Постановление N 5 от 12.03.2018 по Отчету аудита соответствия исполнения бюджетов административно-территориальных единиц района Дубэсарь за 2015-2016 годы

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита соответствия исполнения бюджетов административно-

территориальных единиц района Дубэсарь за 2015-2016 годы

№ 5  от  12.03.2018

 (в силу 18.05.2018) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 157-166 ст. 17 от 18.05.2018

* * *

Счетная палата в присутствии г-на Геннадия Юрко, начальника территориального офиса Кишинэу Государственной канцелярии, представителя Правительства в территории; г-на Николае Дамиана, начальника главного управления налогового администрирования Чентру в составе Государственной налоговой службы; г-на Григория Поличински, председателя района Дубэсарь; примаров: ком.Кошница – г-на Алексея Гафели; ком.Кочиерь – г-жи Раисы Спиновски; с.Пырыта – г-на Юрия Солтана; с.Дороцкая – г-на Валерия Берзана; ком.Коржова – г-на Серджиу Опри; ком.Моловата Ноуэ – г-на Олега Гази; г-жи Лилии Казак, начальника управления по экономике, бюджету и финансам районного совета Дубэсарь; г-на Владимира Ванчи, начальника управления социального обеспечения и защиты семьи района Дубэсарь; г-жи Ларисы Брадучян, начальника управления общего образования районного совета Дубэсарь, а также других должностных лиц Министерства финансов, Агентства публичной собственности и аудируемых субъектов, руководствуясь ст.3 (1) и ст.5 (1) a) Закона № 260 от 7.12.2017 об организации и функционировании Счетной палаты Республики Молдова¹, рассмотрела Отчет аудита соответствия исполнения бюджетов административно-территориальных единиц района Дубэсарь за 2015-2016 годы.

Аудиторская миссия была проведена на основании ст.28; ст.30; ст.31 Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008² и ст.9, ст.31 и ст.32 Закона об организации и функционировании Счетной палаты Республики Молдова № 260 от 7.12.2017, в соответствии с программами аудиторской деятельности Счетной палаты³, с целью определить, соблюдали ли местные публичные органы (далее – МПО) района Дубэсарь положения законодательства в процессе оценки, прогнозирования и исполнения доходов и расходов бюджета, обеспечили эффективный контроль в отношении полноты и достоверности отчетности публичного имущества.

Аудит был проведен в соответствии с Международными стандартами Высших органов аудита⁴, применяемыми Счетной палатой. Аудиторские доказательства были получены путем рассмотрения финансовых отчетов об исполнении бюджета, бухгалтерских регистров, проверки первичных документов, анализа показателей и некоторых существенных данных, путем прямых наблюдений, а также путем анализа объяснений ответственных должностных лиц в рамках субъектов, подвергнутых аудиту. Также были рассмотрены решения и распоряжения районного совета и председателя района, акты правомочных и исполнительных органов административно-территориальных единиц (далее – АТЕ) I уровня.

____________________

¹ Закон об организации и функционировании Счетной палаты Республики Молдова № 260 от 7.12.2017 (далее – Закон № 260 от 7.12.2017).

² Закон о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008, отмененный Законом № 260 от 7.12.2017.

³ Постановления Счетной палаты № 47 от 5.12.2016 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2017 год” (с последующими изменениями и дополнениями) и № 75 от 29.12.2017 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2018 год”.

⁴ Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3 уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”; Постановление Счетной палаты № 7 от 10.03.2014 “О применении Руководящих принципов аудита (ISSAI 1000-9999) в рамках публичного аудита”.

Рассмотрев результаты аудита и заслушав представленный Отчет и объяснения должностных лиц, присутствующих на публичном заседании, Счетная палата

у с т а н о в и л а:

отклонения и несоответствия, допущенные МПО района Дубэсарь в рамках бюджетного процесса 2015-2016 годов свидетельствуют о том, что указанные органы не проявили должную заботу для реализации интересов экономического и социального развития администрируемой территории. В этом контексте аудит отмечает следующее.

Процедуры по измерению и оценке налогооблагаемой материи, связанной с формированием ресурсов для пополнения местных бюджетов, являются недостаточно строгими и не включают релевантные аналитические инструменты, что отрицательно влияет на полноту начисления и взимания местных доходов. Соответственно степень зависимости бюджетов АТЕ от трансфертов из государственного бюджета составляет более 84% от общего объема доходов.

Менеджмент бюджетных расходов не соответствует существующим требованиям, на него влияет ряд нарушений, который снизил эффективность ассигнований, а именно:

√ неправильное применение норм по оплате труда персонала, что обусловило осуществление некоторых нерегламентированных бюджетных расходов;

√ ненадлежащее управление средствами, предназначенными для инвестиций и капитального ремонта;

√ несоблюдение положений законодательства, регулирующих сферу государственных закупок, в частности: неразделение обязанностей членов рабочих групп по закупкам; отсутствие оценки стоимости договора о государственных закупках работ в соответствии со средними ценами, установленными на текущий момент на рынке; проведение государственных закупок в отсутствие годовых планов и без публикации объявлений о намерениях и о присуждении договоров; необеспечение условий для широкого участия экономических операторов; организация процедур закупок в отсутствие количества оферт, предусмотренного законодательством; нерегламентированная дисквалификация оферт с более низкими ценами, чем победившие оферты; дробление государственных закупок; заключение договоров закупок с взаимозависимыми лицами; непредставление отчетов о договорах государственных закупок небольшой стоимости; отсутствие мониторинга исполнения договоров закупок;

√ нерегламентированное и неэффективное произведение расходов, что проявляется в: отсутствии положения об утверждении предельного числа служебных легковых автомобилей и годового пробега на один легковой автомобиль; нерегламентированное списание топлива; отсутствие положения об установлении количества абонентов служебных телефонов, факсов, мобильных телефонов для сотрудников; несоблюдение нормативной базы при осуществлении расходов на служебные командировки за границу; несоблюдение законодательных положений при осуществлении расходов, связанных с обеспечением деятельности учреждений.

Неэффективное управление и мониторинг в рамках процесса учета стоимости вновь созданного имущества, ненадлежащая регистрация экономических операций, недостоверное и неполное отражение стоимости местного публичного имущества, а также искажение данных, включенных в бухгалтерские балансы МПО района создают риск потери публичного имущества.

Проверка выполнения требований и рекомендаций предыдущего аудита Счетной палаты⁵ показала, что менеджмент МПО района не проявил усердие в устранении выявленных нарушений. Так, из 20 представленных рекомендаций, 15 не были выполнены, а указанные в них несоответствия продолжают присутствовать.

____________________

⁵ Постановление Счетной палаты № 52 от 21.11.2011 “По Отчету аудита бюджета района Дубэсарь и управления публичным имуществом за 2010 год”.

В заключение высшее учреждение аудита утверждает, что нарушения и отсутствие результативности, установленные в ходе аудита, являются последствиями халатного отношения со стороны лиц, принимающих решения в процессе управления публичными фондами, а также отсутствием эффективной системы внутреннего контроля.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (2), ст.14 (2) и ст.15 d) Закона № 260 от 7.12.2017, Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита соответствия исполнения бюджетов административно-территориальных единиц района Дубэсарь за 2015-2016 годы, приложенный к настоящему Постановлению.

2. Настоящее Постановление и Отчет аудита направить:

2.1. Районному совету Дубэсарь, председателю района, местным советам и примарам сел/коммун Кочиерь, Кошница, Коржова, Дороцкая, Моловата Ноуэ, Пырыта и потребовать:

2.1.1) внедрения рекомендаций, содержащихся в Отчете аудита, устранения недостатков, указанных в Отчете аудита, с разработкой в течение месяца плана действий, в котором будут указаны сроки реализации и ответственные лица;

2.1.2) рассмотрения результатов аудита на заседаниях местных советов;

2.2. Местным советам и примарам сел/коммун: Холеркань, Маркэуць, Моловата, Оксентя, Устия для информирования и добровольного выполнения требований и рекомендаций Счетной палаты, принимая во внимание наличие нарушений, аналогичных тем, которые были установлены в рамках аудируемых АТЕ;

2.3. Территориальному офису Кишинэу Государственной канцелярии и потребовать пересмотра нормативных актов местных публичных органов, отмеченных в Отчете аудита, с целью определения их соответствия существующему законодательству;

2.4. Министерству финансов и потребовать:

2.4.1) принятия мер в отношении неудовлетворительной деятельности финансовых органов района Дубэсарь в части, касающейся оценки и мониторинга налогооблагаемой базы, связанной с формированием и мобилизацией бюджетных доходов, представленной информации, необходимой для расчета трансфертов специального назначения из государственного бюджета;

2.4.2) разработки и утверждения Положения о порядке исчисления и возмещения разницы в тарифах на электрическую энергию и природный газ, используемые населением некоторых населенных пунктов районов Дубэсарь и Кэушень, с указанием конкретных источников сбора официальной информации относительно курса валют, тарифов на электроэнергию и природный газ, а также периодичности расчета разницы в тарифах;

2.4.3) установления четких и аргументированных критериев отбора доуниверситетских учебных заведений для предоставления надбавки в размере 1000 леев, предусмотренной Постановлением Правительства № 381 от 13 апреля 2006 года⁶, в целях обеспечения принципов справедливости и пропорциональности оплаты труда в сфере образования;

____________________

⁶ П.6¹ Таблицы № 6 из приложения № 1 к Постановлению Правительства № 381 от 13.04.2006 “Об условиях оплаты труда работников бюджетных учреждений”.

2.4.4) совершенствования нормативной базы, связанной с уплатой надбавки за интенсивность труда работникам бюджетных учреждений, в частности, указания категорий работников, которые могут получить данную надбавку;

2.4.5) пересмотра/уточнения законодательных положений о присвоении классов квалификации водителям, в целях правильного установления надбавки за класс, в соответствии с Постановлением Правительства № 381 от 13 апреля 2006 года;

2.5. Агентству публичной собственности для информирования и принятия мер в отношении ненадлежащего отражения в отчетности МПО р-на Дубэсарь информации об управляемом публичном имуществе, обеспечивая его соответствующую регистрацию в Регистре публичного имущества;

2.6. Генеральной прокуратуре для правовой квалификации действий/бездействия должностных лиц в рамках МПО района Дубэсарь, которые привели к описанным в Отчете аудита ситуациям несоблюдения законодательства в процессе управления недвижимым имуществом, государственных закупок и оплаты труда;

2.7. Правительству Республики Молдова для информирования;

2.8. Парламенту Республики Молдова для информирования.

3. Принять к сведению тот факт, что в ходе проведения аудиторской миссии, публичные органы и учреждения района Дубэсарь сообщили о внедрении некоторых рекомендаций аудиторской группы, таких как: отражение в бухгалтерском учете и увеличение стоимости публичного имущества, исправление ошибок бухгалтерского учета, возврат неправильно выплаченных сумм заработной платы, перезаключение договоров аренды.

4. Об исполнении подпунктов 2.1, 2.3 – 2.4 настоящего постановления, в том числе о внедрении рекомендаций из Отчета аудита, информировать Счетную палату ежеквартально, в течение 12 месяцев с даты опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.

5. Настоящее Постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова.

Приложение

к Постановлению Счетной палаты

№ 5 от 12.03.18 г.

ОТЧЕТ

аудита соответствия исполнения бюджетов административно-территориальных

единиц района Дубэсарь за 2015-2016 годы

СПИСОК АББРЕВИАТУР

ГЛОССАРИЙ

Председатель района – исполнительный публичный орган РС;

Местное публичное управление – совокупность местных органов публичной власти, созданных в соответствии с законом для защиты общих интересов населения отдельной АТЕ;

Примэрия – функциональная структура, помогающая примару осуществлять его законные полномочия;

Местный совет – орган представительной и правомочной власти населения АТЕ первого или второго уровня, избранный в целях решения проблем местного значения;

Аппарат председателя района – функциональная структура, помогающая председателю района осуществлять его законные полномочия;

Собственные доходы – доходы бюджетов АТЕ, формируемые в соответствии с Налоговым кодексом и другими законодательными актами из налогов, сборов и других платежей, поступающих прямо и полностью в соответствующие бюджеты;

Трансферты общего назначения – финансовые средства, выделенные в соответствии с положениями законодательства, в абсолютной сумме, необусловленно, из ГБ бюджетам АТЕ для финансирования сфер деятельности МПО;

Трансферты специального назначения – финансовые средства, выделенные в соответствии с положениями законодательства, в абсолютной сумме, обусловленно, из ГП и/или других бюджетов бюджетам АТЕ для обеспечения выполнения публичных функций или для других специальных целей.

СИНТЕЗ

Местные публичные органы района Дубэсарь в соответствии с законодательством обладают полномочиями и обязанностями, позволяющими им выполнять их основные миссии по решению и управлению в рамках закона, под свою ответственность и в интересах населения, значительную часть публичных дел. МПО и подведомственные им публичные учреждения осуществляет свою деятельность согласно Закону о местных публичных финансах № 397-XV от 16.10.2003¹, с последующими изменениями и дополнениями, на основании бюджетов доходов и расходов, подлежащих анализу и утверждению как исполнительным руководством, так и его правомочными органами.

Соответствие формирования и исполнения бюджетов в рамках МПО имеет целью укрепление финансовой дисциплины и повышение эффективности использования публичных средств. Внешний публичный аудит МПО продолжает быть сосредоточен на проблемах, касающихся релевантности менеджмента публичных ресурсов, осуществляемого МПО в соответствии с полномочиями и обязанностями, возложенными на них законом. В этом смысле аудиторская деятельность была проведена и направлена на аспекты, касающиеся: оценки соблюдения МПО законности и соответствия бюджетного процесса, разумного управления и достоверного отражения в отчетности бюджетных доходов и расходов и т.д.

Несмотря на предыдущие оценки² и рекомендации в отношении деятельности по управлению публичными ресурсами и средствами, Счетная палата констатирует, что выявленные ранее нарушения и недостатки не только сохраняются, но продолжают быть значительными практически во всех МПО района Дубэсарь, подвергнутых аудиту. Так, внешний публичный аудит отмечает, что:

√ МПО не приложили усилия для расширения и укрепления собственных доходов (в том числе путем правильной оценки и прогнозирования налогово-бюджетных показателей), которые могли бы обеспечить финансовую устойчивость бюджетов АТЕ. Невыявление и непроведение оценки ресурсов, связанных с публичными финансами, обусловили непоступление в местные бюджеты доходов, оцененных аудитом между 3,9 млн.леев и 8,2 млн.леев (разд.III, п.3.1);

√ степень зависимости БАТЕ р-на Дубэсарь от трансфертов из ГБ постоянно растет³ (разд.III, п.3.2.6);

√ МПО не предприняли системных мер, направленных на идентификацию, оценку и мониторинг финансово-экономического потенциала территорий и, как следствие, не обеспечена экономическая способность МПО содержать административный аппарат за счет прямых доходов БАТЕ, связанных с собственной экономической базой (разд.III, п.3.2.6);

√ МПО не обеспечили представление в МФ достоверных данных, необходимых для расчета трансфертов специального назначения для дошкольного образования, доплаты к зарплате в размере 1000 леев и надбавки к заработной плате в размере 30% для персонала бюджетных учреждений левобережья Днестра (2250,2 тыс.леев) (разд.III, п.3.2.6);

√ область инвестиций, капитального ремонта является неэффективной и требует улучшений, поскольку аудитом установлено: непроведение проверки и экспертизы проектов стоимостью 10,4 млн.леев, необоснованное увеличение объема строительных работ (в том числе замена некоторых видов работ на другие виды) – 2,7 млн.леев, завышение объема выполненных работ на сумму 0,32 млн.леев, привлечение расходов без финансового покрытия и др. (разд.III, п.3.2.3);

√ оплата труда в рамках подведомственных структур РС и некоторых МПО района осуществлялась с нарушением законодательства, что обусловило проведение нерегламентированных расходов на общую сумму 3,4 млн.леев⁴. Кроме того, отсутствует корреляция результатов деятельности сотрудников и применения мер стимулирующего характера (разд.III, п.3.2.1);

√ государственные закупки товаров и услуг были проведены, в основном, в ненадлежащем порядке: не были опубликованы объявления о намерениях проведения ГЗ на общую сумму 21,2 млн.леев; были законтрактованы работы в отсутствие проверенных смет расходов, на общую сумму 7,4 млн.леев; были разделены ГЗ на общую сумму 2,6 млн.леев; не были представлены отчеты по ГЗ небольшой стоимости на общую сумму 5,4 млн.леев и др. (разд.III, п.3.2.2);

√ наличие неясностей относительно реальной численности населения и детей/учащихся образовательных учреждений р-на Дубэсарь позволило МПО района воспользоваться дополнительными средствами, которые были растрачены на осуществление завышенных расходов по отношению к нормативными положениями в общей сумме 686,6 тыс.леев⁵ (разд.III, п.3.2.6);

√ недобросовестный менеджмент бухгалтерского учета обусловил ненадлежащее проведение инвентаризаций, неотражение в бухгалтерском учете стоимости вновь созданного имущества (7,7 млн.леев), земель (2,5 млн.леев) и других товаров (6,5 млн.леев⁶), неотражение экономических операций (21,9 млн.леев), другие ошибки бухгалтерского учета (16,9 млн.леев), что не обеспечивает достоверность отчетности финансовых ситуаций (разд.III).

