Постановление N 4 от 27.01.2000 о контроле конституционности некоторых положений законов, регулирующих пенсионное обеспечение судей, прокуроров, следователей Прокуратуры и государственных служащих

ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА о контроле конституционности некоторых положений законов, регулирующих пенсионное обеспечение судей, прокуроров, следователей Прокуратуры и государственных служащих Nr.4 от 27.01.2000 Мониторул Офичиал ал Р.Молдова N 14-16/7 от 10.02.2000 * * * Именем Республики Молдова Конституционный суд в составе: Павел БАРБАЛАТ - председатель Николае КИСЕЕВ - судья-докладчик Михай КОТОРОБАЙ - судья-докладчик Константин ЛОЗОВАНУ - судья Георге СУСАРЕНКО - судья Ион ВАСИЛАТИ - судья-докладчик при участии Алены Балабан, секретаря заседания, парламентского адвоката Алексея Потынгэ, Раисы Ботезату и Анастасии Паскарь, судей Высшей судебной палаты, представителей Высшей судебной палаты, Николае Попеску, заведующего отделом Генеральной прокуратуры, представителя Генеральной прокуратуры, Иона Крянгэ, начальника отдела по связям с публичными властями Юридического управления Аппарата Парламента, постоянного представителя Парламента в Конституционном суде, в отсутствие депутата Парламента Думитру Пулбере, приглашенного в установленном порядке, в присутствии Николае Тимофти, председателя Ассоциации судей Республики Молдова, Георге Григорицэ, главного консультанта Парламента, Ангелины Апостол, заместителя министра труда, социальной защиты и семьи, руководствуясь ст.135 ч.(1) п.а) Конституции и ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде, рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о контроле конституционности некоторых положений законов, регулирующих пенсионное обеспечение судей, прокуроров, следователей Прокуратуры и государственных служащих. Основанием для рассмотрения дела послужили обращения Высшей судебной палаты, Генерального прокурора, парламентского адвоката Алексея Потынгэ и депутата Парламента Думитру Пулбере, представленные в соответствии со ст.24 и 25 Закона о Конституционном суде. Учитывая, что обращения касаются одного и того же предмета, а разрешение поднятых проблем является исключительной компетенцией Конституционного суда, обращения приняты к рассмотрению по существу, объединены в одном производстве и включены в повестку дня определениями Конституционного суда от 3 ноября, 16 ноября и 13 декабря 1999 года. В ходе предварительного рассмотрения дела были запрошены заключения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства, Министерства юстиции, Министерства труда, социальной защиты и семьи, Совета всеобщей федерации профсоюзов. Рассмотрев материалы дела, заслушав сообщение судей-докладчиков, аргументы сторон и их представителей, Конституционный суд у с т а н о в и л: 1. 28 июля 1999 года Парламент принял Закон N 552-XIV "Об изменении, дополнении и признании утратившими силу некоторых законодательных актов"* (далее - Закон N 552-XIV). -------------------------------- * М.О., 1999 г., N 116-117, ст.551 Согласно преамбуле данный закон принят в целях реализации Стратегии реформы системы пенсионного обеспечения в Республике Молдова и приведения законодательных актов, содержащих нормы пенсионного обеспечения, в соответствие с Законом N 156-XIV от 14 октября 1998 года "О пенсиях государственного социального страхования". В частности, Законом N 552-XIV изменены, дополнены и изложены в новой редакции следующие нормативные акты: - Закон N 902-XII от 12 января 1992 года "О прокуратуре"** дополнен ст.45/1 (ст.I п.(1)-(10); --------------------------------- ** Монитор Парламента Республики Молдова, 1992 г., N 1, ст.23 - исключены ч.(7) и ч.(9) из ст.25, изложены в новой редакции ч.(6) и ч.(8) ст.25 и ст.29 Закона N 443-XIII от 4 мая 1995 года "О государственной службе"*** (ст.VII ч.1 и ч.2 п.(1)-(10); --------------------------------- *** М.О., 1995 г., N 61, ст.681 - из ст.26 Закона N 544-XIII от 20 июля 1995 года "О статусе судьи"**** исключены ч.(5)-(8) и ч.(10), а ст.32 изложена в новой редакции (ст.VIII ч.1 и ч.2 п.(1)-(10). --------------------------------- **** М.О., 1995 г., N 59-60, ст.664 Перечисленные нормативные акты в соответствии с внесенными изменениями и дополнениями в части пенсионного обеспечения предусматривают следующее. Судьи, прокуроры, следователи Прокуратуры и государственные служащие имеют право на пенсию при наличии стажа работы в соответствующих должностях не менее 20 лет при соблюдении условий, предусмотренных ст.41 ч.(1) и ст.42 ч.