Постановление N 36 от 26.07.2012 по Отчету аудита соответствия управления и использования публичных фондов для организации, функционирования и развития системы гражданской защиты и предотвращения чрезвычайных ситуаций за 2011 бюджетный год (по случаю за 2010 год) в Службе гражданской защиты и чрезвычайных ситуаций и в некоторых подведомственных учреждениях

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита соответствия управления и использования публичных фондов

для организации, функционирования и развития системы гражданской защиты

и предотвращения чрезвычайных ситуаций за 2011 бюджетный год (по случаю

за 2010 год) в Службе гражданской защиты и чрезвычайных ситуаций

и в некоторых подведомственных учреждениях

№ 36  от  26.07.2012

 (в силу 05.10.2012) 

Мониторул Офичиал № 209-211 ст.33 от 05.10.2012

* * *

Счетная палата в присутствии заместителя министра внутренних дел г-на В.Драгомир, начальника Службы гражданской защиты и чрезвычайных ситуаций г-на М.Харабажиу, начальника отдела финансов Службы гражданской защиты и чрезвычайных ситуаций г-на Е.Дука, начальника Управления чрезвычайных ситуаций Орхей г-на И.Силоч, начальника Управления чрезвычайных ситуаций Кахул г-на И.Каража, директора Агентства “Apele Moldovei” г-на М.Адам, генерального директора Агентства материальных резервов г-на В.Пынтя, а также других ответственных лиц, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) a) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита соответствия управления и использования публичных фондов для организации, функционирования и развития системы гражданской защиты и предотвращения чрезвычайных ситуаций за 2011 бюджетный год (по случаю за 2010 год) в Службе гражданской защиты и чрезвычайных ситуаций и в некоторых подведомственных учреждениях.

________________

¹ ОМ, 2008, № 237-240, ст.864.

Аудиторская миссия проводилась на основании ст.28 и ст.31 Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008² и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2012 год.

________________

² Закон о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 (с последующими изменениями).

Цель аудита состояла в получении разумного подтверждения относительно того, что финансовые отчеты, составленные Службой гражданской защиты и чрезвычайных ситуаций и некоторыми подведомственными учреждениями за 2011 год, по всем значимым аспектам представляют реальную и достоверную информацию о финансовой и имущественной ситуации, основанную на данных бухгалтерского учета и/или консолидации данных отчетов подведомственных учреждений, а использование публичных фондов и финансовые операции по организации, функционированию и развитию системы гражданской защиты и предотвращению чрезвычайных ситуаций являются правильными и соответствуют законодательным положениям.

Специфическая цель аудита состояла в оценке законодательной и нормативной базы системы гражданской защиты по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, соблюдения двухсторонних и международных соглашений о сотрудничестве в области гражданской защиты, одной из сторон которых является Республика Молдова, состояния и функциональности системы гражданской защиты в случае возможных чрезвычайных ситуаций.

Аудит был проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты³. Для поддержки констатаций, формулирования выводов и рекомендаций, а также составления аудиторских заключений аудиторские доказательства были получены в результате применения процедур оценки рисков и последующих процедур аудита, осуществления тестирования по существу с использованием различных техник и методов: рассмотрения, наблюдения, сопоставления, перерасчета, интервьюирования и т.д.

________________

³ Постановление Счетной палаты № 58 от 28.12.2009 “Об утверждении Общих стандартов аудита и Стандартов аудита соответствия”.

Рассмотрев результаты аудита, заслушав представленный отчет и объяснения должностных лиц, присутствовавших на публичном заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

Служба гражданской защиты и чрезвычайных ситуаций представляет собой единую и централизованную систему, которая осуществляет непосредственное руководство системой гражданской защиты, организацией и выполнением работ по спасению, других срочных работ в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и пожаров и ликвидации их последствий. Материальный ущерб в результате чрезвычайных ситуаций в 2011 году составил 255,2 млн.леев, уменьшившись на 122,6 млн.леев (48,0%) по сравнению с 2010 годом и увеличившись на 82,1 млн.леев (47,0%) по сравнению с 2009 годом.

♦ Существующая законодательная и нормативная база содержит некоторые недостатки, которые влияют на эффективное функционирование системы гражданской защиты, предотвращение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и проведение государственной политики в данной области.

♦ Не разработан и не утвержден нормативный акт, четко регламентирующий Единую государственную систему гражданской защиты по предотвращению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; установлено несоответствие нормативных актов с законодательными положениями, которые регламентируют обеспечение персоналом в области гражданской защиты на различных уровнях.

♦ Оригинальный вариант Плана гражданской защиты Республики Молдова в чрезвычайных ситуациях, который является основным оперативным документом Комиссии по чрезвычайным ситуациям Республики Молдова в части, связанной с числом опасных объектов, формированиями, полномочиями, после вхождения Службы гражданской защиты и чрезвычайных ситуаций в состав Министерства внутренних дел был изменен в одностороннем порядке сотрудниками Службы.

♦ Система гражданской защиты в местных публичных органах, функционирующая с резервами, не соответствует требованиям в случае возникновения некоторых крупных чрезвычайных ситуаций; в большинстве случаев не созданы резервы материально-технических средств; не содержатся в постоянной готовности фонд защитных сооружений для укрытия лиц, подвергнутых опасности, а также системы оповещения и связи; большинство административно-территориальных органов не приняло решений об образовании резервного фонда в размере 2% от местных бюджетных расходов для использования в случае некоторых чрезвычайных ситуаций.

♦ Состояние гражданской защиты по разделу борьбы с пожарами констатирует оснащение ниже уровня СГЗЧС и подведомственных учреждений специальной техникой и снаряжением по борьбе с пожарами и в случае других чрезвычайных ситуаций, обуславливающее позднее прибытие на запрашиваемое место спасателей и пожарников, что впоследствии значительно увеличивает материальный ущерб и людские потери.

♦ Руководители экономических единиц, в управлении которых находятся объекты защитных сооружений, не обеспечили подготовку 84,6% фонда защитных сооружений для укрытия лиц в случае крупных чрезвычайных ситуаций, а только 15,4% защитных сооружений соответствуют техническим нормам, обеспечивая укрытие не более 1% населения.

♦ До настоящего времени не была разработана Национальная стратегия по управлению водными ресурсами и защите от наводнений, не были составлены планы по гармонизации менеджмента риска при затоплении; по причине недостаточного финансирования за последние 10-15 лет не были проведены работы по ремонту дамб согласно Схеме защиты населенных пунктов Республики Молдова от затопления; не было проведено техническое исследование и не были разработаны до 31.12.2011 технические паспорта противопаводковых дамб (19 паспортов), предельный срок был расширен.

♦ Академия наук Молдовы (АНМ) использовала 969,1 тыс.леев для разработки научных работ для предотвращения чрезвычайных ситуаций, однако СГЗЧС и АНМ не определились относительно приема работ, согласования и порядка применения результатов научных работ в деятельности по предотвращению чрезвычайных ситуаций.

♦ Не был профинансирован и выполнен План оснащения в 2007-2011 годах современной специальной техникой и оборудованием для борьбы против пожаров в размере 59,3 млн.леев, утвержденный Постановлением Правительства № 67 от 23.01.2007⁴, а также не была создана в соответствии с Постановлением Правительства № 1169 от 22.10.2004⁵ информационная географическая система СГЗЧС сметной стоимостью 1,0 млн.леев, необходимая в деятельности по прогнозированию чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий.

________________

⁴ Постановление Правительства № 67 от 23.01.2007 “Об улучшении деятельности в области пожарной безопасности” (с последующими изменениями).

⁵ Постановление Правительства № 1169 от 22.10.2004 “Об утверждении Концепции географической информационной системы Департамента чрезвычайных ситуаций”.

♦ Государственный резерв не пополнен в необходимом объеме; только 33,9% из ассигнований Агентства материальных резервов направлено на приобретение некоторых ценностей в государственный резерв, остаток в размере 66,1% был израсходован на прием и хранение государственных материальных и мобилизационных резервов; не возмещены дебиторские задолженности за ценности, выданные из государственного резерва.

Служба гражданской защиты и чрезвычайных ситуаций в качестве исполнителя бюджета и менеджера публичного учреждения обязана обеспечить использование публичных фондов с соблюдением принципов прозрачности, экономичности, эффективности, результативности и законности для регламентированного функционирования центрального аппарата СГЗЧС и подведомственных учреждений, а также рациональное администрирование государственного имущества, находящегося в управлении. В аудитируемый период большинство ассигнований исполнялось в пределах утвержденных планов. Как СГЗЧС, так и подведомственные аудитируемые учреждения ведут учет финансовых средств и государственного имущества. Вместе с тем аудитом отмечены некоторые недостатки и несоответствия, связанные с финансово-экономическим менеджментом, необходимостью совершенствования правовой базы в данной области, которые выражаются в следующем:

♦ Штаты персонала СГЗЧС, в том числе центрального аппарата (73 единицы), представленные МВД, не были зарегистрированы в соответствии с законодательными положениями; учреждение имеет 76 вакантных единиц персонала, из которых 44 единицы в Службе пожарников и спасателей; в 2011 году уровень текучести кадров составил 15,9%; у 128 сотрудников образование не соответствует занимаемой должности (73 сотрудника Службы по борьбе против пожаров и вмешательства).

♦ Основные расходы были произведены в пределах уточненных ассигнований на отчетный период, за исключением отвлечения бюджетных средств (424,8 тыс.леев), формирования дебиторской задолженности (206,9 тыс.леев) и кредиторской задолженности (82,8 тыс.леев) с истекшим сроком оплаты, что обусловило несоответствующее использование публичных фондов.

♦ Отсутствие соответствующего мониторинга и недостаточный внутренний контроль за формированием и регламентированным использованием специальных средств привели к неисполнению доходов на 0,6 млн.леев и их неосвоению на сумму 1,4 млн.леев; балансовая стоимость некоторых ценностей, полученных в качестве гуманитарной помощи (защитные костюмы, посуда и другие ценности), была зарегистрирована на основании протоколов Комиссии по гуманитарной помощи на 1,4 млн.леев меньше, чем соответствующая стоимость таможенных деклараций (вследствие разницы валютного курса), а основных средств – на 450,1 тыс.леев.

♦ На менеджмент государственных закупок в СГЗЧС и некоторых подведомственных учреждениях повлияли несоответствия, которые имели отрицательное влияние на приобретение некоторых ценностей в условиях экономичности. Объем закупок, по которым были установлены нарушения, составил 19,8 млн.леев.

♦ В результате несоответствующего управления публичным имуществом СГЗЧС и некоторые подведомственные учреждения не обеспечили разделение, оценку и регламентированную регистрацию земельных участков площадью 62,0 га, 104 объектов недвижимости стоимостью 85,2 млн.леев, а также прав на них в территориальных кадастровых органах и в бухгалтерском учете, в отчете не была отражена реальная имущественная ситуация, что может повлиять на целостность имущества.

♦ Стоимость публичного имущества, находящегося в администрировании, отраженная в отчете, представленном Агентству публичной собственности, была занижена на 15,9 млн.леев, а некоторые объекты недвижимости, зарегистрированные в бухгалтерском учете, находятся в процессе разрушения (227,2 тыс.леев).

♦ Система внутреннего контроля в СГЗЧС и в некоторых подведомственных учреждениях требует улучшения, которое обеспечит надлежащее управление публичными фондами для выполнения задач учреждения.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с), ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита соответствия управления и использования публичных фондов для организации, функционирования и развития системы гражданской защиты и предотвращения чрезвычайных ситуаций за 2011 бюджетный год (по случаю за 2010 год) в Службе гражданской защиты и чрезвычайных ситуаций и в некоторых подведомственных учреждениях, который прилагается к настоящему постановлению.