Выявленные нарушения и недостатки в управлении местным публичным имуществом и в использовании публичных финансовых средств являются следствием неорганизации и невнедрения системы внутреннего/ управленческого контроля⁷.

В ходе аудита публичным учреждениям был дан ряд рекомендаций, для исполнения которых соответствующие учреждения предприняли следующие меры: взятие на учет и увеличение стоимости публичного имущества АТЕ, находящегося в ведении МПО I уровня – примерно на 16527,7 тыс.леев⁸; взятие на учет публичного имущества, неправомерно исключенного из учета – около 6,5 млн.леев; исправление ошибок бухгалтерского учета – около 16,9 млн.леев; возмещение в ГБ суммы в размере 225,6 тыс.леев (не использованной по назначению); возврат неправильно выплаченных сумм заработной платы – 6,5 тыс.леев; перезаключение договоров аренды и др.

____________________

¹ Закон о местных публичных финансах № 397-XV от 16.10.2003 (далее – Закон № 397-XV от 16.10.2003).

² ПСП № 52 от 21.11.2012 “По Отчету аудита бюджетов административно-территориальных единиц и управления публичным имуществом района Дубэсарь за 2011 год”.

³ Приложение № 5 к настоящему Отчету аудита.

⁴ Включая страхование.

⁵ 258,2 тыс.леев – топливо, списанное на транспортные средства в отсутствие соответствующего положения РС; 60,7 тыс.леев – расходы на командировки; 39,6 тыс.леев – юридические услуги; 328,1 тыс.леев – расходы, не связанные с деятельностью учреждения или сверх лимитов.

⁶ Водопровод Кошница – 6,2 млн.леев; акции АО “Minerul” – 0,32 млн.леев;

⁷ Закон о государственном внутреннем финансовом контроле № 229 от 23.09.2010; Национальные стандарты внутреннего контроля в публичном секторе, утвержденные Приказами министра финансов № 51 от 23.06.2009 и № 189 от 05.11.2015.

⁸ Приложение № 4 к настоящему Отчету аудита.

I. ПРЕДСТАВЛЕНИЕ АУДИРУЕМОЙ ОБЛАСТИ

Численность населения района Дубэсарь (согласно официальным данным) составляет 35,8 тыс. жителей, и его общая площадь занимает 30,9 тыс.га. Район включает 15 сел, организованных административно-территориально в 11 примэрий. В результате военного конфликта в Восточной зоне (1992 года) часть территории района не администрируется конституционными органами Республики Молдова.

МПО района являются юридическими лицами публичного права и располагают, в соответствии с законом, имуществом, отличным от государственного имущества и других АТЕ. МПО района пользуются финансовой автономией, имеют право на инициативу в отношении администрирования местными публичными делами, осуществляет свои полномочия в пределах администрируемой территории и на условиях местного самоуправления. Исходя из сфер деятельности МПО, установленных Законом № 435-XVI от 28.12.2006⁹, их полномочия и обязанности разделены на два уровня: МПО I уровня и МПО II уровня. В соответствии с положениями Закона № 397-XV от 16.10.2003 (ст.30), функция главных исполнителей бюджета выполняется председателем района и примарами сел/коммун. Обязанности субъектов представлены в приложении № 2 к настоящему Отчету аудита.

В аудируемом периоде из бюджетов АТЕ района Дубэсарь были профинансированы 128 учреждений, в том числе: дошкольных учреждений – 13; учреждений общего среднего образования – 11; образовательных учреждений, не отнесенных к другим группам – 1; библиотек – 15; музеев – 2; домов культуры и клубов – 11; других учреждений – 75. На 1 января 2015 года число лиц, занятых в сферах, финансируемых из бюджетов АТЕ района Дубэсарь, составило 1366 человек, в том числе: в исполнительных органах – 106 человек; в структурах правопорядка – 9 человек; в дошкольных учреждениях – 322 человек; в учреждениях среднего образования – 477 человек; в образовательных учреждениях, не отнесенных к другим группам – 19; в библиотеках – 23; в музеях – 6; в домах культуры и клубах – 96; в других учреждениях – 308.

За 2015 год исполнение бюджета по доходной части было выполнено МПО р-на Дубэсарь на уровне 93,9% (уточнено – 150,9 млн.леев; исполнено – 141,8 млн.леев), а за 2016 год – соответственно, на уровне 94,4% (уточнено – 165,4 млн.леев; исполнено – 156,1 млн.леев) (см. приложение № 5 к настоящему Отчету аудита).

Анализ структуры доходов бюджетов АТЕ показывает, что в 2015-2016 годах основным источником формирования доходов являлись трансферты из ГБ, доля которых составила 81,8% (116,0 млн.леев) в 2015, и 84,1% (131,2 млн.леев) в 2016 году. Вместе с тем в 2015 году накопленные текущие доходы были на 1,2 млн.леев ниже чем соответствующие доходы 2014 года, что было обусловлено снижением налоговых поступлений на 1,4 млн.леев.

____________________

⁹ Закон об административной децентрализации № 435-XVI от 28.12.2006 года (далее – Закон № 435-XVI от 28.12.2006).

II. СФЕРА И ПОДХОД К АУДИТУ

Аудиторская миссия была проведена на основании ст.28, ст.31 и ст.14 i) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008, ст.31 (2) и ст.32 Закона об организации и функционировании Счетной палаты Республики Молдова № 260 от 7.12.2017 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2017 и 2018 годы¹⁰, с целью определить, если в период 2015-2016 годов МПО района Дубэсарь: соблюдали нормативные положения при оценке, прогнозировании и исполнении бюджетных доходов и расходов; обеспечили эффективный контроль произведенных расходов, а имущественные ситуации за аудируемые годы были отражены надлежащим образом.

Аудиторская миссия была проведена в соответствии с Международными стандартами аудита, применяемыми Счетной палатой¹¹ (ISSAI 100, ISSAI 400, ISSAI 4000 и др.).

Основная цель аудита состояла в оценке соответствия исполнения и отчетности местных бюджетов, а также управления публичным имуществом МПО района Дубэсарь в целях обеспечения источников бюджетных доходов.

Для достижения поставленной цели и исходя из выявленных проблем, были определены следующие конкретные цели аудита:

I. Управляли МПО района Дубэсарь в надлежащем порядке публичным имуществом для обеспечения источников доходов бюджета?

II. Обеспечили МПО района Дубэсарь исполнение местных бюджетов в соответствии с применимой нормативной базой?

III. Были ли отражены правильно имущественные ситуации МПО района Дубэсарь?

Ответственность аудируемых субъектов состояла в организации эффективной системы внутреннего контроля, обеспечивающей законность и правильность проведения/мониторинга предпринимаемых действий, включая действия по предотвращению, обнаружению и сообщению нарушений и, по случаю, подозрений в мошенничестве.

Ответственность аудиторской группы состояла в получении разумного убеждения относительно соответствия проаудированных аспектов, путем выражения выводов на основании собранных аудитом доказательств.

Для подтверждения констатаций, выводов и рекомендаций аудитом были охвачены меры и мероприятия, реализуемые в период 2015-2016 годов (включая предыдущие и последующие годы) ответственными лицами в рамках МПО для надлежащего обеспечения соответствия формирования и исполнения бюджетов АТЕ района Дубэсарь.

Аудиторские доказательства были получены путем оценки соответствия формирования и исполнения бюджетов в: 6 примэриях (из 11 существующих); 2 учебных заведениях¹²; 3 управлениях в рамках РС (УСОЗС, УЭБФ и УОО) и АПР. Информация, касающаяся аудируемой области, была получена и из других источников, в том числе от: Государственной налоговой службы; Генерального инспектората пограничной полиции, Министерства финансов, Агентства публичных услуг; Национальной комиссии по финансовому рынку; Министерства юстиции; Государственной инспекции в строительстве.

Сфера и методология аудита представлены в приложении № 3 к настоящему Отчету аудита.

____________________

¹⁰ Постановления Счетной палаты № 47 от 5.12.2016 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2017 год” (с последующими изменениями и дополнениями) и № 75 от 29.12.2017 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2018 год”.

¹¹ Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3 уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты” и Постановление Счетной палаты № 7 от 10.03.2014 “О применении Руководящих принципов аудита (ISSAI 1000-9999) в рамках публичного аудита” (далее – Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 и Постановление Счетной палаты № 7 от 10.03.2014).

¹² ТЛ “Ion Creangă” с.Кошница и гимназий с.Пырыта.

III. КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

3.1. ЦЕЛЬ I. Управляли МПО района Дубэсарь в надлежащем порядке публичным имуществом для обеспечения источников доходов бюджета?

МПО района не предприняли меры по расширению и укреплению собственных доходов (в том числе путем соответствующей оценки и прогнозирования налогово-бюджетных показателей), которые могли бы обеспечить финансовую устойчивость бюджетов АТЕ. Одновременно невыявление и непроведение оценки ресурсов, связанных с публичными финансами, обусловили непоступление в местные бюджеты доходов, оцененных аудитом между 3,9 млн.леев и 8,2 млн.леев¹³.

➢ Управленческий подход, применяемый ГНС и МПО в процессе администрирования доходов бюджетов АТЕ района Дубэсарь, не обеспечил полную оценку и поступление всех запланированных доходов. Вместе с тем исполнение доходов по разделам варьировало в 2015 году от 42% до 497% и, соответственно, в 2016 году – от 24% до 163%, что свидетельствует о ненадлежащем планировании доходов.

Таким образом, в бюджеты АТЕ за 2015-2016 годы по 21 и, соответственно, 19 видам доходов (уточненных) не были собраны денежные средства на общую сумму 1,7 млн.леев и, соответственно, 1,3 млн.леев. Самый низкий уровень накоплений зарегистрировали специальные средства (в 2015 недополучено 0,6 млн.леев): «налоги на добычу полезных ископаемых” (в 2016 недополучено 0,1 млн.леев), аренда земельных участков несельскохозяйственного назначения (в 2015 недополучено 0,08 млн.леев; в 2016 году – 0,1 млн.леев), далее следует оплата за аренду земель сельскохозяйственного назначения (в 2015 недополучено 0,3 млн.леев; в 2016 году – 0,1 млн.леев) и т.д. Одновременно по 13 категориям доходов в 2015 году и, соответственно, по 16 категориям в 2016 году были получены доходы, которые превышают уточненные параметры на, соответственно, 2,6 млн.леев и 0,8 млн.леев (в том числе по налогу на доходы физических лиц – на 1,9 млн.леев в 2015 году и 0,2 млн.леев в 2016 году, по внутренним налогам на товары и услуги – на 0,15 млн.леев в 2015 году, по налогу за пользование автомобильными дорогами автомобилями, зарегистрированными в Республике Молдова – на 0,3 млн.леев в 2016 году и т.д.).

Основные причины, которые привели к допущению констатированных отклонений, являются: непринятие необходимых мер в целях обеспечения оптимальных условий для оценки, установления, отслеживания и взыскания в полном объеме собственных доходов публичных учреждений; невыполнение своих обязанностей специализированным персоналом, который не обеспечил согласование обоснования доходов местного бюджета с реальным уровнем поступлений. Таким образом, потенциал накопления собственных местных доходов не освоен в полной мере.

В поддержку вышеизложенного аудит считает необходимым отметить следующее.

➢ Как и предыдущий аудит¹⁴, настоящий аудит констатирует, что метод оценки, используемый ГП “Cadastru”, не обеспечивает оценку недвижимого имущества по рыночным ценам, что отрицательно влияет на поступления в бюджеты АТЕ.

Таким образом, хотя расширение налогооблагаемой базы – в прямых интересах МПО, они не внесли свой вклад в обновление кадастровых данных об объектах недвижимого имущества, расположенных на подведомственной территории. В 2012-2013 годы были приняты нормативные положения¹⁵, касающиеся механизма обновления данных об объектах недвижимого имущества, созданного с целью поддержки системы налогообложения. Новый механизм, введенный на основании Закона № 267 от 29.11.2012, должен был обеспечить мониторинг объектов недвижимого имущества посредством учета изменений и актуализации кадастровых данных недвижимого имущества, зарегистрированных в Кадастре недвижимого имущества, а также путем сбора данных о новых объектах недвижимого имущества. Из-за незнания и несоблюдения законодательства, положения указанного закона практически не применяются.

Настоящий аудит отмечает, что согласно данным из РНИ (по состоянию на 1.01.2017) АТЕ района Дубэсарь располагали 14,95 тыс. зданий общей площадью на земле в 915542,14 м². Из них только 375 зданий (или 2,5%) были подвергнуты оценке в целях налогообложения ТОК, их оценочная стоимость составляет 100,0 млн.леев. В результате доходы от налогов на недвижимое имущество были начислены и оплачены в соответствии с положениями ст.4 (3¹) и (9) Закона № 1056-XIV от 16.06.2000¹⁶, то есть из их балансовой стоимости. Даже в этих условиях, на уровне района, в 2015 году доходы от налогов на собственность были пополнены лишь на уровне 95,7% (уточнено – 1745,5 тыс.леев; исполнено – 1671,3 тыс.леев). Следует отметить, что огромное количество вилл, дач, один санаторий и пр., расположенных на берегу реки Днестр¹⁷, не оценены и/или не облагаются налогом. Таким образом, ответственным лицам района следует уделить особое внимание правильной оценке доходов, подлежащих взысканию в виде налогов на объекты недвижимого имущества.

____________________

¹³ От 2641,8+309,8+935,6 до 3491,4+3773,6+935,6 ЕИ.

¹⁴ ПСП № 52 от 21.11.2012.

¹⁵ Закон о мониторинге объектов недвижимого имущества № 267 от 29.11.2012; порядок обновления кадастровых данных с целью поддержки системы налогообложения, утвержденный Приказом АЗОК № 103 от 22.08.2013.

¹⁶ Закон № 1056-XIV от 16.06.2000 о введении в действие раздела VI Налогового кодекса.

¹⁷ Подтвержденные фотографиями, сделанными аудиторской группой.

➢ МПО, имея возможность управлять собственными доходами, не обеспечили их начисление и, соответственно, оплату, лишая местные бюджеты дополнительных источников доходов.

