Постановление N 47 от 26.07.2013 об Отчете аудита по Отчету Правительства об исполнении фондов обязательного медицинского страхования за 2012 бюджетный год

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

об Отчете аудита по Отчету Правительства об исполнении фондов

обязательного медицинского страхования за 2012 бюджетный год

№ 47  от  26.07.2013

 (в силу 13.09.2013) 

Мониторул Офичиал № 198-204 ст.38 от 13.09.2013

* * *

Счетная палата в присутствии министра здравоохранения г-на А.Усатого, генерального директора Национальной медицинской страховой компании г-на М.Буги, директора публичного медико-санитарного учреждения Республиканской клинической больницы г-на С.Попа, заместителя генерального директора публичного медико-санитарного учреждения института матери и ребенка г-на П.Стратулата, директора публичного медико-санитарного учреждения онкологического института г-на В.Черната, начальника экономического отдела публичного медико-санитарного учреждения Республиканской больницы лечебно-санаторной и восстановительной ассоциации Государственной канцелярии Республики Молдова г-жи А.Раду, директора публичного медико-санитарного учреждения детской муниципальной клинической больницы им.В.Игнатенко г-на Н.Старчука, заместителя директора публичного медико-санитарного учреждения Института неврологии и нейрохирургии г-на А.Ункуцэ, директора публичного медико-санитарного учреждения районной больницы Чимишлия г-на М.Флори, директора публичного медико-санитарного учреждения районной больницы Теленешть г-на А.Бивола, директора публичного медико-санитарного учреждения районной больницы Кэушень г-на А.Кожокару, директора публичного медико-санитарного учреждения районной больницы Стрэшень г-на А.Тукилэ, консультанта управления администрирования публичной собственности Агентства публичной собственности г-жи М.Кара, юриста управления регламентирования и контроля Агентства государственных закупок г-на Г.Гидора, начальника управления регламентирования бухгалтерского учета и аудита в корпоративном секторе Министерства финансов г-жи Л.Фоаля, а также других ответственных лиц, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) a) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 г.¹, рассмотрела Отчет аудита по Отчету Правительства об исполнении фондов обязательного медицинского страхования за 2012 бюджетный год.

________________

¹ Официальный монитор Республики Молдова, 2008, № 237-240, ст.864.

Аудиторская миссия проводилась на основании положений ст.28 и ст.31(2) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2013 год² в Национальной медицинской страховой компании (в дальнейшем – НМСК, или Компания), имея целью получение разумного подтверждения относительно того, что финансовые средства, накопленные в фонды обязательного медицинского страхования (в дальнейшем – ФОМС), были регламентированно администрированы НМСК, а Отчет об исполнении фондов обязательного медицинского страхования за 2012 год соответствует требованиям.

________________

² Постановление Счетной палаты № 54 от 04.12.2012 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2013 год” (с последующими изменениями).

Аудит был проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты³. Аудиторские доказательства были накоплены с применением процедур по существу, были использованы различные техники и методы, какими являются: рассмотрение положений и внутренних нормативных актов, соответствующих аудитируемой области, заключенных договоров, бухгалтерских регистров и первичных документов; анализ, расчет и сопоставление данных; анализ объяснений, полученных от ответственных лиц; сбор информации от сторонних лиц и т.д.

________________

³ Постановление Счетной палаты № 58 от 28.12.2009 «Об утверждении Общих стандартов аудита и Стандартов аудита соответствия».

Рассмотрев результаты аудита, заслушав представленный отчет и объяснения должностных лиц, присутствующих на публичном заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

Обязательное медицинское страхование является гарантированной государством автономной системой финансовой защиты населения в области охраны здоровья путем формирования денежных фондов, предназначенных для покрытия затрат на лечение состояний, обусловленных наступлением страховых событий (заболевание или увечья). Система обязательного медицинского страхования обеспечивает всем гражданам Республики Молдова равные возможности в получении своевременной и качественной медицинской помощи.

В аспекте законных компетенций и ответственности сторон, вовлеченных в процесс мониторинга, управления и отчетности средств ФОМС, создана институциональная база, а именно:

Национальная медицинская страховая компания является независимой государственной организацией, осуществляющей бесприбыльную деятельность в области обязательного медицинского страхования, в обязательства которой входит управление финансовыми средствами, поступившими в ФОМС.

Административный совет НМСК является высшим органом управления ею (созданным Правительством), который имеет следующие полномочия: определение основных направлений деятельности Компании; согласование Единой программы обязательного медицинского страхования (далее – Единая программа); утверждение проекта сметы доходов и расходов ФОМС; утверждение годовых отчетов об исполнении ФОМС и т.д.

Смешанная комиссия по отбору, оценке и мониторингу инвестиционных проектов, финансируемых за счет фонда развития и модернизации публичных поставщиков медицинских услуг (далее – Смешанная комиссия), осуществляет деятельность в рамках НМСК, имея полномочия по организации и проведению конкурсов по отбору инвестиционных проектов из фонда развития и модернизации публичных поставщиков медицинских услуг (далее – фонд развития), состоящая из 6 представителей Министерства здравоохранения (председатель – министр здравоохранения), 5 представителей НМСК и 2 лиц со стороны гражданского общества.

Министерство здравоохранения, согласно регламентированным положениям⁴, имеет полномочия по: обоснованию потребности в финансовых ресурсах для функционирования системы здравоохранения, в том числе по обоснованию бюджета ФОМС; разработке и утверждению совместно с НМСК Методологических норм по применению Единой программы; обеспечению закупки необходимого медицинского оборудования и транспортных средств, необходимых медико-санитарным учреждениям системы здравоохранения, материально-технической поддержке и осуществлению контроля за эффективным и рациональным использованием бюджетных средств и государственного имущества, находящегося в хозяйственном управлении подведомственных публичных медико-санитарных учреждений (далее – ПМСУ), и т.д.

________________

⁴ Постановление Правительства № 397 от 31.05.2011 «Об утверждении Положения об организации и функционировании Министерства здравоохранения, структуры и предельной численности его центрального аппарата».

Доходы и расходы ФОМС на аудитируемый период были утверждены Законом о фондах обязательного медицинского страхования на 2012 год⁵ в сумме 3982,2 млн.леев. Впоследствии, в результате внесенных в течение года изменений⁶, по доходам была утверждена сумма в размере 3927,7 млн.леев, а по расходам – 3984,7 млн.леев, с дефицитом в размере 57,0 млн.леев.

________________

⁵ Закон о фондах обязательного медицинского страхования на 2012 год № 271 от 23.12.2011 (далее – Закон о ФОМС на 2012 год).

⁶ Закон № 170 от 11.07.2012 о внесении изменений и дополнений в Закон о фондах обязательного медицинского страхования на 2012 год № 271 от 23 декабря 2011 года.

В 2012 году удельный вес доходов ФОМС в валовом внутреннем продукте составил 4,4%, сохраняясь на том же уровне, что и в 2011 году, было отмечено незначительное превышение (на 1 процентный пункт) темпа роста доходов ФОМС (108%) по отношению к темпу роста валового внутреннего продукта (107%) по сравнению с 2011 годом.

В 2012 году НМСК активизировала деятельность по сбору взносов обязательного медицинского страхования, о чем свидетельствует рост доходов в этой области на 21,1% или на 12,9 млн.леев по сравнению с запланированным уровнем, или на 24,1% по сравнению с предыдущим годом. Отмечается рост в 2012 году по сравнению с предыдущим годом осуществления расходов из фонда развития, предназначенного для развития и модернизации материально-технической базы публичных поставщиков медицинских услуг на 76,2 млн.леев.

В соответствии с Законом о ФОМС на 2012 год для финансирования инвестиционных проектов из фонда развития первоначально были выделены 79,6 млн.леев, уточненные по состоянию на 27.07.2012 (с ростом на 35,0 млн.леев по сравнению с первоначальными ассигнованиями).

Вместе с тем проверки аудита о соответствии администрирования средств из ФОМС установили несоответствия и проблематичные ситуации, а именно:

♦ Неисполнение (на 57,7 млн.леев) доходов ФОМС на утвержденном уровне, которое было обусловлено несоответствующим планированием и неполным поступлением средств фондов. Так, непоступление на запланированном уровне трансфертов из государственного бюджета для обеспечения некоторых категорий граждан (на 61,2 млн.леев), наличие задолженности экономических агентов перед ФОМС (17,8 млн.леев) привели к неполному поступлению доходов.

♦ При установлении показателей для разработки проекта Закона о ФОМС на 2012 год путем разделения средств (доходов) по фондам, НМСК и Министерство здравоохранения не учитывали регламентированно установленные максимально допустимые доли. В этих обстоятельствах ассигнования в фонд развития превысили законно установленную долю (2%) на 0,8 процентных пунктов или на 34,9 млн.леев за счет ассигнований, предназначенных для других фондов.

♦ Неисполнение в полной мере расходов за счет средств ФОМС в результате несоответствующего процесса планирования, вытекающего из заключения ряда договоров, которые должны быть реализованы (освоены) в последующий отчетный год, и вследствие неспособности бенефициаров полностью освоить эти средства. Данная ситуация приводит к сохранению остатков на счетах НМСК, которые снизились в 2012 году на 81,2 млн.леев (с 430,7 млн.леев до 349,5 млн.леев) по сравнению с предыдущим периодом, они были использованы преимущественно для покрытия дефицита ФОМС.

♦ Отсутствие регламентированно установленных показателей и обоснованных критериев по распределению дополнительных средств из основного фонда (предназначенного для больничной медицинской помощи) привело к его случайному распределению НМСК. Так, в конце 2012 года 9 ПМСУ были перечислены дополнительно 20,0 млн.леев в отсутствие надлежаще аргументированных показателей и критериев по распределению средств, что не стимулирует медицинские учреждения в достижении эффективности при оказании медицинских услуг.

♦ В отсутствие регламентированных положений НМСК профинансировала по запросам Министерства здравоохранения из основного фонда некоторые ПМСУ с целью закупки дорогостоящих лекарственных средств, в том числе не разрешенных в Республике Молдова. Так, в 2012 году НМСК перечислила 4 ПМСУ сумму 23,4 млн.леев (из которых 4,1 млн.леев для неавторизованных лекарств), предназначенную для оплаты ряда дорогостоящих лекарственных средств, закупленных в рамках программ здравоохранения (ПМСУ «Республиканская клиническая больница» (16,4 млн.леев), ПМСУ «Институт матери и ребенка» (4,1 млн.леев), ПМСУ «Детская республиканская клиническая больница им.Ем.Коцаги» (2,8 млн.леев), ПМСУ «Институт неврологии и нейрохирургии» (0,4 млн.леев). Эти средства не были запланированы НМСК из основного фонда, не были использованы на первоначально установленные цели, а также не учитывались имеющиеся остатки аналогичных лекарств в некоторых учреждениях.

♦ Утверждение Смешанной комиссией инвестиционных проектов в 2012 году из фонда развития было произведено с нарушениями регламентированных положений путем превышения законно установленных ассигнований на 66,8 млн.леев, а также не учитывая договора, заключенные в предыдущий период, с оплатой в отчетном году (около 36,1 млн.леев), таким образом, обуславливая ситуации невозможности оплаты и необходимости перераспределения средств из других фондов.

♦ Не была выполнена рекомендация предыдущего аудита по приведению в соответствие нормативной базы относительно приобретения “специализированного санитарного транспорта”, что привело в 2012 году к финансированию приобретения легковых автомобилей (на сумму 11,4 млн.леев), которые не соответствуют техническим критериям для таких транспортных средств. Невыполнение Министерством здравоохранения условий проекта, внесенного в 2011 году по софинансированию приобретения автомобилей (стоимостью 1,4 млн.леев), обусловило необоснованное внесение нового проекта, согласованного Смешанной комиссией и оплаченного в этой же сумме НМСК.

В этом контексте не были выполнены требование (2.1.2) и рекомендация (5), направленные Министерству здравоохранения предыдущим аудитом в Отчете, утвержденном Постановлением Счетной палаты № 34 от 25.07.2012, относительно “пересмотра нормативной базы, регулирующей направления/критерии использования фонда развития, особенно по закупке санитарного транспорта для потребностей системы здравоохранения, с внесением предложений по изменению действующего законодательства, которые исключат любые ситуации неопределенности”.

♦ Отсутствие проведения мониторинга Смешанной комиссией и НМСК реализации инвестиционных проектов и непривлечение специалистов в данной области не обеспечило регламентированное, эффективное и экономное использование публичных средств и не привело, в некоторых случаях, к достижению установленной цели. Так,

• При внедрении 5 проверенных проектов “Оснащение ПМСУ генераторами кислорода” (8,5 млн.леев) установлены следующие несоответствия: (i) процедура закупок генераторов кислорода была произведена объединенной рабочей группой, созданной на основании Приказа министра здравоохранения, в отсутствие оценки о необходимости оборудования, в отсутствие планирования закупки учреждениями и без источников финансирования (на момент начала процедуры закупок); (ii) изменения в документах по торгам условий поставки оборудования, предусматривающие оплату таможенных сборов и НДС на импорт, привели к осуществлению учреждениями дополнительных (неэффективных) расходов, не предусмотренных в документах по торгам и не указанных в договорных условиях, на сумму 2,1 млн.леев, эти средства были отвлечены от первоначально установленных направлений; (iii) закупка, заключение договоров и прием оборудования были произведены с нарушением законодательства; (iv) не было обеспечено достижение цели проекта по “повышению эффективности использования публичных средств”, установленной приказом Министерства здравоохранения. Так, после сдачи в эксплуатацию генераторов кислорода среднемесячные затраты, произведенные ПМСУ на их содержание и эксплуатацию, возросли от 1,6 до 3 раз по сравнению с расходами за предыдущие периоды.

• При внедрении инвестиционных проектов по оснащению радиологических служб радиодиагностическим оборудованием (6,6 млн.леев) были установлены следующие недостатки и несоответствия: (i) затягивание организации процедур закупки оборудования (от 3 до 5 месяцев), что привело к несвоевременному внедрению инвестиционных проектов; (ii) процедуры закупок, заключения договоров и приема оборудования были произведены с нарушением законодательной базы. Более того, технические параметры, указанные в договорах закупок радиологического оборудования, не соответствуют в полной мере реальным, которые указаны при оснащении установленного оборудования, эксплуатация их не была разрешена Национальным агентством по регулированию ядерной и радиологической деятельности. Также персонал 2 медицинских учреждений не имеет достаточных навыков для пользования ими, не были использованы важные функции радиоскопии и линейной томографии, которыми оснащены закупленные установки.

• При внедрении проекта “Обновление системы отопления, замена дверей и окон из ПВХ” (6,8 млн.леев) установлено несоблюдение законодательной базы и неэффективное использование публичных средств. Так, процедура закупок, проведенная рабочей группой ПМСУ РБ Стрэшень, была произведена в условиях допущения ненадлежащих ситуаций, при отсутствии обоснований и без проведения экспертизы объемов работ, с нерегламентированным заключением дополнительных соглашений. Эти обстоятельства привели к запросу Счетной палатой проверки Государственной инспекцией в строительстве объемов и качества выполненных и оплаченных из фонда развития ФОМС работ.

