собственность физических лиц, с полным поступлением их в бюджеты АТЕ.

7. Примару г.Леова обеспечить правильное прогнозирование доходов от сбора за объекты торговли и/или оказание социальных услуг, а также рыночного сбора, с полным поступлением бюджетных доходов.

8. Примарам городов Леова и Яргара, сел/коммун Бэюш, Бештемак, Борогань, Казанджик, Чадыр, Князевка, Колибабовка, Ковурлуй, Купкуй, Филипень, Хэнэсений Ной, Орак, Романовка, Сэрата Ноуэ, Сэрата-Рэзешь, Сэрэтень, Сэрэцика Ноуэ, Сырма, Тигеч, Токиле-Рэдукань, Томай, Томаюл Ноу и Вознесень совместно с ГНИ интенсифицировать работу по популяризации налогового законодательства с целью регистрации и присвоения фискальных кодов крестьянским (фермерским) хозяйствам, что увеличит поступление доходов в бюджеты АТЕ.

9. Председателю района, примарам городов Леова и Яргара, сел/коммун Бештемак, Борогань, Казанджик, Колибабовка, Купкуй, Хэнэсений Ной, Орак, Сэрата Ноуэ, Сэрэцика Ноуэ, Тигеч, Томай, Томаюл Ноу и директору теоретического лицея “M.Eminescu” осуществить заключение или пересмотр/легализацию договоров о найме публичного имущества, с приведением их в соответствие с действующими регламентированными положениями, принятием мер с целью устранения установленных аудитом недостатков в этой области и поступлением публичных доходов.

ЦЕЛЬ II: АТЕ управляли регламентированно и экономно бюджетными расходами?

Подпроцесс по обоснованию и использованию бюджетных средств в рамках АТЕ (I и II уровней) был подвержен воздействию ряда нарушений и отклонений от регламентированных положений, не регистрируя существенных улучшений. Несоответствия, допущенные должностными лицами в рамках аудируемых ОМПУ, привели к осуществлению нерегламентированных и неэффективных расходов на общую сумму 25,6 млн.леев, что определило высокий уровень финансово-бюджетной недисциплинированности (несоответствия в соотношении к общим расходам). Так, были выявлены нерегламентированные расходы по: освоению финансовых средств на инвестиции и капитальный ремонт на общую сумму 24,0 млн.леев; оплате труда (в том числе относящиеся к ней выплаты) – 1,2 млн.леев; другим расходам – 0,4 млн.леев.

Данное состояние работ является и следствием неосуществления внутреннего контроля и, соответственно, надлежащего внедрения положений Закона № 229 от 23.09.2010, которые предусматривают повышение менеджерской ответственности за надлежащее и эффективное управление публичными ресурсами, что является острой необходимостью для АТЕ всех уровней.

Не соответствует требованиям прозрачности и целостности процесс перераспределения трансфертов, выделенных из государственного бюджета за счет фонда финансовой поддержки, в том числе предназначенных для сферы образования. Имеются недостатки и при определении отношений между государственным бюджетом и бюджетом района, между районным бюджетом и бюджетами АТЕ, что повлияло на размер выделенных трансфертов. Для подтверждения указанного приводятся следующие примеры.

♦ В процессе установления межбюджетных отношений имеются недостатки при прогнозировании расходов и справедливом распределении трансфертов.

Отсутствие надлежаще установленного механизма по определению нормативов расходов на образование для АТЕ и реального числа бенефициаров трансфертов за счет государственного бюджета на эту цель обусловило то, что в 2013 году ОМПУ района получили трансферты из государственного бюджета на общую сумму 11,6 млн.леев в результате взятия в расчет численности детей/учащихся исходя из реально зарегистрированного числа, которое было меньше, чем статистические данные, на основании которых МФ выделило трансферты. Соответствующая ситуация свидетельствует о субъективной трактовке процесса перераспределения бюджетных средств, ведет к созданию имеющихся в распоряжении остатков и способствует районным органам в поддержке выборочных и без соответствующих критериев определенных мероприятий и учреждений.

Согласно ст.9 Закона № 397-XV от 16.10.2003 для выравнивания уровня удовлетворения потребности в бюджетных средствах годовым законом о бюджете из государственного бюджета для районных бюджетов предусматриваются трансферты за счет фонда финансовой поддержки АТЕ. Процедура установления трансфертов регламентирована Методологическими нормами, разработанными МФ, которые предусматривают основные принципы политики государства в области бюджетных доходов и расходов на последующий год и некоторые специфические моменты по расчету прогнозируемых для выделения из государственного бюджета трансфертов бюджетам II уровня.

Согласно Методологическим нормам выделение средств для дошкольных учреждений образования производилось на основании норматива для содержания одного ребенка в дошкольных учреждениях в размере 9299,50 леев и числа детей в соответствии со статистическими данными. Вместе с тем для школ, гимназий и лицеев размер стоимостного норматива на одного “средневзвешенного учащегося” и стоимостного норматива для одного учреждения, взятого в расчет при установлении категориальных трансфертов, составил 6224,0 лея и, соответственно, 376793,0 лея.

Учитывая, что Методологические нормы не устанавливают состав затрат, находящихся в основе норматива для содержания одного ребенка в дошкольных учреждениях, органы II уровня при установлении отношений с бюджетами I уровня имеют возможность дифференцировать нормативы, установленные МФ, и неоднозначно применять для этих же категорий учреждений из ОМПУ I уровня. Так, исходя из размера трансфертов, утвержденных органами района II уровня, размер расходов для содержания одного ребенка в дошкольных учреждениях варьировал от 7150 леев до 14100 леев, размеры не были регламентированно обоснованы, скоординированы и утверждены. Вместе с тем при расчете трансфертов для АТЕ I уровня ОМПУ II уровня использовали фактическую численность детей (1484 ребенка), которая была меньше статистических данных (2465 детей) по району в 2013 году на 981 ребенка. В результате применения при расчете трансфертов АТЕ I уровня меньшей численности детей, ОМПУ района получили бюджетные средства за счет государственного бюджета в сумме 9,1 млн.леев.

Согласно п.8 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 728 от 2.10.2012³⁴, размер ассигнований для учебных заведений начального и общего среднего образования на уровне района определяется по формуле, основными компонентами которой являются: стоимостной норматив на одного “взвешенного учащегося” и их число в конкретном учреждении; стоимостной норматив на одно учреждение; ассигнования, выделенные из районного компонента конкретному учреждению и т.д. Районный компонент представляет собой резерв, сформированный из выделенных из государственного бюджета средств и централизованных на уровне района, из которых основными являются: централизованные средства в размере максимум 5% от размера категориальных трансферт; экономия, полученная в результате рационализации сети учреждений; экономия, полученная в результате снижения числа “взвешенных учащихся” и др. Районный компонент распределяется учреждениям АТЕ “согласно решению РС по предложению УО, согласованному с УФ, с целью защиты против отрицательного влияния применения формулы, повышения интереса для консолидации сети, а также для покрытия некоторых дополнительных расходов, какими являются транспортные расходы (перевозка учеников), содержание общежитий и другие специфические расходы некоторых конкретных учреждений”. Распределение и использование средств из районного компонента установлено положением, утвержденным РС. Аудитом установлено, что хотя РС решением № 5.3 от 9.12.2011 утвердил Положение о распределении и использовании финансовых средств из районного компонента, оно было несовершенным, не определяло процедуру и критерии их распределения. Таким образом, финансовые средства, предназначенные для финансирования учебных заведений из районного компонента в сумме 2,5 млн.леев, были распределены непрозрачно и в отсутствие необходимых обоснований.

________________

³⁴ Постановление Правительства № 728 от 2.10.2012 “О финансировании стандартных расходов на одного учащегося с использованием выравнивающих коэффициентов в установленном Правительством порядке для учебных заведений начального и общего среднего образования, финансируемых из бюджетов административно-территориальных единиц”.

Рекомендации

10. Председателю района рассмотреть соответствие Положения о распределении и использовании финансовых средств из районного компонента сквозь призму обеспечения прозрачности и объективности процесса распределения средств, предназначенных для финансирования учебных заведений, на основании стандартной стоимости на учащегося.

11. УФ обеспечить безусловное соблюдение методологической базы при определении отношений между государственным бюджетом и местными бюджетами, с обоснованием соответствующих трансферт.

12. УФ совместно с УО разработать четкие и отдельные политики в аспекте критериев, связанных с планированием расходов для деятельности учебных заведений, согласно новой методологии по их финансированию.

♦ ОМПУ не обеспечили регламентированное использование бюджетных средств на оплату труда в сумме 1229,5 тыс.леев, необходимы оптимизация и повышение эффективности расходов на оплату труда.

В 2013 году ОМПУ I и II уровня произвели кассовые расходы на оплату труда и соответствующие выплаты на общую сумму 68,7 млн.леев, удельный вес которых составляет 53,6% от общих расходов, осуществленных бюджетами АТЕ района. В результате проверки расходов на оплату труда в некоторых ОМПУ обоих уровней были установлены отклонения от нормативной базы, которые обусловили нерегламентированные расходы на общую сумму 1229,5 тыс.леев. Так,

- в нарушение положений п.20 приложения № 2 к Приказу министра финансов № 55 от 11.05.2012³⁵, штатные расписания персонала органов местного публичного управления района I уровня не зарегистрированы в УФ, подведомственном РС Леова;

________________

³⁵ Приказ министра финансов № 55 от 11.05.2012 “Об утверждении типовых форм штатных расписаний персонала бюджетной сферы”.

- несмотря на то, что 36 ОМПУ и публичные учреждения района регламентированно разработали и утвердили штатные расписания персонала, они допустили превышение установленной численности персонала на 130,25 единиц, что обусловило осуществление дополнительных расходов на общую сумму 1114,8 тыс.леев³⁶. Вместе с тем примэрии и публичные учреждения не отразили численность персонала в количестве 130,25 единиц в “Отчете о выполнении плана сети, штатах и контингента учреждениями, финансируемыми из местных бюджетов, за 2013 год” (форма 3R-BL), в результате были искажены отраженные в отчете за 2013 год консолидированные данные;

________________

³⁶ Приложение № 8 к Отчету аудита.

- в нарушение положений ст.5(4) c) Закона № 245-XVI от 27.11.2008³⁷ и п.95 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 1176 от 22.12.2010³⁸, ОМПУ района в сотрудничестве с СИБ не утвердили и не согласовали перечни сведений, подлежащих засекречиванию, перечни должностей сотрудников и число лиц, которым необходимо оформить допуск к государственной тайне в зависимости от необходимости использования такой информации при осуществлении деятельности. Вопреки указанному, в аудируемом периоде ОМПУ района установили и выплатили надбавку за допуск к государственной тайне 18 работникам, что обусловило нерегламентированную выплату надбавок к заработной плате и относящимся к ней платежам в размере 114,7 тыс.леев³⁹.

________________

³⁷ Закон о государственной тайне № 245-XVI от 27.11.2008.

³⁸ Постановление Правительства № 1176 от 22.12.2010 “Об утверждении Положения об обеспечении режима секретности в рамках органов публичной власти и других юридических лиц”.

³⁹ Приложение № 8 к Отчету аудита.

Рекомендации

13. Председателю района принять решения по случаям ненадлежащей оплаты труда работников и обеспечить соблюдение законодательных норм и финансово-бюджетной дисциплины в соответствующей области.

14. Примарам городов Леова и Яргара, сел/коммун: Бэюш, Бештемак, Борогань, Казанджик, Чадыр, Князевка, Колибабовка, Ковурлуй, Купкуй, Филипень, Хэнэсений Ной, Орак, Романовка, Сэрата Ноуэ, Сэрата-Рэзешь, Сэрэтень, Сэрэцика Ноуэ, Сырма, Тигеч, Токиле-Рэдукань, Томай, Томаюл Ноу и Вознесень обеспечить соблюдение нормативных актов, регламентирующих область оплаты труда, и внедрение адекватного внутреннего контроля с устранением установленных недостатков и нарушений.