Имущественный комплекс АТЕ состоит в основном из основных средств (в том числе публичных земель), управление которыми должно быть основано на принципах эффективности, законности и прозрачности, формируя стабильный источник доходов. В этом контексте имущественная автономия состоит в выявлении и четком разграничении местной публичной собственности, укреплении и последовательном регулировании компетенций и, в частности, местных обязанностей по управлению местным публичным имуществом. В то же время нынешний аудит указывает на ряд нарушений на уровне МПО, которые лишают местные бюджеты значительных средств.

• Несоблюдение соответствующей нормативной базы, неэффективный мониторинг процесса оценки и сбора доходов, а также отсутствие некоторых процедур внутреннего контроля обусловили ненадлежащее исполнение доходов от аренды земель публичной собственности, что обусловило неутверждение и непоступление доходов в местные бюджеты за 2015-2016 годы в общей сумме, оцененной от 309,8 тыс.леев до 3773,6 тыс.леев¹⁸.

Доходы БАТЕ района Дубэсарь от аренды земель публичной собственности за 2015 год были исполнены в сумме 414,9 тыс.леев (52% от уточненного плана (793,00 тыс.леев), а за 2016 год – 248,1 тыс.леев (45% от уточненного плана (555,5 тыс.леев)). Собранные аудиторские доказательства по этому разделу указывают на то, что МПО с.Пырыта, Моловата Ноуэ, Кочиерь и Кошница не обеспечили надлежащее планирование доходов от сдачи в аренду земельных участков публичной собственности АТЕ и эффективный мониторинг их исполнения. Согласно требованиям законодательства¹⁹, в случае, когда собственники приватизированных объектов или частных предприятий и объектов не купили или не взяли в аренду земли, на которых расположены эти объекты, с них ежегодно взимается плата за пользование землей, установленная в одностороннем порядке МС, которая не может быть меньше ежегодной арендной платы или больше 10% нормативной цены земли. МПО не предприняли необходимые меры по планированию и взиманию всех платежей, связанных с использованием земель публичной собственности АТЕ, а МС не вынес решения об установлении платы за пользование некоторыми земельными участками, что обусловило непрогнозирование и неисполнение бюджетных доходов.

√ Так, примэрия Пырыта упустила возможность получить местных доходов от 41,4 тыс.леев до 1824,1 тыс.леев, поскольку не принимала решения об установлении платы за пользование некоторыми земельными участками общей площадью 15,7 га, за которые непрогнозированные и неисполненные бюджетные доходы составили от 36,4 тыс.леев до 1819,1 тыс.леев. Следует отметить, что до настоящего времени примэрия не зарегистрировала в РНИ право собственности на земельный участок с кадастровым № 3842210596 и площадью 7,1514 га, на котором расположены строения (очистные сооружения бывшего консервного завода с.Кошница); заявленной причиной было то, что имущество завода является предметом спора.

Кроме того, примэрия с.Пырыта не предприняла никаких мер по сдаче в аренду²⁰ земельных участков площадью 3,09 га, занятых неприватизированными садовыми участками, таким образом были упущены доходы в сумме 5,0 тыс.леев²¹.

√ В свою очередь, МПО с.Моловата Ноуэ не взяли в расчет и не использовали за 2015-2016 годы возможности накопления доходов с 5,1 га публичных земель, прилегающих к частным объектам, что обусловило непрогнозирование и неисполнение бюджетных доходов, оцененных между 26,6 тыс.леев и 1330,0 тыс.леев (в том числе за 2015 и 2016 годы – от 13,3 тыс.леев до 665,0 тыс.леев).

√ МПО Кочиерь не взяли в расчет и не обеспечили в 2015-2016 годах накопление доходов от аренды публичных земель, прилегающих к частным объектам за участок площадью 1,8288 га, упустив, таким образом, доходы в сумме от 94,4 тыс.леев до 472, 0 тыс.леев²².

√ Примэрия Кошница упустила доходы от сдачи в аренду земельных участков публичной собственности в сумме 147,4 тыс.леев²³. Так, несмотря на то, что МПО Кошница имеют возможность взыскивать ежегодно платежи за аренду сельскохозяйственных земель в сумме минимум 83,1 тыс.леев, на самом деле было взыскано: в 2015 году – только 18,8 тыс.леев, а в 2016 году – лишь 15,6 тыс.леев. Релевантными в этой связи являются следующие примеры:

• ООО “Agro-prima” посадило на 3 публичных земельных участках (несельскохозяйственных) общей площадью 2,6138 га персиковый сад²⁴, в отсутствие договоров аренды земельных участков; примэрия упустила таким образом около 67,5 тыс.леев²⁵ в год, или 135,0 тыс.леев²⁶ за 2 года.

• В договоре без номера от 14.04.2016, заключенном с ООО “Agro-prima”, примэрия установила плату за аренду прилегающего земельного участка площадью 2,5421 га, указав, что земельный участок имеет сельскохозяйственное назначение, хотя он имел другое назначение. В итоге, примэрия недополучила доходов в сумме 6,2 тыс.леев²⁷ в год, или 12,4 тыс.леев за 2 года. В ходе аудита был составлен другой договор, где данный земельный участок указан как участок под строительство.

____________________

¹⁸ тыс.леев: Пырыта: от 41,4 до 1824,1; Моловата Ноуэ: от 26,6 до 1330,1; Кочиерь: от 94,4 до 472,0; Кошница: 147,4.

¹⁹ Ст.10¹ (1) Закона о нормативной цене и порядке купли-продажи земли № 1308-XIII от 25.07.1997 (далее – Закон № 1308-XIII от 25.07.1997).

²⁰ Ст.10 (8) Закона № 1308-XIII от 25.07.1997.

²¹ 5,0 тыс.леев (в том числе в 2015 году – 3,09 га x 621,05 х 65 х 2% = 2,5 тыс.леев и в 2016 году – 2,5 тыс.леев).

²² От 94,4 тыс.леев до 472 тыс.леев (в том числе ежегодно минимум 47,2 тыс.леев = 1,8288 га x 19873,34 x 65 x 2% и максимум 236,0 тыс.леев = 1,8288 x 19873,34 x 65 x 10%).

²³ 135,0+12,4.

²⁴ Участки с кадастровыми № : 3818111.413; 3818111.415 и 3818111.415

²⁵ (2,6138 x 65 x 19873,34 x 2%: 100).

²⁶ Факт, отмеченный и ФИ в акте “О результатах тематического финансового инспектирования, проведенного в примэрии c.Кошница”.

²⁷ 6386,8 леев (правильно);199,58 леев (неправильно).

➢ Непринятие мер по надлежащему управлению местным имуществом является существенным препятствием в укреплении базы собственных доходов АТЕ. Вместе с тем ненадлежащая продажа²⁸ публичных земель лишили бюджеты АТЕ доходов от 2641,8 тыс.леев²⁹ до 3491,4 тыс.леев.

Примэрия ком.Кошница недополучила доходов на общую сумму около 3,3 млн.леев³⁰.

- Так, в 2015 году на основании решения МС на аукционе «с молотка» было продано здание (котельная) общей стоимостью 33,4 тыс.леев, расположенное на участке площадью 4,9 га (из которых 0,096 га – площадь прилегающего земельного участка строения). Несоблюдение примэрией законодательной базы³¹, выражающееся в необеспечении одновременного отчуждения недвижимого имущества вместе с прилегающим участком (по цене продажи, составленной из стоимости земли плюс стоимость недвижимого имущества, находящегося на этом участке), позволило впоследствии (через год и 5 месяцев после реализации строения) продать земельный участок площадью 0,096 га как прилегающий участок по цене 2,8 тыс.леев. В то же время необходимо отметить, что, исходя из положений Закона № 1308-XIII от 25.07.1997, в случае если примэрия продала бы участок без строений в черте города, цена земельного участка составила бы от 136,4 тыс.леев до 186,0 тыс.леев³². Таким образом, в сложившейся ситуации в местный бюджет недополучено доходов в сумме до 183,2 тыс.леев.

- В других случаях, 3 земельных участка площадью 1,644 га в черте с.Кошница были проданы как земельные участки с режимом использования “сады”, с применением цены в 621,05 леев (балло/гектар), хотя согласно закону³³ цена земельных участков в черте города составляет 19873,34 леев (балло/гектар), что лишило местный бюджет доходов от продажи земельных участков в пределах от 2,3 млн.леев до 3,2 млн.леев³⁴. Так,

1) Решением МС Кошница № 5/8 от 28.08.2012 на 12.10.2012 был выставлен на аукцион земельный участок площадью 0,2191 га, расположенный на окраине с.Кошница, по цене 2,6 тыс.леев (исходя из нормативной цены 621,05 леев за балло/гектар). Вместе с тем согласно протоколу № 1 от 12.10.2012 аукционная комиссия посчитала аукцион недействительным из-за невозможности уточнения статуса соответствующего участка (за чертой населенного пункта или в черте населенного пункта), поскольку согласно решению МС, выставленный участок был расположен за чертой населенного пункта, а согласно выписке из РНИ от 23.08.2012 – в черте с.Кошница. Впоследствии 10.12.2012 в рамках повторных торгов земельный участок был продан физическому лицу по цене 3,9 тыс.леев как участок, расположенный за чертой населенного пункта, на основании другой выписки из РНИ относительно этого участка, а именно от 5.11.2012, согласно которой земельный участок находится за чертой населенного пункта. Следовательно, через 2,5 месяцев содержание первой выписки, полученной от ТКО, было изменено так, что земельный участок, находящийся первоначально в черте населенного пункта, был определен впоследствии как находящийся за пределами населенного пункта, что позволило продать его по символической цене, по сравнению с его реальной стоимостью³⁵.

Таким образом, аудит отмечает, что примэрия и ТКО Дубэсарь, манипулируя изменением назначения одних и тех же публичных земель, выставленных на продажу (которые являются то “сельскохозяйственными”, то “под строительство”, то “в черте населенного пункта”, то “за чертой населенного пункта”), не учли положения ст.71-74 Земельного кодекса³⁶ и ст.11-14 Закона № 1308-XIII от 25.07.1997, согласно которым изменение назначения земель сопровождается компенсацией потерь, связанных с выводом земель из категорий земель сельскохозяйственного назначения в другие категории. Кроме того, ст.14 (2) и (3) указанного Закона предусматривают, что “совет АТЕ I или II уровней принимает постановление, соответственно, решение о выделении земель из категорий земель сельскохозяйственного назначения для их использования в несельскохозяйственных целях в течение одного месяца после перечисления физическими или юридическими лицами денежных средств, эквивалентных стоимости потерь, причиненных выводом земель из сельскохозяйственного оборота”. В подтверждение вышесказанного, аудит отмечает, что через два месяца после покупки указанного участка, физическое лицо-бенефициар продал его по той же цене другому физическому лицу³⁷. В свою очередь, через 6 месяцев после продажи земельного участка, МС Кошница на основании решения № 3/19 от 31.05.2013 включил в черту города земельный участок площадью 0,2191 га³⁸, а впоследствии решением МС № 4/11 от 29.08.2014, соответствующий участок на основании ст.39 Земельного кодекса был “квалифицирован” как земельный участок, предназначенный для строительства, с его использованием для жилищного строительства. Незаконная продажа земельного участка площадью 0,2191 га как “сад за чертой населенного пункта” по цене 3,9 тыс.леев (впоследствии ставший “участком под строительство”) обусловила недополучение местным бюджетом суммы, оцененной между 307,4 тыс.леев и 420,6 тыс.леев³⁹.

2) В другом случае, на основании решений МС Кошница № 8/9 от 24.11.2009 и № 1/9 от 24.02.2011 был выставлен на аукцион по цене 12,8 тыс.леев земельный участок с режимом пользования “сад” и площадью 0,968 га, расположенный в черте с.Кошница⁴⁰. Уведомлением № 126-S/11 от 1.04.2011 Кишиневского территориального офиса Государственной канцелярии, отмеченные выше решения были признаны как “вынесенные с нарушением законодательства”, поскольку в соответствии с п.4 приложения к Закону № 1308-XIII от 25.07.1997, нормативная цена при продаже, покупке земельных участков в черте населенных пунктов (за исключением приусадебных земельных участков) составляет 19873,34 леев (балло/га), а не 621,05 леев, как было применено в контексте указанных решений. МС выполнил предписания Уведомления и отменил соответствующие решения, приняв одновременно новое решение, № 1/35 от 2.02.2012, о продаже того же участка на тех же условиях. В результате торгов участок был продан по цене 14,0 тыс.леев физическому лицу. Исходя из данного прецедента (решение МС Кошница № 4/11 от 29.08.2014), земельный участок с режимом использования “сады” в черте населенного пункта считается, согласно Земельному кодексу (ст.39), земельным участком, предназначенным для строительства. Таким образом, его продажа осуществлялась с нарушением требований п.4 приложения к Закону № 1308-XIII от 25.07.1997, так как нормативная цена при продаже-покупке земельных участков в черте населенных пунктов (за исключением приусадебных земельных участков) составляет 19873,34 леев за балло/га. Цена продажи (рассчитанная согласно закону) соответствующего земельного участка должна была составить от 1375,47 тыс.леев до 1875,64 тыс.леев⁴¹; таким образом, были упущены доходы от 1361,47 тыс.леев до 1861,64 тыс.леев.

3) Аналогично 19.06.2012 был продан по цене 6,6 тыс.леев участок-сад в черте с.Кошница, площадью 0,4572 га⁴². С учетом того, что участок был в черте города, цена его продажи составляла от 649,65 тыс.леев до 885,89 тыс.леев⁴³; соответственно, при продаже земельного участка были упущены доходы от 643,05 тыс.леев до 879,29 тыс.леев.

• Примэрия Дороцкая не обеспечила надлежащую продажу строений, что обусловило непоступление в местный бюджет доходов на сумму 146,7 тыс.леев.

Так, в 2016 году на основании решения МС, на аукционе “с молотка” было продано здание бывшего детского сада (площадью 498,4 м²) на общую сумму 489,3 тыс.леев, расположенное на участке площадью 0,2476 га. Необеспечение одновременного отчуждения недвижимого имущества вместе с прилегающим земельным участком позволило, чтобы впоследствии (через 7 месяцев со дня реализации указанного строения) земельный участок площадью 0,2476 га, стоимость которого, по проведенным оценкам, составляла 153416 леев, был отчужден МС Дороцкая как прилегающий участок по цене от 7037 леев.

____________________________

²⁸ Ст.3 и ст.10¹ Закона № 1308-XIII от 25.07.1997

²⁹ Кошница: от 2495,1 до 3344,73; Дороцкая: 146,7.

³⁰ 3161,53 ЕИ (продажа земельных участков) + 183,2 ЕИ (продажа строений в отсутствии земельного участка).

³¹ Ст.3 Закона № 1308-XIII от 25.07.1997: “Земли, на которых расположены строения, инженерные сооружения, многолетние насаждения и другое недвижимое имущество, продаются одновременно с отчуждением недвижимости.”

³² (0,096 га x 65 x 19873,34 леев и шаг торгов от 10% до 50%).

³³ Согласно п.4 из приложения к Закону № 1308-XIII от 25.07.1997.

³⁴ 1361,5+307,4+643,1=2312,0; 1861,6+420,6+879,3=3161,5.

³⁵ Цена одного балло/га сельскохозяйственных земель в 32 раза меньше, чем цена земельных участков для строительства, соответственно: 621,05 леев и 19873,34 лея за 1 балло/га).

³⁶ Земельный кодекс № 828-XII от 25.12.1991.

³⁷ Договор купли-продажи № 1374 от 21.02.2013.

³⁸ Кадастровый № 3818112280.

³⁹ Оценки были проведены аудитом в соответствии с Законом № 1308-XIII от 25.07.1997 (0,2191 га x 65 x 19873,34 леев и шаг торгов от 10% до 50%).

⁴⁰ Кадастровый № 3818112246.

⁴¹ 0,968 га x 65 x 19873,34 и шаг аукциона от 10% до 50% нормативной цены.