(1) Закона о пенсиях государственного социального страхования. Пенсия назначается в размере 42 процентов от среднемесячного застрахованного дохода. Порядок исчисления среднемесячного застрахованного дохода устанавливается Правительством. Исчисленный максимальный размер пенсий не может превышать 75 процентов среднемесячного застрахованного дохода. Пенсии выплачиваются полностью независимо от получения доходов, подлежащих государственному социальному страхованию. Судьям, прокурорам, следователям Прокуратуры и государственным служащим, не достигшим возраста 65 лет (мужчины) и 60 лет (женщины), выплата пенсии, назначенной до вступления в силу Закона N 552-XIV, приостанавливается на период занятия ими должностей судьи, прокурора, следователя Прокуратуры и государственного служащего. До достижения пенсионного возраста - 65 лет (мужчины) и 60 лет (женщины) - выплата пенсий производится за счет средств государственного бюджета, а по достижении указанного возраста - за счет средств бюджета социального страхования. В соответствии со ст.VIII Закона N 552-ХIV из ст.26 Закона о статусе судьи исключены ч.(5)-(8) и ч.(10), согласно которым судья в отставке имел право на пенсию за выслугу лет или на ежемесячное пожизненное содержание; судье в отставке при наличии стажа работы в должности судьи не менее 20 лет выплачивалось не облагаемое налогом ежемесячное пожизненное содержание в размере от 80 до 100 процентов среднемесячной заработной платы работающего в соответствующей должности судьи. Отменено право судьи в отставке работать в области правосудия, а также право на выплату ежемесячного пожизненного содержания и заработной платы при исполнении обязанности судьи вместо отсутствующего судьи, при замещении вакантного места судьи или занятия другой должности в сфере юстиции. 2. 28 октября 1999 года Высшая судебная палата обратилась в Конституционный суд по поводу контроля конституционности ст.32 Закона о статусе судьи в редакции Закона N 552-XIV. В обращении отмечается, что уменьшение исчисленного размера пенсий, а также ограничения при выплате пенсий, назначенных судьям в установленном законом порядке, противоречат ст.6, ст.16, ст.43, ст.47, ст.54 и ст.116 Конституции, основным принципам о независимости судебных органов, утвержденным резолюциями Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций N 40 от 29 ноября 1985 года и N 146 от 13 декабря 1985 года, а также Европейской хартии о статусе судьи, согласно которой размер пенсии судьи должен быть, по возможности, максимально приближен к уровню последней его заработной платы. В обращении Генерального прокурора оспаривается конституционность ст.I, ст.VII и ст.VIII Закона N 552-XIII. Автор обращения считает, что положения данных статей противоречат конституционным положениям и положениям международных актов. Внесенными положениями были ограничены социальные гарантии прокуроров, следователей Прокуратуры и судей. Дополнив Закон о Прокуратуре ст.45/1, законодатель нарушил международный принцип соблюдения прав, приобретенных ранее в законном порядке, исходя из которого исчисленный размер пенсии не может быть меньше установленного предшествующим законом. В обращениях парламентского адвоката Алексея Потынгэ и депутата Парламента Думитру Пулбере оспаривается конституционность норм, регулирующих пенсионное обеспечение не только судей, но и прокуроров, следователей Прокуратуры и государственных служащих. Ссылаясь на ряд постановлений Конституционного суда, авторы считают, что изменения и дополнения, внесенные в нормативные акты о пенсионном обеспечении судей, прокуроров, следователей Прокуратуры и государственных служащих, являются дискриминационными, противоречат конституционным принципам справедливости и равенства перед законом. 3. Конституционный суд отмечает, что согласно ст.6 ч.(2) Кодекса конституционной юрисдикции, предметом рассмотрения в настоящем деле является контроль конституционности положений следующих нормативных актов: ст.451 Закона о Прокуратуре, ст.25 и ст.29 Закона о государственной службе, ст.26 и ст.32 Закона о статусе судьи в редакции Закона N 552-XIV. Соотнеся подвергнутые контролю конституционности нормативные акты с положениями Высшего закона, Конституционный суд отмечает следующее. Исходя из основных принципов государства, Конституция гарантирует гражданам социальное обеспечение в случае безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или других случаях утраты средств к существованию по независящим от них обстоятельствам (ст.47 ч.