♦ Область освоения средств на инвестиции и капитальный ремонт продолжает оставаться подверженной несоответствиям.

В 2013 году в районе Леова были освоены средства на инвестиции и капитальный ремонт на общую сумму 19,4 млн.леев: на капитальные вложения – 7,2 млн.леев, капитальный ремонт – 12,2 млн.леев, в том числе за счет государственного бюджета – 3,2 млн.леев; районного бюджета – 6,0 млн.леев; местных бюджетов – 6,7 млн.леев; прочих источников – 3,5 млн.леев.

Аудиторские доказательства, накопленные по этому разделу, выявили ряд недостатков и несоответствий, которые привели к нерегламентированному использованию бюджетных средств, что свидетельствует о том, что на финансовую дисциплину по соответствующему компоненту повлияло наличие несоответствий при осуществлении ряда неэффективных расходов за счет публичных средств, из которых наиболее существенными являются: осуществление неэффективных и нерациональных расходов, выраженных путем иммобилизации публичных средств для незавершенных объектов – 23,8 млн.леев; выполнение работ в отсутствие разработанной и регламентировано проверенной проектной документации – 0,2 млн.леев. Вместе с тем аудиторская миссия отмечает неразработку и невнедрение процедур внутреннего контроля, связанных с инициированием и освоением расходов на капитальные вложения. Так,

• Отсутствие годового и перспективного плана по капитальным вложениям, нерегламентированное исполнение функции бенефициара объектов определили ошибочную отчетность по соответствующему разделу. Несмотря на то, что удельный вес расходов на инвестиции и капитальный ремонт в течение последних 3 лет составил 17-20% от общих расходов, будучи существенным, аудиторская миссия свидетельствует об отсутствии внутреннего контроля, связанного с процессом освоения средств с момента инициирования до окончательной приемки выполненных работ, а также бухгалтерской и кадастровой регистрацией построенных объектов. Так, согласно накопленным аудиторским доказательствам 4 газопровода с объемом освоенных инвестиций 5334,2 тыс.леев, сданные в эксплуатацию и управляемые с 2009 года, отражены в бухгалтерском учете УФ и в Балансе исполнения бюджета публичных организаций/учреждений по состоянию на 1.01.2014 как незавершенные объекты, остаток счета составил всего 19469,6 тыс.леев. Аналогичная ситуация отмечается и в рамках 4 АТЕ, в которых эксплуатируются 14 объектов с общей стоимостью затрат на строительство и ремонт в сумме 2424,1 тыс.леев⁴⁰, без соответствующего отражения в бухгалтерском учете на поступление основных средств, что свидетельствует об отсутствии внутреннего контроля за освоением расходов на капитальные вложения, обуславливая ошибочное отражение в отчетности ситуаций по указанному разделу.

________________

⁴⁰ Приложение № 8 к Отчету аудита.

• Определение и инициирование объектов капитальных вложений без учета ранее начатых инвестиций и незавершенных объектов обуславливает иммобилизацию бюджетных средств, невыполнение установленных задач, разрушение объектов по причине их неконсервации, что в конечном итоге приводит к неэффективности понесенных расходов. Так, по состоянию на 1.01.2014 в бухгалтерском учете УО и 3 ОМПУ были зарегистрированы 4 незавершенных объекта, строительство которых началось в 1989 году. Для их завершения необходимо около 91,56 млн.леев⁴¹, практически отсутствуют финансовые средства для этой цели, а также четкое и аргументированное видение о возможном использовании объектов в будущем. Собранные аудиторские доказательства отмечают, что несмотря на то, что на незавершенном объекте “Родильный дом” (стоимость выполненных до 1992 года работ оценена на сумму 21287,0 тыс.леев, уровень завершения – 39%) в течение последних 8 лет были изменены 3 бенефициара с целью завершения строительства, это не имело какого-либо эффекта. Так, объект был передан с баланса РС Национальному агентству по жилью, а после его роспуска – примэрии г.Леова, в соответствующем периоде не были выполнены строительные работы на указанном объекте. В то время как ОМПУ находится в ожидании инвестиций, физическое и моральное разрушение объекта, произошедшее в этом периоде, приводит к иммобилизации значительных публичных средств. В настоящее время незавершенное строительство передано РС Леова с целью его перепрофилирования в жилые помещения для реализации “Проекта социального жилья для социально уязвимых слоев населения”.

________________

⁴¹ Приложение № 8 к Отчету аудита.

• Осуществление инвестиций в строительство и капитальный ремонт в рамках некоторых ОМПУ не основывается на технико-экономических обоснованиях, которые аргументировали бы их необходимость. Так, незавершенное строительство “Музыкальная школа г.Леова” (с суммой освоенных средств в размере 700,3 тыс.леев, зарегистрированная в бухгалтерском учете УКМСТ РС Леова) из-за отсутствия финансовых средств для его завершения, а также по причине снижения потребности в его использовании, в течение последних 4 лет на основании решения РС Леова было выставлено на продажу в рамках 4 торгов с молотка, не будучи еще проданным. Как и в предыдущем случае, разрушение строительства от климатических факторов определяет неэффективность предыдущих инвестиций. Аналогично приводится пример приостановления работ по строительству 2 школ, инициированных в 1995 году: в с.Филипень и в ком.Сэрэтень, причиной было отсутствие финансовых средств, а также неопределение ОМПУ соответствующих АТЕ приоритетности капитальных расходов для незавершенных объектов, что ведет к иммобилизации бюджетных средств. В настоящее время в результате структурных реформ в образовании потребность в указанных объектах снизилась, вследствие этого изменение назначения соответствующих объектов с понесением дополнительных расходов для перепроектирования, технической экспертизы и т.д. становится неизбежной, требуя разумной предусмотрительности и обоснования. В этом отношении отмечаются меры, принятые ОМПУ Сэрэтень для изменения назначения объекта незавершенной школы (имеющей проектную мощность на 264 места) в культурно-спортивный центр, для завершения строительства в 2014 году было предусмотрено выделение средств из государственного бюджета на сумму 800,0 тыс.леев⁴². Вместе с тем, учитывая, что численность населения в ком.Сэрэтень по состоянию на 1.01.2014 составила 949 человек, аудит считает в качестве неприоритетной необходимость соответствующей реконструкции.

________________

⁴² Закон о государственном бюджете на 2014 год № 339 от 23.12.2013.

Следует отметить и другие несоответствия, а именно: неотражение в бухгалтерском учете школы из с.Филипень, хотя она была включена в акт по инвентаризации данного объекта и зарегистрирована в ТКО. Вместе с тем, отмечается и отнесение в бухгалтерском учете на аналитический счет 010 “Здания” в отсутствие акта окончательной приемки незавершенного строительства “Школы из ком.Сэрэтень” на общую сумму 1850,0 тыс.леев, с начислением износа, который по состоянию на 1.01.2014 составил общую сумму 657,8 тыс.леев. Все указанное обусловило ошибочное отражение в отчетности финансовых ситуаций и свидетельствует об отсутствии процедур внутреннего контроля, которые исключат несоответствия в указанной области.

• ОМПУ АТЕ I и II уровней не обеспечили освоение финансовых средств на капитальные расходы на общую сумму 4181,6 тыс.леев. В соответствии с положениями ст.32 (1) c) Закона № 397-XV от 16.10.2003 главные исполнители (распорядители) бюджетов отвечают за целесообразность и законность получения и использования бюджетных ассигнований в соответствии с лимитами и назначениями, утвержденными в бюджете. Однако вопреки указанному, ОМПУ района не взяли на себя в полной мере делегированную ответственность, не обеспечив в 2013 году полное освоение публичных финансовых средств, предусмотренных в консолидированном бюджете для капитальных расходов, на общую сумму 4181,6 тыс.леев⁴³, одной из причин было непоступление собственных доходов в необходимых объемах. Следует также отметить невыполнение некоторых работ в отчетном году на сумму 2055,8 тыс.леев в результате аннулирования процедуры публичных торгов, инициированных РС Леова, и проведения повторно других торгов, что привело к снижению периода выполнения соответствующих работ на 2 месяца, вследствие этого работы по ремонту начались в конце 2013 года, что не позволило полностью освоить выделенные финансовые средства.

________________

⁴³ Приложение № 8 к Отчету аудита.

• Процесс закупки работ по инвестициям и капитальному ремонту не имеет регламентированного характера, что обуславливает выполнение работ с несоблюдением требований по качеству в строительстве, генерируя неэффективное использование финансовых средств. В соответствии с положениями ст.13(1) Закона № 721-XIII от 2.02.1996⁴⁴ работы по строительству и ремонту сооружений осуществляются только на основе проекта, разработанного лицензированными в этой области физическими или юридическими лицами и проверенного Государственной службой контроля и экспертизы проектов и строений. а согласно п.7 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 834 от 13.09.2010⁴⁵, закупающий орган имеет право инициировать применение процедуры присуждения договора о государственной закупке работ только тогда, когда соблюдается ряд условий, из которых: обеспечение разработки, проверки и утверждения в установленном порядке проектной и сметной документации. Однако в нарушение указанных условий в 2013 году примэрия ком.Бэюш начала процесс закупок, закупила и выполнила работы по строительству котельной для детского сада на общую сумму 179,5 тыс.леев, проектная документация не была проверена в установленном порядке.

________________

⁴⁴ Закон о качестве в строительстве № 721-XIII от 2.02.1996.

⁴⁵ Постановление Правительства № 834 от 13.09.2010 “Об утверждении Положения о государственных закупках работ”.

• Некоторые ОМПУ I уровня допустили контрактацию работ в отсутствие утвержденных лимитов финансовых средств.

В соответствии с положениями ст.7 (3) Закона № 397-XV от 16.10.2003 договоры на работы, услуги, товарно-материальные ценности и осуществление расходов заключаются исполнителями (распорядителями) бюджетов только с соблюдением требований законодательства и в пределах утвержденных (уточненных) лимитов. Однако в нарушение указанных положений в 2013 году закупающие органы района Леова допустили заключение договоров на товары, работы и услуги на общую сумму 3290,2 тыс.леев⁴⁶ в отсутствие утвержденных/уточненных лимитов финансовых средств. Отмечается, что инициирование объектов капитальных вложений в отсутствие необходимых средств для их строительства определяет иммобилизацию бюджетных средств, невыполнение установленных задач, что в конечном итоге обуславливает неэффективность произведенных расходов.

________________

⁴⁶ Приложение № 8 к Отчету аудита.

• Согласно п.46 Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010⁴⁷, расходы по капитальному ремонту зданий и сооружений увеличивают первоначальную стоимость основных средств, которые находятся на балансе учреждения. Однако, в нарушение указанных положений 12 учебных заведений⁴⁸ зарегистрировали в бухгалтерском учете на аналитическом счете 010 “Здания” расходы, произведенные по капитальному ремонту объектов недвижимости, которые не находятся на их балансе, на общую сумму 2810,8 тыс.леев, что обусловило ошибочное отражение в отчетности финансовых ситуаций в рамках указанных учреждений. Вместе с тем непередача этих затрат в году их выполнения собственникам отремонтированных объектов недвижимости для отражения в бухгалтерском учете ведет к неправильному установлению срока полезного функционирования недвижимости и исчисления их износа.

________________

⁴⁷ Приказ министра финансов № 93 от 19.07.2010 “Об утверждении Инструкции по бухгалтерскому учету в публичных учреждениях”.

⁴⁸ Приложение № 8 к Отчету аудита.

• Некоторые ОМПУ района не обеспечили соответствующими гарантиями надлежащее выполнение работ. Так, в соответствии с положениями ст.42 (8) Закона № 96-XVI от 13.04.2007 при закупке товаров и работ закупающий орган обязан требовать от офертанта при заключении договора предоставления обеспечения его выполнения. В нарушение регламентированных положений примэрия ком. Сэрэцика Ноуэ, в качестве закупающего органа, хотя и запросила от подрядчика и контрактующих сторон обеспечение выполнения работ и оказания услуг в форме гарантии по надлежащему выполнению договоров, не соблюдая договорные условия, она не зарезервировала на специальных счетах суммы, предназначенные для соответствующих гарантий.