⁴² Кадастровый № 3818112116.

⁴³ 0,4572 га x 65 x 19873,34 и шаг аукциона от 10% до 50% нормативной цены.

➢ Запланированные доходы от найма (аренды) публичного имущества на 2015-2016 годы в АПР и примэрии Кошница не отражают реальный уровень накопления (что противоречит положениям Закона № 397-XV от 26.10.2003), по причине того, что не были полностью рассчитаны и предъявлены к оплате. Таким образом, с отклонениями от требований ст.4 и ст.31 Закона № 397-XV от 26.10.2003, не были оценены и взысканы доходы от аренды на сумму около 935,6 тыс.леев⁴⁴.

Так, доходы от аренды и имущественного найма на общую сумму 700,5 тыс.леев⁴⁵ РС и АПР не были приняты полностью во внимание при утверждении бюджетов, а по состоянию на 15.12.2017 долги налогоплательщиков составляли 692,3 тыс.леев.

Таким образом, АПР не взял в расчет при формировании доходов платежи от аренды земельных участков и объектов недвижимости (недвижимое имущество с кадастровым № 3839100230⁴⁶), переданных согласно Договору аренды № 1 от 10.07.2008, на период 30 лет ООО «Casa Pescarului” (ф/к 1008600026946), компании, зарегистрированной в Государственной регистрационной палате 21.05.2008. Несмотря на то, что в договоре аренды № 1 от 10.07.2008, заключенном между РС и ООО “Casa Pescarului” предусмотрена ежегодная плата за наем/аренду имущества (здании и прилегающей территории) на общую сумму 82,0 тыс.леев, за 2015 год исполненные доходы РС от платы за аренду земельных участков несельскохозяйственного назначения (ст.121/33) и найма имущества публичной собственности (ст.121/35) составили 0 леев⁴⁷. Согласно информации, представленной бухгалтерией АПР⁴⁸, непогашенная задолженность ООО “Casa Pescarului” по состоянию на 15.12.2017 составляла 687,3 тыс.леев⁴⁹, а ее расчет начался еще в 2011 году.

РС Дубэсарь предпринял некоторые меры по предупреждению должника (ООО “Casa Pescarului”), для того чтобы вынудить его исполнять свои обязанности, в то же время внося предложения по изменению договорных условий. Таким образом, УЭБФ РС периодически информировало председателя района (начиная с 2012-2015 годы) о необходимости повышения тарифов на аренду недвижимого имущества (согласно Закону о государственном бюджете на соответствующие годы), о состоянии поступлений, неоплаченных задолженностях и др.⁵⁰. В результате 9.12.2016 и 4.01.2017 РС известил администратора ООО “Casa Pescarului” о возможном расторжении договора и возможном обращении в суд. 21.11.2017 РС, Решением № 07-04 (п.4.1) распорядился о принятии исполнительным органом мер по взысканию, через уполномоченные структуры, имеющихся задолженностей в сумме 643,9 тыс.леев, а 2.01.2018 ПР (Распоряжением № 2-n) дал указание уполномоченным лицам в рамках РС⁵¹ потребовать в письменной форме от ООО “Casa Pescarului” информацию об оплате накопленных задолженностей и оформить необходимые документы для расторжения договора (п.3.1 Распоряжения). Следует отметить тот факт, что аудиту не были представлены доказательства, которые могли бы подтвердить, что в период 2012-2018 годов РС Дубэсарь предпринял действия по обеспечению поступления доходов (арендных платежей и пени) через судебные инстанции.

Вместе с тем, согласно ст.29 (9) и ст.30 (1) c) Закона № 113 от 27.04.2007⁵², РС Дубэсарь должен был обеспечить подтверждение наличия всех долгов и составить бухгалтерские пояснительные записки о суммах задолженности с истекшим сроком погашения.

АПР и (до 01.01.2017) ПМСУ Центр здоровья Дубэсарь, которые управляли изначально объектом, допустили безвозмездное использование публичных помещений в здании РС: Представителем Правительства в территории (площадь в 16,2 м²) – с оплатой годовой аренды и услуг на сумму 5,4 тыс.леев; Государственным предприятием “Registru” (39,1 м²) – соответственно 3,0 тыс.леев⁵³, что обусловило непоступление, в течение последних 5 лет, доходов на общую сумму 22,0 тыс.леев (в том числе в период 2015-2017 годов – 13,2 тыс.леев). Таким образом, помимо мер, касающихся ООО “Casa Pescarului”, АПР необходимо предпринять меры по взысканию задолженности и с других юридических и физических лиц, включая деконцентрированные службы на местах, которые по состоянию на 15.12.17 имели неоплаченные долги на общую сумму 5,0 тыс.леев⁵⁴.

Дополнительно аудит отмечает, что бухгалтерии следует вести учет расчетов по аренде и найму публичного имущества согласно методу расчета, то есть на основании договоров, заключенных с пользователями помещений.

√ Примэрия c.Кошница не обеспечила надлежащий мониторинг и управление процессом сдачи внаем помещений публичной сферы ООО Яловень Газ, в результате чего недополучено доходов до 235,1 тыс.леев.

Так, согласно положениям ст.77 (2) и (5) Закона № 436 от 28.12.2006⁵⁵, имущество, относящееся к публичной сфере АТЕ может быть передано на основании решения местного или районного совета, в зависимости от обстоятельств, в управление муниципальным предприятиям и публичным учреждениям, в концессию, сдано в аренду или внаем в соответствии с законом. Отчуждение имущества АТЕ, передача его в концессию, сдача в аренду или внаем осуществляются посредством публичных аукционов, организуемых в соответствии с законом, за исключениями, специально предусмотренными законом. Исходя из указанных положений, аудит отмечает, что в отсутствие решения МС и публичных аукционов здания, расположенные на земельном участке с кадастровым № 3818113160 (площадью 460,6 м²) используются с нарушением принципа прозрачности, а также требований законодательства о документировании договорных отношений, что обусловило непоступление, в период 2015-2017 годов, некоторых доходов, оцененных в сумме от 172,4 тыс.леев до 235,1 тыс.леев, в зависимости от шага аукциона.

____________________

⁴⁴ 700,5 тыс.леев – АПР; 235,1 тыс.леев – примэрия Кошница.

⁴⁵ 687,3 (аренда – 474,5), пени – (212,8)+13,2 (платежи за период 2015-2017 годов за деконцентрированные услуги).

⁴⁶ В том числе прилегающий земельный участок площадью 2,4399 га, оцененный ТКО Дубэсарь на сумму 1241,31 тыс.леев.

⁴⁷ Запланированные доходы по данным разделам в общей сложности составили 97,2 тыс.леев, включая плату за аренду земельных участков несельскохозяйственного назначения – 56,1 тыс.леев; наем имущества публичной собственности – 41,1 тыс.леев.

⁴⁸ Пояснительная записка № 3 от 15.12.2017.

⁴⁹ В том числе начисленные пени в 212,8 тыс.леев.

⁵⁰ 8.10.2015 УЭБФ проинформировало в письменной форме председателя района о накоплении долгов на общую сумму 227,5 тыс.леев (за аренду) и 62,8 тыс.леев – пени. 1.02.2016 УЭБФ сообщило, что долги в целом составляли уже 360,1 тыс.леев.

⁵¹ Секретарю РС, Юридическому управлению и Административно-финансовому отделу (п.3.3 Распоряжения).

⁵² Закон о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007 (далее – Закон № 113-XVI от 27.04.2007).

⁵³ Расчеты произведены бухгалтерией АПР.

⁵⁴ Экологическая инспекция – 1,6 тыс.леев; Почтовый центр – 1,2 тыс.леев; ИП “Meleca Darii”  – 1,7 тыс.леев; НМСК – 0,5 тыс.леев.

⁵⁵ Закон о местном публичном управлении № 436 от 28.12.2006 (далее – Закон № 436 от 28.12.2006).

3.2 ЦЕЛЬ II: Обеспечили МПО района Дубэсарь исполнение местных бюджетов в соответствии с применимой нормативной базой?

Оценка финансового менеджмента исполнения расходов бюджетов АТЕ (I и II уровня) района за аудируемый период, с точки зрения соблюдения нормативной базы, показывает, что на эту область отрицательно повлияли несоответствия и отклонения от законодательных норм. Подвержены влиянию нарушений области, касающиеся закупки товаров и услуг, исполнения текущих расходов (в том числе на оплату труда) и для капитальных вложений и капитального ремонта и др.

Факты, выявленные аудитом, указывают на высокую степень финансово-бюджетной недисциплинированности и, соответственно, наличие повышенного риска, одной из причин которых является необеспечение внутреннего контроля, вытекающее из ненадлежащего внедрения Закона № 229 от 23.09.2010, который предусматривает повышение управленческой ответственности для надлежащего и эффективного управления публичными ресурсами.

В контексте вышеизложенного было выявлено следующее:

3.2.1. Проаудированные МПО не проявили должного усердия для обеспечения соответствия оплаты труда персонала.

Так, оплата труда в рамках подведомственных структур РС Дубэсарь и некоторых МПО района осуществлялась с нарушением действующего законодательства, что обусловило произведение ряда нерегламентированных бюджетных расходов на общую сумму 3,4 млн.леев (в том числе на страхование⁵⁶).

Выявленные недостатки в осуществлении расходов на оплату труда в АПР, подведомственных структурах РС и аудируемых АТЕ включали: отсутствие или несоответствие штатного расписания; заключение договоров на оказание услуг в целях легализации трудовых и служебных отношений (с ненадлежащей отчетностью расходов на оплату труда); увеличение заработной платы в связи с доступом к государственной тайне в отсутствие юридически оформленного допуска; увеличение заработной платы в результате неправильного применения норм, предусматривающих установление уровней оплаты труда в зависимости от количества населения; выплату надбавки за интенсивность труда и надбавки за работу в условиях повышенного риска другим категориям персонала, чем те, которые предусмотрены законом; необоснованную выплату надбавки за неблагоприятные условия труда; оплату труда некоторым работникам в отсутствие объема работы; поддержание большего числа методических должностей по сравнению с максимальным установленным числом; выплату надбавки за классность водителям автотранспортных средств в отсутствие подтверждающих документов.

√ Ни один из аудируемых публичных субъектов не располагал структурой и штатным расписанием, соответствующими требованиям законодательства

Согласно законодательству, каждый публичный орган имеет обязанность составить штатное расписание персонала и направить его на согласование Государственной канцелярии⁵⁷. Штатное расписание утверждается в первый месяц с начала деятельности предприятия, а в дальнейшем – в первый месяц каждого календарного года⁵⁸ и должен содержать все сведения, указанные в типовой форме, утвержденной Правительством⁵⁹. Изменение штатного расписания производится в случае увеличения или уменьшения предельной численности, реорганизации, изменения основных функций МПО, или перераспределения задач и обязанностей в рамках этого органа. В данном случае заполняется и утверждается новое штатное расписание, а предыдущее признается юридически утратившим силу⁶⁰. На основании положительного заключения Государственной канцелярии составляются штатные расписания персонала, которые должны соответствовать требованиям, предусмотренным Приказом МФ № 55 от 11 мая 2012 года⁶¹, а также должны быть зарегистрированы в МФ⁶².

В нарушение применимых законодательных положений, за аудируемый период некоторые субъекты не утвердили штатные расписания⁶³, продолжая применять те, которые были составлены в предыдущие годы, а другие субъекты утверждали их через случайные промежутки времени⁶⁴, впоследствии внося в них изменения и применяя их в измененном варианте, вместо того, чтобы признать их утратившими силу⁶⁵. В то же время, ни одно из штатных расписаний, утвержденных подвергнутыми проверке субъектами на протяжении 2015-2016 годов, не было согласовано с Государственной канцелярией. К тому же штатные расписания, введенные в действие в течение этого периода, не содержат всех составляющих элементов, предусмотренных законом. Большинство утвержденных штатных расписаний не определяют основные функции должностей и не содержат ссылки на коды должностей согласно Классификатору занятий Республики Молдова (КЗРМ)⁶⁶, что повышает риск неправильного определения некоторых должностей и, следовательно, соответствующих им категорий оплаты труда.

Штатные окладные ведомости, составляемые ежегодно для АПР и каждого из подведомственных структур РС, не были зарегистрированы в МФ. В некоторых аудируемых субъектах⁶⁷ количество должностей, установленных в штатном расписании, отличается от количества должностей, предусмотренных в штатных окладных ведомостях, что противоречит нормам действующего законодательства, согласно которым штатные окладные ведомости разрабатываются и утверждаются на основании штатного расписания⁶⁸.

____________________

⁵⁶ 23% – социальное страхование; 4,5% – медицинское страхование.

⁵⁷ П.21 Методологии заполнения и согласования штатного расписания, утвержденной ПП № 201 от 11 марта 2009 года о введении в действие положений Закона № 158-XVI от 4 июля 2008 года о государственной должности и статусе государственного служащего (далее – ПП № 201 от 11 марта 2009 года).

⁵⁸ Ст.10 (2) c) Трудового кодекса, утвержденного Законом № 154-XV от 28 марта 2003 года (далее – Трудовой кодекс).

⁵⁹ Ст.67 (2) Закона о государственной должности и статусе государственного служащего № 158-XVI от 4 июля 2008 года (далее – Закон № 158-XVI от 4 июля 2008 года); приложение № 5 к ПП № 201 от 11 марта 2009 года.

⁶⁰ П.28 Методологии заполнения и согласования штатного расписания, утвержденной ПП № 201 от 11 марта 2009 года (приложение № 5).

⁶¹ Приказ МФ № 55 от 11.05.12 “Об утверждении типовых формуляров штатного расписания персонала, занятого в бюджетном секторе”.

⁶² П.27 Методологии заполнения и согласования штатного расписания, утвержденной ПП № 201 от 11 .03.09 (приложение № 5); п.3 из приложения № 2 к Приказу МФ № 55 от 11.05.12.

⁶³ Примэрии Моловата Ноуэ, Коржова, Кочиерь.

⁶⁴ Административный орган, подведомственный РС Дубэсарь, примэрия Кошница, примэрия Пырыта, примэрия Дороцкая.

⁶⁵ Административный орган, подведомственный РС Дубэсарь (Решения РС Дубэсарь № 06-06 от 15.12.14, № 01-03 от 26 02.15; № 02-06 от 19.08.16 и др.); примэрия Дороцкая (Решение № 12/13 от 16.12.2016).

⁶⁶ Примэрии Пырыта, Дороцкая, Кошница.

⁶⁷ Примэрии Дороцкая, Кошница, Моловата Ноуэ.

⁶⁸ П.11 из приложения № 2 к Постановлению Правительства № 1001 от 26 декабря 2011 года о введении в действие положений некоторых законодательных актов.

√ Были заключены договоры на оказание услуг в целях сокрытия служебных и трудовых отношений, а расходы на оплату труда отражались по другим статьям расходов.

В контексте национального законодательства, правоотношения, имеющие в качестве предмета выполнение физическим лицом оплачиваемой работы, соответствующей определенной должности, профессии или специальности в интересах и в подчинении другого лица (как правило, юридического лица), представляют собой трудовые или служебные отношения и должны быть оформлены соответственно – индивидуальным трудовым договором⁶⁹ и/или актом о назначении на должность⁷⁰. В силу различных принципов регулирования трудовых и гражданских правоотношений, а также на основании конкретных законодательных положений⁷¹, договоры гражданского права (в частности, на оказание услуг) не могут быть использованы для оформления трудовых/служебных отношений. Более того, трудоустройство на должности, определенные Классификатором, утвержденным Законом № 155 от 21 июля 2011 года⁷², в качестве государственных должностей, проводится в целях осуществления работниками прерогатив публичной власти⁷³, что никак не может быть предметом регулирования договоров на оказание услуг.