2. Настоящее постановление и Отчет аудита направить:

2.1) Службе гражданской защиты и чрезвычайных ситуаций и потребовать:

2.1.1) принять меры по выполнению рекомендаций аудита, указанных в Отчете аудита; усилить контроль над соблюдением законодательства при использовании публичных фондов для организации, функционирования и развития системы гражданской защиты и предотвращения чрезвычайных ситуаций; обеспечить внедрение системы финансового менеджмента и внутреннего контроля по разделам, связанным с планированием, учетом и отчетностью доходов/расходов учреждения;

2.1.2) проанализировать существующую законодательную и нормативную базу, связанную с областью гражданской защиты, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, и разработать предложения по ее изменению для улучшения системы гражданской защиты, исходя из компетенций, в том числе учреждений, вовлеченных в этот процесс;

2.1.3) обеспечить руководство и координирование системы гражданской защиты, организации и выполнения работ по спасению в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и пожаров, а также внедрить практики и международные стандарты в соответствующей области.

3. Министерству внутренних дел и предложить принять меры для внедрения рекомендаций аудита, указанных в Отчете аудита.

4. Министерству окружающей среды и Агентству “Apele Moldovei” для внедрения рекомендаций аудита.

5. Комиссии по чрезвычайным ситуациям Республики Молдова и предложить:

5.1) объединить усилия центральных, местных публичных органов и экономических единиц для принятия мер и ориентирования их на предотвращение чрезвычайных ситуаций. Проверить способности по вмешательству руководящих структур, уровень подготовки сил и необходимых средств (формирования гражданской защиты, материально-техническая база, состояние защитного фонда, системы управления, оповещения и связи и др.) для своевременного их использования в случае некоторых чрезвычайных ситуаций;

5.2) контролировать работу комиссий по чрезвычайным ситуациям органов центрального и местного публичного управления и рассматривать на своих заседаниях отчеты руководителей этих комиссий;

5.3) представить Правительству предложения по разработке механизма оценки материального ущерба, полученного в результате чрезвычайных ситуаций.

6. Правительству и предложить:

6.1) пересмотреть План гражданской защиты Республики Молдова в чрезвычайных ситуациях и утвердить его в установленном порядке; обеспечить выделение бюджетных ассигнований для оснащения сил гражданской защиты специальной техникой и другими материально-техническими средствами согласно нормам, утвержденным для гражданской защиты, и предотвращения чрезвычайных ситуаций; рассмотреть ситуацию о пополнении государственного резерва и возможности выделения бюджетных средств;

6.2) осуществлять контроль над деятельностью министерств, других центральных и местных публичных органов в области гражданской защиты.

7. Комиссии по национальной безопасности, обороне и общественному порядку Парламента Республики Молдова.

8. Материалы по закупке речных судов направить Генеральной прокуратуре для рассмотрения, согласно компетенции.

9. О внедрении рекомендаций аудита, а также о выполнении пунктов 2, 3 и 4 настоящего постановления проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев.

10. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008.

Приложение

к Постановлению Счетной палаты

№ 36 от 26 июля 2012 г.

ОТЧЕТ

аудита соответствия управления и использования публичных фондов для

организации, функционирования и развития системы гражданской защиты

и предотвращения чрезвычайных ситуаций за 2011 бюджетный год

(по случаю за 2010 год) в Службе гражданской защиты и

чрезвычайных ситуаций и в некоторых

подведомственных учреждениях

I. ВВЕДЕНИЕ

Аудит соответствия управления и использования публичных фондов для организации, функционирования и развития системы гражданской защиты и предотвращения чрезвычайных ситуаций за 2011 бюджетный год (по случаю за 2010 год) в Службе гражданской защиты и чрезвычайных ситуаций и в некоторых подведомственных учреждениях был проведен на основании ст.28 и ст.31 Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008¹ и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2012 год², утвержденной Постановлением Счетной палаты № 80 от 22.12.2011, и в соответствии с совместным Положением о сотрудничестве в рамках проведения международного аудита по использованию средств, выделенных для предотвращения и ликвидации последствий катастроф, согласованным членами Специальной группы EUROSAI.

________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 (с последующими изменениями и дополнениями).

² Постановление Счетной палаты № 80 от 22.12.2011 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2012 год” (с последующими изменениями).

Цель аудита состояла в получении разумного подтверждения относительно того, что финансовые отчеты, составленные Службой гражданской защиты и чрезвычайных ситуаций и некоторыми подведомственными учреждениями за 2011 год, по всем значимым аспектам разработаны в соответствии с согласованными положениями и представляют реальную и достоверную информацию о финансовой и имущественной ситуации, основанную на данных бухгалтерского учета и/или консолидации данных отчетов подведомственных учреждений, а использование публичных фондов и финансовые операции по организации, функционированию и развитию системы гражданской защиты и предотвращению чрезвычайных ситуаций являются правильными и соответствуют законодательным положениям.

Специфическая цель аудита состояла в оценке законодательной и нормативной базы системы гражданской защиты по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, соблюдения двухсторонних и международных соглашений о сотрудничестве в области гражданской защиты, одной из сторон которых является Республика Молдова, состояния и функциональности системы гражданской защиты в случае возможных чрезвычайных ситуаций.

Ответственность руководства Службы гражданской защиты и чрезвычайных ситуаций и некоторых подведомственных учреждений состоит в составлении и представлении финансовых отчетов в соответствии с правовыми нормами по финансовой отчетности, соблюдении законодательных положений в финансово-экономической деятельности по использованию публичных фондов для организации, функционирования и развития системы гражданской защиты и предупреждения чрезвычайных ситуаций, разработке и внедрении эффективной системы финансового менеджмента и контроля, имея обязательства по предотвращению и выявлению ошибок и мошенничества.

Служба гражданской защиты и чрезвычайных ситуаций является единой и централизованной системой, которая осуществляет непосредственное руководство гражданской защитой, организацией и выполнением работ по спасению, других срочных работ в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и пожаров и ликвидации их последствий.

Ответственность аудиторской группы состоит в аудитировании некоторых финансовых операций и сделок, а также публичного имущества в целях получения достаточных и соответствующих аудиторских доказательств для подтверждения выводов аудита по финансовым отчетам за 2011 год (по случаю за 2010 год), соответствия управления публичными фондами для организации, функционирования и развития системы гражданской защиты и предупреждения чрезвычайных ситуаций.

Аудит соответствия в Службе гражданской защиты и чрезвычайных ситуаций и в некоторых подведомственных учреждениях был проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты³, с подходом, основанным на процедурах по существу и оценке элементов системы внутреннего контроля. Для аудитирования были выбраны субъекты и компоненты консолидированного отчета Службы гражданской защиты и чрезвычайных ситуаций за 2011 год, учитывая уровень материальности и выявленные риски, особенно было проверено соответствие расходов/доходов; государственных закупок; администрирование государственного имущества; инвестиций и капитального ремонта и др.

________________

³ Постановление Счетной палаты № 58 от 28.12.2009 “Об утверждении Общих стандартов аудита и Стандартов аудита соответствия”.

Одновременно с осуществлением аудита в центральном аппарате и 6 подразделениях, подведомственных Службе гражданской защиты и чрезвычайных ситуаций, в ходе аудита были собраны аудиторские доказательства в следующих учреждениях: в Министерстве регионального развития и строительства, Министерстве окружающей среды, Академии наук Молдовы, Агентстве “Apele Moldovei”, Агентстве материальных резервов и муниципальном совете Кишинэу.

II. ОБЩЕЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЕ

Служба гражданской защиты и чрезвычайных ситуаций (далее – СГЗЧСБ или Служба), подведомственная Министерству внутренних дел, в качестве специализированного органа публичного управления в области гражданской защиты в своей деятельности руководствуется положениями Конституции Республики Молдова, Закона о Службе гражданской защиты и чрезвычайных ситуаций № 93-XVI от 05.04.2007⁴, Закона о гражданской защите № 271-XIII от 09.11.1994⁵, Закона о пожарной безопасности № 267-XIII от 09.11.1994⁶, международными соглашениями, одной из сторон которых является Республика Молдова, а также другими законодательными и нормативными актами. Основными компетенциями СГЗЧС являются:

________________

⁴ Закон о Службе гражданской защиты и чрезвычайных ситуаций № 93-XVI от 05.04.2007 (с последующими изменениями; далее – Закон № 93-XVI от 05.04.2007).

⁵ Закон о гражданской защите № 271-XIII от 09.11.1994 (с последующими изменениями; далее – Закон № 271-XIII от 09.11.1994).

⁶ Закон о пожарной безопасности № 267-XIII от 09.11.1994 (с последующими изменениями; далее – Закон № 267-XIII от 09.11.1994).

▪ планирование, организация, координирование и проведение мер по гражданской защите; кооперирование органов центрального и местного публичного управления, юридических лиц по предотвращению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

▪ осуществление государственного надзора и контроля в области гражданской защиты и обеспечения пожарной безопасности; создание резервов материально-технических ресурсов, складирование, хранение, ремонт и их использование в случае возникновения чрезвычайных ситуаций;

▪ проведение научных исследований и пропаганда знаний в области по предотвращению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; участие в подготовке населения и сотрудников к действиям в условиях чрезвычайных ситуаций;

▪ координирование и организация мероприятий отраслевых подразделений, деятельность которых связана с ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций и подготовкой специалистов в данной области, созданных в установленном порядке для выполнения задач Службы;

▪ информирование населения об ожидаемых или уже произошедших чрезвычайных ситуациях, о их последствиях, а также об обеспечении защиты от пожаров, химической и радиоактивной безопасности, медико-биологической и инженерной защиты и др.

Согласно ст.25 Закона № 271-XIII от 09.11.1994, финансирование гражданской защиты осуществляется за счет средств государственного бюджета и бюджетов административно-территориальных единиц. Деятельность по гражданской защите и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций может финансироваться и из других источников, установленных законом, в том числе за счет средств экономических единиц и за счет резервных средств и централизованных фондов.

СГЗЧС осуществляет свои полномочия посредством 19 подведомственных учреждений, в том числе 10 территориальных управлений чрезвычайных ситуаций (далее – УЧС); 5 пожарных частей, расположенных в мун.Кишинэу, 2 аварийно-спасательных отрядов (далее – АСО), специальных объектов № 5101 и № 5102 и Республиканского центра обучения.

СГЗЧС и подведомственные учреждения применяют систему бухгалтерского учета, предусмотренную Законом о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007⁷, ведут бухгалтерский учет и составляют финансовые отчеты на основании норм, утвержденных Министерством финансов, и Инструкции по бухгалтерскому учету в публичных учреждениях⁸.

________________

⁷ Закон о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007 (далее – Закон № 113-XVI от 27.04.2007).

⁸ Инструкция по бухгалтерскому учету в публичных учреждениях, утвержденная Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010 (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Инструкция, утвержденная Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010).

III. КОНСТАТАЦИИ, ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

1. О законодательной и нормативной базе по регулированию системы гражданской защиты, предотвращению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций Республики Молдова.

1.1. Существующая законодательная и нормативная база содержит некоторые недостатки, которые, по мнению аудита, влияют на эффективное функционирование системы гражданской защиты, предотвращение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций, а именно:

▪ не разработан и не утвержден нормативный акт, четко регламентирующий понятие “Единая государственная система гражданской защиты по предотвращению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций”, с конкретным установлением функций и ответственности всех органов и сил гражданской защиты. Организация и планирование мероприятий по гражданской защите осуществляются на основании 2 внутренних положений СГЗЧС, разработанных в 2003 году, которые устарели и не опубликованы.

▪ Согласно п.4 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 1340 от 04.12.2001⁹, План гражданской защиты Республики Молдова в чрезвычайных ситуациях является оперативным документом Комиссии по чрезвычайным ситуациям Республики Молдова (далее – Комиссия). Аудитом установлено, что указанный план был утвержден 02.01.2003 премьер-министром Республики Молдова (председатель комиссии), а в 2004-2011 годах сотрудники СГЗЧС в одностороннем порядке изменили оригинальный вариант соответствующего плана, связанного с числом опасных объектов, формированиями, полномочиями, после вхождения в 2006 году СГЗЧС в состав Министерства внутренних дел (далее – МВД).

________________

⁹ Постановление Правительства № 1340 от 04.12.2001 “О Комиссии по чрезвычайным ситуациям Республики Молдова”.