♦ Внедрение проекта “Приведение амбулаторной и стационарной медицинской помощи в рамках ЛСВА в соответствие с нынешними медицинскими стандартами путем внедрения передовых диагностических услуг” (10,5 млн.леев) было произведено в условиях несоблюдения законодательных норм, было допущено множество несоответствий и не была достигнута общая установленная цель – обеспечение населения республики качественными медицинскими услугами. В контексте изложенного отмечается следующее: (i) нерегламентированная процедура закупок, заключения договоров и приема оборудования и работ по адаптации помещений без проведения экспертизы; (ii) согласование НМСК и ПМСУ работ по адаптации помещений (1,2 млн.леев) в отсутствие документального обоснования выполненных работ; (iii) неопределенная ситуация относительно соответствия и страны производителя, а также неавторизация принятого оборудования. Уровень выполнения целей проекта в 10 месяце 2012 года составил 0,7 млн.леев или 3,2% от установленной стоимости.

• При внедрении 3 инвестиционных проектов по оснащению Института неврологии и нейрохирургии медицинским оборудованием (8,8 млн.леев) установлены некоторые несоответствия, связанные с: (i) неприменением штрафных санкций за несоблюдение сроков поставки оборудования; (ii) несоблюдением установленного лимита средств с превышением на сумму 1,4 млн.леев; (iii) невыполнением ряда работ по адаптации помещений путем незавершения сдачи в эксплуатацию системы вентиляции (0,4 млн.леев); (iv) необеспечением целостности и качества принятого оборудования, что привело к возврату поставщику 2 мониторов для ремонта.

♦ Недостаточный внутренний контроль, который привел к недостаткам, допущенным при закупке, контрактации, использовании и отчетности средств фонда профилактических мероприятий, свидетельствует о неэффективном менеджменте использования публичных средств. НМСК не выполнила рекомендацию (6) из Отчета предыдущего аудита относительно “разработки процессов внутреннего контроля по закупке, контрактации и использованию средств, предназначенных для реализации инвестиционных проектов в рамках фонда профилактических мероприятий”. НМСК не разработала указанные процессы, продолжив практику предыдущих лет по организации и проведению процедур закупок, связанных с фондом профилактических мероприятий, в отсутствие ряда показателей и критериев, способствующих повышению эффективности использования публичных средств.

♦ Проверка выполнения требований Счетной палаты и внедрения рекомендаций из Отчета аудита, утвержденного Постановлением Счетной палаты № 34 от 25.07.2012, установила невыполнение одного требования (из 6 направленных) и 2 рекомендаций (из 8 предложенных), которые были повторены в настоящем Отчете аудита.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15, ст.16 с), ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита по Отчету Правительства об исполнении фондов обязательного медицинского страхования за 2012 бюджетный год, приложенный к настоящему постановлению.

2. Для внедрения рекомендаций, указанных в Отчете аудита, с определением конкретных действий по устранению выявленных недостатков и несоответствий, а также для установления сроков и ответственных лиц за внедрение рекомендаций потребовать от:

2.1. Министерства здравоохранения:

2.1.1) повторить ранее направленное требование относительно пересмотра нормативной базы, регламентирующей приобретения из фонда развития, особенно связанные со специализированным медицинским транспортом, с внесением предложений по изменению Постановления Правительства № 594 от 14.05.2002 “Об утверждении Положения о порядке создания фондов обязательного медицинского страхования и управления ими”;

2.1.2) пересмотреть ситуации относительно необоснованных запросов по покупке лекарственных препаратов в отсутствие необходимости и их авторизации, а также имеющихся источников финансирования;

2.1.3) пересмотреть процедуры централизованных открытых торгов путем ассоциации с рассмотрением их соответствия с целью закупки товаров и услуг, которые обеспечат эффективность деятельности медицинских учреждений и надлежащее качество.

2.2. Министерства здравоохранения совместно с Национальной медицинской страховой компанией:

2.2.1) обеспечить процесс оценки и достаточно обоснованного планирования доходов и расходов ФОМС;

2.2.2) обеспечить, путем установления ряда конкретных мер, надлежащий процесс по осуществлению мониторинга над соответствующим использованием и по назначению средств ФОМС, особенно связанных с основными фондами, фондом развития и фондом профилактических мероприятий;

2.2.3) установить критерии и измеряемые показатели при выделении и финансировании средств ФОМС.

2.3. Национальной медицинской страховой компании:

2.3.1) инициировать незамедлительно надлежащие процедуры по проведению тендера для обслуживания текущих счетов и размещения путем диверсификации имеющихся остатков в коммерческих банках в целях обеспечения целостности финансовых средств, повышения рентабельности депозитов и уклонения от рисков, связанных с нанесением ущерба публичным интересам.

3. Информировать Правительство об исполнении фондов обязательного медицинского страхования, для занятия определенной позиции.

4. Настоящее постановление и приложенный Отчет аудита направить Парламенту Республики Молдова и постоянной парламентской Комиссии по социальной защите, здравоохранению и семье, а также постоянной парламентской Комиссии по экономике, бюджету и финансам для ознакомления.

5. Направить Генеральной прокуратуре материалы аудита, связанные с внедрением публичным медико-санитарным учреждением “районной больницей Стрэшень” проекта “Обновление системы отопления, замена дверей и окон из ПВХ” для рассмотрения, согласно компетенции, относительно несоблюдения законодательной базы при проведении процедур закупок, что привело к неэффективному использованию публичных средств.

6. Принять к сведению, что Национальный центр по борьбе с коррупцией открыл уголовное дело по незаконным действиям некоторых руководящих лиц при закупке оборудования, необходимого для производства медицинского кислорода.

7. Учитывая повторение в Отчете аудита, прилагаемом к настоящему постановлению, рекомендаций предыдущей миссии внешнего аудита, исключить из режима мониторинга Постановление Счетной палаты № 34 от 25.07.2012 “Об Отчете аудита по Отчету Правительства об исполнении фондов обязательного медицинского страхования за 2011 бюджетный год”.

8. О внедрении рекомендаций аудита, а также о принятых мерах по выполнению требований подпунктов 2.1, 2.2 и 2.3 настоящего постановления проинформировать Счетную палату в течение 3 месяцев.

9. Настоящее Постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 г.

Утвержден

Постановлением Счетной Палаты

№ 47 от 26 июля 2013 г.

ОТЧЕТ

аудита по Отчету Правительства об исполнении фондов обязательного

медицинского страхования за 2012 бюджетный год

I. ВВЕДЕНИЕ

Аудит по Отчету Правительства об исполнении фондов обязательного медицинского страхования (далее – ФОМС) за 2012 бюджетный год был проведен на основании ст.28 и ст.31(2) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008¹ и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2013 год².

________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 (с последующими изменениями).

² Постановление Счетной Палаты № 54 от 04.12.2012 «Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной Палаты на 2013 г.» (с последующими изменениями).

Цель аудита состояла в получении разумного подтверждения относительно того, что финансовые средства, накопленные в ФОМС, были регламентированно использованы и администрированы, а Отчет об исполнении фондов обязательного медицинского страхования за 2012 год был составлен в соответствии с установленными требованиями.

Ответственность руководства Национальной медицинской страховой компании (далее – НМСК, или Компания) состоит в обеспечении регламентированного управления финансовыми средствами, накопленными в ФОМС для оказания медицинских услуг в установленных объемах и качестве, в обеспечении достоверности составления Отчета об исполнении фондов обязательного медицинского страхования, представленного Правительству, а также поступлении доходов от взыскания взносов обязательного медицинского страхования.

Ответственность аудиторской группы состоит в получении достаточных и адекватных аудиторских доказательств для подтверждения констатаций и выводов относительно регламентированного управления НМСК средствами ФОМС и достоверности составления Отчета об исполнении фондов обязательного медицинского страхования за 2012 бюджетный год, представленного Правительству.

Методология аудита. Аудит был проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты³. Аудиторские доказательства были получены с применением процедур по существу, используя различные техники и методы, такие как: рассмотрение положений и внутренних нормативных актов, соответствующих аудитируемой области, заключенных договоров, бухгалтерских регистров и первичных документов; анализ, расчет и сопоставление данных; интервьюирование и запрос объяснений ответственных лиц; получение информации от сторонних лиц и т.д.

________________

³ Постановление Счетной палаты № 58 от 28.12.2009 «Об утверждении Общих стандартов аудита и Стандартов аудита соответствия».

В ходе аудиторской миссии, исходя из аспектов существенности, а также из выявленных рисков на этапе планирования, были определены для аудитирования аспекты, связанные с соответствием управления средствами ФОМС, а именно: фонд оплаты текущих медицинских услуг (далее – основной фонд); фонд развития и модернизации публичных поставщиков медицинских услуг (далее – фонд развития); фонд профилактических мероприятий; фонд управления системой обязательного медицинского страхования (фонд управления).

II. ОБЩЕЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЕ

Национальная медицинская страховая компания является независимой государственной организацией национального уровня, с финансовой самостоятельностью, осуществляющей бесприбыльную деятельность в области обязательного медицинского страхования (далее – ОМС). НМСК имеет обязательства заключать договора по оказанию медицинской помощи с медико-санитарными учреждениями любого вида собственности и юридической формы организации, проверять соответствие с договорными условиями по предоставлению медицинской помощи объема, сроков, качества и стоимости медицинской помощи, оказываемой застрахованным лицам, а также управлять финансовыми средствами, полученными из ФОМС.

Административный совет НМСК является высшим органом управления Компании, созданным Правительством, который имеет следующие полномочия: определение основных направлений деятельности Компании; согласование средних тарифов на медицинские услуги и Единой программы обязательного медицинского страхования (далее – Единая программа); утверждение проекта сметы доходов и расходов ФОМС; утверждение годовых отчетов об исполнении ФОМС и т.д.

Министерство здравоохранения, согласно регламентированным положениям⁴, имеет полномочия в указанной области по: обоснованию потребности в финансовых ресурсах для функционирования системы здравоохранения, в том числе по обоснованию бюджета ФОМС; разработке и утверждению совместно с НМСК Методологических норм по применению Единой программы; обеспечению закупки необходимого медицинского оборудования и транспортных средств, необходимых медико-санитарным учреждениям системы здравоохранения, материально-технической поддержке и осуществлению контроля за эффективным и рациональным использованием бюджетных средств и государственного имущества, находящегося в хозяйственном управлении подведомственных публичных медико-санитарных учреждений (далее – ПМСУ) и т.д.

________________

⁴ Постановление Правительства № 397 от 31.05.2011 «Об утверждении Положения об организации и функционировании Министерства здравоохранения, структуры и предельной численности его центрального аппарата».

III. КОНСТАТАЦИИ, ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

Изначально, доходы и расходы ФОМС на 2012 год были утверждены Законом о фондах обязательного медицинского страхования⁵ в сумме 3982,2 млн.леев. Впоследствии, в результате внесенных в течение года⁶ изменений, по доходам была утверждена сумма в размере 3927,7 млн.леев, а по расходам – 3984,7 млн.леев, с дефицитом в размере 57,0 млн.леев. Дефицит должен быть покрыт за счет накопительных остатков, зарегистрированных на счетах НМСК, которые на начало года составили 430,7 млн.леев, снизившись до конца года до 349,5 млн.леев, или на 81,2 млн.леев.

________________

⁵ Закон о фондах обязательного медицинского страхования на 2012 год № 271 от 23.12.2011 (далее – Закон о ФОМС на 2012 год).

⁶ Закон № 170 от 11.07.2012 о внесении изменений и дополнений в Закон о фондах обязательного медицинского страхования на 2012 год № 271 от 23 декабря 2011 года.

Эволюция доходов ФОМС по отношению к валовому внутреннему продукту (далее – ВВП) за 2007-2012 годы показана на нижеприведенной диаграмме.

Источник. Данные Министерства экономики и Национального бюро статистики.

Удельный вес доходов ФОМС в ВВП в 2012 году составил 4,4%, сохраняясь на том же уровне, что и в 2011 году. Также отмечается незначительное превышение (на один процентный пункт) темпа роста доходов ФОМС (108%) по отношению к темпу роста ВВП (107%) в 2012 году по сравнению с 2011 годом. Хотя вышеуказанные данные свидетельствуют о некотором улучшении ситуации по сбору доходов в ФОМС, отмечается регистрация на конец 2012 года, согласно данным Государственной налоговой службы, задолженностей экономических агентов перед ФОМС. Ситуация обусловлена неполным поступлением доходов от «взносов обязательного медицинского страхования в процентном отношении» в размере 17,8 млн.леев (увеличившись по сравнению с предыдущим годом на 2,9 млн.леев) и утверждением (уточнением) Закона ФОМС от 2012 года по доходам с дефицитом в сумме 57,0 млн.леев.

3.1. Об утвержденных и исполненных доходах в ФОМС в 2012 бюджетном году, процесс оценки и планирования которых связан с НМСК и Министерством финансов, в рамках делегированных полномочий, свод которых представлен в нижеуказанной таблице.

В 2012 году уточненные доходы ФОМС (3927,7 млн.леев) были исполнены на уровне 98,5% (3870,0 млн.леев), увеличившись по сравнению с предыдущим годом на 6,4%. Неисполнение доходов в целом по фондам было обусловлено поступлением взносов обязательного медицинского страхования, в процентном размере, уплаченных работодателем и работниками, ниже запланированного уровня на сумму 26,7 млн.леев (98,5%), удельный вес которых в общих доходах составляет 44,5%; трансфертов из государственного бюджета на 61,2 млн.леев (97,5%), удельный вес которых составляет 52,8%. Также отмечается увеличение поступлений взносов обязательного медицинского страхования в фиксированной сумме, оплаченных физическими лицами, на 21,1% по сравнению с запланированным уровнем и на 24,1% по сравнению с предыдущим годом, удельный вес которых в общих доходах составил 1,9%.

Согласно законодательным нормам⁷, сумма трансфертов из государственного бюджета в ФОМС устанавливается ежегодно, представляя собой процентную долю от всех утвержденных расходов государственного бюджета, за исключением расходов, произведенных из доходов специального назначения, но не менее 12,1%. Закон об обязательном медицинском страховании⁸ предусматривает, что Правительство выступает страхователем в отношении некоторых категорий неработающих лиц (дети, учащиеся, студенты, пенсионеры, инвалиды, беременные женщины, безработные и т.д.), находящихся на учете в уполномоченных учреждениях. В соответствии с данными НМСК доходы по данному разделу были исполнены на уровне 97,1%, или не были произведены трансферты из государственного бюджета в сумме 61,2 млн.леев. В то же время, согласно Отчету о численности лиц, застрахованных Правительством, по состоянию на 31.12.2012 НМСК зарегистрировала 1875366 лиц, численность которых увеличилась по сравнению с предыдущим периодом на 24298 лиц. Аудит отмечает, что хотя численность лиц, застрахованных Правительством, растет, трансферты из государственного бюджета не были исполнены на запланированном уровне.

________________

⁷ Закон о размере, порядке и сроках оплаты взносов обязательного медицинского страхования № 1593-XV от 26.12.2002, ст.9 (далее – Закон № 1593-XV от 26.12.2002).

⁸ Закон об обязательном медицинском страховании № 1585-XIII от 27.02.1998 (с последующими изменениями), ст.4 (4) (далее – Закон № 1585-XIII от 27.02.1998).