В течение аудируемого периода в рамках двух примэрий района⁷⁴ кроме лиц, работающих в должностях, предусмотренных штатным расписанием и в штатными окладными ведомостями, работали и лица, нанятые на основании договоров оказания услуг. В действительности они не оказывали услуги в смысле Гражданского кодекса, а находились в трудовых/служебных отношениях с примэриями, и исполняли, под руководством примаров, обязанности свойственные некоторым должностям (в том числе и публичным должностям⁷⁵), которые не были предусмотрены в штатном расписании и в штатных окладных ведомостях, или были предусмотрены в недостаточном количестве. В период действия договоров оказания услуг, лицам, занятым на их основании, выплачивалась ежемесячная заработная плата, установленная в соответствии с законодательством об оплате труда государственных служащих и работников бюджетной сферы⁷⁶; они пользовались всеми преимуществами, предоставляемыми статусом работника – надбавками к заработной плате, единовременными премиями, отпусками, материальной помощью и др. Одновременно при приеме на работу на основе гражданско-правового договора обладатели должностей, предполагающих реализацию прерогатив публичной власти, не был соблюден порядок приема на работу, исчерпывающе установленный в ст.28 Закона № 158-XVI от 4 июля 2008 года – конкурс, продвижение по службе, перевод на другую должность, откомандирование или временное исполнение руководящей публичной должности.

Расходы в сумме 398,1 тыс.леев, осуществленные на основании 23 договоров оказания услуг, заключенных с целью осуществления трудовой деятельности⁷⁷, вместо статей расходов, касающихся оплаты труда (согласно бюджетной классификации⁷⁸), были неправомерно отнесены к другим статьям расходов: в 2015 году – к ст.113.45 “Товары и услуги, не отнесенные к другим подстатьям”, а в 2016 году – к ст.281.600 “Прочие расходы на основании договоров с физическими лицами”.

____________________

⁶⁹ Ст.2 (3) и ст.45 Трудового кодекса.

⁷⁰ Ст.30 (1) Закона № 158-XVI от 4 июля 2008 года.

⁷¹ Ст.45; ст.2 (3) Трудового кодекса; ст.30 (1) Закона № 158-XVI от 4 июля 2008 года; ст.9 (2) c), d) Трудового кодекса.

⁷² Закон об утверждении единого Классификатора государственных должностей № 155 от 21 июля 2011 года;

⁷³ Ст.3 Закона № 158-XVI от 4 июля 2008 года.

⁷⁴ Примэрии Кошница, Пырыта.

⁷⁵ Специалист по вопросам молодежи и спорта, специалист по вопросам налоговых сборов.

⁷⁶ Закон о системе оплаты труда государственных служащих № 48 от 22 марта 2012 года; Закон о системе оплаты труда в бюджетной сфере № 355-XVI от 23 декабря 2005 года.

⁷⁷ 22 договора в примэрии Кошница и 1 договор – в примэрии Пырыта.

⁷⁸ Приказ министра финансов № 91 от 20.10.2008 о Бюджетной классификации; Приказ министра финансов № 208 от 24.12.15 о Бюджетной классификации.

√ Надбавка за интенсивность труда в общей сумме 1061,9 тыс.леев была выплачена некоторым категориям работников, которые не имели право на ее получение.

В соответствии с положениями Закона № 355-XVI от 23 декабря 2005 года⁷⁹ и Постановления Правительства № 381 от 13 апреля 2006 года⁸⁰, руководители подразделений, специалисты и административные служащие бюджетных учреждений получают надбавки к основной заработной плате за высокую эффективность в работе, интенсивность труда, а также за выполнение особо важных или срочных работ, на срок их проведения. Надбавки устанавливаются руководителями бюджетных учреждений, по согласованию с профсоюзами, не более чем на один год и могут быть уменьшены или отменены при ухудшении качества работы. Исходя из применимых правовых норм, надбавки за высокую профессиональную компетентность и интенсивность труда не получают в том числе: рабочие⁸¹, преподаватели⁸², личные ассистенты⁸³, государственные служащие⁸⁴.

В нарушение действующих нормативных положений, некоторым сотрудникам АПР; УСОЗС; УОО; УЭВФ, подведомственных учреждений, а также ряда аудируемых примэрий⁸⁵ (государственные служащие, рабочие, педагогические работники, личные ассистенты) выплачивалась регулярно надбавка за интенсивность труда в размере до 50% от их должностного оклада. Расходы, связанные с неправомерной выплатой этой надбавки, на протяжении 2015, 2016 и первых 9 месяцев 2017 года составили 1061,9 тыс.леев.

____________________

⁷⁹ ст.29 (1) и (7) Закона № 355-XVI от 23.12.2005.

⁸⁰ ПП № 381 от 13.04.06 (п.10 Единых условий).

⁸¹ Положения Закона № 355-XVI от 23.12.05 и ПП № 381 от 13.04.06 о надбавке за интенсивность труда не ориентирована на эту категорию сотрудников.

⁸² Исключение конкретно установлено в ПП № 381 от 13.04.06 об условиях оплаты труда работников бюджетных учреждений.

⁸³ Они не входят в число специалистов, которые должны иметь специальную подготовку в определенной области (см. ПП № 314 от 23.05.2012 об утверждении Типового положения об организации и функционировании социальной услуги “Личная помощь” и минимальных стандартов качества).

⁸⁴ Согласно Закону № 48 от 22 марта 2012 года и ПП № 331 от 28 мая 2012 года об оплате труда государственных служащих, они получали такую надбавку только в период 1.01.–18.08.2017.

⁸⁵ Примэрии: Кошница – 17,5 тыс.леев и Коржова – 12,9 тыс.леев.

√ Надбавки за неблагоприятные условия труда в сумме 535,4 тыс.леев были выплачены без соблюдения установленных законом процедур.

В соответствии с ПП № 1487 от 31.12.2004⁸⁶, надбавки к заработной плате за неблагоприятные условия труда устанавливаются на основании перечней работ и рабочих мест с тяжелыми и особо тяжелыми, вредными и особо вредными условиями труда, утвержденных на уровне предприятия коллективным трудовым договором. Основанием для установления указанных надбавок служит оценка конкретного уровня вредных и опасных факторов производственной среды на каждом рабочем месте, в соответствии с результатами аттестации рабочих мест или специальных инструментальных измерений, проведенных в соответствии с процедурами, установленными ПП № 1335 от 10.10.2002⁸⁷. Результаты аттестации отражаются в карте условий труда на рабочем месте и, в зависимости от установленной степени их вредности или тяжести, разрабатывается перечень существующих на предприятии рабочих мест с неблагоприятными условиями, который становится составной частью коллективного трудового договора.

На протяжении 2015-2017 годов некоторым работникам УОО, подведомственных учреждений РС⁸⁸, а также ряда примэрий⁸⁹ выплачивалась надбавка к заработной плате за неблагоприятные условия труда. В нарушение соответствующих требований законодательства, в рамках аттестации рабочих мест, проведенной формально в этих учреждениях, не были составлены карты оценки с указанием в них конкретной степени вредности факторов производственной среды, а перечни работ с вредными условиями не были утверждены коллективным трудовым договором. С учетом выявленных обстоятельств на всех субъектах надбавки к заработной плате за неблагоприятные условия труда на общую сумму 535,4 тыс.леев, были установлены необоснованно.

√ Были выплачены завышенные заработные платы (145,9 тыс.леев⁹⁰) за доступ к государственной тайне, в отсутствие законно оформленного права на доступ.

В соответствии со ст.31 Закона № 245-XVI от 27.11.2008⁹¹ и п.2 ПП № 863 от 1.08.2006⁹², лицам, исполняющим ответственные государственные должности в рамках МПО, которые имеют постоянный доступ к государственной тайне, выплачивается надбавка к заработной плате в размере 10% от ежемесячной заработной платы, установленной согласно приложению № 2 к Закону № 355-XVI от 23.12.2005. Вместе с тем, исходя из положений ст.6 (4) Закона № 48 от 22.03.2012, государственным служащим, деятельность которых требует хранения государственной тайны при исполнении служебных обязанностей, уровни оплаты труда, присвоенные согласно приложениям № 2 и № 3 того же Закона, повышаются на один уровень. С этой целью необходимо оформление законного допуска к государственной тайне в соответствии с процедурами, установленными Законом № 245-XVI от 27.11.2008 и ПП № 1176 от 22.11.2010⁹³, которые включают, среди прочего: проведение СИБ мер по проверке заявителя доступа; в случае благоприятного заключения СИБ – ознакомление проверяемого сотрудника с положениями законодательства о защите государственной тайны, подписание соглашения о конфиденциальности, а также принятие работодателем решения о предоставлении допуска к государственной тайне, в котором указываются форма доступа к государственной тайне в зависимости от степени секретности, срок на который оформляется доступ и размер компенсации в связи с выполнением работ, предусматривающих доступ к государственной тайне. Количество лиц, которым необходимо оформить право на доступ к сведениям, отнесенным к государственной тайне, должно быть строго определено и установлено в Перечне должностей, которым необходим доступ к государственной тайне, утвержденном руководителем публичного органа и одобренном СИБ.

Используя правовые нормы, которые предусматривают установление надбавок к заработной плате и повышение уровней заработной платы в связи с доступом к государственной тайне, в 2012-2016 годы ПР Дубэсарь издал несколько распоряжений⁹⁴, которыми были утверждены списки лиц в рамках РС и подведомственных структур с правом доступа к государственной тайне. На основании отмеченных выше распоряжений этим лицам были выплачены дополнительные платежи: государственным служащим были повышены уровни заработной платы, а лица, исполняющие ответственные государственные должности, получали надбавку к заработной плате в размере 10%.

Указанные платежи осуществлялись без соблюдения требований, предусмотренных нормативными актами о государственной тайне⁹⁵. Так, ПР не утвердил и не направил на утверждение в СИБ Перечень должностей, которым необходим доступ к государственной тайне, не установил количество лиц, которым должно быть оформлено право доступа к секретной информации и не запросил СИБ инициировать меры по проверке заявителей доступа к государственной тайне. Более того, ПР позволил сотрудникам иметь доступ к информации, составляющей государственную тайну, не имея заключения СИБ о результатах проверки.

Аналогичная ситуация была выявлена и в 2⁹⁶ из 6 аудированных примэрий, где выплаты, связанные с доступом к государственной тайне, производились в течение нескольких месяцев 2015 года. Общая сумма нерегламентированных расходов, понесенных в связи с этим районным бюджетом и бюджетами АТЕ, составила 145,9 тыс.леев.

√ Были выплачены завышенные заработные платы (на 88,2 тыс.леев) в результате неверного применения установленных норм для районов с населением более 50000 жителей.

Уровни оплаты труда для государственных должностей в подразделениях, подведомственных РС, устанавливаются согласно приложению 3 к Закону № 48 от 22.03.2012, дифференцированно для районов с населением менее 50000 жителей и более 50000 жителей. Ежемесячные оклады лиц, исполняющих ответственные государственные должности в МПО II уровня, предусмотренные в приложении 2 к Закону № 355-XVI от 23.12.2005, также устанавливаются в зависимости от численности населения района.

Хотя, согласно данным НБС население района Дубэсарь в период 2013-2017 годов колебалось между 35,2 тыс. и 35,9 тыс. человек⁹⁷, заработная плата некоторых государственных служащих в рамках АПР была установлена согласно уровням оплаты труда, предусмотренным для районов с населением более 50000 (на уровень выше причитающегося). Таким же образом были установлены и месячные оклады лиц, исполняющих ответственные государственные должности – ПР была установлена заработная плата в размере 8300 леев, вместо 8000 леев, а заместителям председателя – 7500 вместо 7300 леев.

В результате неправильного применения указанных выше требований законодательства, на протяжении 2013-2017 годов из районного бюджета были осуществлены нерегламентированные расходы в сумме 88,2 тыс.леев, из которых 51,9 тыс.леев – в 2015 году, 2016 году и за первые 7 месяцев 2017 года.

√ В отсутствие объема работы по должности, примэрия Коржова оплатила специалисту по регулированию земельного режима 116,8 тыс.леев (в том числе 5,2 тыс.леев в качестве надбавки за интенсивность труда).

В соответствии с положениями ПП № 98 от 4.02.2013⁹⁸ тип установленных функций и численность нанятого персонала должны быть соотнесены с обязанностями соответствующих должностей и реальным объемом труда, существующим на предприятии в сфере, покрываемой этими должностями.

В нарушение требований действующего законодательства, примэрия ком.Коржова, которая на протяжении 2015-2017 годов не владела ни одним земельным участком и не заключила ни одной сделки по продаже-покупке земельных участков, сохранила в своем штатном расписании должность специалиста по регулированию земельного режима, выплачивая заработную плату за работу, которая фактически не выполнялась. Таким образом, расходы в сумме 116, 8 тыс.леев, произведенные в период 2015-2017 годов из бюджета примэрии Коржова на оплату труда обладателей должности специалиста по регулированию земельного режима (включая 5,2 тыс.леев надбавки за интенсивность труда), представляются как неэффективные и незаконные.

√ УОО Дубэсарь сохраняло завышенное число методистов, выплачивая нерегламентированно для этой цели 174,0 тыс.леев.

Согласно ПП № 381 от 13.04.2006, одна должность методиста создается на не менее 300 педагогов в городах, или на не менее 150 учителей в сельской местности. Несмотря на то, что в 2014-2017 годах количество педагогических работников района Дубэсарь (состоящего исключительно из сельских местностей) колебалось между 528 и 522 лицами, в штатном расписании, утвержденном РС, а также в штатной окладной ведомости УОО за этот период фигурировало 5 должностей методистов⁹⁹, что на 1,5 должности больше максимально установленной численности). Превышение допущенной численности должностей методиста обусловило осуществление за 2015, 2016 годы и первые 9 месяцев 2017 года нерегламентированных расходов на сумму 174,0 тыс.леев.

__________________________

⁸⁶ ПП № 1487 от 31.12.2004 “Постановление об утверждении Типового перечня работ с тяжелыми и особо тяжелыми, вредными и особо вредными условиями труда, на которых работникам могут устанавливаться компенсационные надбавки”.

⁸⁷ ПП № 1335 от 10.10.2002 “Об утверждении Положения об оценке условий труда на рабочих местах и порядке применения отраслевых перечней работ, на которых могут устанавливаться компенсационные надбавки за работу в неблагоприятных условиях труда”.

⁸⁸ Районная библиотека, Дом культуры, ТЛ Кошница, гимназия Пырыта.

⁸⁹ Примэрии Кочиерь, Кошница, Дороцкая, Моловата Ноуэ, Пырыта.

⁹⁰ В том числе: АПР – 136,3 тыс.леев и примэрии: Кошница – 3,7 тыс.леев, Дороцкая – 5,9 тыс.леев.

⁹¹ Закон о государственной тайне № 245-XVI от 27.11.2008 (далее – Закон № 245-XVI от 27.11.2008).

⁹² ПП № 863 от 1.08.2006 “Об установлении надбавок к должностному окладу за постоянный доступ к государственной тайне”.

⁹³ ПП № 1176 от 22.12.2010 “Об утверждении Положения об обеспечении режима секретности в рамках органов публичной власти и других юридических лиц”.

⁹⁴ Распоряжения ПР № 21-п от 10.02.2012, № 141-п от 1.09.2014, № 143-п от 25.08. 2015, № 149-п от 11.10.2016.

⁹⁵ С исключением надбавки, оплаченной ПР, который, согласно ст.28 (1) Закона № 245-XVI от 27.11.2008, приобретает право доступа к государственной тайне с момента его избрания на должность после оформления письменного обязательства по неразглашению государственной тайны.

⁹⁶ Примэрии Кошница, Дороцкая.

⁹⁷ Согласно переписи населения 2014 года, оно составляет 29,5 тыс. человек.