Рекомендации

15. Председателю района и примарам сел/коммун Филипень и Сэрэтень обеспечить разработку и утверждение в соответствии с действующими законодательными положениями Программу капитальных вложений по АТЕ, с установлением приоритетов для финансирования незавершенного строительства, источников финансирования с соблюдением принципов экономичности и эффективности в целях рационального использования публичных финансовых средств, и принять меры по сдаче в эксплуатацию построенных объектов.

16. Руководителям подразделений РС Леова и учебных заведений района, примарам городов Леова и Яргара, сел/коммун: Бэюш, Бештемак, Борогань, Казанджик, Чадыр, Князевка, Колибабовка, Ковурлуй, Купкуй, Филипень, Хэнэсений Ной, Орак, Романовка, Сэрата Ноуэ, Сэрата-Рэзешь, Сэрэтень, Сэрэцика Ноуэ, Сырма, Тигеч, Токиле-Рэдукань, Томай, Томаюл Ноу и Вознесень обеспечить соблюдение нормативной базы, разработать и внедрить процедуры внутреннего контроля, связанные с освоением бюджетных средств на инвестиции и капитальный ремонт и регламентированным отражением в бухгалтерском учете построенных объектов, с устранением выявленных несоответствий.

♦ При закупке товаров и услуг в рамках аудируемых субъектов не всегда соблюдался правовой аспект. Контроль за соблюдением процедур государственных закупок товаров, работ и услуг нуждается в улучшении, поскольку область государственных закупок подвержена несоответствиям относительно расходования публичных средств.

Законом № 96-XVI от 13.04.2007, а также другими нормативными документами в области государственных закупок предусмотрено, что закупающие органы обязаны обеспечить законность и эффективность государственных закупок. Отсутствие четко определенного внутреннего контроля со стороны должностных лиц ОМПУ (I и II уровней) в части обеспечения мониторинга процесса государственных закупок привело к несоблюдению положений действующих нормативных актов, которые скомпрометировали надлежащее управление местными публичными средствами. Так,

• Несмотря на то, что РС Леова, примэрии городов Леова и Яргара сформировали на основании ряда распоряжений рабочие группы по закупкам, закупающие органы не указали точно функции и обязанности каждого члена рабочей группы в соответствии с положениями Постановления Правительства № 1380 от 10.12.2007⁴⁹, что свидетельствует о неприменении их на различных этапах планирования и проведения государственных закупок, что не обеспечивает соответствие проведения государственных закупок и качественное выполнение договоров закупок.

________________

⁴⁹ Постановление Правительства № 1380 от 10.12.2007 “Об утверждении Положения о деятельности рабочей группы по закупкам”.

• МПО не обеспечили составление плана государственных закупок капитальных работ, а также разработку и публикацию объявлений о намерении по предусмотренным закупкам. Несмотря на то, что законодательная база четко предусматривает планирование процедур государственных закупок путем составления объявлений о намерении, которые должны быть опубликованы в БГЗ, на официальной странице АГЗ и на web-странице закупающих органов, примэрии Леова и Яргара не осуществили такое планирование и не опубликовали объявления. Так, в нарушение положений ст.13 (1) b) Закона № 96-XVI от 13.04.2007 закупающие органы и рабочие группы, сформированные в рамках УО и примэрий городов Леова и Яргара, не обеспечили соответствующим образом разработку планов осуществления государственных закупок с целью контрактации товаров, работ и услуг, необходимых для эффективного функционирования ОМПУ, которые составили 5911,9 тыс.леев⁵⁰. Это представляет собой несоблюдение закупающими органами прозрачности при планировании и использовании финансовых средств. Вместе с тем в нарушение ст.19 (1) указанного закона и п.27 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 1404 от 10.12.2008⁵¹, не была обеспечена публикация объявления о намерении в отношении закупок работ по строительству и капитальному ремонту на 2013 год в БГЗ, на официальной странице АГЗ и на web-странице этих АТЕ.

________________

⁵⁰ Приложение № 8 к Отчету аудита.

⁵¹ Постановление Правительства № 1404 от 10.12.2008 “Об утверждении Положения о методах расчета оценочной стоимости договоров о государственных закупках и их планировании”.

• Аудитом установлено, что в нарушение положений ст.14 (3) Закона № 96-XVI от 13.04.2007 и п.9 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 1380 от 10.12.2007⁵², некоторые члены рабочих групп по закупкам в рамках примэрий городов Леова и Яргара не подписали декларации о конфиденциальности и беспристрастности для части процедур государственных закупок, что может способствовать нелояльной конкуренции в рамках этих процедур.

________________

⁵² Положение о деятельности рабочей группы по закупкам, утвержденное Постановлением Правительства № 1380 от 10.12.2007.

• Несмотря на то, что согласно п.25 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 148 от 14.02.2008⁵³, закупающий орган обязан составлять и представлять каждое полугодие, до 15 числа месяца, следующего за отчетным полугодием, Агентству по государственным закупкам отчет о договорах государственных закупок небольшой стоимости, заключенных и зарегистрированных в данный период, примэрия г.Леова представила отчет с несоблюдением сроков представления, одновременно были наложены отчетные периоды. В результате не была обеспечена достоверность отчетов, были дублированы отраженные в отчете 5 договоров государственных закупок небольшой стоимости.

________________

⁵³ Положение о государственных закупках небольшой стоимости, утвержденное Постановлением Правительства № 148 от 14.02.2008.

• 10 закупающих органов⁵⁴ не обеспечили составление и хранение дел государственных закупок согласно п.6 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 9 от 17.01.2008⁵⁵, что определяет риск извлечения или замены записей, содержащихся в нем, а также невозможность соблюдения соответствия процедур государственных закупок законодательным положениям.

________________

⁵⁴ Приложение № 8 к Отчету аудита.

⁵⁵ Положение о составлении и хранении дела о государственной закупке, утвержденное Постановлением Правительства № 9 от 17.01.2008.

Рекомендации

17. Председателю района и примарам городов Леова и Яргара, сел/коммун Бэюш, Тигеч, Колибабовка, Сэрэцика Ноуэ и Томаюл Ноу:

17.1) обеспечить деятельность в рабочих группах лишь обученного персонала в области государственных закупок;

17.2) разработать и внедрить процедуры внутреннего контроля, связанные с закупкой товаров, работ и услуг, а также принять меры по устранению установленных аудитом по этому разделу несоответствий.

♦ РС неэффективно администрировал финансовые средства из резервного фонда, не соблюдал чрезвычайный и непредвиденный характер расходов и допустил в 2013 году осуществление некоторых расходов не по назначению и законным полномочиям на общую сумму 392,3 тыс.леев.

Аудиторские доказательства, полученные по этому разделу, свидетельствуют, что, не соблюдая регламентированные положения, часть средств из резервного фонда была использована на покрытие ряда пробелов, появившихся в результате несоответствующего планирования бюджетных расходов, осуществления ряда мероприятий, не имеющих чрезвычайный и непредвиденный характер. Так, в течение 2013 года согласно решениям местных советов и распоряжений председателя района за счет средств резервного фонда были использованы средства на общую сумму 404,6 тыс.леев, в том числе 388,3 тыс.леев на расходы, которые должны были быть запланированы в общем порядке согласно сметам расходов: 117,8 тыс.леев – на организацию и проведение спортивных и культурных мероприятий; 68,1 тыс.леев – на оплату расходов по организации заседаний РС, на командировки и вознаграждения советникам за участие в комиссиях и заседаниях РС; 58,5 тыс.леев – на выплату материальной помощи молодым специалистам, спортсменам и другим физическим лицам; 71,3 тыс.леев – на организацию различных праздников (“Последний сноп”, “Национальный день вина”, “День работников сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности” и др.), 47,3 тыс.леев – на оплату взносов в качестве члена различных организаций; 25,3 тыс.леев – прочие расходы. Следует отметить, что использование средств резервного фонда исключительно на цели, не связанные с чрезвычайными и непредвиденными ситуациями, свидетельствует о продолжении финансирования ряда мероприятий, которые должны быть регламентировано запланированы в бюджете, а также подтверждает наличие ненадлежащего процесса при бюджетном планировании расходов, провоцируя риск того, что в случае появления такого вида ситуаций в районном бюджете будут отсутствовать необходимые средства для устранения их последствий. Причиной использования средств резервного фонда на указанные ранее цели является и несоответствующая трактовка требований Типового положения, утвержденного Постановлением Правительства № 1427 от 22.12.2004⁵⁶.

________________

⁵⁶ Типовое положение о формировании резервных фондов органов местного публичного управления и использовании средств этих фондов, утвержденное Постановлением Правительства № 1427 от 22.12.2004.

Рекомендации

18. Председателю района:

18.1) разработать и представить на утверждение районному совету проект Положения о порядке формирования и использования средств резервного фонда, с четким определением расходов, которые могут быть понесены за счет фонда, в том числе набор критериев, определенных для расходов, имеющих чрезвычайный и непредвиденный характер;

17.2) внедрить процедуры внутреннего контроля, которые обеспечат регламентированное, прозрачное и по назначению использование средств резервного фонда.

ЦЕЛЬ III: АТЕ управляли регламентированно и эффективно публичным имуществом, обеспечили его мониторинг и целостность?

Аудиторская миссия установила, что администрирование публичного имущества в рамках ОМПУ не соответствовало законным/регламентированным требованиям, оно было подвергнуто ряду недостатков и пробелов, которые выражаются путем: несоответствующего учета фондов публичной собственности и недостоверной отчетности имущественных ситуаций; необеспечения полной регистрации в кадастровом органе права собственности; ненадлежащей передачи имущества в управление созданным ОМПУ предприятиям, а также отсутствия достоверной информации о переданных активах; несовершенства договоров безвозмездного пользования имуществом, переданным в управление ПМСУ; отсутствия исчерпывающего регламентирования об увеличении стоимости основных средств, переданных в хозяйственное управление, за счет капитального ремонта и др. Эта совокупность факторов свидетельствует об отсутствии в рамках ОМПУ системы правил и процедур о порядке управления местным публичным имуществом, которое в результате лишает бюджеты АТЕ возможных к поступлению доходов и средств для решения социальных проблем местного порядка. Для подтверждения вышеуказанного приводятся следующие примеры.

♦ Аудитом установлено множество несоответствий и недостатков, допущенных ОМПУ района при администрировании, учете и соответствующей регистрации публичного имущества, являющихся препятствием для роста доходов от собственности в пользу местного сообщества.

• ОМПУ совместно с кадастровым органом не обеспечили надлежащую регистрацию публичного земельного фонда. Несмотря на то, что согласно ст.55 Закона № 1543-XIII от 25.02.1998⁵⁷ и Постановлению Правительства № 1030 от 12.10.1998⁵⁸ АЗОК в срок до 2010 года должно было произвести массовую первичную регистрацию публичного имущества в целях создания исчерпывающего кадастра, аудиторские доказательства свидетельствуют, что 3 АТЕ⁵⁹ района не осуществили массовую первичную регистрацию земель публичной собственности АТЕ из публичной и частной области по причине несотрудничества между ТКО и указанными ОМПУ.

________________

⁵⁷ Закон о кадастре недвижимого имущества № 1543-XIII от 25.02.1998 (далее – Закон № 1543-XIV от 25.02.1998).

⁵⁸ Постановление Правительства № 1030 от 12.10.1998 “О некоторых мерах по созданию кадастра недвижимого имущества”.

⁵⁹ Примэрии сел/коммун: Купкуй, Бештемак и Сэрата-Рэзешь.