Согласно Закону № 1593-XV от 26.12.2002⁹, НМСК имеет полномочия по учету и контролю за правильностью исчисления и своевременному перечислению взносов обязательного медицинского страхования в фиксированной сумме, выплаченных некоторыми категориями физических лиц в индивидуальном порядке (обладатели предпринимательского патента, собственники сельскохозяйственных земель, физические лица, которые арендуют земли сельскохозяйственного назначения, учредители индивидуальных предприятий, другие физические лица с постоянным местожительством в Республике Молдова).

________________

⁹ Ст.17(1) a) Закона № 1593-XV от 26.12.2002.

Аудитом установлено, что в 2012 году НМСК активизировала деятельность по сбору этих видов взносов, о чем свидетельствует рост доходов в этой области на 21,1% или на 12,9 млн.леев по сравнению с запланированным уровнем, или на 24,1% по сравнению с предыдущим годом.

Планирование доходов от взносов обязательного медицинского страхования в процентном размере, уплаченных работодателями и работниками (7%), исчисляется исходя из макроэкономических показателей, прогнозируемых Министерством экономики на 2011-2014 годы (актуализированных по состоянию на 26.10.2011), согласно которым фонд оплаты труда был оценен в сумме 25,1 млрд.леев, с исключением из базы расчета выплат, из которых не исчисляются взносы в процентном размере (3,4%).

В 2012 году уровень исполнения доходов из взносов в процентном размере составил 98,5% (1723,2 млн.леев), или на 26,7 млн.леев меньше, чем запланированный уровень. Неполное исполнение доходов по данному разделу обусловлено, в особенности, снижением фонда оплаты труда, исполненного в 2012 году (24,8 млрд.леев) по сравнению с прогнозируемым уровнем (согласно макроэкономическим показателям) на 0,3 млрд.леев, а также задолженностями экономических агентов перед ФОМС в сумме 17,8 млн.леев (67%), которые по сравнению с предыдущим годом увеличились на 2,9 млн.леев. Полномочия по управлению этим видом доходов принадлежат Государственной налоговой службе.

Вывод. Снижение трансфертов из государственного бюджета ниже запланированного уровня (на 61,2 млн.леев), регистрация задолженностей экономических агентов перед ФОМС (17,8 млн.леев), а также снижение в 2012 году фонда оплаты труда по сравнению с прогнозируемым, согласно макроэкономическим показателям (на 0,3 млрд.леев) обусловили непоступление доходов в полном объеме в ФОМС.

Рекомендации Национальной медицинской страховой компании совместно с органами, вовлеченными в процесс планирования доходов ФОМС:

1. Усилить деятельность по оценке всех рисков на этапе планирования доходов, которые могут повлиять на их неполное поступление.

3.2. О расходах средств ФОМС за 2012 год, ситуация по которым представлена в таблице № 2.

Так, расходы ФОМС за 2012 год были исполнены на уровне 99,2% по сравнению с утвержденными расходами, или на 33,5 млн.леев меньше, с их ростом по сравнению с предыдущим периодом на 9,3%. Неисполнение в полном объеме расходов ФОМС было обусловлено в основном неисполнением расходов резервного фонда на 7,7 млн.леев (реализованного на уровне 21%); фонда профилактических мероприятий – на 22,1 млн.леев (реализованного на уровне 44,4%) и фонда развития и модернизации публичных поставщиков медицинских услуг – на 3,4 млн.леев (реализовано – 97%). Неисполненные в полном объеме средства ФОМС отражены (зарегистрированы) на нарастающих остатках НМСК. Согласно Отчету о поступлении и использовании средств ФОМС в 2012 году (форма № 1 НМСК) по состоянию на 31.12.2012, нарастающий остаток средств, зарегистрированных на счетах НМСК (349,5 млн.леев), снизился по сравнению с концом предыдущего года (430,7 млн.леев) на 81,2 млн.леев, используемый преимущественно на покрытие дефицита, утвержденного Законом о ФОМС на 2012 год (57 млн.леев).

Согласно законодательным положениям¹⁰, доходы, собранные в ФОМС, распределены по 5 определенным фондам в соответствии с регламентированно установленными долями¹¹, ситуация представлена в таблице № 3.

________________

¹⁰ Ст.5 Закона о ФОМС на 2012 год.

¹¹ Постановление Правительства № 594 от 14.05.2002 «Об утверждении Положения о порядке создания фондов обязательного медицинского страхования и управления ими» (с последующими изменениями), (далее – Положение, утвержденное Постановлением Правительства № 594 от 14.05.2002).

Таким образом, данные таблицы показывают, что при первоначальном утверждении и уточнении Закона о ФОМС на 2012 год при распределении средств по фондам не были учтены регламентированно предусмотренные для этого доли, для фонда развития было распределено на 0,5 процентного пункта больше или на 19,9 млн.леев (на дату первоначального утверждения ассигнований), и на 0,9 процентных пункта или на 34,9 млн.леев (на дату утверждения уточнений от июля 2012 года). Аудит отмечает, что при увеличении ассигнований в фонд развития не были приняты во внимание положения ст.5 (1) Закона о ФОМС на 2012 год, которые исчерпывающе регламентируют распределение средств в фонды согласно регламентированно установленным долям.

Вывод. Неполное поступление доходов ФОМС, а также значительное неисполнение (29,8 млн.леев) средств, предназначенных для резервного фонда и фонда профилактических мероприятий, обусловили сохранение остатков НМСК, которые снизились в результате покрытия дефицита ФОМС.

При распределении средств ФОМС по некоторым фондам отмечается неопределенная ситуация об их утверждении Законом о ФОМС на 2012 год в суммах, превышающих регламентированные доли.

Рекомендации Национальной медицинской страховой компании совместно с Министерством здравоохранения:

2. При установлении и обосновании показателей для разработки проекта фондов обязательного медицинского страхования учитывать регламентированно установленные нормы.

3.2.1. О фонде оплаты текущих медицинских услуг

Фонд оплаты текущих медицинских услуг предназначен для покрытия расходов, необходимых для реализации Единой программы ОМС, которая включает: срочную медицинскую помощь на предварительном больничном этапе, первичную медицинскую помощь, специализированную амбулаторную медицинскую помощь, больничную медицинскую помощь, другие услуги, связанные с медицинской помощью.

В 2012 году расходы основного фонда составили 3777,8 млн.леев, были исполнены на уровне 100% и занимали удельный вес 95,6% в общем объеме расходов ФОМС.

На диаграмме № 2 представлены виды медицинской помощи, финансируемые за счет основного фонда.

Источник. Свод об исполнении ФОМС за 2012 год, приложение № 1 к Отчету Правительства.

Данные диаграммы свидетельствуют о том, что значительный удельный вес в расходах основного фонда приходится на больничную медицинскую помощь (50,9%), первую медицинскую помощь (29,6%), срочную медицинскую помощь на предварительном больничном этапе (8,6%), амбулаторную медицинскую помощь (7,3%), прочее (2,6%).

♦ О заключении договоров и финансировании поставщиков медицинских услуг

В 2012 году НМСК перешла на новый механизм оплаты на основе диагностических групп (DRG, CASE-MIX) в рамках проекта «Услуги здравоохранения и социальной помощи», финансируемого Всемирным банком. В этом аспекте в 2011 году была внедрена автоматизированная система (программное обеспечение) для сбора данных от 9 публичных медико-санитарных учреждений, входящих в пилотный проект, с которыми в 2012 году был заключен договор по этому принципу.

Аудитом установлено, что в основе заключения договора стояли следующие показатели: общее число пролеченных случаев (контрактованные в соответствии с количеством случаев, реализованных в предыдущем году), индекс сложности случаев (далее – ИСС), реализованный учреждениями в течение 12 месяцев предыдущего года и рассчитанный автоматически информационной системой, управляемой НМСК; собственный тариф для каждого учреждения и общий бюджет (в пределе суммы, финансируемой в предыдущем году). Так, собственный тариф учреждения начисляется исходя из общего бюджета по отношению к контрактованным случаям и ИСС. В этом контексте отмечается, что тариф варьирует от одного учреждения к другому.

Эти показатели, рассчитанные Министерством здравоохранения и НМСК, отражены в приложении № 16 к Положению об окупаемости больниц в зависимости от сложности случаев, утвержденному Совместным приказом Министерства здравоохранения и НМСК от 30.12.2011, и послужили основанием для заключения договоров на оказание больничных медицинских услуг, которые представлены в нижеприведенной таблице.

Исходя из вышеизложенного отмечается, что процесс заключения договоров с указанными учреждениями на основании диагностических групп, с вариацией ИСС от 0,7246 до 1,5571 и собственного тарифа от 2620 леев до 4454 леев, которые определяют объем законтрактованных средств, влияет на финансовое положение ПМСУ.

Ситуация, отраженная в таблице № 5, показывает реализацию контрактованных установленных показателей и их влияние на стоимость оказываемых медицинских услуг.

Таким образом, несмотря на то, что 6 из 9 МПСУ не выполнили число контрактованных пролеченных случаев на 2012 год (на 1051 случай), эти учреждения получили дополнительное финансирование в конце года на общую сумму 10,0 млн.леев, выделенных на основании ряда дополнительных соглашений. Так, ПМСУ «Муниципальная клиническая больница им.В.Игнатенко» выполнила на 401 пролеченный случай меньше контрактованных, дополнительно было выделено 2,0 млн.леев; ПМСУ «Районная больница Чимишлия» – на 282 случая, дополнительно было выплачено 0,5 млн.леев; ПМСУ «Районная больница Орхей» – на 172 случая, дополнительно получено 1,5 млн.леев; ПМСУ «Районная больница Кахул» – на 105 случаев, дополнительно выделенная сумма составила 1,5 млн.леев; ПМСУ «Национальный научно-практический центр скорой медицинской помощи» – на 71 случай, выделено 2,0 млн.леев; ПМСУ «Институт матери и ребенка» – на 20 случаев, получено 2,5 млн.леев. Остальные 3 (три) ПМСУ, которые перевыполнили контрактованное число на 1841 случай, также дополнительно получили общую сумму в размере 10,0 млн.леев (ПМСУ «Республиканская клиническая больница» перевыполнила на 1155 случаев, выделено – 4,0 млн.леев, ПМСУ «Муниципальная клиническая больница Бэлць» перевыполнила на 439 случаев, выделено – 4,0 млн.леев; ПМСУ «Муниципальная клиническая больница “Sfîntul Arhanghel Mihail”» перевыполнила на 247 случаев, выделено – 2,0 млн.леев).

Таким образом, следует отметить, что дополнительное распределение НМСК в конце 2012 года средств ФОМС в указанных суммах (10 млн.леев и 10 млн.леев) было осуществлено в отсутствие указания в дополнительных соглашениях регламентированно установленных показателей¹³ и критериев, стоящих в основе этих ассигнований, не было указано число пролеченных случаев, реализованный ИСС и тариф случая, для реализации которых были произведены дополнительные выплаты, а также обоснованные критерии распределения данных сумм учреждениям.

________________

¹³ Методологические нормы по применению в 2012 году Единой программы ОМС, утвержденные совместным приказом Министерства здравоохранения и НМСК № 1021/206-A от 29.12.2011.

В контексте вышеизложенного НМСК мотивировало тем, что «в качестве основания для увеличения финансирования этих учреждений в конце 2012 года послужило перевыполнение договорных условий, а стоимость дополнительных соглашений была установлена в ходе переговоров с ПМСУ, исходя из финансовых средств, имеющихся в конце года в основном фонде, и финансово-экономической ситуации медицинских учреждений». Также НМСК отмечает, что «в случае нового механизма оплаты, число пролеченных случаев не является показателем первостепенной важности, так как тот же общий бюджет (контрактованная сумма) больничной медицинской помощи может быть исполнен меньшим числом случаев, однако более сложными, или большим числом случаев, но менее сложными».

Из данного контекста следует, что механизм оплаты на основе диагностических групп с оплатой ПМСУ в зависимости от сложности случаев приводит к ситуациям, в которых медицинские учреждения, участвующие в оказании больничных медицинских услуг, для получения достаточного или дополнительного финансирования (исходя из достигнутого результата) будут ориентироваться на решение наиболее сложных случаев, а учреждения, не имеющие такой возможности (исходя из технико-материальных, человеческих и территориальных критериев), – к увеличению числа разрешенных случаев.

Отмечается, что независимо от реализованного объема медицинских услуг сверх контрактованного размера, в результате увеличения ИСС и/или пролеченных случаев, НМСК финансировала поставщиков медицинских услуг лишь в пределах имеющихся средств, аккумулированных в основном фонде (предназначенных для больничных медицинских услуг).

♦ О финансировании некоторых поставщиков медицинских услуг для оплаты дорогостоящих лекарств

В аудитируемом периоде за счет накопленных средств в основном фонде, предназначенном для больничных медицинских услуг, НМСК, на основании множества запросов Министерства здравоохранения, перечислила 23,7 млн.леев на оплату некоторых дорогостоящих лекарственных средств, закупленных ПМСУ «Республиканской клинической больницей» (16,4 млн.леев), ПМСУ «Институтом матери и ребенка» (4,1 млн.леев), ПМСУ «Детской республиканской клинической больницей им.Ем.Коцага” (2,8 млн.леев), ПМСУ «Институтом неврологии и нейрохирургии» (0,4 млн.леев).

В то же время согласно Методологическим нормам по применению в 2012 году Единой программы ОМС, утвержденным совместным приказом Министерства здравоохранения и НМСК, за счет средств, предназначенных для стационарной медицинской помощи, четко установлена оплата расходов на: законтрактованные для лечения случаи (п.136), услуги, оказываемые в приемных отделениях застрахованным лицам, которые впоследствии не были госпитализированы (п.139), и для услуг гемодиализа (п.141). Данные нормы не устанавливают использование средств, предназначенных для стационарной медицинской помощи, на другие цели, а финансовые средства, предназначенные для закупки лекарственных средств для потребностей учреждений, включены в стоимость пролеченного случая.

В контексте вышеизложенного отмечается, что НМСК на 2012 год не запланировала (не прогнозировала) выделение из основного фонда денежных средств, предназначенных для «приобретения дорогостоящих лекарств» за счет больничных медицинских услуг, которые не были изначально законтрактованы с упомянутыми учреждениями. Таким образом, НМСК, не принимая во внимание положения действующих нормативных актов, выделила из основного фонда финансовые средства, предназначенные для больничных медицинских услуг, в размере 23,7 млн.леев на основании запросов Министерства здравоохранения.

В ходе проверки в ПМСУ «Республиканской клинической больнице» и ПМСУ «Институте матери и ребенка» были установлены некоторые недостатки и неопределенности в процессе планирования, закупки, использования и оплаты дорогостоящих лекарственных средств.

Так, ПМСУ «Республиканская клиническая больница» в 2012 году дополнительно получила финансовые средства из основного фонда на оплату противовирусных препаратов в размере 16,2 млн.леев, а ПМСУ «Институт матери и ребенка» – на оплату ингаляторных антибиотиков, которые не авторизированы в Республике Молдова, на сумму 4,1 млн.леев. Эти лекарства были закуплены на основании ряда программ здравоохранения, источники финансирования которых другие, кроме средств ФОМС. Указанные учреждения не включили эти лекарственные средства в потребность на 2012 год и не определили источник финансирования. Недостаточность финансовых средств для оплаты указанных лекарств способствовала задержке их уплаты и формированию значительной задолженности перед поставщиками лекарственных средств, определяя их отказ от поставки приоритетно необходимых лекарств учреждениям.