▪ Несмотря на то, что ст.18(3) Закона № 271-XIII от 09.11.1994 предусматривает, что в сельских примэриях непосредственное руководство гражданской защитой возлагается на штатных специалистов (инспекторов) по гражданской защите, структура и штатное расписание, утвержденные Постановлением Правительства № 688 от 10.06.2003¹⁰, не предусматривают персонал в области гражданской защиты в примэриях сел (коммун), городов (муниципиев), за исключением примэрии муниципия Бэлць и управлений и отделов муниципального совета Бэлць, устанавливая несоответствие нормативных актов законодательным положениям. Согласно штатному расписанию, утвержденному Постановлением Правительства № 689 от 10.06.2003¹¹, на уровне района функционирует одна единица в области гражданской защиты.

________________

¹⁰ Постановление Правительства № 688 от 10.06.2003 “О структуре и штатном расписании примэрий сел (коммун), городов (муниципиев) ”.

¹¹ Постановление Правительства № 689 от 10.06.2003 “О структуре и штатном расписании аппарата председателя района, управлений, отделов, других подразделений, подведомственных районному совету”.

▪ Аудитом установлено отсутствие законодательной базы по регламентированию оценки материального ущерба, полученного в результате чрезвычайных ситуаций, которая обеспечит единый порядок оценки ущерба.

▪ Не было профинансировано создание информационной географической системы СГЗЧС сметной стоимостью 1,0 млн.леев согласно Постановлению Правительства № 1169 от 22.10.2004¹², которая должна была быть интегрирована в Национальную информационную географическую систему, необходимую в деятельности по прогнозированию чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, с целью минимизации вовлечения человеческого фактора в анализ ситуаций, осуществление расчетов и максимизации концентрирования их на принятие решений и повышения качества этих решений.

________________

¹² Постановление Правительства № 1169 от 22.10.2004 “Об утверждении Концепции географической информационной системы Департамента чрезвычайных ситуаций”.

▪ При СГЗЧС не функционирует Центр по руководству в чрезвычайных ситуациях, предусмотренный Положением, утвержденным Постановлением Правительства № 1340 от 04.12.2001 (п.13), который должен обеспечить деятельность Комиссии по чрезвычайным ситуациям Республики Молдова в условиях опасности, возникновения или ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. В 2011 году в СГЗЧС началась разработка архитектурного проекта системы информирования соответствующего центра, источниками покрытия являлись средства проекта “Менеджмент катастроф и климатических рисков в Молдове” в сумме 2,5 млн. долларов США, согласно Соглашению о финансировании от 12.08.2010 между Республикой Молдова и Международной ассоциацией по развитию.

Справка. В момент проведения аудита осуществлялось внедрение проекта “Менеджмент катастроф и климатических рисков в Молдове”, реализуемого при поддержке Всемирного банка, который должен создать Центр по руководству в чрезвычайных ситуациях.

▪ В соответствии с положениями Закона № 93-XVI от 05.04.2007 СГЗЧС как центральный специализированный орган публичного управления в области гражданской защиты выполняет функции по разработке политик, координированию, внедрению и надзору за противопожарной деятельностью. Неразделение функций и полномочий может создать сложные ситуации в данной области. По мнению аудита, функции по надзору относятся к высшему органу и должны быть отделены.

Выводы. Существующая законодательная и нормативная база должна быть актуализирована и усовершенствована для эффективного функционирования системы гражданской защиты, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, а также внедрения государственной политики в соответствующей области.

Рекомендации СГЗЧС и МВД.

1. Проанализировать законодательную и нормативную базу, связанную с областью гражданской защиты, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, и разработать предложения по внесению изменений, учитывая компетенции СГЗЧС, в том числе учреждений, вовлеченных в этот процесс.

1.2. Соблюдение международных и двухсторонних соглашений по сотрудничеству в области гражданской защиты, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

До настоящего времени Правительство Республики Молдова заключило 12 международных и двухсторонних соглашений по сотрудничеству в области предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций с целью обеспечения общей и региональной безопасности, в том числе с Организацией Объединенных Наций, Советом Европы, Содружеством Независимых Государств, Румынией, Украиной, Российской Федерацией, Республикой Беларусь и др.

Согласно п.6 раздела IV из Концепции развития гражданской защиты Республики Молдова, утвержденной Постановлением Правительства № 1146 от 13.11.2000¹³, международное сотрудничество в области гражданской защиты ориентировано на осуществление единой политики в области прогнозирования предупреждения чрезвычайных ситуаций, снижения и ликвидации их последствий; участие в международных проектах по гражданской защите; свободный обмен научно-техническими достижениями в области гражданской защиты; обмен опытом в организации гражданской защиты и руководства ею; оказание гуманитарной и другой помощи пострадавшим от чрезвычайных ситуаций; взаимное привлечение сил гражданской защиты к ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на основе международных договоров и по взаимным просьбам. Аудитом установлено, что в соответствии с международными и двухсторонними соглашениями по сотрудничеству в области гражданской защиты в результате произошедших чрезвычайных ситуаций в 2010-2011 годах Правительство Республики Молдова предоставило гуманитарную помощь 11 государствам в размере 4,9 млн.леев.

________________

¹³ Постановление Правительства № 1146 от 13.11.2000 “Об утверждении Концепции развития гражданской защиты Республики Молдова” (с последующими изменениями).

2. Общие соображения о чрезвычайных ситуациях

2.1. Определение чрезвычайной ситуации. Согласно определению, чрезвычайная ситуация представляет собой нарушение нормальных условий жизни и деятельности людей на объекте или определенной территории вследствие аварии, катастрофы, стихийного или экологического бедствия, приведших или могущих привести к людским и материальным потерям. Катастрофы являются явлениями, провоцируемыми природой или людьми (во многих случаях вовлечены оба факторы), которые имеют разрушительное влияние на большие группы людей или все сообщество, приводя к массовой потере собственности, и которые подвергают опасности жизнь пострадавших, принося им страдания.

Природные катастрофы являются следствием чрезвычайной ситуации (например, землетрясение, оползни, засуха), которые трансформируются в активную фазу и в результате влияют на человеческую деятельность. Человеческая уязвимость, усугубляемая отсутствием планирования или соответствующего менеджмента для чрезвычайных ситуаций, приводит к финансовым, структурным и людским потерям. Вызванные потери зависят от способности поддержать или сопротивляться катастрофе. Схематически риск появления чрезвычайной ситуации (катастрофы) отражен на рисунке № 1.

2.1. Виды бедствий, присущих региону. Республика Молдова является страной, в которой потенциальная опасность возникновения природных бедствий и техногенных катастроф чрезвычайно высока. Страна расположена в сейсмической зоне, где сила землетрясений может достигнуть 7-9 баллов по шкале Рихтера, ежегодно в горах Вранча Румынии регистрируется от 150 до 180 землетрясений и лишь некоторые из них чувствуются населением (рисунок № 2). Землетрясениям с различным уровнем баллов подвержен 41% населенных пунктов республики (811 секторов), отраженных следующим образом (рисунок № 3).

204 населенных пункта и земельных массивов, на которых проживает 164,4 тыс. жителей, подвержены опасности катастрофических наводнений при несчастных случаях на гидротехнических узлах рек Днестра и Прута, а также на ряде водных резервуаров – около 4000 бассейнов (рисунок № 4). Большую опасность для населения и экономики республики представляют снежные заносы, обледенения, град, ураганы, пожары и другие явления. В последнее десятилетие в нашей стране все чаще случается засуха – природная катастрофа с длительным периодом восстановления, которая приводит к высыханию растений и снижению сельскохозяйственной продукции, а также к причинению большого ущерба для национальной экономики и общества в целом (наиболее сильные засухи: в 1994, 2000, 2007 и 2012 годах).

Вблизи границ Республики Молдова находятся 4 атомные станции, она расположена на пересечении многих дорог, по которым ежегодно перевозятся вредные вещества. Примерно 500 тыс. жителей проживают в зоне риска появления возможных аварий на химико-радиоактивных объектах. На территории республики размещено 513 объектов, в том числе радиоактивных – 151 и химических – 362 (рисунок № 5).

Роль гражданской защиты в решении проблем состоит в формировании государственной политики по организации мер по предотвращению и координированию деятельности всех существующих государственных структур для создания реальной системы по защите населения, населенных пунктов и материальных ценностей против катастроф.

2.2. Чрезвычайные ситуации в Республике Молдова. В 2011 году на территории Республики Молдова произошло 286 чрезвычайных ситуаций, увеличившись по сравнению с 2010 годом на 2 случая, или с ростом на 53 случая против 2009 года.

Материальный ущерб в результате чрезвычайных ситуаций в 2011 году составил 255,2 млн.леев, уменьшившись на 122,6 млн.леев (48,0%) по сравнению с 2010 годом и увеличившись на 82,1 млн.леев (47,0%) по сравнению с 2009 годом. В указанный период произошло 2146 пожаров, которые возросли на 176 случаев, принося самый большой материальный ущерб – 136,1 млн.леев, с ростом на 94,6 млн.леев (69,5%), далее следует ущерб, наносимый бедствиями природного характера, – 118,9 млн.леев (58 ситуаций). Эволюция материального ущерба, зарегистрированная СГЗЧС, представлена в диаграмме № 1.

Источник. Сводные отчеты СГЗЧС.

Наиболее уязвимым аспектом состояния системы гражданской защиты являются человеческие потери. Общее число лиц, умерших в течение 2011 года в результате чрезвычайных ситуаций, составляет 142 человека, в том числе 127 в результате пожаров.

3. Система гражданской защиты Республики Молдова

Согласно ст.1 Закона № 271-XIII от 09.11.1994, гражданская защита Республики Молдова представляет собой систему общегосударственных мер и мероприятий, осуществляемых в мирное и военное время с целью обеспечения защиты населения, собственности в условиях стихийных и экологических бедствий, аварий, катастроф и пожаров, а также в случае применения современных средств поражения (далее – в условиях чрезвычайных ситуаций). Гражданская защита организуется по территориально-производственному принципу в соответствии с административно-территориальным устройством республики, охватывая все отрасли национальной экономики, организация гражданской защиты носит обязательный характер.

Общее руководство гражданской защитой осуществляется Правительством, которое определяет характер, объем и сроки проведения мероприятий, которые обеспечат выполнение задач гражданской защиты. Правительство выполняет функции по руководству посредством Службы гражданской защиты и чрезвычайных ситуаций Министерства внутренних дел и других публичных органов. В целях выполнения публичными органами исполнительных функций и указаний по предотвращению и действий в чрезвычайных ситуациях, связанных с природными катастрофами, крупными авариями, катастрофами, пожарами, эпидемиями, эпизоотиями, эпифитотиями и другими опасными явлениями, была создана Комиссия по чрезвычайным ситуациям Республики Молдова (далее – Комиссия), председателем которой является премьер-министр. Состав указанной Комиссии и Положение о ее деятельности утверждаются постановлением Правительства. Решения и распоряжения Комиссии исполняются физическими и юридическими лицами.

Согласно п.6 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 1340 от 04.12.2001, Комиссия по чрезвычайным ситуациям Республики Молдова координирует государственную систему по предупреждению и действиям в чрезвычайных ситуациях в целях избежания или уменьшения опасности их возникновения. Полномочия Комиссии состоят в поддержании в состоянии готовности ее сил и средств; реализации долгосрочных программ и мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, повышении уровня защиты населения и территории, надежности стабильного функционирования экономики и потенциально опасных объектов.

Руководство гражданской защитой в районах, городах (их секторах) и в селах осуществляется руководителем местных публичных органов; в министерствах, других органах центрального управления, в экономических единицах – соответственно министрами, начальниками других органов центрального управления и экономических единиц. Указанные руководители, согласно функциям, являются председателями комиссий по чрезвычайным ситуациям в соответствующих структурах. Структура системы гражданской защиты отражена следующим образом (рисунок № 6).

Источник. Структура системы гражданской защиты согласно нормативным актам.