• ОМПУ района (I и II уровней) не обеспечили обязательную регистрацию прав на объекты недвижимого имущества (здания и сооружения) в размере свыше 140,3 млн.леев⁶⁰ и публичных земель площадью 18,9 тыс.га⁶¹, чем не были соблюдены положения ст.5 Закона № 1543-XIII от 25.02.1998⁶². Так,

________________

⁶⁰ Приложение № 8 к Отчету аудита

⁶¹ Приложение № 9 к Отчету аудита.

⁶² Закон № 1543-XIII от 25.02.1998.

- из общего числа 644 объектов недвижимости публичной собственности (установленных в результате проведения инвентаризации, инициированной по предложению аудиторской группы), находящихся на балансе 26 ОМПУ (I и II уровней), в ТКО Леова не зарегистрированы 460 объектов недвижимости стоимостью 119,6 млн.леев и земельные участки площадью 18,9 тыс.га или 96,6% от общей площади публичных земель. Также из общего числа 56 объектов недвижимости, находящихся в хозяйственном управлении ПМСУ и МП района, не имеют кадастровую регистрацию 45 объектов недвижимости стоимостью 20,7 млн.леев. Эти ситуации обусловлены отсутствием обоснованных документов по некоторым объектам недвижимости, которые служат основой для регистрации имущественных прав, и могут быть причиной потери публичного имущества;

- в результате проверки объектов недвижимости из АИС “Cadastru” установлены некоторые несоответствия, связанные с регистрацией собственника публичного имущества. Так, несмотря на то, что 78 объектов недвижимости общей стоимостью 63,0 млн.леев (из 186 объектов недвижимости, зарегистрированных в ТКО Леова общей стоимостью 236,2 млн.леев), а также 34,19 га прилегающих к ним земель принадлежат 17 ОМПУ и публичным учреждениям, согласно данным ТКО право собственности на объекты недвижимости зарегистрировано за городом Леова⁶³, причина была объяснена регистратором ТКО Леова механической ошибкой, что свидетельствует о наличии ряда недостатков в порядке по проведению инвентаризации публичного имущества, а также об отсутствии сотрудничества между собственниками объектов недвижимости и ТКО. Изложенные причины также обусловили и недостатки, установленные при кадастровой регистрации 6 зданий и сооружений, которые, будучи отраженными в бухгалтерском учете 4 ОМПУ⁶⁴ (на общую сумму 933,2 тыс.леев) и используемыми для размещения примэрии, детского сада, культурного общежития и др., в ТКО зарегистрированы в качестве жилых индивидуальных домов и сооружений, по которым не была запрошена регистрация прав собственности.

________________

⁶³ Приложение № 9 к Отчету аудита.

⁶⁴ Приложение № 9 к Отчету аудита.

• ОМПУ района не обеспечили достоверное представление в АПС отчета о публичном имуществе, находящимся в их администрировании. Так, в результате сравнения данных из Отчета об управляемом ОМПУ имуществе за 2013 год (представленного АПС от РС) с данными из финансовых отчетов АТЕ, ПМСУ и МП района, установлено занижение стоимости имущества, находящегося в управлении 7 субъектов, на общую сумму 22388,5 тыс.леев⁶⁵, в то время как в УСОЗС стоимость завышена на 23,1 тыс.леев, что указывает на ошибочное отражение в отчетности имущественных ситуаций и неадекватный учет публичного имущества. Одной из причин недостоверной отчетности является отсутствие специфической формы отчетности порядка учета и организационно-правовой формы ПМСУ, это не было предусмотрено в Положении о Регистре публичного имущества, утвержденном Постановлением Правительства № 675 от 6.06.2008⁶⁶. Таким образом, при отсутствии единой и соответствующей методологии об отражении в отчете имущественных ситуаций ПМСУ, ОМПУ используют по своему усмотрению различные формы отчетности, предназначенные для государственных/муниципальных предприятий, либо для публичных учреждений, что обуславливает искаженное отражение публичной собственности. Согласно устным объяснениям ответственного лица в рамках АПС в настоящее время разрабатывается ряд изменений для внесения в Положение, утвержденное Постановлением Правительства № 675 от 6.06.2008, которым будут устранены соответствующие недостатки.

________________

⁶⁵ Приложение № 9 к Отчету аудита.

⁶⁶ Постановление Правительства № 675 от 6.06.2008 “О Регистре публичного имущества”.

• Аудит отмечает, что ОМПУ не обеспечили надлежащий учет публичного земельного фонда. В нарушение регламентированных положений⁶⁷, службы по регулированию режима земельной собственности в рамках ОМПУ не обновляют Кадастровый регистр обладателей земель, который находится в основе составления Кадастрового регистра земель (централизованной кадастровой карточки). Кадастровые регистры земель (централизованные кадастровые карточки), которые составляются по состоянию на 1 января и представляются примэриями СЗОК, не дают достоверного отражения земельных ситуаций относительно земель, находящихся в собственности АТЕ, и о распределении их обладателям. Так,

________________

⁶⁷ П.6 Постановления Правительства № 24 от 11.01.1995 “Об утверждении Положения о содержании земельной кадастровой документации”.

- в результате сравнения данных о площадях земель публичной собственности, зарегистрированных в Земельном отчете 15 АТЕ⁶⁸, с соответствующими площадями, зарегистрированными в ТКО Леова, установлены следующие расхождения: по состоянию на 1.01.2014 площадь 22 земельных участков была зарегистрирована в ТКО на 20,77 га больше по сравнению с данными, отраженными в земельных отчетах, и наоборот, площадь 16 земельных участков была зарегистрирована в ТКО на 5,95 га меньше отчетной, что свидетельствует о том, что ОМПУ АТЕ района и ТКО не владеют исчерпывающими данными об администрируемых землях, не проверяя имеющиеся информации. В то же время в 2006-2012 годах в 5 АТЕ были установлены 2,44 га⁶⁹ проданных земельных участков публичной собственности, без внесения соответствующих изменений относительно регистрации в Земельном кадастре, что привело к недостоверной отчетности земельного фонда в целом;

________________

⁶⁸ Приложение № 9 к Отчету аудита.

⁶⁹ Приложение № 9 к Отчету аудита.

- несмотря на то, что, согласно данным АИС “Cadastru”, некоторые земельные участки площадью 7,34 га⁷⁰, прилегающие к строениям, являются собственностью государства, примэрия г.Яргара согласно земельному кадастру отразила эти объекты недвижимости как собственность АТЕ. Аналогично согласно данным земельного кадастра РС Леова является собственником 0,92 га земель, прилегающих к строениям, хотя в соответствии с данными ТКО право собственности на них принадлежит Республике Молдова.

________________

⁷⁰ Ветеринарная аптека – 0,08 га; Элеватор – 2,32 га; АО “Agromontaj” – 4,94 га.

• Неотражение в бухгалтерском учете сделок по купле-продаже и аренде земель публичной собственности отрицательно влияет на достоверность отражения в отчетах финансовых ситуаций и не способствует полноте сбора публичных доходов. Так, ОМПУ не обеспечили надлежащее отражение в бухгалтерском учете всех обязательств обладателей земель, поступлений и остатков задолженностей на отчетную дату; не владеют полным аналитическим и синтетическим учетом земельных сделок; не провели инвентаризацию дебиторской задолженности и составление актов сверок с арендаторами. Размер дебиторской задолженности от аренды земель публичной собственности, не отраженной в бухгалтерском учете 23 АТЕ⁷¹, по состоянию на 1.01.2014 составил 787,8 тыс.леев, из которых 407,7 тыс.леев были текущей задолженностью. Отмечается, что ССМНС в рамках примэрий не продемонстрировали достаточную озабоченность по сбору соответствующих средств. Так, по состоянию на 1.01.2014 в судебном процессе находились иски, направленные лишь 3 АТЕ по взысканию задолженности от аренды земельных участков на общую сумму 133,2 тыс.леев⁷², что свидетельствует о безответственности и недостаточном контроле ОМПУ за выполнением договорных условий. Другим несоответствием при сравнении данных из информаций о дебиторской задолженности примэрий от передачи в аренду земельных участков публичной собственности АТЕ с данными из соответствующих договоров аренды было установление в некоторых случаях включение в плату за аренду суммы земельного налога за эти земли. В результате в некоторых АТЕ⁷³ платежи по земельному налогу были неправильно аккумулированы и зарегистрированы по раз.121/32 “Арендная плата за земли сельскохозяйственного назначения”, что обусловило недостоверную отчетность доходов от земельного налога за земли сельскохозяйственного назначения (раз.114/1).

________________

⁷¹ Приложение № 9 к Отчету аудита.

⁷² Приложение № 9 к Отчету аудита.

⁷³ Примэрии сел/коммун Борогань и Томаюл Ноу.

• Руководящие лица ОМПУ не обеспечили надлежащий учет и управление газовыми сетями. Вместе с тем некоторые ОМПУ, в собственности которых зарегистрировано соответствующее имущество, передали в управление некоторым экономическим субъектам эти сети без изучения и определения возможности получения экономической выгоды в пользу публичного сообщества. Так, согласно п.3 Постановления Правительства № 683 от 18.06.2004⁷⁴ ОМПУ и другие заказчики должны были принять на бухгалтерский учет, зарегистрировать в органах кадастра и передать все газовые сети на техническое обслуживание на контрактной основе газовым предприятиям АО “Молдовагаз”. В нарушение указанных положений 6 АТЕ⁷⁵ не обеспечили регистрацию в кадастровом органе 5 газопроводов высокого давления общей протяженностью 29,18 км и 12 газопроводов среднего давления общей протяженностью 17,47 км, находящихся в управлении ООО “Cimişlia-gaz”, общей стоимостью 15,5 млн.леев. Также, 5 ОМПУ I и II уровня⁷⁶ не обеспечили соответствующее отражение газопроводов в бухгалтерском учете. Так, ООО “Cimişlia-gaz” обслуживает газовые сети среднего давления протяженностью 0,91 км по 9 объектам, которые не отражены как отдельные объекты в бухгалтерском учете АТЕ. Стоимость этих газопроводов включена в стоимость основных средств, которые соединены с источником природного газа. В результате порядок управления газопроводами не предоставляет исчерпывающую информацию, а допущенные несоответствия по их администрированию могут быть причиной потери прав собственности на соответствующую недвижимость.

________________

⁷⁴ Постановление Правительства № 683 от 18.06.2004 “Об утверждении Положения о порядке передачи газовым предприятиям акционерного общества “Молдовагаз” газовых сетей на техническое обслуживание”.

⁷⁵ Приложение № 9 к Отчету аудита.

⁷⁶ Приложение № 9 к Отчету аудита.

• Некоторые ОМПУ I уровня не приняли соответствующие меры по обеспечению целостности управляемого публичного имущества. Так, в бухгалтерском учете примэрии г.Яргара зарегистрирован детский сад № 2 с первоначальной стоимостью 133,2 тыс.леев (износ 100%), он постоянно разрушался в результате хищения строительных материалов неизвестными лицами. Отмечается, что ГС не принял решения о списании, сносе или использовании объекта в других целях, а примэрия не обеспечила целостность здания, что привело к окончательной потере недвижимости.

Рекомендации

19. Председателю района, примарам городов Леова и Яргара, сел/коммун: Бэюш, Бештемак, Борогань, Казанджик, Чадыр, Князевка, Колибабовка, Ковурлуй, Купкуй, Филипень, Хэнэсений Ной, Орак, Романовка, Сэрата Ноуэ, Сэрата-Рэзешь, Сэрэтень, Сэрэцика Ноуэ, Сырма, Тигеч, Токиле-Рэдукань, Томай, Томаюл Ноу и Вознесень:

19.1) принять меры по регистрации в кадастровых органах имущества публичной собственности в соответствии с положениями действующего законодательства;

19.2) внедрить эффективную систему внутреннего контроля, которая обеспечит соблюдение существующей законодательно-нормативной базы в области администрирования и управления земельным фондом, с принятием соответствующих мер по устранению установленных аудитом несоответствий;

19.3) обеспечить пересмотр и приведение в соответствие договоров аренды, а также проведение полной инвентаризации задолженностей, относящихся к земельным отношениям, с установлением ряда эффективных процедур и инструментов по полному поступлению в бюджет земельных платежей в соответствии с регламентированными положениями, с отражением в бухгалтерском учете связанных с ними экономических операций и взысканием задолженностей и непоступивших доходов.