Закупка крупных партий лекарственных средств в отсутствие исследований и анализа их необходимости привела к формированию в конце 2012 года значительных остатков. Так, ПМСУ «Республиканская клиническая больница» зарегистрировала остаток противовирусных препаратов на начало 2012 года в сумме 24,7 млн.леев, а на конец года – 23,8 млн.леев. Таким образом, учреждение, не учитывая наличие в остатках противовирусных препаратов, в течение года приобрело эти лекарственные препараты на сумму 16,2 млн.леев, используя для лечения пациентов лишь 17,1 млн.леев. В этом контексте отмечается отвлечение средств ФОМС на приобретение противовирусных препаратов (имеющихся в остатках в достаточном количестве) несмотря на то, что НМСК владела информацией о размере запасов лекарственных средств, ежемесячно принимая от поставщиков отчеты об их использовании.

Выводы.

Исходя из установленного, по мнению аудита, распределение средств ФОМС в конце года в отсутствие показателей обуславливает нестимулирование ПМСУ к развитию качественных показателей в ходе предоставления медицинских услуг.

В отсутствие регламентированных положений и при наличии ряда внешних факторов НМСК перечислила 23,4 млн.леев из основного фонда некоторым публичным медико-санитарным учреждениям для оплаты лекарственных средств (из которых 4,1 млн.леев не были авторизованы), которые были закуплены на основании ряда программ здравоохранения, без учета имеющихся остатков.

Рекомендации Национальной медицинской страховой компании совместно с Министерством здравоохранения:

3. Разработать исчерпывающие положения по сбалансированному планированию, выделению и финансированию средств из ФОМС на оказанные услуги и оплату дорогостоящих лекарственных средств.

3.2.2. О фонде развития и модернизации публичных медико-санитарных учреждений

Финансовые средства, накопленные в фонд развития и модернизации публичных поставщиков медицинских услуг, используются главным образом для покрытия расходов на приобретение современного медицинского оборудования и специализированного санитарного транспорта, внедрение новых технологий обогрева, переработки медицинских отходов и на водоснабжение, модернизацию и оптимизацию зданий и инфраструктуры и т.д.

Функции по организации и проведению конкурсов по отбору инвестиционных проектов осуществляются Смешанной комиссией по отбору, оценке и мониторингу инвестиционных проектов, финансируемых за счет фонда развития и модернизации публичных поставщиков медицинских услуг (далее – Смешанная комиссия), состоящей из 6 представителей Министерства здравоохранения, 5 представителей НМСК и 2 лиц со стороны гражданского общества.

В соответствии с Законом о ФОМС на 2012 год для финансирования инвестиционных проектов из фонда развития первоначально были выделены 79,6 млн.леев, уточнены по состоянию на 27.07.2012 в сумме 114,6 млн.леев (увеличившись на 35,0 млн.леев по сравнению с первоначальными ассигнованиями). Это увеличение было осуществлено путем сокращения финансирования (ассигнований), предназначенного для: основного фонда (больничная медицинская помощь) на 2,5 млн.леев и резервного фонда ОМС на 30,0 млн.леев. В 2012 году были освоены (профинансированы) средства из фонда развития на уровне 97%, или в сумме 111,3 млн.леев (в том числе договора, заключенные в 2011 году и оплаченные в 2012 году – 32,8 млн.леев).

Согласно протоколу от 06.02.2012, Смешанная комиссия установила приоритетными на 2012 год все цели по использованию финансовых средств из фонда развития, предусмотренные в п.14 Положения о критериях и порядке отбора и осуществления инвестиционных проектов¹⁴, а в особенности направления: завершение проекта, связанного с оборудованием службы первичной медицинской помощи транспортными средствами (внесенного Министерством здравоохранения); обеспечение некоторых ПМСУ генераторами кислорода и т.д. Также в ходе проведения 2 конкурсов Смешанная комиссия установила, что максимальное количество инвестиционных проектов, представленных ПМСУ, не должно превышать один проект, за исключением получателей, которые вовлечены в проекты, централизованно представленные Министерством здравоохранения. Однако аудитом установлено, что некоторым публичным медико-санитарным учреждениям в 2012 году были утверждены к финансированию несколько инвестиционных проектов, ситуация отражена в нижеприведенной таблице.

________________

¹⁴ Положение о критериях и порядке отбора и осуществления инвестиционных проектов, финансируемых из фонда развития и модернизации деятельности публичных поставщиков медицинских услуг, утвержденное совместным приказом Министерства здравоохранения и НМСК № 663/175 от 27.09.2010 (далее – Положение № 663/175 от 27.09.2010).

Так, в 2012 году Смешанная комиссия отобрала для финансирования инвестиционные проекты без учета установленных ограничений, согласовав к финансированию некоторым получателям (ПМСУ) по 2-3 проекта, стоимость которых варьирует от 6 до 30 млн.леев. В этом контексте можно привести пример 3 проектов, утвержденных к финансированию, представленных ПМСУ «Национальный научно-практический центр срочной медицинской помощи» на общую сумму 33,1 млн.леев, в том числе проект «Закрепление ННПЦСМП в качестве основного звена в рамках службы скорой помощи» в размере 30,0 млн.леев. Отмечается, что учреждения, перечисленные в таблице № 6, получили средства этого фонда и в 2011 году, ситуация, которая ограничивает другие ПМСУ от возможности быть профинансированными в рамках инвестиционных проектов.

В соответствии с п.11 Положения о критериях и порядке отбора и осуществления инвестиционных проектов, финансируемых из фонда развития и модернизации публичных поставщиков медицинских услуг, Смешанная комиссия ежегодно утверждает календарный план проведения конкурсов по отбору инвестиционных проектов с учетом размера финансовых средств, накопленных в фонде развития.

Согласно представленной НМСК информации, на 2012 год Смешанная комиссия на основании 2 конкурсов утвердила проекты, а Компания заключила 60 договоров финансирования на сумму 181,4 млн.леев, или на 66,8 млн.леев больше финансовых средств, выделенных для этих целей (114,6 млн.леев), с освоением в 2013 году.

В то же время отмечается, что Смешанная комиссия утвердила к финансированию в 2012 году инвестиционные проекты, не учитывая контрактованные НМСК суммы в 2011 году и которые подлежали финансированию (оплате) за счет средств, предусмотренных на 2012 год (36,1 млн.леев). В данном контексте установлено, что из средств, исполненных в 2012 году в размере 111,3 млн.леев, были профинансированы проекты, представленные в 2012 году в размере 78,6 млн.леев, и проекты (договоры) от 2011 года в размере 32,7 млн.леев. Таким образом, НМСК в 2012 году не профинансировала утвержденные проекты и договора в размере 102,9 млн.леев. В будущем, во избежание ситуаций риска из-за недостаточности финансовых средств в фонде развития для оплаты инвестиционных проектов, Смешанная комиссия должна учитывать стоимость контрактованных и неоплаченных проектов.

Вывод. При утверждении финансирования инвестиционных проектов в 2012 году Смешанная комиссия, сформированная в основном из представителей Министерства здравоохранения и НМСК, не учла установленные пределы, превысив их на 66,8 млн.леев, а также контрактованные в предыдущие годы суммы, но которые подлежат освоению в текущем году за счет средств, выделенных на отчетный год, что приводит к риску повторного выделения средств из других фондов.

Рекомендации Смешанной комиссии и Национальной медицинской страховой компании:

4. При утверждении и заключении договоров на инвестиционные проекты учитывать предел финансовых средств, аккумулированных в фонде развития, а также стоимость нефинансированных проектов предыдущих лет.

• О финансировании закупки транспортных средств

На основании решения Смешанной комиссии от 28.07.2011 был утвержден к финансированию проект «Оснащение транспортными средствами Службы первичной медицинской помощи», представленный Министерством здравоохранения в размере 10,0 млн.леев, для закупки 100 легковых автомобилей модели «Chevrolet Aveo» (их оплата и закупка были произведены в начале 2012 года). Тем не менее, согласно положениям указанного проекта, общая стоимость закупки составила 11,4 млн.леев, а разница в сумме 1,4 млн.леев подлежала финансированию за счет учреждения-заявителя (Министерства здравоохранения). В этих условиях НМСК и Министерство здравоохранения заключили договор о финансировании от 09.09.2011 в размере 10,0 млн.леев.

Для достижения задач указанного инвестиционного проекта и договора о финансировании (от 09.09.2011) Министерство здравоохранения закупило 100 автомобилей общей стоимостью 11,4 млн.леев, из фонда развития были перечислены 10,0 млн.леев. К заявлениям о финансировании были прикреплены 51 товаротранспортная накладная, на основании которых поставщик поставил первичным медицинским учреждениям 100 единиц транспортных средств.

Письмом от 30.12.2011 Министерство здравоохранения запросило пересмотреть контрактованную сумму путем ее увеличения до 11,4 млн.леев, «что позволит реализовать задачи, предусмотренные инвестиционным проектом». Кроме того отмечается, что п.10 договора не позволяет изменять стоимость договора путем его увеличения, НМСК в данном контексте не изменила стоимость договора.

Исходя из вышеизложенного следует отметить, что в 2012 году Министерство здравоохранения представило (дополнительно) Смешанной комиссии проект «Оснащение транспортными средствами Службы первичной медицинской помощи» в размере 1395,0 тыс.леев на закупку 12 единиц транспортных средств, который был утвержден к финансированию (протокол № 4 от 12.03.2012), с заключением договора от 21.03.2012. Согласно заявлению об оплате, 26.03.2012 Министерство здравоохранения запросило перечислить сумму в размере 1395,0 тыс.леев на закупку и доставку ПМСУ 13 транспортных средств, с приложением следующих документов: копия договора закупки 100 автомобилей, 5 товаро-транспортных накладных на автомобили на сумму 1481,3 тыс.леев, которые были приложены министерством и к документам, подтверждающим внедрение инвестиционного проекта 2011 года.

На основании изложенного следует, что инвестиционный проект (внесенный в 2012 году) и договор о финансировании от 21.03.2012 (1395,0 тыс.леев), заключенный между Министерством здравоохранения и НМСК, не преследовали цель приобретения 13 автомобилей для Службы первичной медицинской помощи, а выплату из фонда развития суммы в размере 1395,0 тыс.леев, что представляет собой стоимость финансирования со стороны министерства (совместное финансирование), которая подлежала выплате последним из собственных средств в процессе внедрения проекта в 2011 году.

Также аудит отмечает, что Смешанная комиссия, согласовав к финансированию инвестиционный проект на сумму 1395,0 тыс.леев, не соблюдала один из основных принципов организации и проведения конкурсов – обеспечение равных условий для всех участников, поскольку другим участникам (получателям) не оплачиваются суммы совместного финансирования представленных ими проектов.

Также отмечается, что Министерство здравоохранения не выполнило рекомендацию (5), направленную предыдущей аудиторской миссией Счетной палаты¹⁵ о «пересмотре нормативной базы относительно направлений/критериев использования фонда развития, особенно по закупке санитарного транспорта для потребностей системы здравоохранения, с внесением предложений по изменению действующего законодательства, которое исключит любые ситуации неопределенности». Министерство здравоохранения не внесло предложений, до настоящего времени не были внесены изменения в п.15¹ Положения о порядке создания и управления ФОМС, связанного с приобретением специализированного санитарного транспорта в зависимости от классификации автотранспорта, используемого в системе здравоохранения, утвержденного Приказом Министерства здравоохранения № 1033 от 30.12.2011.

________________

¹⁵ Постановление Счетной палаты № 34 от 25.07.2012 «Об отчете аудита по Отчету Правительства об исполнении фондов обязательного медицинского страхования за 2011 бюджетный год».

Выводы.

В 2012 году была констатирована практика предыдущих лет по финансированию процесса покупки автомобилей, которые не относятся регламентированно к категории специализированного санитарного транспорта (в сумме 11,4 млн.леев), не были реализованы рекомендации Счетной палаты, предусматривающие данный аспект.

Несоблюдение Министерством здравоохранения условий о совместном финансировании проекта, представленного в 2011 году в размере 1,4 млн.леев, определило внесение нового необоснованного проекта, которым неправомерно была утверждена и выплачена эта сумма.

Рекомендации Смешанной комиссии и Национальной медицинской страховой компании:

5. При проведении оценки и утверждении инвестиционных проектов основательно изучить их обоснование, не допуская к финансированию неподтвержденные соответствующими документами проекты.

♦ О мониторинге инвестиционных проектов

Согласно законодательным положениям¹⁶ и договорным условиям, физический мониторинг внедрения инвестиционных проектов, обеспечение хранения материалов мониторинга, а также привлечение экспертов в данной области для рассмотрения внесенных предложений по проекту относится к компетенции Смешанной комиссии. В то же время эти полномочия были возложены и на Управление по администрированию фонда профилактических мероприятий и фонда развития в рамках НМСК (основанное в августе 2011 года).

________________

¹⁶ П.5 Положения № 663/175 от 27.09.2010; Положение Управления по администрированию фонда профилактических мероприятий и фонда развития, утвержденное Приказом НМСК № 169-A от 10.11.2011, п.6, i)-j).

Аудиту не были представлены доказательства по мероприятиям мониторинга внедрения инвестиционных проектов, осуществляемых Смешанной комиссией и НМСК (в качестве финансирующего органа), по привлечению специалистов/экспертов в данной области для выявления надлежащего использования и по назначению публичных средств, оценки степени достижения целей, поставленных в проектах, а также причин задержки своевременного внедрения проектов.

Эта ситуация заставила аудит выбрать (исходя из значимости ассигнований, специфики и важности проектов для оказания медицинских услуг населению) 15 инвестиционных проектов в размере 37,3 млн.леев (10 ПМСУ) из 58 финансируемых субъектов (111,2 млн.леев).

В ходе проверки соответствия реализации отобранных проектов аудитом было установлено множество нарушений, недостатков, несовершенств /проблематичных ситуаций, связанных с процедурами закупок, заключения договоров, установки оборудования, которые подробно отражены в приложении № 1 к настоящему Отчету аудита.

Вывод. Смешанная комиссия и НМСК, обладая регламентированно делегированными полномочиями, не обеспечили мониторинг внедрения (проведения) инвестиционных проектов, что привело к ситуациям ненадлежащего и неэффективного использования выделенных средств, задержке их своевременного исполнения, а также невыполнению в ходе некоторых проектов предварительно установленных целей. Подобная ситуация была установлена и в ходе предыдущего аудита, с внесением соответствующих рекомендаций.

Рекомендации Смешанной комиссии и Национальной медицинской страховой компании:

6. Обеспечить исполнение регламентированно делегированных полномочий по контролю за реализацией инвестиционных проектов путем установления конкретных мер, с проведением мониторинга их надлежащего выполнения.

3.2.3. О фонде профилактических мероприятий

Для осуществления корреляции показателей по выделению средств с результатами политик в области здравоохранения, в перечне предусмотренных законодательством¹⁷ фондов обязательного медицинского страхования, структурированных по программам и подпрограммам, затраты фонда профилактических мероприятий (39,8 млн.леев) относятся к программе «Публичное здравоохранение и медицинские услуги», подпрограмме «Приоритетные действия в публичном здравоохранении». Цель этой подпрограммы заключается в улучшении публичного здоровья, для чего НМСК следовало регламентированно¹⁸ определить задачи и показатели оценки ее качества.

________________

¹⁷ Закон о ФОМС на 2012 год № 271 от 23.12.2011.