⁹⁸ ПП № 98 от 4.02.2013 “Об утверждении Положения о порядке организации нормирования труда в отраслях национальной экономики”.

⁹⁹ 1 методист, 2 ведущих специалиста-методиста и 2 главных специалиста-методиста.

√ На протяжении 2015-2017 годов подведомственные структуры РС¹⁰⁰ допустили нерегламентированные расходы в сумме 115,7 тыс.леев¹⁰¹ в результате выплаты водителям надбавки за классность в отсутствие документов, подтверждающих присвоение им соответствующих классов.

√ Помимо вышеизложенного, МПО Дубэсарь были допущены и другие нарушения в применении нормативной базы по оплате труда, которые привели к необоснованным расходам на общую сумму 110,9 тыс.леев, а именно: предоставление премий лицам, исполняющим ответственные государственные должности, в отсутствие решения МС (1500 леев)¹⁰²; выплата премий руководителям подведомственных структур РС в отсутствие распоряжения ПР (8750 леев)¹⁰³; нерегламентированное предоставление других премий и ценных подарков (6485 леев)¹⁰⁴; неправильный расчет пособия при прекращении полномочий местных избранников (1537 леев)104¹⁰⁵; необоснованная выплата пособия при прекращении трудовых отношений (14079 леев)¹⁰⁶; издание ПР 4 распоряжений о применении мер поощрения, с нарушением институциональной иерархии и бюджетной компетенции¹⁰⁷; издание ПР 5 распоряжений о премировании руководителей подведомственных учреждений РС в размере, превышающем максимальный предел, установленный законом¹⁰⁸; оплата труда коллектива художественной самодеятельности без титула “образцовый” (28186,87 леев)¹⁰⁹; необоснованное установление завышенных уровней оплаты труда (16294,9 леев)¹¹⁰; выплата надбавки, предусмотренной для помощников воспитателя, няням (6997,97 леев)¹¹¹; нерегламентированное применение коэффициента сложности (3620,7 леев)¹¹²; выплата надбавки за работу в условиях повышенного риска вместо доплаты за работу в изолирующих аппаратах (6298,15 леев)¹¹³; оплата труда сельского делегата в отсутствие решения РС и индивидуального трудового договора (17163,51 леев)¹¹⁴.

√ Утверждение численности персонала в отсутствие соответствующих обоснований привело к тому, что в 2015-2016 годы на уровне РС фактически были заняты меньше должностей по сравнению с утвержденным числом должностей (в 2015 году – на 71,3 единиц, а в 2016 году – на 67,6 единиц), обусловило образование экономии по оплате труда в общей сумме 6172,7 тыс.леев¹¹⁵.

____________________

¹⁰⁰ 6 – Транспортная служба; 4 – Служба спасателей и пожарных; 3 – УОО.

¹⁰¹ АПР – 94,8 тыс.леев; УОО – 20,9 тыс.леев.

¹⁰² Примэрия Кошница; нарушена ст.8 (2) и (21) Закона № 355-XVI от 23.12.2005.

¹⁰³ УЭБФ, УСОЗС; нарушен п.8 (3) ПП № 331 от 28.05.2012.

¹⁰⁴ АПР; нарушена ст.4 (2) Закона № 435-XVI от 28.12.2006.

¹⁰⁵ АПР; нарушена ст.25 (1) Закона о статусе местного выборного лица № 768-XIV от 2.02.2000.

¹⁰⁶ Примэрия Моловата Ноуэ; нарушена ст.42 (3) Закона № 158-XVI от 4.07.2008.

¹⁰⁷ Нарушена ст.4 (2) Закона № 435-XVI от 28.12.2006.

¹⁰⁸ Нарушена ст.33 (1) Закона № 355-XVI от 23.12.2005 и п.14 Единых условий оплаты труда, утвержденных ПП № 381 от 13.04.2006.

¹⁰⁹ Примэрия Моловата Ноуэ; был нарушен п.7.5 Положения, утвержденного Приказом министра культуры № 199 от 5.10.2015 “Об утверждении Положения о деятельности ансамблей художественной самодеятельности в Республике Молдова”.

¹¹⁰ УОО; были нарушены требования приложения 3 к Закону № 48 от 22.03.2012.

¹¹¹ Примэрия Пырыта; были нарушены положения, содержащиеся в приложении № 1, таблица № 4, примечание 3 из ПП № 381 от 13.04.2006.

¹¹² УОО; были нарушены положения примечания 1 из приложения № 10 к ПП № 381 от 13.04.2006.

¹¹³ Служба спасателей и пожарных в подчинении АПР; были нарушены требования примечания 5 к таблице № 1 из приложения № 15 к ПП № 381 от 13.04.2006.

¹¹⁴ Примэрия Кочиерь; нарушена ст.35 Закона № 436-XVI от 28.12.2006.

¹¹⁵ В том числе в 2015 году – 2892,2 тыс.леев; в 2016 году – 3280,5 тыс.леев.

Хотя в соответствии с п.8.1 и п.8.2 ПСП № 52 от 21.11.2012 Счетная палата рекомендовала РС Дубэсарь, ПР и МС “пересмотреть органиграмму/структуру АПР, примэрий и подведомственных органов/учреждений, с целью оптимизации функций и штатного расписания, и обосновать, согласовать и зарегистрировать штатное расписание согласно законодательной базе и в соответствии с поставленными задачами и фактическим объемом работы”, указанные МПО не выполнили эти рекомендации.

Пренебрежение критерием согласования численности персонала с реальным объемом работы и, соответственно, необоснованное установление завышенного числа должностей в штатных расписаниях, утвержденных на протяжении 2015-2016 годов, обусловило наличие большого числа вакантных должностей и формирование значительной экономии фонда оплаты труда. Из образованной экономии только на протяжении 2016 года, на основании распоряжений ПР, были перераспределены на другие цели (оплату некоторых услуг, приобретение основных средств и др.) следующие суммы: на уровне РС – 1,7 млн.леев (в том числе спортивной школе – 1,0 млн.леев), а на уровне АПР – 153,0 тыс.леев. По состоянию на 4.07.2017, согласно проведенному аудитом анализу¹¹⁶, от общего числа должностей, предусмотренных на уровне РС (согласно штатному расписанию на 2017 год – 137,5 единиц), фактически заняты были только 108 должностей, в то время как 29,5 должности, или 22% были вакантными. Наибольшее количество незанятых должностей было зарегистрировано: в УЭБФ – из 16 утвержденных должностей 5 должностей, или 31% были вакантными; в УСОЗС – 30% должностей были вакантными; в юридическом управлении и человеческих ресурсов – из 6 утвержденных должностей 3 должности, или 50% были вакантными; в финансово-административном отделе АПР были вакантными 50% должностей и т.д.

____________________

¹¹⁶ Анализ фактически занятых должностей по сравнению с положениями штатного расписания на 2017 год.

3.2.2. На государственные закупки, осуществляемые МПО Дубэсарь, отрицательно повлияли некоторые несоответствия

Ст.14 Закона № 96-XVI от 13.04.2007¹¹⁷, Закон № 131 от 3.07.2015¹¹⁸, а также подзаконные нормативные акты в области ГЗ¹¹⁹ предусматривают, что ЗО обязаны обеспечить законность и эффективность ГЗ. Однако отсутствие четко установленного внутреннего контроля со стороны некоторых должностных лиц в рамках МПО района Дубэсарь и его подведомственных субъектов, в части, касающейся мониторинга процесса ГЗ, обусловило нарушение действующих нормативных актов, что скомпрометировало надлежащее управление публичными средствами. Так, в результате проверки в рамках 9 ЗО договоров на общую сумму 53,4 млн.леев (из общей суммы 56,9 млн.леев), или 94% из них, за период 2015-2016 годов, аудит выявил многочисленные несоответствия, а именно:

√ Некоторые ГЗ, касающиеся инвестиций и капитального ремонта, проводятся РГ, сформированной на уровне РС, в отсутствие норм, которые бы четко указывали порядок осуществления закупок для подведомственных учреждений, а также обязанности РГ по закупкам и учреждений в процессе планирования, осуществления и мониторинга закупок.

Согласно требованиям законодательства¹²⁰, качество ЗО имеют юридические лица публичного права, которые обязаны: создавать РГ, ответственные за проведение ГЗ в рамках этих органов; разрабатывать годовые и квартальные планы проведения ГЗ; составлять приглашения и разрабатывать документацию по торгам и другие документы в рамках ГЗ; инициировать и проводить процедуры ГЗ; изучать, оценивать и сравнивать предложения ЭO; заключать договоры с ЭО; составлять отчеты о результатах процедуры ГЗ и представлять их АГЗ; выполнять и управлять договорами ГЗ согласно установленным срокам и условиям и т.д.

Хотя ПР Дубэсарь, своим решением распорядился о том, чтобы процедуры закупки работ по строительству, капитальному ремонту, в том числе процесс мониторинга исполнения указанных работ в рамках публичных учреждений, учредителем которых является РС Дубэсарь, осуществлялись посредством районной рабочей группы по ГЗ и с участием руководителей, управляющих данными учреждениями (независимо от происхождения донорских финансовых средств), он не установил обязанности отмеченной выше РГ и администрации учреждений относительно порядка последующего отслеживания исполнения договоров, связанных с проведенными закупками. Так, в 2015-2016 годах группа, сформированная в рамках РС, провела 25 процедур закупок на общую сумму 26,8 млн.леев¹²¹. С отклонением от требований ст.6 Закона № 96-XVI от 13.04.2007¹²², при организации и проведении ГЗ в рамках РС не было обеспечено соблюдение принципа прозрачности, в том числе мониторинг исполнения договоров. В результате были выявлены недостатки в процессе мониторинга исполнения договоров, осуществляемых подведомственными учреждениями РС, что привело к снижению ответственности лиц, участвующих в процессе закупок, за их соответствие требованиям и эффективность.

√ Неразделение обязанностей членов РГ по закупкам, отсутствие мониторинга в процессе реализации/исполнения договоров закупок не обеспечили правильность проведения ГЗ и качественное выполнение договоров.

Так, МПО из 6 проверенных АТЕ¹²³, управления и учреждения в рамках РС¹²⁴ сформировали, на основании ряда распоряжений, РГ по ГЗ, но не уточнили конкретные функции и обязанности каждого члена РГ, согласно предписаниям ст.9 Положения, утвержденного ПП № 1380 от 10.12.2007¹²⁵ и ст.18 ПП № 667 от 27.05.2016¹²⁶. Этот факт свидетельствует об отсутствии вовлеченности на различных этапах планирования и осуществления процедур закупок, что не может обеспечить правильность проведения ГЗ и качественное выполнение договоров закупки.

____________________

¹¹⁷ Закон о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007 (далее – Закон № 96-XVI от 13.04.2007).

¹¹⁸ Закон о государственных закупках № 131 от 3.07.2015 (далее – Закон № 131 от 3.07.2015).

¹¹⁹ П.11 и п.27 Положения о порядке расчета оценочной стоимости договоров ГЗ и их планировании, утвержденного ПП № 1404 от 10.12.2008; п.3, п.7, п.15 и п.25 Положения о ГЗ небольшой стоимости, утвержденного ПП № 148 от 14.04.2008; ст.13 (1) b) и ст.32 Закона № 96-XVI от 13.04.2007; п.2, п.4-6 Положения о составлении и хранении дела, утвержденного ПП № 9 от 17.01.2008; п.7 Положения о деятельности РГ по закупкам, утвержденного ПП № 1380 от 10.12.2007 и др.

¹²⁰ Ст.12 (2) a), b), c) Закона № 96-XVI от 13.04.2007.

¹²¹ В том числе 15 процедур на сумму 14,3 млн.леев в 2015 году и 10 процедур на сумму 12,5 млн.леев в 2016 году.

¹²² Ст.6 Закона № 96-XVI от 13.04.2007.

¹²³ Кошница; Кочиерь; Моловата Ноуэ; Дороцкая, Пырыта и Коржова.

¹²⁴ Примэрии коммун и сел: Кочиерь, Кошница, Дороцкая, Моловата Ноуэ, Пырыта; рабочая группа в рамках районного совета; УОО в рамках районного совета; гимназия с.Пырыта.

¹²⁵ Положение о деятельности РГ, утвержденное ПП № 1380 от 10.12.2007.

¹²⁶ ПП № 667 от 27.05.16 “Об утверждении Положения о деятельности рабочей группы по государственным закупкам”.

√ Проведение закупок в отсутствие приказа о формировании РГ и в отсутствие деклараций о конфиденциальности и беспристрастности членов РГ противоречит положениям действующего законодательства.

В течение 2015 года и в первом полугодии 2016 года ТЛ с.Кошница осуществлял закупки в отсутствие приказа о создании РГ, чем были нарушены требования ст.13 (1) (a) Закона № 96-XVI от 13.04.2007. Не соблюдя законодательные положения¹²⁷, члены РГ в рамках ТЛ Кошница на 2015-2016 годы не подписали, под свою ответственность декларацию о конфиденциальности и беспристрастности для каждого из 16 договоров ГЗ.

√ Осуществление ГЗ на сумму 54 млн.леев в отсутствие годовых планов и неопубликование в Бюллетене государственных закупок и на веб-сайте АГЗ объявлений о присуждении договоров ГЗ противоречит действующему законодательству.

Так, в 2015-2016 годах, в нарушение законодательства¹²⁸, которое четко предусматривает планирование процедур ГЗ и опубликование объявлений о намерении в БГЗ, на официальном сайте АГЗ, а также на веб-странице ЗО, РГ в рамках проверенных субъектов не обеспечили должным образом разработку планов проведения ГЗ для контрактации товаров, работ и услуг на общую сумму 54 млн.леев. Этот факт представляет собой нарушение/уклонение ЗО в части обеспечения прозрачности в процессе планирования и использования финансовых ресурсов. В этой связи аудит приводит следующие примеры: РГ в рамках РС (и непосредственно ЗО), в рамках приобретения работ, связанных с инвестициями и капитальным ремонтом, не обеспечили в надлежащем порядке¹²⁹ опубликование объявления о намерении для 10 ГЗ на общую сумму 21,2 млн.леев, в том числе для 6 ГЗ на общую сумму 12,0 млн.леев (или 84% от стоимости годовых ГЗ) в 2015 году и 4 закупок на сумму 9,2 млн.леев (или 74% от стоимости годовых ГЗ) в 2016 году. Описанные выше ситуации обусловили неправильную оценку потребностей, дробление договоров ГЗ, невозможность предоставления реальной ситуации в целом в отношении объема потребностей и степени их приоритетности, снижение прозрачности ГЗ и т.д.

√ Из-за нефункциональности процесса закупок на этапе планирования договоров некоторые учреждения практиковали дробление ГЗ для работ по капитальному ремонту и при приобретении товаров и услуг на общую сумму 2,6 млн.леев¹³⁰.

Согласно положениям ст.69 Закона № 96-XVI от 13.04.2007, запрещается дробление закупок путем заключения отдельных договоров. Аудитом установлено, что в период 2015-2016 годов МПО¹³¹ раздробили 16 закупок товаров и услуг на 45 договоров общей стоимостью 2,6 млн.леев, применяя процедуру закупки небольшой стоимости вместо ЗЦО.

√ В соответствии со ст.66 (2) Закона № 181 от 25.07.2014¹³² и ст.78 (1) Закона № 436-XVI от 28.12.2006, принятие на себя обязательств бюджетными органами/учреждениями допускается только в целях и в пределах бюджетных ассигнований. В отсутствие доступных финансовых ресурсов, ТЛ с.Холеркань и, соответственно, РС, на основании двух договоров на общую сумму 4,3 млн.леев приобрел работы по теплоизоляции фасада, замене столярных изделий и ремонту крыши здания ТЛ Холеркань, что привело к формированию на конец 2016 бюджетного года кредиторской задолженности в сумме 750,0 тыс.леев, которые в течение 2017 года возросли до 2278,8 тыс.леев (ноябрь 2017 года).