♦ ОМПУ I и II уровня, в качестве собственников публичного имущества, не обеспечили качественный учет, мониторинг администрирования публичного имущества, переданного в управление муниципальным предприятиям, а также регистрацию уставов муниципальных предприятий согласно действующему законодательству.

Согласно информациям, представленным ГРП по состоянию на 1.01.2014, 6 ОМПУ района создали 10 муниципальных предприятий⁷⁷, из которых 3 МП⁷⁸ не осуществляли деятельность (начиная с 2008 года и до настоящего времени), а их учредители не приняли меры по улучшению данной ситуации, в том числе по исключению их из Государственного регистра юридических лиц. Следует отметить, что два из них были созданы без формирования уставного капитала, а на МП “Leoveanul”, как его администратор, так и учредитель не обеспечили четкий учет имущества публичной области, переданного в уставный капитал предприятия, на общую сумму 54,3 тыс.леев, что представляет повышенный риск потери публичного имущества.

________________

⁷⁷ РС Леова (МП “Biroul de sistematizări şi proiectări din Leova”, МП “Curierul de Leova”) и ОМПУ из: г.Леова (МП “Reţelele termice Leova”; МП “Leoveanul”; МП “Moara din Leova”; МП “Salubr-Leova”); коммуна Казанджик (МП “Servicii Cazangic”); коммуна Бештемак (МП “Servicii Beştemac”); село Сэрата Ноуэ (МП “Apă-Canal Sărata Nouă”); село Ковурлуй (МП “Servicii Covurlui”).

⁷⁸ МП “Curierul de Leova”; МП “Reţelele termice Leova”; МП “Leoveanul”.

• В результате непередачи учредителем необходимого имущества, муниципальное предприятие не осуществляло деятельность от его создания до настоящего времени. Несмотря на то, что в коммуне Сэрата Ноуэ отсутствует коммунальная инфраструктура, которая могла быть использована предприятием по отбору, очистке и распределению воды, ОМПУ из Сэрата Ноуэ в 2011 году создал и зарегистрировал в ГРП МП “Apă-Canal Sărata Nouă”, которое до настоящего времени не начало свою деятельность. Аудиторские доказательства свидетельствуют, что создание предприятия было аргументировано необходимостью привлечения инвестиций в строительство системы обеспечения водой в этом населенном пункте. Несмотря на то, что предложенная цель была реализована и построенный водопровод используется для обеспечения водой сельских потребителей, он администрируется примэрией, не будучи переданным МП. Вместе с тем аудит отмечает, что примэрия не обеспечила окончательную приемку и отражение в бухгалтерском учете сети водопровода.

• В процессе проведения аудиторских процедур в 4 МП⁷⁹ установлено, что некоторые положения из их уставов не соответствуют законодательно-нормативным требованиям, генерируя таким образом уклонение учредителей от ответственности за надлежащее/разумное управление публичным имуществом в ущерб сообщества в целом. Так,

________________

⁷⁹ МП “Salubr-Leova”, МП “Servicii Cazangic”, МП “Servicii Beştemac”, МП “Biroul de sistematizări şi proiectări din Leova”.

- несмотря на то, что все аудируемые МП были созданы на основании решений уполномоченных и представительных органов, в результате несоответствия их уставов положениям ст.14 (2) i) Закона № 436-XVI от 28.12.2006⁸⁰, в качестве учредителей 3 МП были установлены исполнительные органы АТЕ⁸¹;

________________

⁸⁰ Закон о местном публичном управлении № 436-XVI от 28.12.2006 (далее – Закон № 436-XVI от 28.12.2006).

⁸¹ Примэрия г.Леова (МП “Moara din Leova”, МП “Reţelele termice Leova”, МП “Leoveanul”).

- анализ соответствия уставов МП Примерному положению, утвержденному Постановлением Правительства № 387 от 6.06.1994⁸², свидетельствует о несоответствии их положениям существующей законодательной базы. Так, не установлены точно права и обязанности учредителей и администратора по управлению предприятием, размер и перечень имущества, которым субъект отвечает за свои обязательства; порядок формирования и изменения уставного капитала; порядок утверждения планов стратегического развития, бизнес-планов и, соответственно, экономических показателей; порядок распределения дохода (чистой прибыли) и покрытия убытков, порядок осуществления финансового мониторинга, что не обеспечивает требовательный корпоративный/финансовый менеджмент.

________________

⁸² Постановление Правительства № 387 от 6.06.1994 “Об утверждении Примерного положения о муниципальном предприятии” (далее – Постановление Правительства № 387 от 6.06.1994).

• Некоторые положения индивидуальных трудовых соглашений администраторов МП не актуализированы, не соответствуют административным условиям по хозяйственному управлению, ориентированному на снижение затрат и получение прибыли, создавая предпосылки для получения отрицательных результатов. Так,

- в нарушение положений ст.2 (1) Закона № 845-XII от 3.01.1992⁸³, ст.22 Закона № 847-XV от 14.02.2002⁸⁴; п.17 и 18 Примерного положения, утвержденного Постановлением Правительства № 387 от 6.06.1994, 3 МП⁸⁵ не имеют индивидуальные трудовые соглашения, заключенные между учредителями (ОМПУ) и их администраторами, которые подтверждают взаимные права и обязанности, в том числе порядок, в котором руководители исполняют полномочия управляющих имуществом субъекта и, не в последнюю очередь, несут ответственность за невыполнение/ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также срок действия, условия изменения и расторжения договора;

________________

⁸³ Закон № 845-XII от 3.01.1992.

⁸⁴ Закон об оплате труда № 847-XV от 14.02.2002.

⁸⁵ МП “Biroul de sistematizări şi proiectări din Leova”, МП “Salubr-Leova”, МП “Servicii Cazangic”.

- хотя согласно п.19 Примерного положения, утвержденного Постановлением Правительства № 387 от 6.06.1994, руководитель несет ответственность по обязательствам за управление имуществом публичной собственности, индивидуальное трудовое соглашение, заключенное между учредителем и администратором МП “Servicii Beştemac”, не соответствует надлежащим условиям, а также передовым практикам и др., к нему не приложен перечень имущества, находящегося в хозяйственном управлении МП на момент назначения на должность руководителя, что может обусловить трудности/риски при последующем определении наличия/причины нанесения убытков.

• Учредители МП не установили/утвердили соответствующие показатели для хозяйственного управления МП, ориентированные на результативность и эффективность, не обеспечили надзор за соблюдением учрежденными субъектами пунктов уставов, в том числе относительно рационального управления и целостности. Полученные по этому разделу аудиторские доказательства свидетельствуют, что существующая законодательно-нормативная база не содержит исчерпывающего и точного регламентирования относительно порядка, процедуры и ответственности по установлению экономических показателей деятельности МП, вследствие этого аудиторская миссия констатирует, что ни одно МП на 2013 год не располагало финансово-экономическими показателями (установленными и утвержденными), соответствующими оценкам и ответственности корпоративного менеджмента по разумному и эффективному управлению администрируемыми ресурсами и имуществом. По МП “Salubr Leova” соответствующие показатели были установлены самостоятельно, не давая необходимой уверенности, а их соблюдение имело формальный характер.

• В соответствии с требованиями п.30 Примерного положения, утвержденного Постановлением Правительства № 387 от 6.06.1994, контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятия осуществляет учредитель, вместе с тем систематически проводится ревизионной комиссией (ревизорами) или ревизором предприятия либо аудиторской организацией. Однако учредители не обеспечили соблюдение вышеуказанных положений, в результате в течение 2013 года не была проведена ревизия финансово-хозяйственной деятельности 3 аудируемых МП⁸⁶, что свидетельствует об отсутствии соответствующего контроля за финансовой и хозяйственной деятельностью со стороны учредителя. Тем не менее, хотя ревизионная комиссия, созданная решением СК Бештемак № 1.2 от 19.02.2014, не установила в 2013 году несоответствия в финансово-хозяйственной деятельности МП “Servicii Beştemac”, в результате проведенных аудиторских процедур были выявлены значительные недостатки относительно управления публичным имуществом и отражения в бухгалтерском учете соответствующих сделок. Так, артезианская скважина (первоначальной стоимостью 186,0 тыс.леев, износ – 93,0 тыс.леев), переданная с баланса примэрии на баланс предприятия, была отражена в бухгалтерском учете МП “Servicii Beştemac” с опозданием примерно на 2 года путем увеличения уставного капитала, не внося изменения в устав предприятия, и при отсутствии решения учредителя. Одновременно в отсутствие соответствующих решений учредителя и вопреки тому, что объект эксплуатируется до настоящего времени, был начислен его износ на общую сумму 186,0 тыс.леев, а указанная артезианская скважина была списана с бухгалтерского учета. Следует отметить, что бухгалтерские операции не были отражены в финансовых отчетах, было допущено несоответствие между данными учета и отчетами, составленными и представленными предприятием, что противоречит положениям ст.13 (2) h) Закона № 113-XVI от 27.04.2007⁸⁷.

________________

⁸⁶ МП “Biroul de sistematizări şi proiectări din Leova”, МП “Salubr-Leova”, МП “Servicii Cazangic”.

⁸⁷ Закон № 113-XVI от 27.04.2007.

• Неэффективное администрирование муниципальных предприятий, несоблюдение положений действующих нормативных актов, связанных с данной областью, а также неадекватное сотрудничество между местными советами и созданными ими муниципальными предприятиями обусловили несоответствия и нарушения, наиболее существенные заключаются в следующем:

- в соответствии со ст.14 (2) l) Закона № 436-XVI от 28.12.2006 местные советы утверждают по предложению примара структуру и штатное расписание общественных служб, подведомственных местному совету, а также условия оплаты труда их работников. В данном контексте аудит отмечает, что учредители не были озабочены установлением численности персонала и условиями оплаты труда, ориентированными на повышение эффективности деятельности и оптимизацию затрат, предоставив эти функции администраторам МП, а по МП “Servicii Beştemac” штатное расписание на 2013 год было утверждено примаром коммуны с несоблюдением регламентированных положений о минимально гарантированном минимуме заработной платы в реальном секторе;

- аудитом также установлено, что в индивидуальных трудовых соглашениях администраторов отсутствуют положения относительно порядка установления размера заработной платы, а также премий, надбавок и доплат к заработной плате, что противоречит регламентированным положениям и генерирует ситуации, когда размер должностного оклада и премии, предоставляемые администратору, устанавливаются на основании собственных приказов, без соотнесения с показателями результативности/эффективности деятельности предприятия, а также без предварительного согласования с учредителем.

Следует отметить и то, что МП не имеют коллективного трудового соглашения, заключенного в письменной форме между работниками и представителями работодателя, которое бы регламентировало трудовые и другие социальные отношения на предприятии, таким образом, не давая права применения положений ст.30 и 31 Трудового кодекса.

• С несоблюдением положений ст.16 Закона № 113-XVI от 27.04.2007 на всех муниципальных предприятиях, осуществляющих финансово-хозяйственную деятельность в аудируемом периоде, не была разработана и утверждена учетная политика, таким образом, не была установлена совокупность принципов, конвенций, правил и процедур, принятых руководством предприятия для ведения бухгалтерского учета и составления финансовых отчетов. Также в нарушение законодательных положений⁸⁸ муниципальные предприятия не представили учредителю финансовые отчеты, а учредители, в свою очередь, не приняли соответствующие меры для оценки менеджмента предприятий и полученной эффективности в результате финансово-хозяйственной деятельности.

________________

⁸⁸ Ст.38 Закона № 113-XVI от 27.04.2007.