¹⁸ Приказ № 19 от 16.02.2008 «Об утверждении Положения о порядке разработки, мониторинга и отчетности бюджетов по программам».

Проверки выполнения указанной подпрограммы выявили, что НМСК не установила цели и показатели эффективности и не представила отчеты эффективности о выполнении подпрограммы по полугодиям, в результате чего не были реализованы нормативные требования и невозможно определить прогресс и достижение установленной цели.

Согласно Отчету о поступлении и использовании средств ФОМС, в 2012 году из фонда профилактических мероприятий были утверждены расходы на сумму 39,8 млн.леев, в том числе для продвижения здорового образа жизни – 3,5 млн.леев и для реализации мер по снижению рисков заболеваний и проведению обследований по некоторым важным для общества болезням – 36,3 млн.леев. Фактически было выделено и исполнено соответственно 17,7 млн.леев и 17,3 млн.леев, которые были освоены на уровне 43,5% от утвержденного плана. Отмечается, что ситуация о неосвоении средств фонда профилактических мероприятий в 2012 году не рассматривалась в ходе заседаний административного совета НМСК.

Аудит отмечает, что в соответствии с законодательными положениями¹⁹ НМСК вправе инвестировать временно свободные денежные средства своих фондов в банковские депозиты. Так, неосвоенные средства фонда профилактических мероприятий пополняют депозитный счет НМСК, который по состоянию на 31.12.2012 составил 250,0 млн.леев, из них 150,0 млн.леев (60%) являются средствами фонда профилактических мероприятий, размещенными в коммерческом банке с частным капиталом, отнесенном согласно рейтингу банков Молдовы (по состоянию на 01.01.2012) к группе банков с высоким уровнем риска.

________________

¹⁹ Закон № 1585-XIII от 27.02.1998.

Анализ развития данного аспекта за период 2010-2012 годов показывает, что из финансовых средств, утвержденных в фонд профилактических мероприятий в размере 110,3 млн.леев, были исполнены 46,8 млн.леев, или на уровне 42,4%.

Проверки средств фонда профилактических мероприятий по разделу осуществления выполненных аудитом скринингов выявили следующее:

√ на 2012 год были заключены договора с 9 частными экономическими агентами, стоимость договоров составила 30,7 млн.леев или на 10,4 млн.леев больше, чем оценочная запланированная НМСК сумма (20,3 млн.леев);

√ при закупке противогрипповой вакцины, согласно письму Министерства здравоохранения²⁰, была запрошена закупка на открытых торгах за счет фонда профилактических мероприятий противогрипповой вакцины в количестве 100000 доз, запланированная НМСК стоимость составила 9,0 млн.леев, в то время как цена победившей оферты составила 4,9 млн.леев, или на 4,1 млн.леев меньше, чем оценочная. Так, в нарушение положений законодательства²¹, во время проведения открытых торгов оценочная стоимость закупки, рассчитанная НМСК, не основывалась на среднерыночные цены, что свидетельствует о недостаточности сравнения/проверки рабочей группой цен оферт.

________________

²⁰ Письмо Министерства здравоохранения № 01-9/1370 от 21.06.2012.

²¹ Постановление Правительства № 1404 от 10.12.2008 «Об утверждении Положения о методах расчета оценочной стоимости договоров о государственных закупках и их планировании».

Согласно договорам, заключенным в 2011 году, исполнители скрининга по установлению предраковых процессов взяли на себя обязательства по проведению исследований в сумме 14,5 млн.леев у 73169 женщин. Проверка в ходе аудита договоров, заключенных в мае 2011 года и завершенных в июне-июле 2012 года, установила, что в ходе скрининга были освоены 10,0 млн.леев, были обследованы 56098 женщин. Отмечается, что в соответствии с финансовыми отчетами, представленными НМСК исполнителями проектов, 4 из 5 контрактованных не освоили финансовые средства, выделенные из фонда профилактических мероприятий, в размере 4,5 млн.леев, уровень неосвоенных сумм был дифференцирован (ПИК “Centrul de Diagnostic German” ООО – 76,9%; ПМСУ “Муниципальная клиническая больница Бэлць” – 35,8%; ПМСУ “ЦСВ Фэлешть” – 65,2%; ООО “Prima Medica” – 64,7%).

В то же время, согласно договорным положениям, бюджет исполнителей проектов подлежал исполнению по видам расходов (скрининг и диагностика, транспортные расходы, расходы на рекламу, административные расходы, расходы на организацию медицинской регистрации и т.д.). Анализ в данном аспекте структуры расходов в сумме 14,5 млн.леев отмечает следующее:

√ отсутствие единых критериев, нормативных расчетов, представленных рабочей группой экономическим операторам при исчислении компонентов цены оферты. В этих обстоятельствах в ходе открытых торгов от 30.03.2011 были получены оферты от 6 экономических операторов, 5 из которых были названы победившими, у которых были установлены различные структурные компоненты цены оферты. Отмечается, что оферты исполнителей проекта, с местонахождением в мун.Кишинэу и с частной организационно-правовой формой, как правило, являются более дорогостоящими. Так, «расходы на диагностический контроль» у ПИК “Centrul de Diagnostic German” ООО контрактованы по цене 280 леев, а ПМСУ «Муниципальная клиническая больница Бэлць» – 118 леев за обследование одного человека, или у ПИК в 2,4 раза больше, ситуация объясняется НМСК проведением исследований в рамках ПИК “Centrul de Diagnostic German” ООО более современным оборудованием. Стоимость прочих договорных услуг по идентичной позиции варьирует от одного исполнителя к другому: по общественному объединению “Sănătatea TA” – 129,5 леев, в ООО “Prima Medica” – 96,0 леев, ПМСУ “ЦСВ Фэлешть” – 72,9 леев за обследование одного человека. Таким образом, средние контрактованные расходы за обследование одного человека варьируют от 197,2 леев в ООО “Prima Medica”, 175,1 леев – в общественном объединении “Sănătatea TA” и 104,0 леев – в ПМСУ “ЦСВ Фэлешть”. В этих условиях отсутствие единых критериев и тщательной проверки оферты на этапе государственной закупки привели к ситуации, что в оферту ПМСУ «Муниципальной клинической больницы Бэлць» были включены расходы на рекламу в сумме 746,2 тыс.леев (или 25% суммы оферты), фактически были освоены 100,0 тыс.леев.

В результате проверки фактических затрат на организацию и проведение скрининга предраковых процессов на сумму 8,9 млн.леев у 3 исполнителей проектов, с которыми были заключены договора в 2011 году с завершением проектов в 2012 году, аудитом было установлено, что:

√ не существует единой методологии формирования и контроля обследованных лиц, которые служат основой для финансирования расходов. По мнению аудита, для обеспечения прозрачности выполненных расходов целесообразно ввести практику подписания каждым обследованным лицом договора о проведении медицинского вмешательства и практику ведения медицинскими работниками регистра обследованных лиц в электронном виде и вручную;

√ в рамках общественного объединения “Sănătatea TA” списание аптечек (1,0 млн.леев) было осуществлено с некоторыми отклонениями от правил бухгалтерского учета, они были отнесены на расходы в общем по проекту, а не по каждому сборному пункту, не были включены в комиссию по списанию медицинские работники, участвующие в проекте. Не соблюдены правовые нормы²² по ведению кассовых операций, поскольку платежные поручения за руководителя, главного бухгалтера и кассира объединения были подписаны одним и тем же лицом – директором проекта, а списки обследованных лиц в некоторых случаях не содержат информации о коде обследованного лица;

________________

²² Закон о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007.

√ в рамках ПИК “Centrul de Diagnostic German” ООО (далее – Диагностический центр) исследования проводятся на современном оборудовании (Маммограф Siemens Mammomat 3000 Nova), учет лиц, проводивших скрининг, сохраняется в электронном регистре и на бумажном носителе и подтверждается информированным согласием на медицинское вмешательство, подписанным пациентом и сопровождаемым копией удостоверения личности. Результаты исследования пациентов хранятся в электронной форме в базе данных Диагностического центра, которые передаются и семейным врачам из территории. Проверкой и сравнением документов (финансовых отчетов, налоговых накладных, актов сверки между НМСК и Диагностическим центром, подтверждающих документов по всем видам расходов, путевых листов, подтверждающих оказание автотранспортных услуг) установлено, что договорные условия были выполнены исполнителем на уровне 76,9%, причиной неосвоения стал выезд около 2000 женщин на работу за пределы страны, а также отказ некоторых женщин проходить профилактическую проверку. Таким образом, из контрактованной суммы в размере 3,3 млн.леев Диагностическим центром были освоены лишь 2,6 млн.леев, в районе Анений Ной были обследованы 6666 женщин из запланированных 9000 женщин.

Вывод. Процесс администрирования фонда профилактических мероприятий сопровождается нарушениями, недостатками и рисками, выражающимися в следующем: (I) НМСК не располагает полными и исчерпывающими процессами, которые определяют соответствие планирования, мониторинга исполнения, полноту и обоснованность отчетности средств фонда, (II) неопределение показателей оценки эффективности для установленной подпрограммы, (III) неосвоение утвержденных средств, что приводит к нереализации поставленных целей и увеличению остатков; (IV) при оценке стоимости закупок рабочая группа не располагает едиными критериями и обоснованными анализами, не рассчитывая регламентированно оценочную стоимость на момент объявления открытых торгов, а также не проверив реальную стоимость оферт; (V) размещение депозита в коммерческом банке с частным капиталом, что может создать риски необеспечения целостности публичных средств.

Рекомендации Национальной медицинской страховой компании:

7. Разработать процессы внутреннего контроля по закупкам, заключению договоров и использованию средств, предназначенных для реализации проектов в рамках фонда профилактических мер, с планированием мероприятий внутреннего аудита.

8. Разработать меры по освоению финансовых средств, выделенных в фонд профилактических мероприятий, предпринимая действия по эффективному использованию его средств.

9. Разработать положения по определению затрат в рамках проектов, финансируемых за счет фонда профилактических мер.

3.2.4. О фонде управления системой обязательного медицинского страхования

Фонд управления системой обязательного медицинского страхования (далее – фонд управления) используется для: выплаты заработной платы работникам, нанятым Компанией, и территориальных (отраслевых) агентств; покрытия командировочных расходов; содержания информационной системы и организационной инфраструктуры; осуществления контроля качества медицинских услуг и соответствующей экспертизы; операционных расходов; приобретения основных средств и необходимого оборудования с осуществлением амортизационных отчислений; хозяйственных и канцелярских расходов; подготовки и усовершенствования кадров; других видов деятельности, связанных с управлением Компанией.

Согласно законодательным нормам²³, для покрытия расходов фонда управления распределяется до 2% доходов, поступивших на единый счет Национальной медицинской страховой компании. На 2012 год в данном фонде были запланированы средства на сумму 42,6 млн.леев, которые составляют 1,1% от общего объема запланированных доходов, расходы по данному разделу возросли по сравнению с предыдущим годом на 3,1 млн.леев (7,9%).

________________

²³ Положение, утвержденное Постановлением Правительства № 594 от 14.05.2002, п.9.

Согласно данным Отчета о поступлении и использовании средств фондов обязательного медицинского страхования по состоянию на 31.12.2012, кассовые расходы фонда управления составили 42,4 млн.леев, а фактические – 41,5 млн.леев, аудитом были проверены наиболее значительные расходы: оплата труда, издательские услуги, расходы на аренду помещений, капитальный ремонт. Так, в соответствии с информацией об исполнении административных расходов за 2012 год, большая часть или на 24,5 млн.леев (57,9%) из расходов фонда управления были использованы для оплаты труда персонала Общества и территориальных агентств, 5,4 млн.леев (12,7%) – на взносы обязательного государственного социального страхования, 0,8 млн.леев (1,8%) – на взносы обязательного медицинского страхования.

В соответствии с регламентированными нормами²⁴ структура центрального аппарата НМСК и предельная штатная численность в количестве 64 единиц, кроме технического персонала и охраны, с оплатой труда в пределах имеющихся финансовых средств утверждаются Правительством²⁵. Проверка в ходе сбора аудиторских доказательств установила, что структура центрального аппарата НМСК, утвержденная Приказом от 10.02.2012, включает 8 управлений и 4 отдела, а также штатное расписание, утвержденное Приказом генерального директора НМСК от 02.05.2012, с 64 сотрудниками центрального аппарата, соответствует положениям законодательства. Численность персонала территориальных агентств не ограничивается, утверждается посредством штатного расписания генеральным директором НМСК с фондом оплаты труда, установленным в пределах расходов на оплату труда, утвержденных административным советом. Так, фонд оплаты труда в целом по системе на 2012 год был рассчитан для численности персонала в количестве 299 единиц, исходя из утвержденного штатного расписания и существующих условий оплаты труда.

________________

²⁴ Постановление Правительства № 156 от 11.02.2002 «Об утверждении Устава Национальной медицинской страховой компании», п.7.

²⁵ Постановление Правительства № 1432 от 07.11.2002 «О некоторых мерах по внедрению обязательного медицинского страхования».

Для проверки соответствия оплаты труда работников НМСК были выбраны 12 сотрудников центрального аппарата и территориальных агентств. Было установлено, что в аудитируемом периоде должностные оклады, в том числе коэффициенты кратности к тарифной ставке для первой квалификационной категории, надбавки, премии и материальная помощь были начислены регламентированно и в рамках утвержденных ассигнований.

Для оплаты товаров и услуг были предусмотрены средства в размере 9,3 млн.леев, кассовые расходы составили 9,2 млн.леев (21,7% в структуре кассовых расходов), из которых 2,3 млн.леев (23,7%) были использованы для издательских услуг и 0,8 млн.леев (8,8%) на аренду помещений, нарушения не были установлены.

Капитальные расходы из фонда управления составили 2,3 млн.леев (5,5%), из которых 0,5 млн.леев были использованы для приобретения основных средств и 1,8 млн.леев – на капитальный ремонт здания территориального агентства Тараклия. Для закупки этих услуг рабочая группа, используя критерий «наиболее выгодная оферта с технико-экономической точки зрения», назначила победившей оферту экономического оператора стоимостью 1,7 млн.леев и дополнительными условиями о выполнении работ в течение 3 месяцев. Фактически требования, предъявленные рабочей группой по срокам выполнения работ (которые послужили основанием для определения оферты победившей), не были соблюдены исполнителем работ, последние акты приема выполненных работ были составлены спустя 5 месяцев после истечения сроков, предложенных в оферте.

Кассовые расходы, связанные с основными средствами, были использованы для: приобретения 2 автомобилей (0,2 млн.леев), распределенных территориальным агентствам Кишинэу и Сорока, приобретения вычислительной техники и другого имущества (0,3 млн.леев), которые были отражены в бухгалтерском учете в установленном порядке.

Вывод. Проверка расходов фонда управления не выявила отклонений от законодательных норм.

3.3. Об оценке системы контроля и внутреннего аудита

Аудиторская оценка системы внутреннего контроля установила, что НМСК в целях консолидации системы финансового менеджмента и контроля (начатой в 2010 году), учредила 24.02.2012 Комитет по рискам, который ответственен за идентификацию, регистрацию, оценку, контроль, мониторинг, отчетность рисков и разработку Регистра рисков НМСК.