Планирование мероприятий по гражданской защите в министерствах, других органах центрального управления и в органах местного публичного управления осуществляется на основании указаний СГЗЧС № 21 от 20.02.2003 и № 54-d от 28.08.2003. Порядок приведения в состояние готовности Службы для действий в случае опасности и возникновения чрезвычайных ситуаций осуществляется на основании указания СГЗЧС № 48-d от 27.02.2009.

Невоенизированные формирования гражданской защиты в министерствах, муниципиях, районах, примэриях и на объектах национальной экономики созданы в соответствии с Постановлением Правительства № 249 от 04.05.1996¹⁴. По состоянию на 31.12.2011 в Республике Молдова числилось 10,9 тыс. формирований гражданской защиты с численностью 133,1 тыс. человек.

________________

¹⁴ Постановление Правительства № 249 от 04.05.1996 “Об утверждении Положения о невоенизированных формированиях гражданской защиты” (с последующими изменениями).

Организация оповещения и связи в случае опасности или возникновения чрезвычайных ситуаций осуществляется на основании Положения об организации системы оповещения и связи в случае угрозы или возникновения чрезвычайных ситуаций, утвержденного Постановлением Правительства № 1048 от 06.10.2005.

Для повышения эффективности процесса сбора информации в случае угрозы или возникновения чрезвычайных ситуаций СГЗЧС были подписаны двухсторонние соглашения с Агентством “Apele Moldovei”, Противоградовой службой Республики Молдова, Государственной гидрометеорологической службой и другими.

4. Состояние, функциональность и оснащение системы гражданской защиты Республики Молдова

4.1. Состояние системы гражданской защиты в местных публичных органах

Аудиторские доказательства по анализу представительской выборки комплексных контролей, проведенных СГЗЧС за период 2010-2011 годов в органах центрального и местного публичного управления, о соблюдении законодательства по гражданской защите и борьбе против пожаров показали, что из проверенных 18 районов и 2 муниципиев квалификацию “подготовлен для действий в чрезвычайных ситуациях” получили 2 публичных органа (мун.Бэлць и р-н Фэлешть), или 10%; квалификацию “не подготовлен” – один публичный орган (р-н Басарабяска), или 5%; квалификацию “частично подготовлен” – 17 публичных органов (85%), в том числе мун.Кишинэу, что вызывает повышенные риски в случае некоторых чрезвычайных ситуаций.

В нарушение положений ст.16 и ст.26 Закона № 271-XIII от 09.11.1994 органы местного публичного управления не создали резервы материально-технических средств, лекарств и других средств, необходимых для обеспечения безопасности и стабильности функционирования экономических единиц, не поддерживают в состоянии постоянной готовности необходимый фонд защитных сооружений для предоставления укрытия лицам, подвергнутым опасности, а также системы контроля, оповещения и связи. В большинстве районов установлены несоответствия по составлению документации по гражданской защите, материально-техническая база формирований гражданской защиты недостаточно оснащена для участия в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Согласно ст.18 Закона № 397-XV от 16.10.2003¹⁵, административно-территориальные органы могут принимать решения о создании резервного фонда в размере не более 2% от объема расходов их бюджета, однако в большинстве случаев такие фонды не были созданы.

________________

¹⁵ Закон № 397-XV от 16.10.2003 “О местных публичных финансах” (с последующими изменениями).

Выводы. Система гражданской защиты в местных публичных органах подготовлена частично, а в случае возникновения крупных чрезвычайных ситуаций отмечается риск, что не все будет сделано согласно требованиям; в большинстве случаев не были созданы резервные фонды материально-технических средств, не поддерживаются в состоянии постоянной готовности необходимый фонд защитных сооружений для предоставления укрытия лицам, подвергнутым опасности, а также системы оповещения и связи; большинство административно-территориальных органов не приняло решений о создании резервного фонда в размере 2% от расходов местных бюджетов для использования их в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.

4.2. О создании государственных материальных и мобилизационных резервов в случае возникновения чрезвычайных ситуаций

Агентство материальных ресурсов (далее – Агентство) как центральный орган управления, который функционирует в подчинении Правительства, уполномочено: проводить государственную политику в области государственных материальных и мобилизационных резервов, созданных в целях оперативного вмешательства для обороны страны, защиты населения и экономики в чрезвычайных ситуациях. Для выполнения своих задач, согласно Закону о государственном бюджете на 2011 год¹⁶, Агентству были утверждены и уточнены финансовые средства в сумме 40,6 млн.леев, в том числе для пополнения государственных резервов в сумме 30,6 млн.леев. Установленный объем материальных ценностей, необходимых для вмешательства в случае чрезвычайных ситуаций, неприкосновенный запас, мобилизационный резерв утверждены нормативными актами с грифом секретно¹⁷ (констатации изложены в приложении № 1 к настоящему Отчету аудита, засекреченный экземпляр).

________________

¹⁶ Закон о государственном бюджете на 2011 год № 52 от 31.03.2011 (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Закон о государственном бюджете на 2011 год).

¹⁷ Приложение № 1 не публикуется.

4.3. Оснащение подразделений СГЗЧС специальной техникой и снаряжением для вмешательства

Согласно ст.16 Закона № 93-XVI от 05.04.2007, СГЗЧС обеспечивается оборудованием, специальной техникой, снаряжением и другим необходимым имуществом в соответствии с нормами, утвержденными Правительством. Аудитом установлено, что подразделения СГЗЧС оснащены 357 единицами специальной техники, из которых 134 стационарные, 14 находятся в ремонте и 209 единиц находятся в рабочем состоянии, в том числе 38 единиц (18%) – служебные автомобили. Несмотря на то, что в 2011 году было приобретено 11 внедорожников стоимостью 3,6 млн.леев, аудиторские доказательства, собранные в СГЗЧС и некоторых подведомственных учреждениях, отмечают недостаточное оснащение специальной техникой и снаряжением подразделений спасателей и пожарников, необходимыми для выполнения задач гражданской защиты и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Из необходимых 233 автоцистерн для тушения пожаров на оснащении находятся 152, что составляет 65,2% от необходимого количества, а 80% от общего числа специальных автомобилей изношены и превысили срок эксплуатации на 15-20 лет. На уровне 37% оснащены пожарными лестницами для многоэтажных блоков; на 31% – оснащены автомобилями по освобождению; 44% – инженерной техникой (тракторы, бульдозеры, грейдеры, экскаваторы) и 68% – самосвалами. Эта ситуация в случае необходимости ограничивает возможности по вмешательству для предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Согласно ст.10 и ст.11 Закона № 267-XIII от 09.11.1994, органы местного публичного управления и экономические единицы обеспечивают осуществление мер по борьбе с пожарами на подведомственной территории, определяют фонд оплаты труда и другие фонды для содержания территориальных служб (муниципальных, секторных) спасателей и пожарников, способствуют созданию материально-технической базы этих служб, представляют для подтверждения начальнику СГЗЧС предложения о структуре и штатах персонала, способствуют созданию добровольных формирований пожарников, их обучению и материально-техническому обеспечению.

Аудитом установлено расширение зоны вмешательства при пожаре с 3 км (согласно нормам) до 10-15 км в городских населенных пунктах и до 40-50 км – в сельских населенных пунктах, обуславливающее позднее прибытие на запрашиваемое место спасателей и пожарников, что впоследствии значительно увеличивает материальный ущерб и людские потери. Наиболее подвержен пожарам жилой сектор (75%), из которого 60 процентов находится в сельской местности и 40 процентов – в городской. Эта ситуация создалась и вследствие невыполнения и нефинансирования Плана оснащения в 2007-2011 годах современной специальной техникой и оборудованием для борьбы против пожаров в размере 59,3 млн.леев, утвержденного Постановлением Правительства № 67 от 23.01.2007¹⁸, из предусмотренных средств было выделено лишь 4,5 млн.леев (7,6%).

________________

¹⁸ Постановление Правительства № 67 от 23.01.2007 “Об улучшении деятельности в области пожарной безопасности” (с последующими изменениями).

Справка. СГЗЧС инициировала разработку проекта постановления Правительства об утверждении Национальной политики в области гражданской защиты и Программы по консолидации службы спасателей и пожарников в населенных пунктах Республики Молдова на период 2012-2016 годов.

Выводы. Состояние гражданской защиты по разделу борьбы с пожарами констатирует оснащение ниже уровня СГЗЧС и подведомственных учреждений специальной техникой и снаряжением по борьбе с пожарами и в случае других чрезвычайных ситуаций, обуславливающее позднее прибытие на запрашиваемое место спасателей и пожарников, что впоследствии значительно увеличивает материальный ущерб и людские потери.

Рекомендации СГЗЧС и МВД.

2. Обеспечить координирование деятельности органов местного публичного управления по проблемам, связанным с предотвращением и ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций, по борьбе с пожарами, а также внедрить международные практики и стандарты по предотвращению пожаров.

3. Обеспечить проведение работ по спасению и других неотложных работ формированиями спасателей и пожарников в условиях чрезвычайных ситуаций, а также укрепление службы спасателей и пожарников в населенных пунктах Республики Молдова специальной техникой для снижения материального ущерба и людских потерь.

4.4. Состояние защитных сооружений и оснащение населения средствами защиты

Согласно ст.4 и 27 Закона № 271-XIII от 09.11.1994, основными задачами гражданской защиты являются накопление необходимого фонда защитных сооружений и поддержание его в постоянной готовности к укрытию лиц, подвергнутых опасности, а ответственными за содержание, хранение и использование сооружений являются руководители экономических единиц, в управлении которых находятся эти объекты. Аудитом установлено, что по состоянию на 31.12.2011 в Республике Молдова числилось 434 защитных сооружения общей вместимости 136,4 тыс. человек, в том числе 174 сооружения не подготовлены для обеспечения укрытия для 56,9 тыс. человек, 193 сооружения с общей вместимостью 59,8 тыс. человек подготовлены частично и 67 сооружений общей вместимости 19,7 тыс. человек подготовлены. Ситуация о состоянии защитных сооружений представлена на диаграмме № 2.

Источники. Отчеты о состоянии защитных сооружений СГЗЧС.

Уровень подготовленных защитных сооружений в мун.Кишинэу составляет 24,6%, в мун.Бэлць – 56,5%, Бричень – 3,5%, Дондушень – 10,5%, Единец – 0%, Басарабяска – 0% и другие. Так, только 15,4% защитных сооружений соответствует техническим нормам, обеспечивая в случае некоторых чрезвычайных ситуаций укрытие не более 1% населения Республики Молдова, остальные 84% не подготовлены для укрытия лиц в случае крупных чрезвычайных ситуаций.

Аудитом установлено неудовлетворительное состояние защитных сооружений, многие из них затоплены, системы обеспечения электроэнергией, тепловой энергией, водой и вентиляцией, двери разрушены, ситуация отражена на рисунках № 7, № 8, № 9, № 10.

Источник. Фото сделаны аудиторской группой.

Также отсутствуют или устарели противогазовые маски, костюмы защиты и другое оборудование для обеспечения защиты населения от действия радиоактивных и токсичных веществ.

Выводы. Фонд защитных сооружений не содержится руководителями экономических единиц, в управлении которых находятся эти объекты, в состоянии постоянной готовности к укрытию лиц, подвергнутых опасности. Только 15,4% защитных сооружений соответствуют техническим нормам, обеспечивая в случае некоторых чрезвычайных ситуаций укрытие не более 1% населения, остальные 84% не подготовлены для укрытия лиц в случае крупных чрезвычайных ситуаций.

4.5. Информирование органов публичного управления, других учреждений и населения

Согласно ст.14 Закона № 93-XVI от 05.04.2007, СГЗЧС обязана информировать органы публичного управления, другие учреждения и население по проблемам, связанным с предупреждением или ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций, пожаров, химической и радиационной безопасности. Положение, утвержденное Постановлением Правительства № 1048 от 06.10.2005¹⁹, предусматривает, что в случае возникновения чрезвычайных ситуаций должны быть вовлечены все силы и средства телекоммуникаций, имеющиеся на территории Республики Молдова.