(2). Право гражданина на пенсионное обеспечение (пенсия по возрасту, за выслугу лет и др.) находится в прямой зависимости от характера его общественно-полезной деятельности. Пенсии за выслугу лет судей, прокуроров, следователей Прокуратуры и государственных служащих заработаны предшествующим трудом, выполнением специальных, особо значимых для общества обязанностей. При осуществлении своих полномочий судьи, прокуроры, следователи Прокуратуры и государственные служащие наделены соответственно особым правовым статусом, закрепленным в ст.116, ст.124 и ст.125 Конституции, а также в следующих законах: о Прокуратуре, о статусе судьи, о государственной службе (с последующими изменениями и дополнениями). Закрепленный в Конституции (ст.116) и Законе о статусе судьи принцип независимости судьи является особым элементом его правового статуса и главным условием независимости судебной власти. Общество и государство, предъявляя к судье и его профессиональной деятельности высокие требования, обязаны обеспечить ему соответствующие гарантии надлежащего осуществления деятельности по отправлению правосудия. Срок полномочий судей, их независимость, безопасность, заработная плата, условия труда, пенсионное обеспечение и возраст выхода на пенсию должны надлежащим образом гарантироваться законом. В целях обеспечения принципа независимости судьи Конституция (ст.121 ч.(2) и Закон о статусе судьи закрепляют систему юридических гарантий. Согласно ст.124 Конституции и Закону о прокуратуре (с последующими изменениями и дополнениями) Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры в соответствии с законом осуществляют надзор за точным и единообразным исполнением законов органами публичного управления, юридическими и физическими лицами и их объединениями, защищают законность, права и свободы граждан, содействуют осуществлению правосудия в соответствии с законом. Учитывая общественную значимость обязанностей прокуроров, следователей Прокуратуры, их повышенную ответственность и риск, с которым сопряжено осуществление функциональных обязанностей, данной категории сотрудников необходимо обеспечить бесспорные правовые гарантии. Правовой статус государственного служащего регламентирован Законом о государственной службе. Правовой статус государственной должности определяется в соответствии с организационно-правовым уровнем органа публичной власти, который принимает служащего на работу, местом и ролью этой должности в структуре органа публичной власти, характером и уровнем профессиональной компетенции, необходимой для занятия данной должности, и включает права, обязанности, ответственность государственного служащего, требования к его квалификации. Социальные гарантии государственных служащих отличают их правовой статус от статуса других категорий работников. Отсюда и требования о введении повышенного уровня материального и социального обеспечения государственных служащих. Как следует из преамбулы, Закон N 552-XIV был принят законодателем в целях реализации Стратегии реформы системы пенсионного обеспечения в Республике Молдова и приведения законодательных актов, содержащих нормы пенсионного обеспечения, в соответствие с Законом о пенсиях государственного социального страхования. Конституционный суд считает, что законодатель, приняв данный закон, нарушил нормы ст.116, ст.124 и ст.125 Конституции, регламентирующие правовой статус судей и полномочия прокуроров, ограничив их социальные гарантии. Следует отметить, что материальное, в том числе и пенсионное обеспечение судей, прокуроров, следователей Прокуратуры и государственных служащих регламентировано специальными правовыми актами: Законом о Прокуратуре, Законом о статусе судьи, Законом о государственной службе (с последующими изменениями и дополнениями), которые являются едиными и обязательными. Правовое регулирование пенсионного обеспечения данных категорий лиц определяется исключительно вышеназванными законами, а не Законом о пенсиях государственного социального страхования. Более того, ни Стратегия реформы системы пенсионного обеспечения, утвержденная Парламентом 23 сентября 1998 года, ни Закон о пенсиях государственного социального страхования не предусматривают изменений размера пенсий и приостановления выплаты назначенных пенсий судьям, прокурорам, следователям Прокуратуры и государственным служащим. Следует отметить, что ни одна из действующих международных норм не предусматривает подобных ограничений. В процессе реализации гарантий независимости судей, прокуроров, следователей Прокуратуры и государственных служащих обеспечивается охрана их прав и свобод, прав на особый порядок приостановления и прекращения их полномочий, права на отставку, а также прав на пенсионное обеспечение. Закрепленные в названных законах нормы о государственной защите судьи, его материальном и социальном обеспечении, в том числе о пенсионном обеспечении, не могут быть отменены либо изменены. Конституционный суд в ряде своих постановлений высказался по юридическому аспекту вопроса о статусе судей, закрепленном Конституцией, и социальных гарантиях их независимости. Так, в Постановлении N 19 от 29 апреля 1999 года Конституционный суд признал неконституционными положения ст.52 и Приложения N 23 Закона N 216-XIV от 12 декабря 1998 года "О бюджете на 1999 год"* , согласно которым на 1999 год было приостановлено, полностью или частично, действие нормативных актов, предусматривающих некоторые социальные гарантии сотрудникам полиции, военнослужащим, прокурорам, государственным служащим, судьям, а также другим категориям работников. Данным постановлением было признано неконституционным и приостановление действия ст.32 ч.