В целях внедрения системы финансового менеджмента и контроля были определены основные процессы в рамках учреждения, были установлены и описаны цели, а также выявлены и оценены риски, предварительно был разработан Регистр рисков. Впоследствии, согласно внутренним документам, указанному Комитету подлежало внедрить в процесс финансового менеджмента и контроля окончательный Регистр рисков с периодическим обновлением, а в рамках среднесрочного Плана действий – внедрить процедуры внутреннего контроля, с ликвидацией ненужных.

В ходе аудиторского анализа элементов внутреннего контроля были выявлены некоторые недостатки, связанные с функционированием системы внутреннего контроля и отсутствием письменных процедур и исчерпывающих правил, касающихся: процесса выделения средств из основного фонда для стационарных медицинских услуг на приобретение дорогостоящих лекарственных средств; процесса выделения, использования, мониторинга и контроля средств фонда развития и фонда профилактических мероприятий.

Служба внутреннего аудита НМСК (созданная в октябре 2009 года) в аудитируемом периоде провела 6 аудиторских миссий в соответствии с Планом деятельности, который направлен на оценку ряда процессов в рамках деятельности НМСК (процесс регистрации и учета плательщиков взносов ОМС в рамках ТА; процесс организации и осуществления деятельности в рамках ТА Бэлць, Унгень, Орхей; процесс заключения договоров с медико-санитарными учреждениями, в частности порядок ведения переговоров и заключения договоров в рамках догоспитальной скорой медицинской помощи; оценка эффективности действий, предпринятых НМСК по внедрению рекомендаций аудита Счетной палаты). В результате проведения миссий внутреннего аудита были выявлены риски, связанные с порядком организации, развития и соответствия применяемой нормативной базы этих процессов. О результатах аудиторских миссий было проинформировано руководство НМСК, были разработаны планы действий по внедрению рекомендаций, с установлением сроков выполнения и ответственных лиц. В частности, миссии внутреннего аудита были направлены на оценку деятельности некоторых территориальных агентств НМСК, не были проаудитированы важные процессы, связанные с управлением ФОМС, такие как: процесс использования средств фонда развития и фонда профилактических мероприятий; процесс выделения средств из основного фонда на дорогостоящие лекарства, другие процессы с высокими рисками неправильного использования публичных средств.

Рекомендации Национальной медицинской страховой компании:

10. Усилить деятельность по завершению процесса внедрения и консолидации системы финансового менеджмента и контроля.

11. Планировать деятельность внутреннего аудита с включением в программы аудита процессов, в отношении которых в настоящем Отчете были сформулированы замечания или резервы.

3.4. Об исполнении рекомендаций Счетной палаты

Проверка выполнения требований Счетной палаты и внедрения рекомендаций из Отчета аудита, утвержденного Постановлением Счетной палаты № 34 от 25.07.2012, установила, что Министерству здравоохранения и НМСК были внесены соответственно 6 требований (1 – невыполненное) и 8 рекомендаций (2 – невыполненные).

В этом контексте отмечается, что требование (2.1.2) и рекомендация (5), направленные «Министерству здравоохранения относительно пересмотра нормативных положений, регулирующих направления/критерии использования фонда развития, особенно по закупке санитарного транспорта для потребностей системы здравоохранения, с внесением предложений по изменению действующего законодательства, которое исключает любые ситуации неопределенности» не были выполнены. Аудит отмечает, что Министерство здравоохранения внутренним приказом (№ 1033 от 30.12.2011) классифицировало санитарный транспорт, используемый для потребностей системы здравоохранения, с установлением технических параметров и целей их использования, не внеся соответствующих изменений в нормативные акты согласно требованиям.

Также НМСК не выполнила рекомендацию (6) из Отчета аудита по «разработке процессов внутреннего контроля по закупке, контрактации и использованию средств, предназначенных для реализации инвестиционных проектов в рамках фонда развития и фонда профилактических мероприятий». НМСК не разработала указанные процессы, продолжив практику предыдущих лет по организации и проведению процедур закупок, связанных с фондом профилактических мероприятий, в отсутствие ряда показателей и критериев, способствующих повышению эффективности использования публичных средств. В данном контексте невыполненные требования и рекомендации повторяются для Министерства здравоохранения и НМСК.

Вывод. Отмечается неполное выполнение/внедрение компетентными органами требований и рекомендаций из Постановления Счетной палаты № 34 от 25.07.2012.

Рекомендации Национальной медицинской страховой компании и Министерству здравоохранения:

11. Принять необходимые меры для обеспечения полного выполнения внесенных и повторенных требований/рекомендаций.

ОБЩЕЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Из констатаций, указанных в настоящем Отчете, следует наличие пробелов и недостатков в процессе сбора и использования средств ФОМС, являющихся результатом существующей институциональной системы управления, которые выражаются в следующем: (I) неполным поступлением доходов в связи с несоответствующим процессом оценки и планирования; (II) неисчерпывающая аргументация и отсутствие измеряемых показателей при выделении средств основного фонда (предназначенного для больничных медицинских услуг) в конце отчетного года (20 млн.леев) привели к случайному распределению этих средств некоторым медицинским учреждениям и не стимулируют достижение результатов; (III) финансирование ПМСУ для закупки дорогостоящих лекарств (23,7 млн.леев) в отсутствие регламентированных положений, а также их разрешение в Республике Молдова (4,1 млн.леев), (IV) отсутствие письменных процессов и исчерпывающих положений по закупке, использованию и отчетности средств фонда развития и фонда профилактических мероприятий, а также отсутствие проведения мониторинга проектов, финансируемых из этих фондов, не обеспечивает экономичное и эффективное использование публичных средств. Отчет об исполнении фондов обязательного медицинского страхования за 2012 год отражает по доходам и расходам фактически поступившие и перечисленные системе здравоохранения суммы, включая дополнительно финансируемые суммы в конце отчетного периода.

Приложение

к Отчету аудита

КОНСТАТАЦИИ, ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

по внедрению некоторых инвестиционных проектов,

финансируемых из фонда развития

♦ О ситуации закупки генераторов медицинского кислорода

В 2012 году из фонда развития были утверждены Смешанной комиссией инвестиционные проекты, договоры финансирования с 8 публичными медико-санитарными учреждениями на закупку генераторов медицинского кислорода общей стоимостью 12,6 млн.леев. Проверки соответствия процедуры закупки, заключения договоров, а также проверки влияния внедрения проектов, финансируемых НМСК, проведенные в 5 медицинских учреждениях (из 8 контрактованных): ПМСУ “Республиканская клиническая больница” (2,3 млн.леев), ПМСУ “Онкологический институт” (2,1 млн.леев); ПМСУ “Институт матери и ребенка” (1,7 млн.леев); ПМСУ “Институт неврологии и нейрохирургии” (1,3 млн.леев); ПМСУ “Детская муниципальная клиническая больница им.В.Игнатенко” (1,1 млн.леев) выявили следующее.

Процедуры закупки генераторов кислорода проводились ПМСУ с допущением нарушений.

В соответствии с Приказом Министерства здравоохранения от 28.10.2011, которым была поставлена цель «повысить эффективность использования публичных средств», были уполномочены ПМСУ “Республиканская клиническая больница” (в качестве главного участника) и ПМСУ “Онкологический институт”, ПМСУ “Национальный научно-практический центр скорой медицинской помощи”, ПМСУ “Институт матери и ребенка”, ПМСУ “Институт кардиологии”, ПМСУ “Институт неврологии и нейрохирургии”, ПМСУ “Муниципальная клиническая больница Бэлць”, ПМСУ “Детская муниципальная клиническая больница им.В.Игнатенко” (в качестве второстепенных участников) организовать и провести совместную процедуру закупки (открытый торг) для приобретения 8 генераторов медицинского кислорода.

Проверка документов по организации и проведению процедур закупок указывает на отсутствие изучения (анализов) необходимости приобретения генераторов, их мощности, а также влияние на эффективное использование публичных средств. В то же время, в нарушение положений законодательства¹, необходимость приобретения этого оборудования не была включена в планы по закупкам на 2012 год, не были установлены финансовые источники. Несмотря на это, объединенная рабочая группа указала в документах по торгам наличие централизованных источников финансирования. Подтверждение (гарантирование) финансирования кислородных генераторов было получено (безусловно) учреждениями лишь 21.03.2012, одновременно с заключением договоров финансирования из фонда развития НМСК, или примерно на 3 месяца позже заключения договоров о закупках (05.12.2011).

________________

¹ Закон о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007, ст.13 (1) b) (далее – Закон № 96-XVI от 13.04.2007).

Аудитом установлено, что определение победившей оферты было выполнено рабочей группой в условиях несоблюдения принципа обеспечения конкуренции². Так, в процедуре закупки приняли участие 3 офертанта, в том числе один нерезидент Республики Молдова.

________________

² Закон № 96-XVI от 13.04.2007, ст.6 c).

В результате проверки документов установлено, что при определении победителя рабочая группа с самого начала дисквалифицировала одного из офертантов (с офертой в сумме 9,7 млн.леев), в связи с нерегистрацией в списке экономических операторов, которым были предоставлены документы по торгам за плату 200 леев (положение, не внесенное в документы по торгам), а другой офертант был дисквалифицирован из-за непредставления обязательных документов (оферта на сумму 8,4 млн.леев). В этих условиях был квалифицирован экономический оператор (нерезидент Республики Молдова), который представил оферту с наивысшей стоимостью (15,6 млн.леев), в то же время стоимость оферты, отклоненной по причине неприобретения документов по торгам, была более выгодной (в стоимостном выражении), чем победившая оферта, примерно на 6,0 млн.леев. В этих обстоятельствах, не обеспечив удовлетворительный уровень конкуренции, рабочая группа должна была отменить данную процедуру на основании положений ст.59 (1) а) Закона № 96-XVI от 13.04.2007.

Более того, аудитом установлено, что победившая оферта не отвечает требованиям, установленным в документации по торгам, а именно: представление подтверждающих сертификатов о вмешательстве в случае повреждения в течение 2 часов, что ставит под угрозу срочное устранение недостатков в случае поломки оборудования, учитывая то, что экономический оператор не является резидентом Республики Молдова, а также не подтверждено наличие законного представительства на территории республики.

Аудит отмечает, что до проведения открытых торгов (за 8 дней) рабочая группа внесла изменения в документы по торгам, пересмотрев условия поставки оборудования (INCOTERMS 2000) для операторов нерезидентов, из DDP (все расходы, включая таможенные пошлины, оплачиваемые продавцом) в CIP (таможенные пошлины, уплаченные покупателем). Эти изменения в итоге заставили покупателей (ПМСУ) нести дополнительные расходы на оплату таможенных сборов и НДС на импорт. В результате ПМСУ понесли дополнительные расходы (не предусмотренные изначально), выплаченные из собственных средств, предназначенных для оказания медицинской помощи, на общую сумму 2,1 млн.леев, в том числе: ПМСУ “Республиканская клиническая больница” – 0,6 млн.леев; ПМСУ “Онкологический институт ” – 0,3 млн.леев, ПМСУ “Институт матери и ребенка” – 0,5 млн.леев, ПМСУ “Институт неврологии и нейрохирургии” – 0,4 млн.леев, ПМСУ “Детская муниципальная клиническая больница им.В.Игнатенко” – 0,3 млн.леев.

Заключение договоров было осуществлено без обеспечения выполнения договоров и без указания составляющих элементов оборудования с их стоимостью.

При заключении договоров медицинские учреждения не обеспечили представление продавцом гарантии надлежащего выполнения³ в размере 5% от контрактованной стоимости, условие, предусмотренное п.3.4.1 документов по торгам, невыполнение которого делает невозможным их заключение, а также удержание бенефициаром гарантии на оферту (п.2.20.3 d) из документов по торгам. Таким образом, не была представлена гарантия выполнения договора в размере 31,5 тыс.евро или 502,5 тыс.леев, согласно официальному курсу, установленному Национальным банком Молдовы на день заключения договоров (1 евро/15,9627 леев), в том числе: ПМСУ “Республиканская клиническая больница” – 149,7 тыс.леев; ПМСУ “Онкологический институт” – 73,1 тыс.леев, ПМСУ “Институт матери и ребенка” – 128,3 тыс.леев, ПМСУ “Институт неврологии и нейрохирургии” – 73,1 тыс.леев, ПМСУ “Детская муниципальная клиническая больница им.В.Игнатенко” – 78,3 тыс.леев.

________________

³ Закон о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007, ст.42 (8).

Отмечается, что спецификации, приложенные к договорам о закупках, не содержат разграничения составляющих частей закупленных генераторов кислорода и их стоимость. Также аудит отмечает, что указанное оборудование было поставлено учреждениям по составляющим частям в 3 этапа согласно фактурам (инвойсам), приложенным к таможенным декларациям, с указанием их стоимости. В этом контексте аудит не может с точностью оценить состав контрактованного оборудования с его поставленным составом.

Сравнительный анализ оснащения оборудования, указанный в технических предложениях (оферте), с поставляемыми составляющими частями, согласно фактурам, установил некоторые неопределенности:

• в технических предложениях (для 5 проверенных учреждений) были указаны и, соответственно, контрактованы по 5 фильтров (для системы фильтрации сжатого воздуха), фактически были поставлены и установлены по 4 фильтра;

• для некоторых учреждений (ПМСУ «Республиканская клиническая больница», ПМСУ «Онкологический институт», ПМСУ «Институт неврологии и нейрохирургии») было законтрактовано по одному кислородному баку на 2000 литров, а по фактурам были поставлены по 2 бака такого типа. Также отмечается, что эти неопределенности не обусловили изменение стоимости договора. Осмотром на месте установлено, что в вышеуказанных учреждениях установлены и введены в эксплуатацию лишь по одному кислородному баку.

Отсутствие предварительного исследования/анализа потребностей и влияния внедрения проектов обусловило в большинстве случаев понесение публичными медико-санитарными учреждениями неэффективных расходов, связанных с содержанием и эксплуатацией закупленных генераторов.

На основании расчетов, представленных ПМСУ, было установлено, что после ввода в эксплуатацию генераторов кислорода среднемесячные расходы на содержание и эксплуатацию (сервисное обслуживание, электричество, износ и т.д.) увеличились в большинстве случаев по сравнению с предыдущими периодами от 1,6 до 3 раз. Так, ПМСУ “Детская муниципальная клиническая больница им.В.Игнатенко” до введения в эксплуатацию генератора расходовала в среднем за месяц на закупку кислорода 13,4 тыс.леев, а расходы на содержание и эксплуатацию оборудования составили 41,5 тыс.леев, увеличившись примерно в 3,1 раза. Подобные ситуации были выявлены и в других учреждениях: в ПМСУ “Институт неврологии и нейрохирургии” расходы увеличились примерно в 3 раза; ПМСУ “Институт матери и ребенка” – примерно в 2,3 раза; ПМСУ “Онкологический институт” – примерно в 2 раза; ПМСУ “Республиканская клиническая больница” – примерно в 1,6 раза. Отмечается, что расходы на содержание генераторов покрываются учреждениями из средств ФОМС, предназначенных для оказания медицинских услуг.