________________

¹⁹ Постановление Правительства № 1048 от 06.10.2005 “Об утверждении Положения об организации системы оповещения и связи в случае угрозы или возникновения чрезвычайных ситуаций” (с последующими изменениями).

Существенным компонентом автоматизированной системы централизованного оповещения являются электрические сирены, которых на момент ее создания было 1295, находящихся в управлении публичных органов, из которых 565 соединены централизованно. В настоящее время сохранилось лишь 267 сирен, или 20,6% от общего их числа, в том числе 113 сирен в мун.Кишинэу. Аудитом установлено, что автоматизированные системы централизованного оповещения гражданской защиты районов Орхей, Резина, Шолдэнешть, Теленешть, Кахул, Кантемир и Тараклия являются старой модели, а в результате высокого уровня физического и морального износа почти не функционируют, отмечая, что значительная часть населения не может быть информирована посредством указанной системы о возникновении чрезвычайных ситуаций. Тенденции развития требуют перехода на электронные сирены, которые могут обеспечить не только передачу сигнала тревоги, но и голосовую информацию. Из-за отсутствия финансовых средств СГЗЧС оплачивает лишь расходы на обслуживание автоматизированной системы централизованного оповещения мун.Кишинэу.

4.6. О предотвращении и ликвидации разрушительного влияния вод

В Республике Молдова наводнения происходили в 1991, 1993, 1994, 2008 и 2010 годах, которые были одними из наиболее разрушительных наводнений за последние два века. В результате переполнения рек Днестра и Прута и возникновения наводнения национального масштаба в июле 2010 года, были затоплены 9 районов, в которых пострадали 38 населенных пунктов, установив затопление 887 домов, в том числе 325 домов уничтожено, 137 домов в аварийном состоянии, 235 домов разрушено, затоплено 785 вспомогательных построек, 790 подвалов, 249 колодцев, 6,0 тыс.га посевов, разрушено 2 км автомобильных дорог, 2 моста и 17 км защитных плотин и т.д., материальный ущерб природного характера составил 84,1 млн.леев. Одними из причин возникновения наводнения стали состояние защитных дамб, не ремонтированных за последние 10-15 лет из-за недостаточности средств, а также отсутствие со стороны органов местного публичного управления контроля за качеством построенных одноэтажных жилых домов для одной или двух семей и хозяйственных пристроек к ним, расположенных с сельской местности, в соответствии с положениями ст.2(2) Закона № 721-XIII от 25.04.1996. Последствия наводнения июля 2010 года представлены на рисунках № 11, № 12, № 13, № 14.

Источник. Фото сделаны аудиторской группой.

Аудиторские доказательства, собранные в Министерстве регионального развития и строительства (МРРС), свидетельствуют, что для ликвидации последствий наводнений для строительства жилых домов, дорог, водопровода и канализации из государственного бюджета и внешних доноров по состоянию на 31.12.2011 было израсходовано 261,0 млн.леев.

Согласно ст.4 Водного Кодекса Республики Молдова № 1532-XII от 22.06.1993²⁰, государственное управление в области использования и охраны вод осуществляется Правительством, органами местного публичного управления и специально уполномоченными на то центральными органами публичного управления в соответствии с действующим законодательством.

________________

²⁰ Водный Кодекс Республики Молдова, утвержденный Законом № 1532-XII от 22.06.1993 (с последующими изменениями).

Территория республики подвержена процессам наводнения и нехватки воды, которые отрицательно влияют на социально-экономическое развитие. В этом отношении функции по ведению гидрологического режима потоков воды, эксплуатации и гидротехническому строительству, в том числе защитных плотин, дамб и сооружений по регулированию, количественный мониторинг водных ресурсов, защита населенных пунктов и сельскохозяйственных земель против наводнений возложены на Агентство “Apele Moldovei” Министерства окружающей среды.

Общая длина защитных дамб по рекам Днестр, Прут и другим малым рекам составляет 1014 км, которые защищают около 95 тыс.га и 93 населенных пункта с численностью населения свыше 250 тыс. человек, однако они значительно разрушены. В управлении Агентства “Apele Moldovei” (далее – Агентство) находится 785,1 км защитных дамб, из которых только 25,5% (200 км) имеют технические паспорта.

Аудитом установлено, что Министерство окружающей среды, не соблюдая п.571-573 Плана действий Правительства на 2011-2014 годы, утвержденного Постановлением Правительства № 179 от 23.03.2011²¹, до 31.12.2011 не провело техническое расследование и не разработало технические паспорта противопаводковых дамб (19 паспортов), полученных в управлении Агентства; не создало Службу мониторинга и эксплуатации дамб на предприятиях Агентства и не оснастило Научно-методологический центр современным оборудованием. Соответствующий План 18.05.2012 был изменен, период внедрения был расширен на 2012-2015 годы.

________________

²¹ Постановление Правительства № 179 от 23.03.2011 “Об утверждении Плана действий Правительства на 2011-2014 годы” (отменено Постановлением Правительства № 289 от 07.05.2012).

Агентству “Apele Moldovei” в 2011 году не были выделены из государственного бюджета 74,0 млн.леев для реконструкции 49 км противопаводковых дамб в соответствии с положениями п.5(3) Программы, утвержденной Постановлением Правительства № 751 от 05.10.2011²². В 2010-2011 годы из Национального экологического фонда было выделено 60,6 млн.леев для ремонта 26,6 км защитных дамб в районах Дубэсарь, Криулень, Хынчешть, Кантемир и Штефан Водэ, или 3,4% от управляемых плотин.

________________

²² Постановление Правительства № 751 от 05.10.2011 “Об утверждении Программы по развитию водного хозяйства и гидромелиорации в Республике Молдова на 2011-2020 годы”.

Несмотря на то, что согласно Постановлению Правительства № 1340 от 04.12.2001 деятельность по защите от наводнений возложена на Комиссию по чрезвычайным ситуациям Республики Молдова, Постановлением Правительства № 672 от 30.07.2010 была создана Комиссия по разработке системы управления водными ресурсами и защиты от наводнений, отмечается дублирование задач или их невыполнение. Аудиторские доказательства свидетельствуют, что созданная в 2010 году комиссия, не соблюдая п.2(e) Постановления Правительства № 672 от 30.07.2010²³, в течение 23 месяцев не разработала Национальную стратегию по управлению водными ресурсами и защите от наводнений, превысив предельный срок на 15 месяцев. Отмечается, что предусмотренные на эти цели финансовые средства в сумме 1,7 млн.леев не были выделены из государственного бюджета.

________________

²³ Постановление Правительства № 672 от 30.07.2010 “О создании Комиссии по разработке системы управления водными ресурсами и защиты от наводнений” (с последующими изменениями).

Аудитом установлено, что Министерство окружающей среды, Агентство “Apele Moldovei”, не соблюдая п.4 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 928 от 08.10.2010²⁴, не выявили и не оценили риски возникновения чрезвычайных ситуаций в случае наводнений на объектах и территориях, принадлежащих им. Аудитируемые субъекты не имеют регистра учета рисков или карты, посредством которых были бы выявлены объекты с повышенным риском наводнений.

________________

²⁴ Постановление Правительства № 928 от 08.10.2010 “Об утверждении Положения о порядке организации и осуществления государственного надзора в области гражданской защиты (с последующими изменениями).

Министерство сельского хозяйства и пищевой промышленности, Агентство “Apele Moldovei”, Национальное агентство по привлечению инвестиций, подведомственное Министерству экономики и реформ, Министерство финансов и органы местного публичного управления не выполнили положения п.2, 3, 4 и 5 Постановления Правительства № 1030 от 13.10.2000²⁵, которым была утверждена Схема защиты населенных пунктов Республики Молдова от затопления, предусматривающая разработку на период 2000-2005 годов некоторых основных технико-инженерных мероприятий по защите населенных пунктов от затопления, определение стоимости работ и их финансирование, а также разработку концепции риска с наиболее высоким уровнем отрицательных явлений (катастроф). Соответствующее постановление было принято в результате катастрофических наводнений 1991, 1993 и 1994 годов, которые принесли ущерб национальной экономике в размере 1,7 млрд.леев.

________________

²⁵ Постановление Правительства № 1030 от 13.10.2000 “Об утверждении Схемы защиты населенных пунктов Республики Молдова от затопления” (с последующими изменениями).

Академия наук Молдовы (далее – АНМ) использовала 969,1 тыс.леев для разработки научных работ для предотвращения чрезвычайных ситуаций (проект “Разработка модели кинематических волн наводнений и эвакуации из зоны риска в случае наводнений по рекам Республики Молдова” – 479,1 тыс.леев; “Разработка геоинформационной поддержки для управления ситуациями гидрологического риска в бассейне р.Прут” – 90,0 тыс.леев, “Разработка Карты сейсмических зон территории Республики Молдова и Карты общей фрагментации разрушительных процессов на территории Республики Молдова” – 400,0 тыс.леев), однако СГЗЧС и АНМ не определились относительно приема работ, согласования и порядка применения результатов научных работ в деятельности по предотвращению чрезвычайных ситуаций.

Не были выполнены положения Соглашения между Правительством Республики Молдова и Правительством Румынии по кооперированию для защиты и долговременного использования вод Прута и Дуная, подписанного 28.06.2010, с целью составления сторонами собственных планов по гармонизации менеджмента риска при затоплении.

Справка. После природного бедствия МРРС начало разработку Концепции “О системе страхования строительства”, которой предлагается обязательное страхование жилья от природных и техногенных бедствий, позволяющей значительно снизить бюджетные финансовые средства, выделяемые для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Выводы. До настоящего времени не была разработана Национальная стратегия по управлению водными ресурсами и защите от наводнений, не были составлены планы по гармонизации менеджмента риска при затоплении согласно двухстороннему соглашению, подписанному с Румынией; по причине недостаточного финансирования за последние 10-15 лет не были проведены работы по ремонту дамб согласно Схеме защиты населенных пунктов Республики Молдова от затопления; не были разработаны технические паспорта противопаводковых дамб (только 25,5% плотин имеют технические паспорта); отсутствие выделения необходимых финансовых средств, а также неосуществление мониторинга выполнения действий, запланированных нормативными актами, связанными с защитой дамб и предотвращения разрушительного влияния вод, обуславливает повышенные риски наводнения населенных пунктов, находящихся в соответствующих зонах; АНМ использовала 969,1 тыс.леев для разработки научных работ для предотвращения чрезвычайных ситуаций, однако СГЗЧС и АНМ не определились относительно приема работ, согласования и порядка применения результатов научных работ в деятельности по предотвращению чрезвычайных ситуаций.

Рекомендации СГЗЧС.

4. Обеспечить координирование деятельности министерств, других органов центрального публичного управления и органов местного публичного управления для предотвращения рисков возникновения чрезвычайных ситуаций в случае наводнений.

5. Обеспечить координирование с АНМ научных исследований в области наводнений, сейсмологии, радиоактивной, химической, медико-биологической защиты и противопожарной безопасности объектов национальной экономики и населения, а также прием работ и порядок применения их в деятельности по предотвращению чрезвычайных ситуаций.

Рекомендации Министерству окружающей среды и Агентству “Apele Moldovei”:

6. Выявить и оценить риски возникновения чрезвычайных ситуаций в случае наводнений на объектах и на подведомственной им территории.

7. Осуществить основные технико-инженерные мероприятия по защите населенных пунктов от затопления и мониторинг состояния противопаводковых дамб.

8. Ускорить разработку технических паспортов противопаводковых дамб и Национальной стратегии по управлению водными ресурсами и защите от наводнений.

9. Обеспечить обмен информацией о ситуации приграничных вод путем разработки собственных планов с выявлением рисков наводнений.