√ Хотя, согласно п.25 Положения, утвержденного ПП № 148 от 14.02.2008, ЗО обязан составлять и представлять каждое полугодие, до 15 числа месяца, следующего за отчетным полугодием, в АГЗ отчет о договорах ГЗ небольшой стоимости, в период 2015-2016 годов 5 ЗО¹³³ не составили и не представили отчетность о договорах ГЗ небольшой стоимости на общую сумму более 5,4 млн.леев.

√ Организации ПТ в отсутствие числа оферт, предусмотренного законодательством, необеспечение широкого участия экономических операторов, а также отсутствие оценки стоимости договора ГЗ работ в соответствии со средними ценами, установленными на данный момент на рынке, генерирует неэффективность ГЗ.

Согласно п.27 и п.28 ПП № 245 от 4.03.2008¹³⁴, “если при оценке оферт устанавливается, что представленные оферты не соответствуют требованиям квалификации, запрашиваемым в приглашении, или если в результате приглашения не было получено необходимое число оферт (минимум 3 оферты), результаты конкурса аннулируются, и конкурс организуется повторно. В случае, когда в ответ на приглашение к участию в конкурсе, организованном повторно (не менее двух раз), представляются менее трех оферт, ЗО вправе рассматривать соответствующую оферту/ соответствующие оферты”. Игнорируя применимую законодательную базу, услуги размещения и питания для участников различных встреч и мероприятий, организованных РС, были законтрактованы от МП Центр отдыха для детей и молодежи “Prietenia”¹³⁵ на общую сумму 439,0 тыс.леев¹³⁶, а услуги по изданию информационного бюллетеня “Dubăsărenii” – от ГП “Combinatul Poligrafic” на сумму 200,0 тыс.леев¹³⁷, несмотря на то, что не было накоплено необходимое количество оферт.

____________________

¹²⁷ Ст.14 (3) Закона № 96-XVI от 13.04.2007 и ст.74 (4) Закона № 131 от 3.07.2015.

¹²⁸ Ст.13 (1) b) и ст.19 Закона № 96-XVI от 13.04.2007.

¹²⁹Ст.19 (1) Закона № 96-XVI от 13.04.2007; п.27 Положения о порядке расчета оценочной стоимости договоров о государственных закупках и их планировании, утвержденного ПП № 1404 от 10.12.2008.

¹³⁰ РС и ТЛ Холеркань – 5,2 млн.леев; МПО – 2,6 млн.леев.

¹³¹ АПР Дубэсарь: 2015 год – 3 закупки/6 контрактов/189,0 тыс.леев и 2016 год – 1/4/203,6; УОО РС Дубэсарь: 2015 год – 1/2/97,5 и 2016 год – 1/2/175,8; примэрия Кочиерь: 2015 год – 3/12/334,6 и 2016 год – 3/13/431,5; примэрия с.Пырыта: 2016 год – 2/4/485,7; ТЛ с.Кошница: 2015 год – 1/2/108,1 и 2016 год – 1/2/557,0.

¹³² Закон о публичных финансах и налогово-бюджетной ответственности № 181 от 25.07.2014 (далее – Закон № 181 от 25.07.2014).

¹³³ АПР Дубэсарь – 1,2 млн.леев за 2015 год и 1,4 млн.леев за 2016 год; примэрия Кочиерь – 0,6 млн.леев за 2015 год и 1,0 млн.леев за 2016 год; примэрия Моловата Ноуэ – 0,3 млн.леев за 2015 год и 0,2 млн.леев за 2016 год; гимназия с.Пырыта – 0,2 млн.леев за 2015 год и 0,2 млн.леев за 2016 год; ТЛ с.Кошница – 0,2 млн.леев за 2015 год и 0,1 млн.леев за 2016 год.

¹³⁴ ПП № 245 от 4.03.2008 “Об утверждении Положения о закупке товаров и услуг путем запроса ценовых оферт”.

¹³⁵ Далее – МП ЦОДМ “Prietenia”.

¹³⁶ 439,0 тыс.леев (в том числе на 2015 год – 239,0 тыс.леев; на 2016 год – 200,0 тыс.леев).

¹³⁷ 200 тыс.леев (в том числе на 2015 год в сумме 90,0 тыс.леев и на 2016 год в сумме 110 тыс.леев).

Вместе с тем планирование услуг питания и размещения как на 2015 год, так и на 2016 год было проведено только в стоимостном выражении (в сумме), без определения конкретной потребности в количественном выражении. Таким образом, на 2015-2016 годы были запланированы и законтрактованы услуги размещения и питания в сумме соответственно 239,0 тыс.леев и 200,0 тыс.леев, и исполнены в сумме 171,6 тыс.леев и 59,4 тыс.леев, или на уровне 72%, и, соответственно, 30%. Более того, при выполнении договоров не были соблюдены цены на услуги размещения и питания, указанные в оферте ЭO, а налоговые накладные на оказанные услуги не сопровождались актами приема-передачи услуг, в которых должно быть указано название бенефициара, количество обслуженных лиц, период, стоимость меню питания и т.д.

С отклонениями от ст.17 (1) и ст.19 (1) Закона № 113-XVI от 27.04.2007, которые предусматривают, что “владение субъектом активами на любом праве, регистрация источников их происхождения и экономических фактов без документирования и отражения таковых в бухгалтерском учете, запрещается, а экономические факты учитываются на основе первичных и сводных документов”, аналитический учет информационных бюллетеней “Dubăsărenii” не ведется по карточкам, с указанием наименования, количества, стоимости и ответственных за материальные ценности (регистр № 296). Более того, информационные бюллетени, вместо того, чтобы быть зарегистрированными на соответствующих счетах, были отнесены непосредственно на расходы (субсчет 200)¹³⁸. Таким образом, в отсутствие актов списания, за период 2015 и 2016 годов бухгалтерия АПР Дубэсарь списала информационные бюллетени непосредственно на расходы, в сумме 131,1 тыс.леев. Следует отметить, что все эти бюллетени были распределены бесплатно и в отсутствие подтверждающих документов.

√ При выделении финансовых средств согласно ПП № 796 от 29.10.2015¹³⁹ не был учтен владелец объекта; так, РС Дубэсарь были выделены средства в сумме 600 тыс.леев для ремонта защитных дамб на берегу Днестра по соседству с.Пырыта и Дороцкая¹⁴⁰, которые являются государственной собственностью, управляются Агентством “Apele Moldovei” и находятся на балансе ГП в ведении этого агентства. РС не освоил в полном объеме выделенные бюджетные средства. Таким образом, неиспользованные средства (за счет НЭФ) в сумме 225,6 тыс.леев были возвращены АПР в НЭФ лишь в ходе аудита (в ноябре 2017 года).

√ ОМПУ не соблюдали принцип конкуренции или широкого участия экономических операторов и, соответственно, не обеспечили эффективность закупки в порядке, предусмотренном ст.13 Закона № 96-XVI от 13.04.2007.

Так, с отклонениями от требований п.31 а) ПП № 834 от 13.09.2010¹⁴¹ и ст.59 (1) a) Закона № 96-XVI от 13.04.2007, при закупке услуг по ремонту служебных автомобилей на 2015 год посредством ЗЦО были представлены и оценены 2 оферты, и были заключены два договора с обоими участниками на общую сумму 190,0 тыс.леев.

Процедура по закупке работ по содержанию дорог посредством ПТ № 280/15 от 3.04.2015, заключенное с АО “Drumuri Criuleni” (1448,5 тыс.леев), была формальной.

____________________

¹³⁸ Бюджетные расходы на содержание учреждения и другие мероприятия.

¹³⁹ ПП № 796 от 29.10.2015 “Об утверждении Программы мероприятий по реинтеграции страны на 2015 год”.

¹⁴⁰ Срок реализации – IV квартал 2015 года.

¹⁴¹ Положение о закупках работ, утвержденное ПП № 834 от 13.09.2010 (далее – Положение, утвержденное ПП № 834 от 13.09.2010).

В процедуре закупки посредством ПТ¹⁴² от 10.12.2014 приняли участие 2 ЭO; была дисквалифицирована оферта с наименьшей стоимостью из-за непредставления документов, подтверждающих аналогичный опыт. В итоге закупка была присуждена ООО “Polimer Gaz Complet”, с офертой стоимостью 2870,6 тыс.леев. Оценка одной лишь оферты примэрией ком.Кочиерь свидетельствует о неуведомлении потенциальных оферентов, необеспечении конкуренции и выбора, из нескольких вариантов, лучшей оферты, что является нарушением принципа эффективного использования публичных финансов.

С отклонениями от нормативной базы¹⁴³, которая предусматривает, что ЗО обязан определить стоимость договора работ в соответствии со средними ценами, установленными в данный момент на рынке, ЗО района Дубэсарь законтрактовали в 2015-2016 годы работы на общую сумму 7,4 млн.леев¹⁴⁴ в отсутствие сметы расходов, разработанной уполномоченными лицами, что не позволяет определить чрезмерно низкую или завышенную цену.

Одновременно отмечается, что отсутствие конкуренции и оценочной стоимости обусловило ситуации, когда работы по содержанию и ремонту местных дорог были приобретены по ценам, включающим косвенные расходы, на максимально допустимом уровне¹⁴⁵. Таким образом, в смете-оферте к договорам технического обслуживания и ремонта местных дорог¹⁴⁶, в нарушение требований законодательства¹⁴⁷ дополнительно были начислены транспортные расходы в размере 10% и за разъездной характер в размере 1,3%, так что общие расходы были необоснованно увеличены в договорах подряда на 202,7 тыс.леев.

√ Заключение договоров между взаимозависимыми лицами снижает эффективность и прозрачность ГЗ. Так, в период 2015-2016 годов примэрии Кочиерь и Моловата Ноуэ присудили, соответственно, 3 договора и один договор на суммы, соответственно, 31,2 тыс.леев и 5,0 тыс.леев лицам, находящимся в отношениях взаимозависимости с примарами указанных населенных пунктов.

√ В рамках 7 закупок товаров и работ на общую сумму 1,6 млн.леев¹⁴⁸ принимали участие взаимозависимые ЭО (которые имели статус учредителей/ администраторов/ бухгалтеров/ прорабов в рамках оператора-победителя и, одновременно, учредителя и руководителя в рамках другого ЭО – участника), что определяет риск фальсификации соответствующих торгов. Вместе с тем в рамках трех закупок¹⁴⁹ (из 7) была выявлена группа из трех ЭО, которые участвовали по определенному сценарию в ГЗ; в итоге становился победителем один и тот же ЭO. Таким образом, оферты, представленные взаимозависимыми ЭО, создают риск фальсификации ГЗ, а РГ в рамках ЗО не проявила требовательность и не взяла на себя право дисквалифицировать оферента на любом этапе процедуры закупки, как того предусматривает ст.16 (4) Закона № 96-XVI от 13.04.2007.

__________________________

¹⁴² Работы по реконструкции системы водоснабжения и развитию сетей канализации в с.Кочиерь.

¹⁴³ П.5 Положения, утвержденного ПП № 834 от 13.09.2010 и п.4 Положения о государственных закупках работ, утвержденного ПП № 669 от 27.05.2016.

¹⁴⁴ АПР Дубэсарь: 2015 год – 1,6 млн.леев и 2016 год – 1,5 млн.леев; примэрия Кочиерь: 2015 год – 1,0 млн.леев и 2016 год – 0,3 млн.леев; примэрия Кошница: 2015 год – 0,8 млн.леев и 2016 год – 0,3 млн.леев; примэрия Дороцкая: 2016 год – 0,2 млн.леев; примэрия Моловата Ноуэ: 2015 год – 0,3 млн.леев; примэрия с.Пырыта: 2015 год – 0,5 млн.леев и 2016 год – 0,9 млн.леев.

¹⁴⁵ Накладные расходы – 14,5%, транспортные расходы – 10%, сметная прибыль в размере 6% и т. д.

¹⁴⁶ Договор на содержание и ремонт местных дорог на 2015 год (транспортные расходы и плавающие – 148,6 тыс.леев); Договор на содержание и ремонт местных дорог (транспортные расходы и плавающие – 45,4 тыс.леев) и договор на ремонт участка дороги в с.Дороцкая (транспортные и плавающие – 8,7 тыс.леев).

¹⁴⁷ Инструкции по составлению смет для строительно-монтажных работ ресурсным методом CP L. 01.01-2012.

¹⁴⁸ Примэрия Кочиерь – одна закупка стоимостью 0,8 млн.леев; примэрия Кошница – 3 закупки на 0,4 млн.леев; примэрия Моловата Ноуэ – одна закупка на 0,1 млн.леев; примэрия Пырыта – одна закупка на 0,1 млн.леев; примэрия Пырыта – одна закупка 0,2 млн.леев.

¹⁴⁹ Примэрия Кочиерь – закупка работ по реконструкции и обустройству Мемориального комплекса павшим воинам в с.Кочиерь стоимостью 825,2 тыс.леев; примэрия Кошница – ремонтные работы в детском саду с.Кошница стоимостью 116,3 тыс.леев; примэрия Моловата Ноуэ – работы по ремонту дорог в с.Моловата Ноуэ, 116,3 тыс.леев.

√ Хотя, согласно ст.30 (1)-(3) Закона № 131 от 3.07.2015 ЗО обязан информировать ЭО – участников о решениях относительно результатов отбора, которые могут быть переданы по факсу или по электронной почте, но во всех случаях должны быть зарегистрированы, примэрия с.Пырыта не располагает доказательствами о передаче соответствующих сообщений. Так, договор на работы по теплоизоляции стен музыкального зала в детском саду с.Пырыта был заключен 25.09.2016, через 9 дней со дня проведения аукциона, а в соответствии с положениями ст.31 (2) Закона № 131 от 3.07.2015 договоры ГЗ, заключенные до истечения сроков, предусмотренных ст.31 вышеуказанного Закона (11 дней), признаются недействительными.

√ ЗО не обеспечивают соответствие приобретенных товаров, работ и услуг договорным условиям/характеристикам и представленным офертам.

Согласно ст.69 (5) Закона № 96-XVI от 13.04.2007, ЭО беспрекословно выполняет условия заключенного договора, соблюдая требования качества и установленной цены. Количество, цена и характеристики поставленных товаров, работ и услуг должны быть выполнены в соответствии с техническими условиями договора. Однако, с отклонениями от требований договора, в рамках закупки услуг по ремонту служебных автомобилей (40,0 тыс.леев) были поставлены товары и услуги на сумму 14,8 тыс.леев, которые не были предусмотрены в договоре, а по шести позициям представленной оферты были завышены цены, в результате чего было выплачено дополнительно 2,5 тыс.леев. Эти недостатки были обусловлены недостаточным мониторингом со стороны АПР исполнения договоров, что привело к неэффективному использованию бюджетных средств.

√ Закупка работ по теплоизоляции фасадов, замене столярных изделий в ТЛ Дороцкая на сумму 2702,7 тыс.леев и соглашения об изменении сумм до 3227,0 тыс.леев были выполнены с отклонениями от законодательства.

В РГ участвовали лица, которые, исходя из информации, содержащейся в приказе/распоряжении о формировании РГ, в них не входят¹⁵⁰. Другие лица были включены по запросу директора лицея Дороцкая резолюцией ПР.