Вывод. Централизованная закупка генераторов кислорода посредством объединенной рабочей группы не обеспечила достижения поставленной цели по повышению эффективности публичных средств, цели, указанной в приказе министра здравоохранения. Нарушения выражаются в: (I) организации и осуществлении процедур закупок в отсутствие исследований о необходимости закупки оборудования и источников финансирования, (II) изменении в документах по торгам условий поставки оборудования, что привело к понесению аудитированными ПМСУ неэффективных (дополнительных) расходов (2,1 млн.леев), связанных с таможенными сборами и налогом на добавленную стоимость, оплачиваемым на импорт, которые увеличили стоимость закупки; (III) невозможности определения факта комплектации установленного оборудования в результате неуказания в договоре составляющих частей и их стоимости; (IV) увеличении расходов на содержание и эксплуатацию оборудования от 1,6 до 3 раз по сравнению с расходами на закупку кислорода в предыдущие периоды.

Рекомендации: Министерству здравоохранения, Национальной медицинской страховой компании совместно с ПМСУ “Республиканская клиническая больница”, ПМСУ “Онкологический институт”, ПМСУ “Институт матери и ребенка”, ПМСУ “Институт неврологии и нейрохирургии”, ПМСУ “Детская муниципальная клиническая больница им.В.Игнатенко”:

1. Обеспечить завершение процесса внедрения и использования генераторов кислорода с привлечением экспертов для исключения элементов риска, в том числе путем проведения повторной проверки и документирования совместно с поставщиком полноты поставки компонентов установленного оборудования.

2. Исключить практику централизованных закупок, а также в отсутствие источников финансирования медицинского оборудования.

♦ О внедрении инвестиционных проектов по оснащению радиологической службы в 3 (трех) ПМСУ радиодиагностическим оборудованием

В 2012 году были внедрены три инвестиционных проекта, представленных ПМСУ районная больница (далее – РБ) Чимишлия, ПМСУ РБ Кэушень и ПМСУ РБ Теленешть, которые были одобрены Смешанной комиссией 28.07.2011, предназначение которых было приобретение радиологических установок. Их целью является повышение качества медицинской помощи путем улучшения уровня диагностики, в том числе повышение уровня безопасности пациента и медицинского персонала, повышение эффективности использования публичных средств путем оснащения радиологических услуг радиодиагностическим оборудованием. Общая стоимость этого оборудования составила 6,6 млн.леев, финансируемого в основном из фонда развития ФОМС (4,8 млн.леев) и других источников (2,2 млн.леев), с предельным сроком внедрения до в: РБ Чимишлия – 20.02.2012; РБ Кэушень – 31.03.2012 и РБ Теленешть – 28.04.2012. Так, РБ Чимишлия внедрила проект «Повышение качества медицинской помощи, предоставляемой местному населению территории, путем улучшения диагностических услуг», финансируемый в сумме 2,1 млн.леев (в том числе из средств ФОМС – 1,5 млн.леев (71,0%), РБ Кэушень – проект «Модернизация, повышение эффективности и качества радиологических услуг» в размере 2,5 млн.леев (в том числе из средств ФОМС – 1,9 млн.леев (76%)), РБ Теленешть – проект «Приобретение цифрового радиодиагностического оборудования» в размере 2,0 млн.леев (в том числе из средств ФОМС – 1,0 млн.леев (50,0%).

Проверка соответствия процедур закупок и заключения договоров на приобретение радиологического оборудования установила некоторые недостатки:

♦ Длительные процессы закупок привели к превышению сроков внедрения проектов. Так, проекты были одобрены к финансированию в августе 2011 года, а процедуры закупок были начаты: для РБ Теленешть в декабре 2011 года (на 5 месяцев позже); для РБ Кэушень в октябре 2011 года (на 2 месяца позже), впоследствии отмененная Агентством государственных закупок и проведенная повторно в январе 2012 года; для РБ Чимишлия в октябре 2011 года (на 2 месяца позже).

♦ Согласно заключению экспертов в данной области, участвующих по запросу Счетной палаты, «технические параметры, запрашиваемые в документах по торгам по всем 3 (трем) ПМСУ, в большинстве были идентичными, в некоторых случаях были сформулированы чрезмерно подробно, в других случаях противоречиво, повторяясь или нося бесполезный характер». По мнению аудита, эта ситуация благоприятствовала приобретению оборудования от определенного поставщика.

♦ В ходе проведения процедуры закупок в РБ Чимишлия на этапе оценки оферт была создана новая рабочая группа, некоторые члены которой не подали декларации о конфиденциальности и беспристрастности, это обстоятельство было принято Агентством государственных закупок.

♦ При заключении договоров проверенные ПМСУ не учитывали положения ст.42 Закона о государственных закупках относительно обязанности установления экономическим оператором обеспечения выполнения договора в размере 5% от контрактованной суммы, которая составляет по: РБ Кэушень – 124,9 тыс.леев, РБ Чимишлия – 104,1 тыс.леев, РБ Теленешть – 99,9 тыс.леев.

♦ В результате проведенных торгов все три ПМСУ назначили победителем одного и того же экономического агента (фискальный код 1002600034804), были закуплены радиологические установки для рентгенографии-рентгеноскопии с откидным столом с дистанционным управлением и генератор 50 кВт «OPERA T30» (РБ Кэушень – генератор 65 кВт), производителем был тот же агент. Следует отметить, что для РБ Чимишлия и РБ Теленешть было приобретено одинаковое оборудование, стоимость оборудования, приобретенного РБ Чимишлия, больше на 83,0 тыс.леев.

Также в ходе проверок совместно с экспертами в данной области было установлено следующее:

√ установка оборудования была проведена с соблюдением предельных сроков, установленных в договорах о финансировании, однако согласно информации, представленной Национальным агентством по регулированию ядерной и радиологической деятельности, в нарушение положений законодательства⁴ РБ Кэушень и РБ Теленешть до настоящего времени не получили разрешения на использование оборудования, а РБ Чимишлия получила необходимые документы лишь 19.11.2012, при введении оборудования в эксплуатацию в феврале 2012 года;

________________

⁴ Ст.23 Закона о безопасности осуществления ядерной и радиологической деятельности № 111-XVI от 11.05.2006 (утратила силу 02.11.2012); ст.19 Закона о безопасности осуществления ядерной и радиологической деятельности № 132 от 08.06.2012.

√ технические параметры, указанные в договоре о закупках, не соответствуют в полной мере реальным, которые указаны при оснащении установленного оборудования:

- РБ Кэушень: отсутствие механизма регулировки высоты стола от 76 см до 100 см, стол закреплен на высоте 100 см; отсутствие ручного вращения коллиматора, который интегрирован; подставка для ног не моторизирована, отсутствует дополнительный конус сжатия;

- РБ Теленешть: отсутствие автоматической декомпрессии при прерывании электроснабжения; отсутствие показывания ситуации сжатия; отсутствие автоматического ограничения сжатия; отсутствие ручного вращения коллиматора; отсутствие префильтрации медью; отсутствие возможности удаления сетки оператором; отсутствие дополнительного конуса сжатия; анодный ток при рентгеновском облучении не достигает предусмотренных в договоре параметров 630 мА, фактически достигает 320 мА;

- РБ Чимишлия: отсутствует встроенная видеокамера для просмотра состояния пациента; монитор осмотра не достигает минимального разрешения 1280×1024, фактически достигает 1024×1024; отсутствует дополнительный конус сжатия; анодный ток при рентгеновском облучении не достигает предусмотренных в договоре параметров 630 мА, фактически достигает 320 мА;

√ согласно инвестиционным проектам и договорам с поставщиками, все три закупленные установки классифицируются как цифровые устройства, в действительности радиологические услуги не используют этот режим работы, изображения проявляются на пленке. Таким образом, в этих обстоятельствах отмечается осуществление дополнительных расходов на закупку необходимых материалов (пленки и реактивов), которые в 2012 году составили в РБ Теленешть – 152,6 тыс.леев, РБ Чимишлия – 43,3 тыс.леев, РБ Кэушень – 61,9 тыс.леев, не достигнув ни одной из основных целей проектов по повышению эффективности использования публичных средств;

√ персонал РБ Чимишлия и РБ Кэушень не обладает достаточными навыками по работе на закупленном оборудовании, что приводит к ситуации/факту неполного использования его возможностей. В данном контексте было установлено, что указанные учреждения применяют дорогостоящее оборудование лишь в режиме рентгенографии, не используя важные функции рентгеноскопии и линейной томографии, которыми оснащены приобретенные устройства. Эта ситуация обусловлена отсутствием медицинского персонала и его недостаточной подготовкой. Например, РБ Чимишлия не располагает врачом-рентгенологом (с 2004 года), временно трудоустроен врач из другой районной больницы, который оказывает соответствующие услуги 4 часа в неделю, что приводит к неиспользованию полной мощности оборудования, приобретенного за счет публичных средств. Отмечается, что учреждение периодически информирует Министерство здравоохранения (управление менеджмента медицинского персонала) о необходимости заполнения штатного расписания, в том числе врачом-рентгенологом, но проблема остается нерешенной до настоящего времени;

√ в результате установки указанного оборудования в РБ Теленешть количество исследований увеличилось на 38%, или на 1275 исследований, по объяснениям учреждения «из-за использования его мощности», а в рамках РБ Кэушень количество исследований сократилось примерно в 2 раза, субъект мотивирует это «эффективностью оборудования, которое позволяет установить диагноз с одного исследования, по сравнению со старым оборудованием, которое требовало повторных исследований». В РБ Чимишлия ситуация существенно не изменилась;

√ также аудитом установлено, что эти 3 (три) ПМСУ не представили НМСК заключительные отчеты о деятельности с предоставлением подробной информации о внедрении проектов, выявленных возможностях и трудностях, требование, предусмотренное в договорах о финансировании.

Одной из отмеченных аудитором проблем является составление финансовой отчетности о внедрении проектов посредством товаро-транспортных накладных, что не соответствует положениям законодательства⁵ и не является релевантным для проведенных экономических сделок.

________________

⁵ Закон о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007.

Выводы. Отмечается ненадлежащий менеджмент использования средств ФОМС при финансировании указанных инвестиционных проектов, который выражается путем: (I) необеспечения соответствующего выполнения процедур закупок вследствие непредставления гарантий надлежащего выполнения договоров на общую сумму 0,3 млн.леев, (II) приемки бенефициарами инвестиционных проектов медицинского оборудования, не обеспечивая полное соответствие его параметров в соответствии с требованиями оферты, спецификации договора и акта по установке, (III) неполного достижения целей, поставленных инвестиционными проектами, путем неиспользования всех имеющихся возможностей закупленного оборудования из-за отсутствия медицинского персонала и/или его недостаточной подготовки.

Рекомендации: Министерству здравоохранения, Национальной медицинской страховой компании совместно с ПМСУ РБ Чимишлия, ПМСУ РБ Кэушень и ПМСУ РБ Теленешть:

3. Обеспечить завершение регламентированного внедрения и надлежащего и соответствующего использования радиологических установок, контрактованных и оплаченных, в том числе путем повторной проверки и документирования совместно с поставщиком полноты поставки компонентов установленного оборудования.

♦ О внедрении проекта «Обновление системы отопления, замена дверей и окон из ПВХ», целью которого является улучшение ситуации, связанной с обеспечением учреждения тепловой энергией и ее консервации в холодное время года. Указанный проект был реализован РБ Стрэшень на основании договора финансирования от 21.03.2012, заключенного с НМСК, стоимостью 6,8 млн.леев.

В результате проведения открытых торгов от 25.05.2012 был заключен договор подряда от 28.05.2012 с экономическим оператором на выполнение работ по ремонту отопительной системы (2,7 млн.леев) и замене окон и дверей из ПВХ (3,9 млн.леев). Аудитом установлено, что работы по ремонту системы отопления, до выставления на торги, не прошли экспертизу в соответствии с положениями законодательства⁶, в результате чего не было обеспечено их соответствие и соответствующая стоимость контрактованных работ.

________________

⁶ Ст.13(1) Закона о качестве в строительстве № 721-XIII от 02.02.1996.

Аудиторские проверки относительно определения победившей оферты выявили ряд нарушений, не учтенных рабочей группой, а именно:

√ отсутствие указаний о форме, размере и стоимости гарантии надлежащего выполнения договора (в приложении к оферте);

√ неудостоверение нотариусом бланков, предусмотренных документами по торгам, об общих данных и декларации об избираемости;

√ непредставление рекомендаций, а также документов, подтверждающих аналогичный опыт с равной или большей стоимостью, чем стоимость будущего договора;

√ несоответствие одной позиции технической оферты с требованием технического задания (поз. № 59, символ RpCJ06C) «Ремонт штукатурки ...», затребованное количество было 1123 метра, фактически поставлены 123 метра, или на 1000 метров меньше.

Аудит отмечает, что в этих условиях данная оферта подлежала дисквалификации и исключению из конкурса⁷.

________________

⁷ П.119 Положения о государственных закупках работ, утвержденного Постановлением Правительства № 834 от 13.09.2010; п.10 Положения о деятельности рабочей группы по закупкам, утвержденного Постановлением Правительства № 1380 от 10.12.2007.

При проверке оферт, представленных другими участниками, аудитом было установлено недопущение к оценке одного экономического оператора, указав причину «непредставление гарантии оферты в оригинале», хотя правовая норма⁸ предусматривает, что «закупающий орган имеет право признать оферту соответствующей требованиям, если в ней содержатся лишь незначительные отклонения от положений документации по торгам…» ситуация, в которой Агентство государственных закупок допустило отчет к регистрации.

________________

⁸ Ст.44 (2) Закона № 96-XVI от 13.04.2007.

Также в ходе аудита установлено, что этот экономический оператор, являясь производителем дверей и окон, подал оферту с более выгодной стоимостью (на 2,9 млн.леев меньше по сравнению с оценочной стоимостью бенефициара). Его меньшая экономическая стоимость исходила и из применения меньшего размера расходов к указанному в смете (накладные расходы, транспортные расходы, сметная прибыль, которые в среднем в 15 раз меньше), изначально определив экономию на общую сумму 1299,0 тыс.леев (1363,6 тыс.леев – 64,7 тыс.леев). Таким образом, рабочая группа не обеспечила эффективное использование публичных средств – одного из законных принципов⁹, регламентирующих государственные закупки.

________________

⁹ Ст.6 a) Закона № 96-XVI от 13.04.2007.

Следует отметить, что закупающий орган не провел предусмотренную законом экспертизу¹⁰ (до проведения процедуры закупки) работ по ремонту системы отопления, чем подверг риску соответствующее качество и стоимость работ.

________________

¹⁰ Ст.13 (1) Закона о качестве в строительстве № 721-XIII от 02.02.1996.

В то же время, в нарушение законодательных положений¹¹, РБ Стрэшень изменила дополнительным соглашением к договору позицию «Колончатые свободные чугунные радиаторы круглого сечения или колончатые соединенные эллиптического сечения», заменив на «Колончатые свободные алюминиевые радиаторы круглого сечения или колончатые соединенные эллиптического сечения», не пересчитав их стоимость, что привело к понесению необоснованных расходов (около 764,0 тыс.леев). В то же время без дополнительного соглашения были изменены другие работы из указанной сметы: исключены работы в размере 482,4 тыс.леев и включены на 382,6 тыс.леев.

________________

¹¹ Ст.53 Закона № 96-XVI от 13.04.2007.

По данному разделу Счетная палата запросила Государственную инспекцию в строительстве произвести проверку объемов и качества выполненных и оплаченных работ в соответствии с контрактованными, с последующим сообщением Счетной палате о результатах по завершению проверок.