• ОМПУ района не проанализировали причины, генерирующие убытки на созданных предприятиях, с утверждением плана по улучшению ситуации. Так,

- в результате анализа финансовых отчетов аудируемых МП установлено, что в 2013 году 2 МП получили убытки от операционной деятельности на общую сумму 165,7 тыс.леев (МП “Salubr-Leova” – 163,1 тыс.леев и МП “Servicii Cazangic” – 2,6 тыс.леев). Полученные на МП “Salubr-Leova” аудиторские доказательства свидетельствуют о ненадлежащей регистрации в бухгалтерском учете финансовых операций, не был начислен и отнесен на расходы износ на общую сумму 18,1 тыс.леев. Вместе с тем в 2013 году были отнесены на убытки дебиторские задолженности за услуги, оказанные в предыдущие годы, в отсутствие соответствующих документов от компетентных органов на общую сумму 204,2 тыс.леев. В результате по состоянию на 1.01.2014 убытки прошлых лет составили 1753,9 тыс.леев, учредитель и МП не имеют четкого видения относительно порядка их покрытия и улучшения плачевной ситуации предприятия. В этом отношении ОМПУ и менеджмент МП должны пересмотреть полномочия и ответственность для внедрения стандартов надлежащего управления и финансового менеджмента, направленного на снижение затрат, повышение эффективности и результативности;

- несмотря на то, что 2 МП согласно финансовым отчетам за 2013 год получили чистую прибыль на общую сумму 11,1 тыс.леев⁸⁹, собранные на МП “Servicii Beştemac” аудиторские доказательства свидетельствуют о недостоверности представленных финансовых отчетов, выраженной путем неидентичности данных из Главной книги и из финансового отчета за 2013 год в результате неотражения износа основных средств на общую сумму 186,0 тыс.леев; нерегистрации финансового результата в Главной книге путем закрытия счетов по доходам и расходам на конец отчетного периода; компенсации доходов на сумму кредиторской задолженности и др. Аналогичная ситуация была установлена и на МП “Biroul de sistematizări şi proiectări din Leova”, бухгалтерский менеджмент не обеспечил надлежащий и достоверный учет и отчетность финансового результата, полученного в отчетном периоде. Эта ситуация свидетельствует о несоответствии финансовых отчетов качественным характеристикам релевантности и достоверности согласно положениям ст.6 Закона № 113-XVI от 27.04.2007.

________________

⁸⁹ МП “Biroul de sistematizări şi proiectări din Leova” (6,7 тыс.леев ); МП “Servicii Beştemac” (4,4 тыс.леев).

• Отсутствие исчерпывающей политики по экономии публичных услуг коммунального хозяйства, в том числе тарифной политики в данной области, распределения ответственности между учредителем и предприятием способствовало оплате за счет публичных средств кредиторской задолженности экономического субъекта на сумму 192,9 тыс.леев. Устойчивое развитие МП и качественное оказание им публичных услуг тесно связаны с тарифной политикой, применяемой учредителем предприятия (МС), который в соответствии со ст.14 (2) q) Закона № 436-XVI от 28.12.2006 утверждает тарифы на публичные услуги местного значения. Вместе с тем обоснование тарифов, предложенных для утверждения МС, является задачей топ-менеджмента МП в рамках эффективного администрирования фондов и публичной собственности. Аудит отмечает, что аудируемые МП не располагают точными/исчерпывающими внутренними положениями относительно: порядка расчета тарифов на оказываемые услуги; порядка определения себестоимости оказываемых услуг; периодичности проверки соответствия тарифов реально понесенным затратам. В результате в 2013 году МП не имели соответствующий расчет, который бы аргументировал соответствие тарифов реально понесенным расходам.

Аудитом установлено, что при отсутствии обоснованных расчетов о разнице между тарифом и себестоимостью оказываемых услуг, рассмотрения причин плачевной финансовой ситуации, которые обусловили невыполнение обязательств МП “Salubr-Leova”, примэрия г.Леова выделила предприятию с целью предотвращения прекращения его деятельности финансовую помощь на общую сумму 192,9 тыс.леев. Прямое финансирование финансово-хозяйственной деятельности представляет собой растрату публичных средств, провоцирует зависимость и не мотивирует улучшение менеджмента предприятия.

• Учредитель не установил наименование переданного МП имущества. Вместе с тем нерегламентирование области учета обусловило неоднозначное отражение в бухгалтерском учете переданного МП имущества. Так, переданное учредителем имущество с неопределенными названиями было зарегистрировано МП “Salubr-Leova” на различных пассивных счетах, основные средства и малоценные и быстроизнашивающиеся предметы были отражены на счете 342 “Субсидии” (2449,1 тыс.леев), а финансовые средства и другие материальные ценности – на счете 423 “Целевые финансирования и поступления” (3561,6 тыс.леев). Учитывая, что публичные фонды не имели специального назначения, указанные регистрации не соответствовали требованиям Плана счетов бухгалтерского учета⁹⁰ и НСБУ 20⁹¹, а описанный порядок учета не обеспечивает полное и правильное отражение доли учредителя в имуществе МП и искажает финансовую ситуацию о размере собственного капитала.

________________

⁹⁰ План счетов бухгалтерского учета финансово-хозяйственной деятельности предприятий, утвержденный Приказом министра финансов № 174 от 25.12.1997 (далее – План счетов бухгалтерского учета, утвержденный Приказом № 174 от 25.12.1997).

⁹¹ Приказ министра финансов № 55 от 5.06.2002 “Об утверждении и введении в действие Национального стандарта бухгалтерского учета 20 “Учет субсидий и раскрытие информации о государственной помощи”.

• Невыполнение некоторыми ОМПУ АТЕ района положений законодательства относительно достоверности учета публичного имущества, переданного в администрирование созданным предприятиям, а также отсутствие эффективного контроля в данной области генерировали несоответствие в бухгалтерском учете по этому виду публичной собственности, а также и значительные риски необеспечения целостности имущества в рамках АТЕ. Так,

- несмотря на то, что в соответствии с положениями устава и данными ГРП стоимость уставного капитала МП “Servicii Beştemac” составляет 0,5 тыс.леев и размер публичного имущества, переданного в управление – 2484,4 тыс.леев, МП зарегистрировало общую стоимость 2484,9 тыс.леев в качестве уставного капитала, из которых 0,5 тыс.леев в 2013 году необоснованно были отнесены на расходы. Вместе с тем отсутствие надзора за отражением в бухгалтерском учете публичных фондов обусловило в примэрии Бештемак нерегламентированное отражение публичных фондов одновременно на счете 01 “Основные средства” и на счете 135 “Долгосрочные инвестиции в несвязанные стороны”, что привело к искажению финансовых отчетов;

- такая же ситуация сложилась и в примэрии Казанджик. Так, хотя согласно решению учредителя и данным ГРП уставный капитал МП “Servicii Cazangic” составляет 1,0 тыс.леев, размер его в соответствии с бухгалтерскими записями МП “Servicii Cazangic” составляет 131,9 тыс.леев. Отмечается, что путем несоблюдения требований п.128 Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010⁹², примэрия не зарегистрировала соответственно переданное МП имущество на субсчете 136 “Долгосрочные инвестиции в связанные стороны”, как учредитель, так и МП составили и представили финансовые отчеты с ошибочными данными;

________________

⁹² Приказ министра финансов № 94 от 19.07.2010 “Об утверждении Инструкции о бухгалтерском учете в централизованных бухгалтериях примэрий сел (коммун), городов” (далее – Инструкция, утвержденная Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010).

- в соответствии с положениями ст.17 (1) Закона № 113-XVI от 27.04.2007 запрещается владение субъектом активами на любом праве без документирования и согласно положениям ст.128 указанной Инструкции информации о наличии и движении долгосрочных инвестиций в связанные стороны обобщаются на субсчете 136 “Долгосрочные инвестиции в связанные стороны”, а их аналитический учет ведется по видам и классам инвестиций, по эмитентам и по предприятиям, в которые были инвестированы средства. В нарушение этих положений примэрия Леова не отразила в бухгалтерском учете и в балансе исполнения бюджета публичных организаций/учреждений стоимость публичного имущества на общую сумму 5843,5 тыс.леев, переданного в управление созданным МП⁹³, что привело к значительному искажению финансового отчета по состоянию на 1.01.2014.

________________

⁹³ МП “Salubr-Leova” – 5736,0 тыс.леев; МП “Leoveanul” – 54,3 тыс.леев; МП “Moara din Leova” – 53,2 тыс.леев.

Собранные аудиторские доказательства показывают, что во всех указанных случаях МП и их учредители не продемонстрировали достаточную заинтересованность для обеспечения идентичности бухгалтерской информации, указывающей на размер уставного капитала и переданного в управление имущества, не были проведены инвентаризации и проверки в этом направлении.

• ГС Леова не принял все соответствующие меры по регистрации уставного капитала АО “Apă-Canal Leova”, который бы обеспечил интересы акционера и устойчивость деятельности предприятия в пользу местного сообщества. Отмечается, что ГС Леова, будучи учредителем и единственным акционером АО “Apă-Canal Leova”, сформированного в результате реорганизации МП “Apă-Canal Service Leova”, установил размер уставного капитала акционерного общества в сумме 24,2 тыс.леев (разделенного на 2420 простых номинальных акций по цене 10 лей), несмотря на то, что субъект располагал основными средствами согласно переоцененной стоимости в размере 20071,5 тыс.леев. Несмотря на то, что ОМПУ пытаются обосновать установление заниженного размера уставного капитала путем недостаточности финансовых средств (для регистрации уставного капитала в размере имеющихся основных средств необходимо 87,0 тыс.леев) и путем других препятствий, аудит заключает, что одним из последствий создавшейся ситуации может быть потеря мажоритарной доли примэрии в капитале АО.

Рекомендации

20. Председателю района, примарам г.Леова и сел/коммун Бештемак, Казанджик, Сэрата Ноуэ и Ковурлуй:

20.1) принять меры по приведению в соответствие к законной норме уставы и деятельность созданных муниципальных предприятий и учреждений;

20.2) обеспечить проведение исчерпывающей инвентаризации публичного имущества, переданного в администрирование созданным предприятиям, а также надлежащее отражение его в бухгалтерском учете, в том числе прав на него, с внедрением ряда эффективных процедур внутреннего контроля в этом аспекте;

20.3) разработать и предложить к утверждению местным советам порядок предоставления публичных услуг коммунального хозяйства с целью эффективного управления публичным имуществом в условиях законодательства, с установлением исчерпывающих процедур внутреннего контроля.

Примару г.Леова:

20.4) рассмотреть соответствие/возможность операционно-финансовой реструктуризации или ликвидации муниципальных предприятий (которые не функционируют длительный период) в соответствии с действующими законодательными положениями;

20.5) рассмотреть возможность изменения уставного капитала АО “Apă-Canal Leova” с точки зрения обеспечения интересов учредителя и акционера и целостности имущества, администрируемого публичной службой коммунального хозяйства.

♦ Учет и администрирование публичного имущества, переданного в управление ПМСУ, осуществляются с несоблюдением действующих нормативных и законодательных актов.

ОМПУ района в качестве учредителей ПМСУ обеспечили медицинские учреждения имуществом, необходимым для осуществления их деятельности, которое было им передано в управление. В то же время это имущество является собственностью АТЕ, бухгалтерский учет которых должен вестись на соответствующих счетах в соответствии с регламентированными положениями. Однако ОМПУ не обеспечили надлежащее ведение бухгалтерского учета публичного имущества, переданного в управление ПМСУ, были допущены несоответствия, которые привели к искажению финансовых ситуаций в данной области. Для подтверждения изложенного, приводим следующие примеры.