5. О соответствии институциональной базы

Постановлением Правительства № 778 от 27.11.2009²⁶ была утверждена предельная численность СГЗЧС, которая на 01.01.2011 составляла 2477 единиц персонала, в том числе 20 единиц, содержащихся за счет специальных средств. СГЗЧС представила МВД структуру персонала, в том числе центрального аппарата (73 единицы), однако последнее не зарегистрировало их в Министерстве финансов в соответствии с положениями п.20 Постановления Правительства № 650 от 12.06.2006²⁷ и п.27 Методологии разработки, согласования и утверждения должностной инструкции, утвержденной Постановлением Правительства № 201 от 11.03.2009²⁸. Аудитом установлено, что СГЗЧС зарегистрировала 76 вакантных единиц персонала, в том числе 44 единицы в Службе пожарников и спасателей; по 128 сотрудникам образование не соответствует занимаемой должности (73 из них – в службах по борьбе с пожарами и вмешательством). В 2011 году в СГЗЧС была зарегистрирована текучесть кадров персонала 15,9%, было набрано 378 сотрудников и уволено 393 работника по причине приостановления или истечения срока трудовых соглашений, несоответствия занимаемой должности и другие.

________________

²⁶ Постановление Правительства № 778 от 27.11.2009 “Об утверждении Положения об организации и функционировании Министерства внутренних дел, структуры и предельной численности его центрального аппарата” (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Постановление Правительства № 778 от 27.11.2009).

²⁷ Постановление Правительства № 650 от 12.06.2006 “Об оплате труда военнослужащих, рядового и начальствующего состава органов национальной обороны, государственной безопасности, общественного порядка и правоохранительных органов” (с последующими изменениями; далее – Постановление Правительства № 650 от 12.06.2006).

²⁸ Постановление Правительства № 201 от 11.03.2009 “О введении в действие положений Закона о государственной должности и статусе государственного служащего № 158-XVI от 4 июля 2008 года”.

Выводы. Штаты персонала СГЗЧС не были регламентированно зарегистрированы; образовалось 76 вакантных единиц персонала, в том числе 44 единицы в Службе пожарников и спасателей; по 128 сотрудникам образование не соответствует занимаемой должности.

Рекомендации МВД и СГЗЧС.

10. Зарегистрировать штаты персонала СГЗЧС в соответствии с законодательными положениями.

6. О соответствии расходов и доходов

В 2011 году расходы на содержание СГЗЧС за счет государственного бюджета возросли на 43,3 млн.леев, или 44,3% по сравнению с 2010 годом и, соответственно, на 34,3 млн.леев (32,1%) по сравнению с 2009 годом. Несмотря на то, что в 2011 году на 25,9 млн.леев и, соответственно, на 17,1 млн.леев возросли средства, выделенные на оплату труда работников учреждения по сравнению с предыдущими периодами, удельный вес этих расходов в общем объеме ассигнований учреждению по состоянию на 31.12.2011 составил 73,4%, уменьшившись по сравнению с 2010 годом на 5,9% вследствие выделения средств на оплату товаров и услуг и приобретение основных средств, а по сравнению с 2009 годом – меньше на 7,5 процентных пункта. Эволюция средств, выделенных из бюджета на содержание СГЗЧС в 2011 году по сравнению с 2009-2010 годами, представлена в диаграмме № 3.

Источник. Законы о государственном бюджете на 2009-2011 годы.

В соответствии с Законом о государственном бюджете на 2011 год, для финансирования бюджета СГЗЧС первоначально были утверждены средства в сумме 168,2 млн.леев, впоследствии уточнены средства в размере 140,8 млн.леев, или на 27,4 млн.леев меньше.

Анализ общих бюджетных ассигнований СГЗЧС в сумме 140,8 млн.леев, организационно распределенных подведомственным учреждениям, свидетельствует, что наибольший удельный вес – 56,0% (78,8 млн.леев) приходится на расходы для Службы пожарников и спасателей, далее – 38,9% (54,8 млн.леев) на гражданскую защиту; 4,3% (6,0 млн.леев) – административный орган в рамках министерства; 0,8% (1,2 млн.леев) – специальные объекты коммунального хозяйства. Эти данные отражены в диаграмме № 4.

Источник. Отчеты об исполнении бюджета публичного учреждения

по состоянию на 31.12.2011.

Согласно отчетным данным на 31.12.2011, кассовые расходы по основному компоненту государственного бюджета составили 131,3 млн.леев, а фактические – 122,1 млн.леев, или на 9,2 млн.леев меньше по сравнению с кассовыми расходами в результате формирования, по состоянию на 31.12.2010, кредиторской задолженности по оплате труда (6,5 млн.леев), оплате товаров и услуг (1,5 млн.леев) и по другим статьям, оплаченной из ассигнований на 2011 год. Дебиторская задолженность составила 0,3 млн.леев (из которой 50,9 тыс.леев – с истекшим сроком оплаты), а кредиторская задолженность – 7,3 млн.леев (43,4 тыс.леев – с истекшим сроком оплаты), состоящая из кредиторской задолженности перед персоналом по оплате труда со сроком оплаты в январе 2012 года.

Аварийно-спасательный отряд № 1, не соблюдая требования ст.9 Закона № 847-XIII от 24.05.1996²⁹, оплатил за счет средств государственного бюджета платежи за коммунальные услуги, связанные с приватизированными жилыми помещениями, отвлекая сумму 64,4 тыс.леев от направления, установленного законом о бюджете.

________________

²⁹ Закон № 847-XIII от 24.05.1996 “О бюджетной системе и бюджетном процессе” (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Закон № 847-XIII от 24.05.1996); Инструкция по бухгалтерскому учету в публичных учреждениях, утвержденная Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010 (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Инструкция, утвержденная Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010).

По компоненту специальных средств утвержденные доходы составили 9,1 млн.леев, а уточненные – 8,9 млн.леев, фактически поступило 8,3 млн.леев, или на 0,6 млн.леев (6,7%) меньше от предоставления платных услуг и найма/аренды имущества публичной собственности. Поступление на низком уровне начисленных доходов обусловило увеличение дебиторской задолженности по состоянию на 31.12.2011, преимущественно образованной в отчетном периоде (0,9 млн.леев), чем не были соблюдены требования Положения, утвержденного Приказом министра финансов № 94 от 31.12.2004³⁰.

________________

³⁰ Приказ министра финансов № 94 от 31.12.2004 “Об утверждении Положения об администрировании специальных средств публичных учреждений, финансируемых из бюджета” (с последующими изменениями).

Расходы по компоненту специальных средств были уточнены в сумме 9,7 млн.леев, кассовые расходы составили 8,3 млн.леев без использования лимитов ассигнований, утвержденных в общей сумме 1,4 млн.леев, в том числе 1,3 млн.леев – на оплату товаров и услуг. Фактические расходы составили 8,0 млн.леев, или на 1,7 млн.леев меньше уточненных. По состоянию на 31.12.2011 дебиторская задолженность составила 19,6 тыс.леев, а кредиторская задолженность – 199,4 тыс.леев (39,4 тыс.леев – с истекшим сроком оплаты).

Анализ расходов согласно экономической классификации свидетельствует, что значительный удельный вес в общих расходах приходится на расходы на персонал – 72,4%, в том числе 35,0% – на содержание административного органа СГЗЧС, который представлен в диаграмме № 5.

Источник. Отчеты об исполнении бюджета публичного учреждения

по состоянию на 31.12.2011.

▪ В рамках совместной операционной Программы Румыния – Украина – Республика Молдова 2007-2013 СГЗЧС должна реализовать трехсторонний инвестиционный проект стратегической важности “Срочная, реанимационная и спасательная медицинская служба” (СРСМС), в бюджете СГЗЧС были запланированы внешние источники в сумме 25,8 млн.леев. До 31.12.2011 проект не был финансирован, так как не был подписан договор о гранте. В этой ситуации СГЗЧС не выполнила задачу V “Эффективное управление срочными ситуациями, эффективный менеджмент бедствий; обеспечение гражданской защиты и противопожарной безопасности” из Плана основных организационных мер Министерства внутренних дел на 2011 год, утвержденного Постановлением № 1 от 04.02.2011 Коллегии МВД³¹.

________________

³¹ Постановление № 1 от 04.02.2011 Коллегии МВД.

Вывод. Недостаточный внутренний контроль в субъектах привел к исполнению и отчетности доходов/расходов с отклонениями от законодательной базы, что обусловило невыполнение доходов по компоненту специальных средств на 0,6 млн.леев; формирование дебиторской задолженности в сумме 0,9 млн.леев; неосвоение лимитов утвержденных ассигнований на сумму 1,4 млн.леев; отвлечение бюджетных средств в сумме 64,4 тыс.леев; формирование дебиторской и кредиторской задолженности с истекшим сроком оплаты в сумме 206,9 тыс.леев и, соответственно, 82,8 тыс.леев.

Рекомендации СГЗЧС.

11. Обеспечить внедрение элементов системы финансового менеджмента и внутреннего контроля по разделам планирования, учета и отчетности доходов/расходов учреждения.

12. Обеспечить осуществление расходов в утвержденных бюджетных лимитах, аргументированную с экономической точки зрения оценку собственных доходов, возможных к поступлению, и обоснованное планирование расходов в пределах реальной их потребности.

Рекомендации Аварийно-спасательному отряду № 1.

13. Обеспечить отдельное фактурирование услуг с взысканием и перечислением в государственный бюджет средств, отвлеченных для оплаты за коммунальные услуги, связанные с приватизированными жилыми помещениями.

7. О государственных закупках

В 2011 году для потребностей СГЗЧС за счет средств, выделенных по основному компоненту и компоненту специальных средств, были заключены 123 договора государственных закупок на сумму 23,1 млн.леев, в том числе 32 договора на сумму 2,1 млн.леев (9,2%) – закупки из одного источника, которые представлены в таблице № 1.

В результате проверок аудита о соответствии проведенных государственных закупок были установлены некоторые несоответствия и несоблюдения законодательных норм, регламентирующих эту область³², а именно:

________________

³² Закон о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007 (с последующими изменениями; далее – Закон № 96-XVI от 13.04.2007); Постановление Правительства № 1404 от 10.12.2008 “Об утверждении Положения о методах расчета оценочной стоимости договоров о государственных закупках и их планировании; Постановление Правительства № 1380 от 10.12.2007 “Об утверждении Положения о деятельности рабочей группы по закупкам” (с последующими изменениями); Постановление Правительства № 9 от 17.01.2008 “Об утверждении Положения о составлении и хранении дела о государственной закупке (с последующими изменениями).

▪ Рабочая группа по закупкам, образованная Приказом СГЗЧС № 123 от 31.07.2009, не обеспечила максимальный уровень прозрачности процедур государственных закупок, не опубликовала уведомление о намерении по всем договорам государственных закупок стоимостью более 200,0 тыс.леев, предусмотренных для присвоения до конца бюджетного года (10,7 млн.леев).

▪ При подписании некоторых договоров закупок товаров и услуг не были представлены гарантии надлежащего выполнения (1,0 млн.леев – 5% от стоимости заключенных договоров), хотя эти требования были предусмотрены и в документах по торгам. Некоторые договора закупок товаров не были выполнены согласно первоначально установленным условиям, было составлено 17 дополнительных соглашений по увеличению стоимости договоров на 2,3 млн.леев.

▪ Из-за недостаточности необходимых средств 13.07.2011 СГЗЧС организовала повторные открытые торги по закупке “Системы радиосвязи”, которая должна была быть поставлена до 28.08.2011 для использования в рамках международных полевых учений “Кодры 2011”, однако экономический оператор поставил оборудование стоимостью 1,7 млн.леев с опозданием на 4 месяца, хотя договор № 105 от 27.07.2011 предусматривал поставку в течение 30 дней. В результате “Система радиосвязи” не была использована в международных полевых учениях “Кодры 2011”. Согласно некоторым объяснениям, оно складировано и не используется по назначению и функциональной способности по причине отсутствия некоторых связывающих компонентов инфраструктуры “Tetra”. От экономического агента не была взыскана гарантия за надлежащее выполнение в сумме 85,9 тыс.леев, или 5% от стоимости договора, предусмотренная в документах по торгам.