(2) Закона о статусе судьи, предусматривающей, что пенсия за выслугу лет выплачивается в полном размере работающим судьям. Конституционный суд, признавая неконституционными ст.52 и Приложение N 23 Закона N 216-XIV от 12 декабря 1998 года "О бюджете на 1999 год", среди других доводов отметил и то, что требования закона по установлению материальных гарантий независимости судьи должны соответствовать его высокому статусу, должны быть обеспечены и, безусловно, соблюдаться. При принятии новых законов и иных нормативных актов недопустимо понижение правовой защиты статуса судьи, закрепленного в Законе о статусе судьи. --------------------------------- * М.О., 1999 г., N 48-49, ст.28 Постановлением Конституционного суда N 27 от 18 мая 1999 года* были признаны неконституционными положения ст.17, ст.23 и ст.50 ч.(4) Закона о пенсиях государственного социального страхования, согласно которым пенсионерам, имеющим доходы, подлежащие государственному социальному страхованию, назначенная пенсия выплачивалась только в размере, не превышающем двух минимальных пенсий по возрасту. В своем постановлении Конституционный суд отметил, что ограничение права на выплату назначенных пенсий пенсионерам, имеющим другие доходы, не только противоречит положениям ст.47 ч.(2) Конституции, но и целевому назначению и сущности пенсий. --------------------------------- * М.О., 1999 г., N 56-58, ст.38 Таким образом, Конституционный суд при рассмотрении конкретных дел о контроле конституционности некоторых нормативных актов, регулирующих пенсионное обеспечение, высказался однозначно по поводу того, что размер пенсии, установленный законом, принятым ранее, не может быть уменьшен, а выплата назначенной пенсии не может быть приостановлена нормативным актом, принятым позже. Уменьшение размера или приостановление выплаты пенсии возможно только в случаях, когда при ее назначении были допущены злоупотребления или другие нарушения закона. В данном контексте необходимо отметить и следующее. Согласно ст.140 ч.(1) Конституции, ст.26 ч.(7) и ст.28 ч.(1) Закона о Конституционном суде законы, другие правовые акты или их отдельные нормы, признанные неконституционными, утрачивают юридическую силу со дня принятия постановления Конституционного суда и не применяются в дальнейшем. Постановления Конституционного суда являются окончательными, обжалованию не подлежат и действуют на будущее. Конституционный суд считает, что при принятии оспариваемого закона законодатель не учел приведенные выше положения Конституции и Закона о Конституционном суде, а также выводы постановлений Конституционного суда N 19 от 29 апреля 1999 года и N 27 от 18 мая 1999 года. В соответствии со ст.32 ч.(6) Закона о статусе судьи, ст.45/1 ч.(6) Закона о Прокуратуре и ст.29 ч.(6) Закона о государственной службе в редакции Закона N 552-XIV судьям, прокурорам, следователям Прокуратуры и государственным служащим, если они не достигли возраста 65 лет (мужчины) и 60 лет (женщины), выплата пенсий, назначенных до введения в действие Закона N 552-XIV, приостанавливается на период работы в указанных должностях. Вместе с тем, Закон N 552-XIV подобных ограничений пенсионного обеспечения для других категорий работников не предусматривает. Следовательно, оспариваемые в обращениях Высшей судебной палаты, Генерального прокурора, парламентского адвоката Алексея Потынгэ и депутата Парламента Думитру Пулбере нормы закона в этой части противоречат конституционным принципам справедливости и необратимости закона и не согласуются с приведенными выше выводами постановлений Конституционного суда. По логике законодателя, назначенная пенсия судьям, прокурорам, следователям Прокуратуры и государственным служащим может быть выплачена только при условии прекращения ими деятельности в указанных должностях. Конституционный суд считает, что законодатель, таким образом, установил новые основания прекращения полномочий судьи, прокурора, следователя Прокуратуры и государственного служащего, что противоречит ст.116 ч.