Предварительной информацией Государственная инспекция в строительстве подтвердила грубые нарушения, которые были допущены при закупке работ в РБ Стрэшень, включая необоснованное увеличение стоимости оферт, представленных 2 офертантами, квалифицированными рабочей группой (на 3,5 млн.леев и на 1,0 млн.леев, соответственно), чтобы создать предпосылки для выигрыша экономическому оператору-победителю.

Соответственно, рабочая группа не выполнила своих обязательств, предусмотренных п.118 f) Положения о государственных закупках работ, утвержденного Постановлением Правительства № 834 от 13.09.2010, относительно рассмотрения в первую очередь технических оферт для выявления арифметических ошибок, допущенных 2 офертантами, и для их исправления в установленном порядке¹² (с согласия участников офертантов). Согласно ст.59 (1) a) Закона № 96-XVI от 13.04.2007 и регламентированным положениям¹³, эти оферты подлежали исключению рабочей группой, а процедура торгов подлежала отмене по причине отсутствия удовлетворительного уровня конкуренции.

________________

¹² П.120 Положения о государственных закупках работ, утвержденного Постановлением Правительства № 834 от 13.09.2010.

¹³ П.31a) Положения о государственных закупках работ, утвержденного Постановлением Правительства № 834 от 13.09.2010.

В результате несоблюдения указанных законодательных и нормативных положений, рабочая группа определила победившей оферту стоимостью 6,6 млн.леев, которая превысила на 3,4 млн.леев реальную стоимость другой оферты (считающейся квалифицированной).

Также, в нарушение положений законодательства¹⁴, при заключении договора на закупку работ закупающим органом не было затребовано предоставление подрядчиком гарантии надлежащего выполнения договора в размере 5% от контрактованной стоимости (332,5 тыс.леев).

________________

¹⁴ Ст.42 (8) Закона № 96-XVI от 13.04.2007.

Вместе с тем Государственная инспекция в строительстве отметила, что контрактованные работы были переданы подрядчиком в субподряд и выполнены 3 экономическими агентами, хотя в документации по торгам в разделе требования по квалификации было установлено, что «закупающий орган запрашивает предоставление списка субподрядчиков, удельный вес которых будет равен 0 (нулю) в выполнении договора» (п.2.3.1, подп.2 документации по торгам).

Вывод. Нарушения, допущенные при внедрении проекта «Обновление системы отопления, замена дверей и окон из ПВХ» являются результатом неудовлетворительного выполнения функций и обязанностей Смешанной комиссией и финансирующим органом, связанным с мониторингом и контролем за его выполнением, четко установленных в договоре о финансировании; несоблюдение законодательства рабочей группой закупающего органа привело к осуществлению неэффективных расходов в сумме 2,9 млн.леев; несоблюдение регламентированных норм закупающим органом при изменении договора подряда обусловило возможность мошенничества путем понесения необоснованных расходов в сумме 764,0 тыс.леев.

Рекомендации: Министерству здравоохранения, Смешанной комиссии, Национальной медицинской страховой компании совместно с ПМСУ РБ Стрэшень:

4. Принять необходимые меры по ликвидации выявленных аудитом нарушений путем повышения ответственности лиц, участвующих в реализации проекта, а также обеспечения проведения экспертизы принятых работ.

♦ О внедрении проекта «Приведение амбулаторной и стационарной медицинской помощи в рамках ЛСВА в соответствие с нынешними медицинскими стандартами путем внедрения передовых диагностических услуг», с установленной общей целью – обеспечение населения республики качественными медицинскими услугами.

Аудитом установлено, что проект финансировался из фонда развития НМСК, МСУ Республиканской больницы Лечебно-санаторной и восстановительной ассоциации Государственной канцелярии (далее МСУ РБ ЛСВА ГК), закупив компьютерный томограф с 64-срезами (Optima CT 660) с адаптацией помещений в соответствии с требованиями производителя на основании договора от 24.05.2012, заключенного с победителем торгов (ф/к 1002600034804).

Согласно проектным расчетам, годовая стоимость диагностических услуг должна составить 22,5 млн.леев. В соответствии с информацией, предоставленной МСУ РБ ЛСВА ГК, в течение 10 месяцев функционирования томографа (начиная с октября 2012 года) было проведено 375 исследований, стоимость которых составляет 0,7 млн.леев или 3,2% оценочной стоимости проекта.

В результате проверки документации по закупкам и заключению договоров на закупку соответствующего оборудования, а также по выполнению сторонами договорных условий аудит установил следующее:

√ При осуществлении деятельности по закупке томографа в рабочей группе приняли участие 2 сотрудника Ассоциации и один служащий НМСК – координатор Смешанной комиссии (кроме состава, установленного приказом Ассоциации), не соблюдая тем самым законодательные положения¹⁵, в соответствии с которыми рабочая группа создается закупающим органом из служащих и специалистов в пределах имеющейся численности;

________________

¹⁵ Ст.14 (1) Закона № 96-XVI от 13.04.2007.

√ Несмотря на то, что согласно документации по торгам, объектом закупки являлся «64-срезовый компьютерный томограф с адаптацией помещений, установкой, вводом в эксплуатацию, обучением персонала в соответствии с потребностями МСУ РБ ЛСВА ГК», технические требования по адаптации помещений (90 м²) для размещения томографа были выставлены на торги с указанием лишь названия работ, запросив установление объемов каждым офертантом в соответствии с требованиями производителя оборудования. В соответствии с законодательными нормами¹⁶ работы подлежали оценке закупающим органом, подлежали проверке и экспертизе Государственной службой контроля и экспертизы проектов и строений, а затем подлежали закупке. Не соблюдая положения законодательства, рабочая группа подвергла риску необоснованную оплату некоторых работ, обусловливая, таким образом, неэффективное использование средств финансирования проекта;

________________

¹⁶ Ст.13 Закона № 721-XIII от 02.02.1996.

√ Игнорируя требование технического задания по определению объема работ, рабочая группа утвердила оферту победившего экономического оператора, который указал в оферте лишь общую стоимость работ в размере 1,2 млн.леев. Для сравнения приводится пример, что второй офертант определил объемы работ в соответствии с требованиями, предоставив их выполнение по стоимости 339,5 тыс.леев;

√ Другие недостатки, принятые рабочей группой при определении победителя, выражаются в отсутствии: разрешения от производителя о назначении в качестве дистрибьютора; дипломов инженеров, сертифицированных производителем; обеспечения установки, тестирования и ввода в эксплуатацию оборудования квалифицированными инженерами производителя, а также обеспечения обслуживания в течение гарантийного срока квалифицированными инженерами производителя.

Таким образом, в установленных обстоятельствах, рабочая группа нерегламентированно¹⁷ определила победившей оферту, представленную экономическим оператором, имеющим ф/к 1002600034804.

________________

¹⁷ Ст.44 (3) c) Закона № 96-XVI от 13.04.2007.

Также отмечается, что при заключении договора (стоимостью 10,5 млн.леев, в том числе работы по адаптации помещения в размере 1,2 млн.леев) не было обеспечено представление гарантии надлежащего выполнения (в размере 5% в сумме 0,5 млн.леев) в соответствии с требованиями документации по торгам (п.3.4.2). Согласно объяснениям руководства учреждения «для установки томографа были проведены работы по адаптации пространства площадью 90 м² (ремонт в четырех помещениях, в том числе: в помещении, где установлен томограф, техническом помещении и двух офисах для врачей). Работы, не будучи разделены, были согласованы к оплате в соответствии с накладной поставщика о поставке по общей стоимости. Соответственно они были включены в протокол приема-передачи имущества в целом».

Свидетельство о поставке и установке введенного в эксплуатацию оборудования (без номера и даты) подтверждает поставку, установку и ввод в эксплуатацию оборудования Optima CT 660S (тогда как было законтрактовано и закуплено оборудование Optima CT 660), оно было подписано заказчиком, поставщиком и представителем посредника между производителем и поставщиком. В соответствии с договорными положениями установка подлежала осуществлению специалистами, уполномоченными производителем. Подтверждение данного факта аудитом не было установлено.

Аудитом установлено, что запись на томографе (табличке) свидетельствует о производителе GE Hangwei Systems Co., LTD и стране происхождения – Китайская Народная Республика, Бейджинг, тогда как был заключен договор с производителем GE Healthcare Japan Corporation, страна происхождения – Япония. Сертификат соответствия продукта (который в соответствии с договорными условиями сопровождает оборудование) не был представлен аудиту.

Относительно одной из целей договора, которая относится к обучению, аудиту были представлены свидетельства об обучении медицинского персонала, участвующего в использовании закупленного оборудования.

Согласно информации Национального агентства по регулированию ядерной и радиологической деятельности от 22.07.2013, Республиканская больница ЛСВА ГК действует в отсутствие Свидетельства о безопасности закупленного томографа.

Вывод. Недостатки, установленные при реализации проекта «Приведение амбулаторной и стационарной медицинской помощи в рамках ЛСВА в соответствие с нынешними медицинскими стандартами путем внедрения передовых диагностических услуг», обусловлены несоответствующим менеджментом сторон, участвующих в данном проекте, в том числе при организации, проведении торгов, а также выполнении договора, что привело к неэффективным расходам ФОМС и к применению радиологического оборудования в отсутствие регламентированной сертификации.

Рекомендации: Министерству здравоохранения, Национальной медицинской страховой компании совместно с МСУ Республиканской больницей Лечебно-санаторной и восстановительной ассоциации Государственной канцелярии:

5. Принять необходимые меры по устранению недостатков при реализации проекта «Приведение амбулаторной и стационарной медицинской помощи в рамках ЛСВА в соответствие с нынешними медицинскими стандартами путем внедрения передовых диагностических услуг» путем:

5.1) повышения ответственности лиц, участвующих в его реализации, а также обеспечения проведения экспертизы принятых работ;

5.2) составления сметы расходов работ по адаптации помещений для размещения томографа, проведения ее регламентированной экспертизы и, соответственно, перерасчета стоимости, при необходимости;

5.3) обеспечения регламентированной сертификации томографа, используемого для диагностики пациентов.

♦ Ссылаясь на инвестиционный проект «Модернизация отделения эндоскопии путем укрепления материально-технической базы и оснащения современными технологиями эндоскопической диагностики», у бенефициара в ПМСУ Онкологическом институте было установлено оборудование видеоэндоскопии стоимостью 2,7 млн.леев, в результате за 12 месяцев (01.07.2012 – 01.07.2013) было проведено 2571 исследование, в том числе в терапевтических и хирургических целях. Аудитом не было установлено значительных отклонений по этому разделу.

♦ О внедрении инвестиционных проектов по оснащению Института неврологии и нейрохирургии медицинским оборудованием

В течение 2012 года Институт неврологии и нейрохирургии (далее – ИНН) получил финансовые средства из фонда развития и модернизации публичных поставщиков медицинских услуг для внедрения 3 инвестиционных проектов на общую сумму 8758,1 тыс.леев, в том числе: оснащение лаборатории вертеброневрологии и полинейропатии высококачественным медицинским оборудованием (498,5 тыс.леев); оснащение нейрохирургической службы высококачественным медицинским оборудованием (4529,6 тыс.леев); оснащение отделения Stroke Unit и интенсивной терапии высококачественным медицинским оборудованием (3730,0 тыс.леев). Цель реализации данных проектов состоит в улучшении качества оказываемых населению медицинских услуг путем модернизации и технического оснащения высококачественным оборудованием.

При внедрении проектов «Оснащение лаборатории вертеброневрологии и полинейропатии высококачественным медицинским оборудованием» (0,5 млн.леев) и «Оснащение нейрохирургической службы высококачественным медицинским оборудованием» (4,5 млн.леев) аудитом не были выявлены нарушения, оборудование было введено в эксплуатацию.

В рамках проекта «Оснащение отделения Stroke Unit (отделения неврологии) и интенсивной терапии высококачественным медицинским оборудованием» аудитом установлено, что стоимость проекта составила 6,4 млн.леев, в том числе на приобретение оборудования – 4,2 млн.леев и адаптацию помещений – 2,2 млн.леев, со сроком выполнения до 30 марта 2012 года. Для внедрения данного проекта из средств фонда развития НМСК было выделено 3,7 млн.леев в соответствии с договором финансирования от августа 2011 года. В результате проведения открытых торгов были объявлены 9 победителей, заключив договора закупки 17 медицинских устройств на общую сумму 5,0 млн.леев, или на 0,8 млн.леев больше, чем начальная стоимость проекта, затраты были покрыты за счет собственных средств учреждения. Тем не менее большинством поставщиков закупленное оборудование было поставлено с задержкой от 4 до 30 дней, за данные задержки не были применены санкции в соответствии с договорными положениями.

По разделу капитального ремонта НИИ заключил договор на закупку услуг в размере 2,9 млн.леев, превысив запланированную для данных работ сумму на 0,6 млн.леев. В результате несоблюдения экономическим оператором договорных условий по установке вентиляционной системы, была выплачена лишь сумма в размере 2,5 млн.леев. 28.09.2012 Прокуратура по борьбе с коррупцией начала уголовное преследование с выемкой документов, связанных с процедурой закупки и выполнения работ.

Работы по ремонту/адаптации помещений, которые подлежали выполнению в течение четырех месяцев, фактически были выполнены в течение года, что обусловило и задержку ввода в эксплуатацию приобретенного оборудования примерно на 5 месяцев. Вместе с тем до настоящего времени не введена в эксплуатацию вентиляционная система в отделении неврологии с интенсивной терапией.

Эти ситуации являются и результатом отсутствия мониторинга реализации проекта финансирующим органом в соответствии с мероприятиями по мониторингу и контролю, предусмотренными п.36 Договора о финансировании, учреждение не располагает отчетами посещений с целью осуществления мониторинга на месте, согласно договорным условиям.

Аудиторской группой было проведено физическое наблюдение закупленного оборудования, констатируя его установку и ввод в эксплуатацию, за исключением двух мониторов для оценки жизненно важных функций пациента, которые были возвращены поставщику для ремонта. Согласно информации учреждения, «с момента ввода в эксплуатацию данного оборудования в отделении интенсивной терапии прошли лечение 1478 пациентов и в отделении неврологии Stroke Unit – 463 пациента. Вместе с тем оснащение указанных отделений закупленным оборудованием позволило улучшить качество оказываемых медицинских услуг благодаря возможности диагностирования и немедленного оказания специализированной медицинской помощи больным пациентам с острыми цереброваскулярными заболеваниями и пациентам, недавно перенесшим инсульт, госпитализированным в учреждение или переведенным из районных больниц».

Также, по мнению учреждения, «преждевременно делать заключение о последствиях реализации проекта из-за недостаточного срока деятельности в условиях оснащения высококачественным оборудованием для определения измеряемых и соответствующих показателей эффективности».

Вывод. Цель проекта была реализована с заниженной степенью ожидаемого воздействия вследствие превышения проектных затрат на 1,4 млн.леев и срока внедрения примерно на 5 месяцев, невыполнения работ по установке вентиляционной системы, вышеназванное является и следствием недостаточного мониторинга органом, финансирующим внедрение проекта.

Рекомендации: Министерству здравоохранения, Национальной медицинской страховой компании совместно с ПМСУ институтом неврологии и нейрохирургии обеспечить:

6. Мониторинг и контроль завершения надлежащей реализации проектов, в особенности проекта «Оснащение отделения Stroke Unit (отделения неврологии) и интенсивной терапии высококачественным медицинским оборудованием», а также принять меры по повышению ответственности рабочей группы по государственным закупкам, произведенным нерегламентированно.