▪ Констатации аудита о соответствии государственных закупок, а также относительно некоторых рисков потребовали необходимость проведения анализа соответствия соблюдения в предыдущих годах законодательной базы по некоторым значительным покупкам товаров за счет публичных средств. Для материально-технического обеспечения пожарно-спасательной части “Giurguleşti” в соответствии с Постановлением Правительства № 507 от 15.04.2008³³, за счет доходов государственного бюджета Министерству внутренних дел были выделены 30,6 млн.леев, в том числе 8,0 млн.леев на строительство пожарного депо и 22,6 млн.леев – для материально-технического обеспечения. На основании договора № 15AP/08 от 26.06.2008, заключенного с АО “Succes” из Кэушень (диллер), СГЗЧС приобрела посредством Универсальной товарной биржи два речных суда на сумму 15,3 млн.леев: марки KC110-39 для тушения пожаров стоимостью 10,7 млн.леев и марки KC110-37 для вмешательства при утечке нефтепродуктов стоимостью 4,6 млн.леев, которые были переданы на баланс Управления чрезвычайных ситуаций Кахул, в результате аудитом было установлено следующее:

________________

³³ Постановление Правительства № 507 от 15.04.2008 “О выделении финансовых средств”.

√ Согласно документам по торгам, представленным Универсальной товарной бирже, СГЗЧС установила максимальную цену для закупки этих 2 речных судов по вмешательству в общей сумме 15,4 млн.леев, соответственно, стоимость импортируемых ценностей, освобожденных от таможенных платежей, согласно таможенным декларациям составляет 9,5 млн.леев. Таким образом, торговая надбавка составила 5,8 млн.леев, или 61,1%, превысив на 41,1% предел торговой надбавки в размере 20%, установленный продавцом согласно договору о поставке судов № 2008/57п от 04.06.2008, заключенному с дилером, победителем торгов.

√ Поставка судов без снаряжения для погружения, предусмотренного в договоре (7 наборов оборудования и подводное снаряжение; 8 зимних и летних костюмов для погружения и белье для погружения; 7 наборов ремней с тяжестью; 5 подводных фонарей; портативная радиостанция и др.), и превышение на 2 месяца срока поставки товара, указанного в договоре (30.11.2008); в штатах Управления чрезвычайных ситуаций (далее – УЧС) Кахул не предусмотрен персонал по навигации, разрешенный для речных судов по спасению в случае возникновения некоторых чрезвычайных ситуаций, находящихся на реке Прут без пожарного расчета и не задействованных в течение 3 лет и 6 месяцев; обеспечение сохранности речных судов осуществляется по графику двумя лицами из рядов пожарников и спасателей согласно штатам пожарно-спасательной части Джюрджюлешть; произведенная закупка является зоной риска в результате того, что снаряжение не подготовлено в случае возникновения некоторых чрезвычайных ситуаций и изнашивается морально, ситуация отражена следующим образом (рисунок № 15).

Источник. Фото сделаны аудиторской группой.

В 2011 году аудитируемые учреждения, подведомственные СГЗЧС (Аварийно-спасательный отряд № 1 (далее – АСО), Часть пожарников и спасателей (далее – ЧПС) Ботаника, УЧС Кишинэу, УЧС Бэлць и УЧС Кахул) произвели государственные закупки на сумму 2,8 млн.леев, допустив следующие несоответствия: не были соблюдены законодательные положения, осуществляя государственные закупки без точного установления функций каждого члена рабочей группы по закупкам; не были подписаны декларации о конфиденциальности и беспристрастности и не были составлены в присутствии офертантов протоколы открытия оферт; во всех случаях в соответствии с законодательными положениями не была осуществлена связь с экономическими операторами посредством почты, факса, электронным путем; не во всех процедурах государственных закупок были составлены приглашения для участия в процедурах закупок, направленные экономическим операторам; аудиту не были представлены технические задания о процедурах закупок; в заключенных договорах не указан товар или услуга (372,4 тыс.леев) и не был осуществлен мониторинг их выполнения; были разделены закупки одного и того же товара по многим договорам (19 договоров на сумму 234,3 тыс.леев); контрактованный и закупленный товар не соответствует ценовой оферте, названной победителем (66,1 тыс.леев); в Агентство государственных закупок не были представлены полугодовые отчеты о заключении договоров государственных закупок небольшой стоимости и не было регламентировано обеспечено хранение дел государственных закупок и др.

Выводы. На менеджмент государственных закупок в СГЗЧС и некоторых подведомственных учреждениях повлияли несоответствия, которые имели отрицательное влияние на приобретение некоторых публичных ценностей в условиях экономичности и с соблюдением регламентированных процедур; не было опубликовано уведомление о намерении по всем договорам государственных закупок (10,2 млн.леев); не были представлены гарантии надлежащего выполнения (1,0 млн.леев); договора закупок товаров не были выполнены согласно первоначально установленным условиям, было составлено 17 дополнительных соглашений по увеличению стоимости договоров на 2,3 млн.леев; установлен неполный прием наборов ценностей, указанных в договоре по закупке речных судов для спасения (7 наборов оборудования и подводного снаряжения; 8 зимних и летних костюмов для погружения и белье для погружения; 7 наборов ремней с тяжестью; 5 подводных фонарей; портативная радиостанция и др.).

Рекомендации СГЗЧС.

14. Внедрить процедуры внутреннего контроля по соблюдению законодательных положений при проведении государственных закупок и усилить меры по применению принципа эффективности и прозрачности в процессе государственных закупок товаров, работ и услуг для подведомственных учреждений.

15. Обеспечить правильную оценку потребности в бюджетных средствах для содержания и обеспечения соответствующей деятельности и соответствия деятельности рабочей группы по государственным закупкам с повышением ее ответственности, осуществляя постоянный мониторинг деятельности.

16. Рассмотреть уровень ответственности лиц, которые не соблюдали законодательные положения при проведении государственных закупок, а также внедрить систему внутреннего контроля по соответствующему разделу с обеспечением надлежащего управления публичными средствами.

17. Разработать и выполнить план мероприятий по организации обучения лиц, вовлеченных в процесс закупок.

8. О соответствии администрирования государственным имуществом

Согласно данным Баланса исполнения бюджета публичных учреждений, финансируемых из бюджета (обобщенного), по состоянию на 31.12.2011 стоимость публичного имущества, администрируемого СГЗЧС, составляет 351,2 млн.леев, в том числе по основному компоненту – 261,9 млн.леев и по компоненту специальных средств – 89,3 млн.леев. Стоимость основных средств составляет 316,9 млн.леев, а их износ – 182,2 млн.леев, или 57,5% от стоимости активов.

Менеджмент управления публичного имущества установил допущение некоторых несоответствий и ситуаций риска по необеспечению целостности имущества, находящегося в управлении СГЗЧС и некоторых подведомственных учреждений.

▪ Проверками ситуаций о публичном имуществе, находящемся на балансе СГЗЧС и некоторых подведомственных учреждений, установлено, что до настоящего времени в территориальных кадастровых органах не были регламентированно зарегистрированы 104 объекта недвижимого имущества стоимостью 85,2 млн.леев (из 201 объекта, находящегося на их балансе), чем не были соблюдены положения ст.22(2) Закона № 1543-XIII от 25.09.1998³⁴.

________________

³⁴ Закон о кадастре недвижимого имущества № 1543-XIII от 25.02.1998 (с последующими изменениями; далее –Закон № 1543-XIII от 25.02.1998).

▪ По состоянию на 31.12.2011, в отсутствие списков объектов недвижимого имущества, утвержденных Постановлением Правительства № 351 от 23.03.2005³⁵, числятся 12 жилых блоков, расположенных в мун.Кишинэу, с 242 квартирами, находящимися в экономическом управлении СГЗЧС, которые в бухгалтерском учете не имеют отдельно установленной цены. Приватизация большого количества жилья осуществлялась согласно постановлениям Комиссии по приватизации жилищного фонда, созданной Решением муниципального совета Кишинэу № 47/7 от 08.06.2006, однако в соответствии с положениями ст.4(2) Закона № 1324-XII от 10.03.1993³⁶ в состав соответствующей комиссии не включен представитель центрального отраслевого органа (МВД) – собственник недвижимого имущества. Аудит отмечает, что согласно ст.14 Закона № 1324-XIII от 10.03.1993 безвозмездно полученное в частную собственность жилье должно быть исключено из жилого фонда центрального публичного органа и включено в частный фонд жилья с соответствующим разграничением расходов, осуществленных на эти цели.

________________

³⁵ Постановление Правительства № 351 от 23.03.2005 “Об утверждении списков объектов недвижимого имущества, являющихся публичной собственностью государства, и о передаче некоторых объектов недвижимого имущества” (с последующими изменениями; далее – Постановление Правительства № 351 от 23.03.2005).

³⁶ Закон о приватизации жилищного фонда № 1324-XII от 10.03.1993 (с последующими изменениями).

▪ В результате прямых наблюдений аудиторами установлено, что 4 объекта недвижимости, зарегистрированные в бухгалтерском учете УЧС Орхей стоимостью 227,2 тыс.леев, расположенные в г.Орхей, ул. Василе Лупу, 47, не используются и находятся в процессе разрушения, ситуация отражена следующим образом (рисунок № 16).

Источник. Фото сделаны аудиторской группой.

▪ Не соблюдаются положения ст.5(1) Закона № 1543-XIII от 25.09.1998 и сохраняется риск необеспечения сохранности публичной собственности вследствие того, что земельные участки площадью 62,0 га, находящиеся в управлении СГЗЧС и некоторых подведомственных учреждений, не зарегистрированы в Регистре недвижимого имущества, а учреждения не располагают актами, подтверждающими права владения земельными участками.

▪ В нарушение положений ст.17(4) Закона № 113-XVI от 27.04.2007, ст.5(4)b) Закона № 989-XV от 18.04.2002³⁷, а также Инструкции, утвержденной Приказом № 93 от 19.07.2010, земельные участки общей площадью 62,0 га не оценены и не зарегистрированы в бухгалтерском учете. Аудитом установлено, что баланс публичного учреждения по состоянию на 31.12.2011, обобщенный и представленный МВД, искажен на соответствующую сумму (АСО № 1 – 3,8 га, УЧС Орхей – 3,3 га, ЧПС Ботаника – 0,7 га и УЧС Кахул – 1,9 га).

________________

³⁷ Закон об оценочной деятельности № 989-XV от 18.04.2002 (с последующими изменениями).

▪ В отчете об объектах недвижимого имущества, являющихся публичной собственностью государства, представленном Агентству публичной собственности центральным публичным органом, в соответствии с положениями п.5 Постановления Правительства № 675 от 06.06.2008³⁸, по состоянию на 31.12.2011 стоимость публичного имущества (основные средства), находящегося в управлении СГЗЧС, занижена на 15,9 млн.леев.

________________

³⁸ Постановление Правительства № 675 от 06.06.2008 “О регистре публичного имущества” (с последующими изменениями).

Выводы. Некоторые объекты недвижимого имущества, предоставленные в пользование СГЗЧС и некоторым подведомственным учреждениям, не управляются надлежащим образом, что определено недостатками системы финансового менеджмента и внутреннего контроля; не обеспечено соответствие регламентированной регистрации в Регистре недвижимого имущества территориальных кадастровых органов земельных участков площадью 62,0 га и 104 объекта недвижимости стоимостью 85,2 млн.леев, что увеличивает риск необеспечения целостности и потери публичного имущества; земельные участки общей площадью 62,0 га не были оценены и не отражены в бухгалтерском балансе; 4 объекта недвижимости стоимостью 227,2 тыс.леев не используются и находятся в процессе разрушения; безвозмездно полученное в частную собственность жилье не было исключено из жилого фонда центрального публичного органа и включено в частный фонд жилья.

Рекомендации СГЗЧС.

18. Внедрить эффективную систему внутреннего контроля, обеспечивая соответствие ведения бухгалтерского учета и управления государственной собственностью, а также правильность и полноту ее отчетности.