(2) Конституции, ст.25 Закона о статусе судьи, ст.16 Закона о прокуратуре и ст.28 Закона о государственной службе. Согласно ст.116 ч.(2) Конституции судьи судебных инстанций, проработавшие в должности судьи 5 лет, назначаются до достижения предельного возраста. Досрочное освобождение судьи от занимаемой должности производится по основаниям и в порядке, установленном ст.25 Закона о статусе судьи. Освобождение от должности прокуроров, следователей Прокуратуры, а также государственных служащих производится в соответствии со ст.16 Закона о Прокуратуре и ст.28 Закона о государственной службе, которые не предусматривают факт назначения пенсии, как основание для прекращения полномочий. Конституционный суд считает, что положения Закона N 552-XIV, согласно которым приостанавливается выплата пенсий на период работы в указанных должностях, противоречат и положениям ст.49 ч.(1) Закона о пенсиях государственного социального страхования, предусматривающей, что пенсии, назначенные до вступления в силу данного закона, сохраняются в установленных размерах. Конституционный суд не может согласиться также и с точкой зрения Министерства труда, социальной защиты и семьи по обсуждаемой проблеме, согласно которой финансово-экономическое положение страны не позволяет покрыть расходы на социальное обеспечение. Из расчетов, представленных Правительством, видно, что по состоянию на 1 января 1999 года пенсионеры из корпуса судей, прокуроров, следователей Прокуратуры и государственных служащих составляли всего 390 человек, или 0,06 процента от общего числа пенсионеров по стране, а ежегодные ассигнования для выплаты им пенсий составляли 0,5 процента от общей суммы ассигнований на эти цели. Конституционный суд также считает, что ст.VIII ч.(1) абзац первый Закона N 552-XIV, согласно которой исключаются из ст.26 Закона о статусе судьи ч.(5)-(8) и ч.(10), предусматривающие для судей в отставке определенные права (право на пенсию за выслугу лет, право на ежемесячное пожизненное содержание, право работать в области правосудия и др.), а также ст.VII ч.1 абзац четвертый данного закона об исключении из ст.25 Закона о государственной службе ч.(7) и ч.(9), предусматривающих назначение пенсии по возрасту государственным служащим при ликвидации, реорганизации органа публичной власти или сокращении штатов, а также право работать и получать пенсию и заработную плату после выхода на пенсию, также противоречат ст.6, ст.16, ст.43 ч.(1) и ст.54 Конституции. Кроме того, положения Закона N 552-XIV распространяются и на судей, прокуроров, следователей Прокуратуры и государственных служащих, достигших 65 лет (мужчины) и 60 лет (женщины), которым пенсия назначена до вступления в силу данного закона. В ст.32 ч.(10) Закона о статусе судьи, в ст.45/1 ч.(10) Закона о Прокуратуре, и в ст.29 ч.(10) Закона о государственной службе установлено, что таким категориям лиц выплата пенсии производится за счет средств бюджета государственного социального страхования в размере, исчисляемом в соответствии с нормами рассматриваемого закона. Разница между первоначальным размером пенсий и этой суммой выплачивается за счет средств государственного бюджета. Изменение исчисленного размера пенсий, условий выплаты пенсий судьям, прокурорам, следователям Прокуратуры и государственным служащим, назначенных до вступления в силу Закона N 552-XIV, противоречат ст.47 ч.(2) и ст.76 Конституции и принципу соблюдения добытых ранее в законном порядке прав. Исходя из изложенного, руководствуясь ст.140 Конституции, ст.26 ч. (4) и ч.(5) Закона о Конституционном суде, ст.62 и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд П О С Т А Н О В Л Я Е Т: 1. Признать неконституционными следующие положения нормативных актов в редакции Закона N 552-XIV от 28 июля 1999 года "О внесении изменений, дополнений и о признании утратившими силу некоторых законодательных актов": a) ст.45/1 Закона N 902-XII от 29 января 1992 года "О Прокуратуре"; b) ст.29 ч.(1), ч.(2), ч.(4), ч.(6) и ч.(10) Закона N 443-XIII от 4 мая 1995 года "О государственной службе"; c) ст.32 Закона N 544-XIII от 20 июля 1995 года "О статусе судьи". 2. Признать неконституционными положения ст.VII ч.1 Закона N 552-XIV от 28 июля 1999 года, согласно которой предусмотрено исключить ч.(7) и ч.(9) из ст.25 Закона N 443-XIII от 4 мая 1995 года "О государственной службе" и положений ст.8 ч.(1) Закона N 552-XIV, согласно которой предусмотрено исключить ч.(5)-(8) и ч.(10) из ст.26 Закона N 544-XIII от 20 июля 1995 года "О статусе судьи". 3. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova". ПРЕДСЕДАТЕЛЬ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА Павел БАРБАЛАТ Кишинэу, 27 января 2000 г. N 4.