• Различная регистрация финансовых ситуаций учредителем и ПМСУ, связанных с капитальным ремонтом публичного имущества, переданного в хозяйственное управление ПМСУ, генерирует занижение стоимости объектов недвижимого имущества и полезный срок его функционирования, обуславливая вместе с тем ошибочную отчетность финансовых ситуаций. Так, по состоянию на 1.01.2013 на счете 135 “Долгосрочные инвестиции в несвязанные стороны” в бухгалтерском учете аппарата председателя района зарегистрировано имущество публичной собственности, переданное в управление ПМСУ, на общую сумму 40624,4 тыс.леев, вместе с тем в ПМСУ были зарегистрированы долгосрочные материальные активы учредителя на общую сумму 43917,7 тыс.леев или с разницей 3293,3 тыс.леев, причиной было нерегламентированное отражение в бухгалтерском учете учредителем расходов на капитальный ремонт недвижимого имущества, находящегося в управлении ПМСУ, согласно требованиям п.46 Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010. Это несоответствие повторилось также и в 2013 году. С несоблюдением регламентированных положений⁹⁴ учредитель не увеличил размер недвижимости, переданной в хозяйственное управление ПМСУ района, на стоимость произведенного капитального ремонта на сумму 170,0 тыс.леев. Тем не менее ПМСУ районная больница Леова, не соблюдая требования п.26 НСБУ 16⁹⁵, отразила стоимость капитального ремонта в общей сумме 70,0 тыс.леев на текущие расходы, что генерирует занижение стоимости объекта недвижимого имущества, а также срока его полезного функционирования. В результате неэффективного сотрудничества и отсутствия сверки между учредителем и ПМСУ установлено различное/искаженное отражение в финансовой отчетности имущественной ситуации этого же имущества.

________________

⁹⁴ П.76 и п.128 Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010.

⁹⁵ Приказ министра финансов № 174 от 25.12.1997, НСБУ 16 “Учет долгосрочных материальных активов”.

• Некоторые ОМПУ района не решили проблему по оценке и регламентированной передаче недвижимого имущества публичной собственности в хозяйственное управление ПМСУ, вместе с тем не было обеспечено его надлежащее отражение в бухгалтерском учете. Так, 8 АТЕ⁹⁶ передали в безвозмездное пользование помещения общей площадью 1836,53 м² и 0,17 га прилегающих к строениям земель без указания их стоимости в актах приема-передачи имущества, а по примэрии Казанджик отсутствует и договор безвозмездного пользования. Другие 9 АТЕ⁹⁷ передали медицинским учреждениям помещения общей площадью 3015,25 м² и 1,55 га земель, прилегающих к строениям, при отсутствии договоров безвозмездного пользования и актов приема-передачи имущества, что обусловило неотражение недвижимого имущества в бухгалтерском учете ПМСУ. Одновременно указанные помещения отражены в бухгалтерском учете АТЕ на аналитическом счете 01 “Основные средства”, был начислен соответствующий износ, что противоречит регламентированным положениям.

________________

⁹⁶ Приложение № 9 к Отчету аудита.

⁹⁷ Приложение № 9 к Отчету аудита.

Рекомендации

21. Председателю района совместно с ПМСУ и примарами г.Яргара, сел/коммун: Бэюш, Борогань, Казанджик, Чадыр, Князевка, Колибабовка, Ковурлуй, Хэнэсений Ной, Орак, Сэрата-Рэзешь, Сэрэцика Ноуэ, Сырма, Тигеч, Токиле-Рэдукань, Томай и Вознесень провести инвентаризацию публичного имущества, переданного в безвозмездное пользование, в целях обеспечения достоверности бухгалтерского учета как у учредителя, так и в ПМСУ, а также надлежащей регистрации его в Регистре недвижимого имущества, с внедрением процедур внутреннего контроля.

♦ Ненадлежащий учет жилищного фонда в некоторых АТЕ определил недостоверное отражение в отчетности имущественных ситуаций с искажением отчетов. Вместе с тем аудиторская миссия отмечает, что ОМПУ не было обеспечено выявление и эффективное администрирование публичного жилищного фонда, что противоречит требованиям Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 191 от 19.02.2002⁹⁸, не была установлена плата за аренду для накопления средств, необходимых для проведения работ по содержанию и ремонту жилых блоков с целью предотвращения преждевременного износа квартир и жилых помещений и поддержания показателей эксплуатации конструктивных элементов. Так,

________________

⁹⁸ Постановление Правительства № 191 от 19.02.2002 “Об утверждении Положения о порядке предоставления и оплаты жилищных, коммунальных и некоммунальных услуг для жилищного фонда, установки счетчиков учета расхода воды в квартирах и условиях отключения их от систем отопления и водоснабжения и подключения к этим системам”.

• Стоимость жилищного фонда, зарегистрированная в бухгалтерском учете ОМПУ и публичных учреждений, не является достоверной, она не была уменьшена на стоимость приватизированного жилищного фонда в соответствии с положениями ст.17 Закона № 113-XVI от 27.04.2007 и ст.14 (1) Закона № 1324-XII от 10.03.1993⁹⁹. Также местные публичные органы не приняли соответствующие меры по устранению несоответствий, связанных с учетом, мониторингом, оценкой и правильным администрированием жилищного фонда, не были заключены договоры найма с жителями, не была установлена плата за его аренду. Такие несоответствия были выявлены в:

________________

⁹⁹ Закон о приватизации жилищного фонда № 1324-XII от 10.03.1993.

- примэрии Яргара: стоимость жилищного фонда, отраженная в бухгалтерском учете в сумме 1305,7 тыс.леев, не была снижена на стоимость приватизированного жилищного фонда (769,6 тыс.леев), вместе с тем не были заключены договоры найма, установлена и взыскана плата за наем 12 квартир общей площадью 455,7 м², первоначальная стоимость составляла 459,2 тыс.леев;

- примэрии Сырма: стоимость жилищного фонда, отраженная в бухгалтерском учете, составляет 846,0 тыс.леев, из которой 721,7 тыс.леев представляет собой стоимость приватизированного жилищного фонда. Также примэрия Сырма не оценила и не зарегистрировала на поступление 5 жилых домов, вместе с тем не заключила договоры найма, не установила и не взыскала плату за наем 3 неприватизированных квартир общей площадью 158,4 м² и 5 жилых домов;

- в одном здании с 12 квартирами (по первоначальной стоимости 1415,7 тыс.леев), расположенном в с.Купкуй, из которых 10 квартир были приватизированы, общая стоимость недвижимости была распределена на 2 неприватизированные квартиры: одна зарегистрирована в примэрии Купкуй (с площадью 78,8 м², стоимостью – 924,3 тыс.леев) и другая – в УСОЗС (площадью 44,2 м² на сумму 312,3 тыс.леев);

- примэрия Князевка не откорректировала стоимость публичного жилищного фонда со стоимостью приватизированного жилья в сумме 763,9 тыс.леев;

- примэрия Томай не сняла с бухгалтерского учета 2 приватизированных жилых дома, площадь которых составляет 160,0 м²,общей стоимостью 10,0 тыс.леев;

- примэрия Сэрэтень не учла то, что из 6 жилых домов, зарегистрированных в бухгалтерском учете по стоимости 53,2 тыс.леев, 2 дома в сумме 21,1 тыс.леев были приватизированы в 1995 и, соответственно, в 2006 годах, согласно данным ТКО, не было установлено право собственности на один дом площадью 127,3 м² общей стоимостью 9,4 тыс.леев.

Все изложенное является следствием формального проведения инвентаризации публичного жилищного фонда в ОМПУ и публичных учреждениях в течение многих лет, в результате которой не были выявлены установленные несоответствия.

• Исходя из основных целей и основных принципов администрирования публичной собственности, согласно ст.3(2) Закона № 121-XVI от 4.05.2007, администрирование публичной собственности осуществляется в соответствии с принципами эффективности и законности в условиях закона. Однако некоторые ОМПУ АТЕ не в полной мере исполняли полномочия, возложенные законодательной базой по эффективному менеджменту жилищного фонда, в результате были установлены и другие несоответствия, связанные с данной областью. Так,

- примэрия Чадыр не обеспечила адекватное администрирование и целостность двухэтажного здания с 12 квартирами, имеющего общую площадь 435,18 м² и зарегистрированного в бухгалтерском учете по общей стоимости 103,3 тыс.леев. Из этих 12 квартир 4 заняты арендаторами в отсутствие договоров найма и решения МС по установлению платы за наем, а другие 8 квартир находятся в состоянии разрушения: без дверей, окон, пола и т.д., не будучи отремонтированными с момента передачи дома на баланс примэрии бывшим сельскохозяйственным предприятием, что делает невозможным использование их как жилых помещений и которые вследствие этого становятся частично или полностью разрушенными;

- аналогичная ситуация отмечена и в примэрии Сэрата Ноуэ, которая с 2000 года не использовала по назначению жилой пятиэтажный дом с 80 квартирами стоимостью 411,7 тыс.леев, причиной было разрушение /его частичный распад. Несмотря на то, что по решению МС здание было оценено на сумму 457,0 тыс.леев (согласно оценочному отчету филиала Хынчешть Торгово-промышленной палаты от 25.04.2013) с целью вынесения его на продажу, до настоящего времени ОМПУ не принял меры в этом направлении. Более того, разница от переоценки актива в сумме 45,3 тыс.леев не была отражена в бухгалтерском учете.

Рекомендации

22. Председателю района, примару г.Яргара и примарам сел/коммун Сырма, Сэрэтень, Чадыр, Томай, Купкуй, Сэрата Ноуэ и Князевка обеспечить регламентированное отражение в бухгалтерском учете жилищного фонда, с разработкой и утверждением четких механизмов и мер по администрированию жилых блоков, которые обеспечат долговременную эксплуатацию публичной собственности в пользу местного сообщества.

♦ Аудируемые субъекты не в полной мере соблюдали регламентированные положения по бухгалтерскому учету и финансовой отчетности, в результате чего не было обеспечено надлежащее ведение бухгалтерского учета и достоверная отчетность финансовых и имущественных ситуаций. В контексте указанного приводятся следующие примеры.

• Аудитом установлено отсутствие соответствующего учета имущественных ситуаций. Так,

- несмотря на то, что в 2013 году ОМПУ АТЕ района была проведена инвентаризация недвижимого имущества, ни в одном случае не были установлены недостачи или излишки, что свидетельствует о формальном характере процесса. Так, в результате проведения инвентаризации, инициированной по предложению аудиторской группы, по состоянию на 1.01.2014 в 4 АТЕ¹⁰⁰ было установлено неотражение в бухгалтерском учете 39 объектов недвижимого имущества социально-культурного назначения. Вследствие этого несоблюдение положений ст.24 Закона № 113-XVI от 27.04.2007, а также требований Положения, утвержденного Приказом № 60 от 29.05.2012¹⁰¹, выраженное в поверхностном проведении инвентаризаций, привело к занижению стоимости публичного имущества, необеспечению соответствующего контроля за целостностью и эффективным использованием недвижимости, что свидетельствует о безответственном отношении относительно надлежащего ведения бухгалтерского учета и регламентированного управления публичным имуществом;

________________

¹⁰⁰ Примэрии: г.Леова (24 объекта недвижимости), сел/коммун: Сэрэцика Ноуэ (9 объектов недвижимости), Сырма (5 объектов недвижимости); Филипень (1 объект недвижимости).

¹⁰¹ Приказ министра финансов № 60 от 29.05.2012 “Об утверждении Положения о проведении инвентаризации” (далее – Положение, утвержденное Приказом № 60 от 29.05.2012).