19. Обеспечить разграничение земельных участков, являющихся публичной собственностью государства, с регистрацией в кадастровых органах прав собственности на администрируемое недвижимое имущество; оценить и зарегистрировать в бухгалтерском учете публичное имущество, полученное в пользование; принять законные меры по разделению приватизированного жилого фонда и соответствующих расходов.

Рекомендации МВД.

20. Назначить представителя центрального отраслевого органа в ведомственную Комиссию по приватизации жилищного фонда, созданную решением муниципального совета Кишинэу.

9. О соответствии инвестиций и капитального ремонта

В результате проверки законности осуществления расходов на инвестиции и капитальный ремонт установлено несоответствующее использование выделенных средств.

На балансе СГЗЧС зарегистрировано незавершенное строительство прошлых лет с различным уровнем завершения, на которое по состоянию на 31.12.2011 было израсходовано 6,7 млн.леев, в том числе по основному компоненту – 6,2 млн.леев и по компоненту специальных средств – 0,5 млн.леев. Среди незавершенного строительства числятся здание для размещения СГЗЧС по ул.Г.Асаки, 69, мун.Кишинэу, на которое было израсходовано 6,3 млн.леев, уровень завершения объекта составляет 66,7%, сметная стоимость равна 9,3 млн.леев, и строительство депо для пожарников и спасателей “Giurgiuleşti” – проектные расходы в сумме 0,4 млн.леев.

Учитывая, что закупки работ, произведенные в 2008 году, выявили некоторые несоответствия, имеющие последствия на аудитируемый период, посчитали необходимым полностью проверить сумму 8,0 млн.леев, выделенную согласно Закону о государственном бюджете на 2008 год³⁹ и Постановлению Правительства № 507 от 15.04.2008 для строительства депо для пожарников и спасателей “Giurgiuleşti”. Так, для закупки работ на проектирование 20.06.2008 СГЗЧС организовала открытые торги, назвав выигравшей оферту ООО “OZTOR”, с которым был заключен договор № 123 от 07.07.2008, проект должен был быть представлен до 21.08.2008, а 26.12.2008 была полностью перечислена сумма 360,4 тыс.леев. Аудитом установлено, что в течение 3 лет и 6 месяцев проект не был представлен закупающему органу, средства в сумме 360,4 тыс.леев были отвлечены в пользу экономического оператора по причине непредставления последним сметы расходов на проект.

________________

³⁹ Закон о государственном бюджете на 2008 год № 254-XVI от 23.11.2007 (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Закон о государственном бюджете на 2008 год).

Из суммы 8,0 млн.леев, выделенных для строительства депо для пожарников и спасателей “Giurgiuleşti”, 3,6 млн.леев были перераспределены и израсходованы на строительство здания для размещения СГЗЧС мун.Кишинэу, а 4,0 млн.леев остались неосвоенными. Требования Постановления Правительства № 507 от 15.04.2008 о строительстве пожарного депо “Giurguleşti” не были выполнены, специальная техника находится под открытым небом (имеется лишь один бокс), а персонал расположен в 3 металлических вагонах, ситуация отражена следующим образом (рисунки № 17 и № 18).

Источник. Фото сделаны аудиторской группой.

В 2011 году СГЗЧС были выделены 551,2 тыс.леев для финансирования работ по капитальному ремонту, которые были израсходованы для капитального ремонта здания учреждения, однако инвестор не составил протоколы при завершении работ и (или) по истечению срока гарантии, не соблюдая, таким образом, положения ст.22(1)f) Закона № 721-XIII от 02.02.1996⁴⁰.

________________

⁴⁰ Закон о качестве в строительстве № 721-XIII от 02.02.1996 (с последующими изменениями).

Выводы. На контрактацию объемов инвестиций и капитального ремонта повлияли несоответствия, обуславливая риск неэффективного освоения публичных средств. Не были соблюдены требования Постановления Правительства № 507 от 15.04.2008, которые предусматривали выделение финансовых средств на строительство пожарного депо “Giurguleşti” (из выделенной суммы 8,0 млн.леев 360,4 тыс.леев были отвлечены на срок 3 года и 6 месяцев в пользу экономического оператора; сумма 3,6 млн.леев была перераспределена и израсходована на строительство здания для размещения СГЗЧС, а 4,0 млн.леев остались неосвоенными); инвестор не обеспечил регламентированное составление протоколов при окончательном приеме работ (551,2 тыс.леев).

Рекомендации СГЗЧС.

21. Обеспечить использование по назначению финансовых средств на инвестиции и капитальный ремонт, обеспечивая соответствие ведения бухгалтерского учета, а также правильность и полноту отчетности компетентным органам.

22. Обеспечить в условиях закона меры по приему от экономического оператора контрактованных услуг или взыскать сумму, отвлеченную из государственного бюджета.

10. О соответствии бухгалтерского учета и финансовой отчетности. Система внутреннего контроля

Бухгалтерский учет велся с нарушениями некоторых регламентированных норм, что повлияло на достоверность бухгалтерских записей и финансовой отчетности.

▪ В нарушение положений ст.19 Закона № 113-XVI от 27.04.2007 центральный аппарат СГЗЧС отразил в бухгалтерском учете на основании протоколов Комиссии по распределению гуманитарной помощи защитные костюмы, посуду и другие ценности, хотя они должны были быть взяты на учет в соответствии с таможенными декларациями по импорту, занизив на 1,4 млн.леев данные из финансовых отчетов на 31.12.2010 и 31.12.2011 в результате разницы валютного курса.

Не соблюдая положения Постановления Правительства № 338 от 21.03.2003⁴¹ и Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010, стоимость основных средств была увеличена на 145,9 тыс.леев вследствие отнесения 270 малоценных и быстроизнашивающихся предметов балансовой стоимостью ниже 3,0 тыс.леев, а начисленный износ основных средств занижен на 24,2 тыс.леев

________________

⁴¹ Постановление Правительства № 338 от 21.03.2003 “Об утверждении Каталога основных средств и нематериальных активов” (с последующими изменениями).

Справка. В ходе аудита стоимость средств была откорректирована на 145,9 тыс.леев и отражена соответствующим образом в бухгалтерском балансе на 31.12.2011.

▪ Нарушая п.46 Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010, УЧС Кахул не увеличило первоначальную стоимость основных средств из баланса на объем расходов, произведенных на капитальный ремонт в отчетном году в сумме 304,2 тыс.леев, а в результате разбора крыши площадью 668 м² не взяло на учет 200 листов шифера, 2,1 м³ строительной древесины и другие материалы.

Справка. В ходе аудита УЧС Кахул увеличило на 304,2 тыс.леев стоимость основных средств и отразило в бухгалтерском учете шифер, строительную древесину и другие материалы, полученные в результате разбора крыши объекта недвижимости.

▪ Не соблюдая положения ст.24 Закона № 113-XVI от 27.04.2007, ЧПС Ботаника, УЧС Орхей, УЧС Кахул не провели общую инвентаризацию элементов актива и пассива баланса минимум один раз в год в течение осуществления своей деятельности в целях проверки и подтверждения достоверности финансовых отчетов по состоянию на 31.12.2011, а также бланков строгой отчетности.

▪ Согласно Отчету о недостачах и хищениях денежных средств и материальных ценностей по состоянию на 31.12.2011, обобщенному СГЗЧС, остаток задолженности по недостачам составлял 1,6 млн.леев (1,5 млн.леев – переданы в суд, а задолженность в сумме 0,1 млн.леев находится в следственных органах). Аудитом установлено, что в 2011 году от виновных лиц было взыскано 16,3 тыс.леев из 1,5 млн.леев, переданных в суд.

▪ Система внутреннего контроля в СГЗЧС и некоторых подведомственных учреждениях требует улучшения, которая обеспечит надлежащее управление публичными средствами для выполнения задач субъекта. Аудит отмечает, что СГЗЧС не располагает регистром, в котором регистрируются выявленные риски, а также методы их устранения. Исходя из специфики деятельности необходимо установить надлежаще установленные процедуры по выявлению и оценке операционных рисков, установить некоторые правила или эффективную систему связи между руководством и персоналом по существенной информации, процедуры, которые обеспечат полную реализацию указаний руководства. Мониторинг контрольной деятельности, выполняемый как часть общего управления операциями СГЗЧС относительно публичных фондов, не осуществляется в полной мере.

Выводы. Отсутствие внутреннего контроля привело к несоблюдению общих правил регулирования бухгалтерского учета, приводя к недостоверной отчетности СГЗЧС и некоторыми подведомственными учреждениями расходов, недвижимого имущества и материальных ценностей, таким образом, не отражая идентичную ситуацию с данными бухгалтерского учета. Констатации аудита свидетельствуют об искажении годового финансового отчета по разделу гуманитарной помощи на 1,4 млн.леев вследствие разницы валютного курса; основных средств – на 450,1 тыс.леев и их износу – на 24,2 тыс.леев. Недостачи и хищения денежных средств и материальных ценностей составляют 1,6 млн.леев.

Рекомендации СГЗЧС.

23. Консолидировать элементы системы внутреннего контроля, особенно путем оценки рисков с целью обеспечения финансового менеджмента и, соответственно, надлежащего управления публичными фондами.

24. Обеспечить целостность материальных ценностей, недопущение несоответствий в бухгалтерском учете, соблюдая идентичность данных аналитического и синтетического учета для обеспечения достоверности и правильности данных из финансового отчета, обобщенного и представленного МВД; обеспечить мониторинг невзыскания недостач денежных средств и материальных ценностей, являющихся собственностью СГЗЧС.

IV. ОБЩИЕ ВЫВОДЫ

4.1. Выводы о состоянии и функционировании в целом системы гражданской защиты, предотвращении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций Республики Молдова. Исходя их проведенных констатаций о материальном ущербе и людских потерях, связанных с чрезвычайными ситуациями, материально-техническом оснащении СГЗЧС и состоянии гражданской защиты в органах центрального и местного публичного управления установлено, что система гражданской защиты, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций Республики Молдова функционирует с резервами и требует усовершенствования. Вместе с тем существующая система гражданской защиты Республики Молдова в аспекте предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций не финансируется и не оснащается в материально-техническом отношении согласно нормам, установленным Правительством, а также разработана, структурирована, что не обеспечивает эффективного функционирования и развития государственной политики в соответствующей области.

4.2. Выводы о соответствии управления и использования публичных фондов имущества для организации, функционирования и развития системы гражданской защиты и предотвращении чрезвычайных ситуаций. Основные расходы были произведены в пределах уточненных ассигнований для отчетного периода, за исключением отвлечения бюджетных средств (424,8 тыс.леев); неисполнения доходов (0,6 млн.леев) и их неосвоения (1,4 млн.леев); необеспечения разграничения, оценки и регламентированной регистрации земельных участков площадью 62,0 га и 104 объектов недвижимости стоимостью 85,2 млн.леев, а также регистрации их прав в территориальных кадастровых органах и в бухгалтерском учете, не была отражена реальная финансовая ситуация, что может обусловить необеспечение целостности недвижимого имущества; занижение стоимости имущества, находящегося в администрировании, по сравнению со стоимостью, отраженной в отчете, представленном Агентству публичной собственности (15,9 млн.леев); допущения нерегламентированного проведения государственных закупок, имеющего негативное влияние на проведение некоторых приобретений ценностей в условиях экономичности (19,8 млн.леев); искажения финансовой отчетности гуманитарной помощи (1,4 млн.леев); занижения стоимости основных средств из баланса на размер расходов, произведенных на капитальный ремонт (304,2 тыс.леев) и др.

Настоящий Отчет был составлен на основании доказательств, собранных аудиторскими миссиями в центральном аппарате СГЗЧМ и некоторых подведомственных учреждениях, в Министерстве регионального развития и строительства и Академии наук Молдовы, муниципальном Совете Кишинэу, Агентстве материальных резервов, Министерстве окружающей среды и Агентстве “Apele Moldovei” аудиторской группой (М.Нинеску – руководитель группы, Т.Сула, Р.Фрикэцел, И.Буга, В.Хузински, Н.Граур, В.Бэдэрэу, Л.Гыскэ, С.Жосан, Н.Чубачь).