- согласно ст.23 (6) Закона № 113-XVI от 27.04.2007 Главная книга или оборотный баланс и другие сводные регистры являются обязательными бухгалтерскими регистрами, служащими основой для составления финансовых отчетов. Однако МП “Servicii-Cazangic” не имеет Главную книгу и оборотный баланс, что не позволяет аудиту составить заключение о достоверности данных из финансовых отчетов, а также из финансовых ситуаций в целом. МП также не разработало и не утвердило учетную политику, причиной несоответствий было неутверждение регламентированно учредителем штатного расписания МП, в том числе работников бухгалтерской службы предприятия, все функции исполнялись одним лицом – директором предприятия. Несмотря на то, что примар ссылается на отсутствие финансовых средств, он не владеет обоснованными расчетами о потребности в денежных средствах и по оценке соотношения затрат и тарифа на оказываемые услуги;

- путем несоблюдения положений п.27 Инструкции, утвержденной Приказом № 94 от 19.07.2010, о плане счетов бухгалтерского учета, используемых для бухгалтерского учета операций по исполнению смет расходов публичных учреждений, 3 ОМПУ и публичное учреждение не обеспечили регистрацию на соответствующих бухгалтерских счетах основных средств на общую сумму 461,0 тыс.леев, были искажены отчеты о финансовых ситуациях публичных органов¹⁰²;

________________

¹⁰² Примэрии сел/коммун: Сэрэцика Ноуэ – 156,6 тыс.леев; Борогань – 146,5 тыс.леев; Ковурлуй – 147,6 тыс.леев; теоретический лицей “C.Spătaru” из Леова – 10,3 тыс.леев.

- аналогичная ситуация установлена и на МП “Salubr-Leova”, в нарушение регламентированных положений¹⁰³ на бухгалтерском счете 123 “Основные средства” были зарегистрированы шины для машин и тракторов на общую сумму 57,6 тыс.леев. Также в результате сопоставления данных из отчета о прибылях и убытках и Главной книги (которая служит в качестве базы для составления отчета) были установлены показатели, имеющие существенное различие: доход от продаж зарегистрирован в сумме 1109,7 и, соответственно, 910,5 тыс.леев; себестоимость продаж составила, соответственно, 885,1 и 954,7 тыс.леев, общие и административные расходы – 411,2 и 338,6 тыс.леев. Различия относительно неидентификации данных из финансовых отчетов и данных из бухгалтерского учета были допущены МП “Biroul de sistematizări şi proiectări din Leova” и МП “Servicii-Beştemac”. Так, МП из Леова отчиталось по некоторым показателям с разницей по сравнению с Главной книгой в сумме: 188,1 тыс.леев (себестоимость продаж), 158,5 тыс.леев (общие и административные расходы), 36,0 тыс.леев (расходы по текущей аренде). Также на МП “Servicii-Beştemac” разница между показателями, отраженными в учете и отчетности, составила 29,7 тыс.леев (себестоимость продаж), 196,0 тыс.леев (износ основных средств), также были искажены и другие позиции (например, стоимость основных средств и расходы на банковское обслуживание). Описанная ситуация является следствием необеспечения полноты и непрерывности отражения в бухгалтерском учете всех экономических операций в отчетном периоде, а также неправильного отнесения расходов на период, в котором они были произведены, независимо от периода их оплаты, согласно ст.13(2) d), f) и h) Закона № 113-XVI от 27.04.2007;

________________

¹⁰³ План счетов бухгалтерского учета, утвержденный Приказом № 174 от 25.12.1997; Постановление Правительства № 338 от 21.03.2003 “Об утверждении Каталога основных средств и нематериальных активов”.

- несмотря на то, что согласно ст.6 указанного закона и п.21 НСБУ 5¹⁰⁴, субъект ведет учет и составляет финансовые отчеты, за исключением отчета о движении денежных средств согласно отраженным в бухгалтерском учете обязательствам бухгалтерская служба МП “Servicii-Beştemac” регистрирует финансовые операции по снабжению водой населения только на момент поступления финансовых средств на счет предприятия, что не обеспечивает отражение в отчетности всех результатов операций и событий в период, в котором они были произведены;

________________

¹⁰⁴ Приказ министра финансов № 174 от 25.12.1997, НСБУ 5 “Представление финансовых отчетов”.

- хотя в соответствии со ст.32 Закона № 113-XVI от 27.04.2007 отчетным периодом для всех субъектов, составляющих и представляющих финансовые отчеты, является календарный год, охватывающий период с 1 января по 31 декабря, МП “Servicii-Beştemac” представило финансовый отчет за 2013 год, который отражает финансовые ситуации за 2012-2013 годы;

- согласно положениям НСБУ 16¹⁰⁵ было четко установлено, что материальными активами (средствами труда), которые включаются в категорию основные средства, являются те, единичная цена которых превышает установленный законодательством лимит, запланированные для использования свыше одного года в производственной деятельности, выполнении работ, оказании услуг, а для бухгалтерии в рамках ОМПУ соответствующие положения были регламентированы п.63 Инструкции, утвержденной Приказом № 94 от 19.07.2010. Однако МП “Servicii Beştemac” зарегистрировало в категорию основные средства материальные ценности, стоимость которых ниже установленного лимита, а примэрия Яргара не учла указания МФ¹⁰⁶ и не отнесла на категорию малоценные и быстроизнашивающиеся предметы материальные ценности, зарегистрированные как основные средства, на общую сумму 16,4 тыс.леев;

________________

¹⁰⁵ Приказ министра финансов № 174 от 25.12.1997, НСБУ 16 “Учет долгосрочных материальных активов”.

¹⁰⁶ Указание МФ № 24/3-4(5)-99 от 4.04.2012.

- в нарушение положений п.86 Инструкции, утвержденной Приказом № 94 от 19.07.2010, 2 АТЕ не начислили износ основных средств. Так, примэрия Хэнэсений Ной не рассчитала износ на общую сумму 152,9 тыс.леев по основным средствам стоимостью 334,2 тыс.леев с момента отражения их в бухгалтерском учете. Аналогично на протяжении многих лет примэрия Леова на начислила износ на общую сумму 84,1 тыс.леев на 36 единиц основных средств, чем не была обеспечена достоверность стоимости, физического износа и срока эксплуатации управляемых основных средств;

- в соответствии со ст.15(3) a) и ст.29 (5) Закона № 113-XVI от 27.04.2007 субъекты, в уставном капитале которых доля собственника – юридического лица, не являющегося субъектом сектора малых и средних предприятий, превышает 35 процентов, организуют и ведут бухгалтерский учет на основе системы учета путем двойной записи с представлением полных финансовых отчетов, сопровождаемых годовым отчетом руководству. В нарушение этих положений МП “Servicii-Beştemac” составило и представило за 2013 год лишь упрощенный финансовый отчет;

- в соответствии с разрешением на проведение вырубки на лесных участках, выданным ГЭИ, инспекция разрешила произвести вырубку с целью санитарной очистки в лесном фонде примэрии Леова, на 2013 год был установлен объем древесины 90,74 м³. В отсутствие договора закупок или другого соглашения между примэрией и МП “Salubr-Leova” об оказании услуг по вырубке в лесном фонде, который бы регламентировал права и обязанности сторон, объем и стоимость услуг, порядок проведения инвентаризации и приема-передачи древесины, МП произвело вырубку, зарегистрировав на поступление 25,94 м³ древесины, или на 64,8 м³ меньше по сравнению с данными при получении разрешения, не были оформлены экономические отношения между сторонами. Более того, описанный выше порядок найма лица, оказывающего услуги, представляет косвенное/скрытое финансирование деятельности МП учредителем. Из-за отсутствия данных об ассортименте древесной продукции, полученной в результате вырубки, было невозможно оценить потери примэрии вследствие нерегистрации 90,74 м³ продукции. Вместе с тем согласно актам взятия на учет древесины расходы МП “Salubr-Leova” по услугам рубки составили 12,3 тыс.леев. Отмечается, что согласно налоговым накладным, выданным МП, примэрия Леова оплатила стоимость услуг за рубку древесины в сумме 4,1 тыс.леев. Аналогичные ситуации имели место и в других АТЕ, в результате которых было зарегистрировано 33,9 м³ древесины;

- аудиторские доказательства свидетельствуют, что аудируемые МП не проводили инвентаризацию материальных ценностей, бланков строгой отчетности, а также дебиторской и кредиторской задолженности, таким образом, не были соблюдены требования п.3 (2) Положения, утвержденного Приказом № 60 от 29.05.2012¹⁰⁷. Также не были составлены акты сверки со всеми дебиторами и кредиторами для подтверждения остатков обеими сторонами (в целях обеспечения достоверности и подлинности данных из бухгалтерского учета и финансовых отчетов).

________________

¹⁰⁷ Приказ министра финансов № 60 от 29.05.2012 “Об утверждении Положения о проведении инвентаризации”.

Рекомендации

23. Председателю района и УФ обеспечить описание и внедрение процедур и процессов внутреннего контроля по повышению ответственности руководителей бухгалтерских служб структур, подведомственных РС, с целью организации бухгалтерского учета в соответствии с действующими законодательными положениями и осуществления методологического мониторинга за соответствием ведения учета и достоверностью составления финансовых и имущественных отчетов ОМПУ (I и II уровней).

III. ОЦЕНКА СООТВЕТСТВИЯ И ВНЕДРЕНИЯ ПРЕДЫДУЩИХ

ТРЕБОВАНИЙ / РЕКОМЕНДАЦИЙ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ

В результате проверок, проведенных по соответствующему разделу, аудитом установлено, что в 2005 году был проведен контроль Счетной палаты по разработке и исполнению бюджета района Леова за 2004 год, было принято Постановление Счетной палаты № 45 от 16.06.2005. Вместе с тем ОМПУ не приняли необходимые меры с целью устранения несоответствий, установленных ранее Высшим органом аудита, таким образом, способствуя сохранению неэффективного финансового/операционного менеджмента, что было установлено в соответствующих отчетах миссий внешнего аудита.

Проведенные проверки выявили сохранение тех же проблем, которые выражаются путем:

- необеспечения идентификации, оценки и эффективного администрирования бюджетных доходов в целом, в том числе местных бюджетов;

- ненадлежащего планирования и управления бюджетными расходами;

- неубедительного учета, ненадлежащего администрирования и управления публичным имуществом;

- отсутствия внутреннего контроля, обеспечивающего соблюдение действующего законодательства в области государственных закупок;

- несоответствующего ведения бухгалтерского учета, а также ошибочного отражения в отчетности некоторых финансовых ситуаций и др.

IV. ОБЩИЕ ВЫВОДЫ АУДИТА

Аудиторская миссия выявила множество институциональных недостатков и неадекватную озабоченность ответственных и руководящих лиц по снижению общего влияния несоответствий и недисциплинированности в администрировании публичных средств и фондов. Так, существующий менеджмент на уровне ОМПУ района обусловил: неполное поступление доходов, предназначенных бюджетам АТЕ; неприменение в полной мере нормативной базы при установлении отношений между районным бюджетом и бюджетами АТЕ I уровня, что обусловило неправильное выделение трансфертов для обеспечения бюджетного выравнивания АТЕ.

В результате несоблюдения принципов надлежащего управления аудит осветил существенные несоответствия в отношении финансовой дисциплины при управлении расходами из бюджетов АТЕ, которые завершились: осуществлением нерегламентированных, нерациональных расходов и не по назначению; искажением данных из бухгалтерских регистров и отчетов; нарушением процедур закупок товаров и услуг; осуществлением нерегламентированных расходов на инвестиции и капитальный ремонт, не была обеспечена эффективность использования публичных средств.

Аудитом установлено, что менеджмент управления имуществом АТЕ района I и II уровней не следовал законодательным положениям, на него повлияли несоответствия и недостатки, которые выражаются в: отсутствии надлежащего учета публичного имущества и достоверной отчетности имущественных ситуаций; необеспечении полной регистрации прав на недвижимое имущество в Регистре недвижимого имущества; отсутствии обоснованных экономических политик относительно администрирования деятельности муниципальных предприятий, учредителями которых являются ОМПУ и др. Все это, по мнению аудиторов, было обусловлено отсутствием адекватной системы внутреннего контроля по соответствующим разделам деятельности, а также недостаточной ответственностью руководящих лиц при исполнении функциональных обязанностей.

Справка. Настоящий отчет аудита был составлен на основании доказательств, полученных аудиторской группой в следующем составе: главного государственного контролера г-на Василия Мошой (руководитель группы), старшего государственного контролера /публичного аудитора г-жи Валентины Матей.

Список аббревиатур