Договором гранта № 03 от 27.01.2015, заключенным между ФЭЭ и лицеем, последний получил денежные средства в сумме 1851,6 тыс.леев, а общая стоимость проекта составляла 2468,8 тыс.леев. Вклад бенефициара, т.е. лицея, должен был составить 25%, или 617,2 тыс.леев. Оферта победившего оператора, “Aldos Grup” ООО, превышает выделенные ФЭЭ и доступные финансовые средства на 233,9 тыс.леев; по этой причине два члена РГ¹⁵¹ имели особое мнение и проголосовали против. Таким образом, ЗО нарушил предписания п.7 Положения, утвержденного ПП № 834 от 13.09.2010, потому что ЗО имеет право инициировать применение процедуры присуждения договора ГЗ работ только в случае, если соблюдаются в совокупности следующие условия: а) договор включен в годовой план ГЗ ЗО, за исключением случаев, когда предмет договора обусловлен возникновением форс-мажорных обстоятельств или ситуаций, которые требуют срочного покрытия некоторых непредвиденных потребностей; b) обеспечены в полном объеме или частично на текущий год необходимые финансовые средства, в целях выполнения положений договора ГЗ работ.

В соответствии с отчетом № 12 от 15.05.2015 были представлены 9 оферт, из которых были квалифицированы 3 ЭO¹⁵². В соответствии с требованиями стандартной документации закупающий орган запросил представить в приложении Руководство по качеству. Так, ООО “Luxconsistem” представило только первые 5 страниц из Руководства по качеству. ООО “Talimax”, в соответствии с критериями оценки, представило только первую страницу Руководства по качеству, на которой в качестве подтверждения его наличия поставлена печать Государственной инспекции в строительстве, однако оно не было принято РГ в рамках РС Дубэсарь, и было дисквалифицировано нерегламентированно. В случае если ЗГ соблюдал бы принципы, регулируемые ст.6 h) Закона № 131 от 3.07.2015 и проявил бы равное, беспристрастное и недискриминационное отношение ко всем оферентам и ЭО, он должен был бы квалифицировать и оператора ООО “Talimax” и объявить его победителем, так как его цена была ниже, чем цена, предлагаемая ООО “Aldos Grup”. Это нарушение действующего законодательства нанесло ущерб районному бюджету на сумму 193,9 тыс.леев. Или же, если ЗО запросил в качестве обязательного документа руководство по качеству, и никто, кроме ООО “Aldos Grup” не представил его в полном объеме, то в соответствии с п.12 Положения, утвержденного ПП № 834 от 13.09.2010, процедура должна была быть отменена.

РГ в рамках РС Дубэсарь незаконно присудила договор о закупке работ¹⁵³ победившему ЭО, поскольку неправомерно отклонила оферты с самой низкой ценой 2 ЭО¹⁵⁴; тем самым районному бюджету был нанесен ущерб на 908,8 тыс.леев. Отвергнув оферты с самой низкой ценой по причине того, что цена является анормально заниженной, ЗО нарушил положения п.118 h) Положения, утвержденного ПП № 834 от 13.09.2010, согласно которым в процессе рассмотрения, оценки и сопоставления оферт, РГ обязана: в случае оферты, цена которой составляет менее 85 процентов оценочной стоимости работ, требовать обоснования анормально заниженной цены и осуществить контроль расчета элементов цены и соблюдения оферентом технических требований, оговоренных в техническом задании. Соответственно ЗО нарушил требования ст.46 (2) Закона № 96-XVI от 13.04.2007, которая предусматривает, что ЗО должен был обеспечить ЭO возможность обоснования анормально заниженной цены.

В протоколе № 12 от 27.04.2015, составленном от руки и подписанном всеми членами РГ, не говорится ничего о причинах дисквалификации ООО “Talimax”, а указаны причины дисквалификации только для 5 ЭO¹⁵⁵. Вместе с тем в Отчете № 12, зарегистрированном в АГЗ 20.05.2015, в качестве причины дисквалификации ООО “Talimax” делается ссылка на тот факт, что “отсутствует Руководство по качеству в полном объеме, представлен только один лист”. В ходе рассмотрения данной процедуры было установлено, что в двух протоколах с тем же номером (12), от того же числа (13.05.2015), которые относятся к той же процедуре, оцененной тем же составом РГ, информация о присужденных баллах отличается, что ставит под сомнение ее законность и достоверность отчета, представленного АГЗ.

В ходе указанной процедуры один ЭО (участник ОТ) 28.05.2015 подал жалобу в АГЗ с претензиями к ЗО на том основании, что не может получить соответствующую информацию о процедуре, а именно протокол заседания РГ. ЗО, отказываясь представить запрашиваемую информацию, нарушил положения ст.13 (2) Закона № 96-XVI от 13.04.2007, поскольку ЗО обязан обеспечивать гласность и транспарентность процедур ГЗ. Вместе с тем необходимо отметить, что ЗО нарушил требования ст.22 указанного Закона, которая устанавливает обязанности ЗО по информированию оферентов. Жалоба по делу была рассмотрена, а заявитель получил ответ письмом № 29/24-1238 от 27.05.2015, подписанном директором АГЗ, который является родственником основателя и администратора ООО “Aldos Grup”, победившего в рамках торгов¹⁵⁶ (взаимозависимые лица), что ставит под сомнение беспристрастность и объективность решения № 277/15 от 19.06.2015.

К договору подряда, касающегося ТЛ Дороцкая, № 12/05/2015 от 15.05.2015 было заключено два дополнительных соглашения: от 9.10.2015 на сумму 239,9 тыс.леев и от 30.11.2015 на сумму 284,3 тыс.леев; первоначальная стоимость договора была увеличена на 524,2 тыс.леев. Таким образом, ЗО необоснованно увеличил стоимость договора и заключил нерегламентированно дополнительные соглашения в отсутствие протокола и решения РГ, в котором должна была быть обоснована необходимость повышения первоначальной стоимости договора. Следует отметить, что оператор-победитель – “Aldos Grup” ООО не выполнил свои договорные обязательства и не исполнил работы в установленный срок. Вместе с тем в ходе аудита было установлено, что исходная законтрактованная площадь для утепления составляла 2702 м², а впоследствии, в результате включения и исключения некоторых работ, площадь увеличилась до 3009,6 м², или на 307,6 м², на сумму 154,6 тыс.леев (оценка проведена в ходе аудита).

√ Закупка работ по теплоизоляции фасадов, замене столярных изделий в ТЛ “Ştefan cel Mare” с.Моловата на сумму 3,2 млн.леев, осуществленная РГ в составе РС, была проведена с отклонениями от законодательных норм.

Таким образом, в соответствии с требованиями оферты, одним из критериев квалификации в рамках соответствующей закупки являлся среднегодовой оборот за последние 3 года, и аналогичный опыт, не доказанный ЭО – победителем, что не послужило, однако, для РГ основанием для его дисквалификации. Вместе с тем в рамках закупки были отклонены оферты с ценами гораздо ниже победившей, на основании того, что они были анормально низкими; тем самым районному бюджету был нанесен ущерб на сумму 0,5 млн.леев. Формальность ГЗ подтверждается и тем, что РГ потребовала в срочном порядке от ЭO (под угрозой дисквалификации) аргументы и доказательства по поводу процедуры, направив в адрес ЭО письма с одним и тем же содержанием, без указания крайнего срока представления подтверждений. Эти действия были простой формальностью, потому что в письмах-запросах не были указаны претензии к каждому ЭО в отдельности, и крайний срок их представления. Более того, на следующий день после даты запроса аргументов, ЗО уже заключил договор ГЗ, а ответы от ЭО поступили после даты заключения договора. К тому же дата заключения договора является более ранней, чем дата принятия РГ решения о признании выигравшей оферты.

√ МПО Дубэсарь, с отклонениями от требований действующего законодательства¹⁵⁷, не обеспечили надлежащее архивирование дел о закупках, в целях их сохранности и минимизации рисков изъятия или замены отдельных документов, что создает риск невозможности отслеживания соответствия процедуры ГЗ требованиям законодательства и, в случае возникновения споров, создает предпосылки для проигрыша в суде.

Согласно действующему законодательству, ЗО обязан составлять дело ГЗ и сохранять его в течение 5 лет с момента инициирования процедуры закупки. Дело ГЗ должно быть прошито, проштамповано и пронумеровано ЗО после заключения договора ГЗ таким образом, чтобы обеспечить его сохранность и исключить возможность извлечения или замены содержащихся в нем записей. Однако, качество всех дел ГЗ в 6 проверенных АТЕ, а также в подведомственных управлениях и учреждениях РС Дубэсарь¹⁵⁸ не соответствует полностью требованиям, предусмотренным законом: документы не прошиты, не пронумерованы и не заверены печатью в целях обеспечения их сохранности и минимизации риска извлечения и/или замены каких-либо документов; тем самым снижается и возможность мониторинга соответствия процедур ГЗ.

____________________

¹⁵⁰ ПР; один заместитель председателя; секретарь РС.

¹⁵¹ Начальник УОО; директор гимназии.

¹⁵² ООО “Aldos Grup” с 100,0 баллами; ООО “Mihcons Plus” с 93,35 баллами; ООО “Luxconsistem” с 87,49 баллами.

¹⁵³ Работы по теплоизоляции фасадов, замена столярных изделий в ТЛ Дороцкая; экономический оператор ООО “Aldos Группа”.

¹⁵⁴ ООО “Foremcons” – 1612,2 тыс.леев (включая НДС) и ООО “Mobiport Lux” – 1924,0 тыс.леев (включая НДС).

¹⁵⁵ ООО “Foremcons”; ООО “Mobiport Lux”; ООО “Budei Com”; ООО “Marconex Prim”; ООО “Legio Terra”. Три экономических оператора были квалифицированы на основании набранного балла: “Aldos Grup” ООО – 100 баллов.; “Mihcons плюс” ООО – 95,35 балла; “Luxconsistem” ООО – 89,49 балла.

¹⁵⁶ Данный факт был отмечен в средствах массовой информации.

¹⁵⁷ Cт.32 Закона № 96-XVI от 13.04.2007; п.5 и п.6 Положения о составлении и хранении дела о государственной закупке, утвержденного Постановлением Правительства № 9 от 17.01.2008.

¹⁵⁸ Примэрии: Кочиерь, Кошница, Дороцкая, Моловата Ноуэ, Пырыта; РГ в рамках РС; УОО и гимназии Пырыта.

3.2.3. Менеджмент освоения финансовых средств для капитальных вложений и капитального ремонта является неэффективным и требует улучшения.

За аудируемый период МПО Дубэсарь освоили средства на инвестиции и капитальный ремонт на общую сумму 20,3 млн.леев (в том числе: 7,3 млн.леев – за счет местных бюджетов и 13,0 млн.леев – за счет ГБ)¹⁵⁹.

Проверки, проведенные в ходе аудиторской миссии, выявили некоторые недостатки в распределении и использовании средств на инвестиции и капитальный ремонт, они были обусловлены тем, что: МПО не мониторизируют надлежащим образом проведение капитальных работ, не обеспечивая соблюдение принципов соответствующей экономичности, эффективности, результативности и прозрачности; было допущено осуществление инвестиций в отсутствие прошедших экспертизу и проверку проектов и смет; было допущено изменение договорных элементов; не обеспечивается предоставление гарантий надлежащего исполнения договоров; не соблюдается нормативная база по бухгалтерскому учету инвестиций и др.

√ Согласно законодательству¹⁶⁰, капитальные работы общественного значения выполняются на территории АТЕ только на основании проверенной и прошедшей экспертизу в установленном порядке проектной документации. Однако РС не соблюдал указанные требования, таким образом в период 2015-2016 годов из сметной стоимости начатых работ по капитальным вложениям и капитальному ремонту на 19 объектах в сумме 34,8 млн.леев, работы на 12 объектах со сметной стоимостью 20,5 млн.леев¹⁶¹ были начаты в отсутствие проверки проектов. Из них были выполнены работы в отсутствие проверки и экспертизы смет на 5 объектах РС Дубэсарь стоимостью 4,2 млн.леев¹⁶² и дополнительные работы на сумму 1,6 млн.леев¹⁶³. Также в отсутствие проверки и экспертизы смет были выполнены работы на 6 объектах МПО первого уровня на общую сумму 4,6 млн.леев¹⁶⁴.

√ Игнорирование законодательной базы в процессе освоения капитальных вложений обусловили ненадлежащее выполнение работ. Так, в результате запроса аудита, Государственная инспекция в строительстве выявила завышенные (нерегламентированные) объемы работ на 7 объектах на общую сумму 0,3 млн.леев¹⁶⁵. Вместе с тем аудитом установлено двойное включение транспортных услуг при проведении работ по ремонту защитной дамбы на левом берегу реки Днестр, в результате чего было оплачено нерегламентированно 20,4 тыс.леев.

√ Несмотря на существование ряда законодательных положений¹⁶⁶, которые запрещают изменение любого элемента заключенного договора ГЗ или введение новых элементов, если подобные действия способны изменить условия оферты, которые явились основанием для ее выбора, и увеличить ее стоимость, аудитом установлено 8 случаев изменения основных договоров, общая законтрактованная стоимость составила первоначально 13,3 млн.леев, а впоследствии была увеличена на общую сумму 2,1 млн.леев¹⁶⁷.

√ В результате несоблюдения бенефициарами инвестиций¹⁶⁸ условий проекта и смет работ в сумме 4,3 млн.леев (выражающегося в приемке и учете работ за пределами проекта), ФЭЭ не принял работы, выполненные подрядчиком, и не предоставил обещанный грант в сумме 2,9 млн.леев, что обусловило образование кредиторской задолженности в сумме 1,5 млн.леев.

________________________

¹⁵⁹ За исключением освоенных инвестиций за счет внешних проектов.

¹⁶⁰Ст.78 (2) Закона № 436-XVI от 28.12.2006; ст.13 Закона о качестве в строительстве № 721-XIII от 2.02.1996 (далее – Закон № 721-XIII от 2.02.1996).

¹⁶¹ Теплоизоляция фасадов и/или замена столярных изделий в ТЛ с.Дороцкая – 2,4 млн.леев; в гимназии Моловата Ноуэ – 1,4 млн.леев; в ТЛ с.Кошница – 1,6 млн.леев; в ТЛ Кочиерь – 1.3 млн.леев; в ТЛ с.Моловата – 3,3 млн.леев; в ТЛ с.Холеркань – 3,0 млн.леев; в гимназии с.Оксентя – 5,0 млн.леев; ремонт кровли в ТЛ с.Холеркань – 1,3 млн.леев; защитная дамба берега реки Днестр вблизи с.Пырыта и Дороцкая – 0,8 млн.леев; строительство системы уличного освещения с.Моловата Ноуэ – 0,1 млн.леев; ремонт ЦСВ с.Оксентя – 2,6 млн.леев; внутренний ремонт здания РС – 0,2 млн.леев; капитальный ремонт Дома культуры с.Кошница – 0,1 млн.леев.

¹⁶² Ремонт защитной дамбы берега реки Днестр вблизи с.Пырыта и Дороцкая на сумму 0,8 млн.леев; строительство системы уличного освещения с.Моловата Ноуэ – 0,1 млн.леев; содержание и ремонт местных дорог в 2015 году – 1,5 млн.леев; содержание и ремонт местных дорог в 2016 году – 1,6 млн.леев; ремонт местной дороги с.Дороцкая – 0,2 млн.леев.

¹⁶³ Теплоизоляция фасада и/или замена столярных изделий в ТЛ Дороцкая 0,5 млн.леев; в гимназии Моловата Ноуэ – 0,2 млн.леев; в ТЛ с.Кошница – 0,5 млн.леев; в ТЛ в с.Кочиерь – 0,1 млн.леев; в ТЛ с.Моловата – 0,2 млн.леев; ремонт системы отопления в ТЛ с.Кочиерь – 0,1 млн.леев.

¹⁶⁴ Примэрия Кочиерь – 1,4 млн.леев; примэрия Кошница – 1,4 млн.леев (в том числе строительство поля для мини-футбола в лицее с.Кошница на сумму 0,3 млн.леев); примэрия Дороцкая – 0,2 млн.леев; примэрия Моловата Ноуэ – 0,2 млн.леев; примэрия Пырыта – 1,4 млн.леев.

¹⁶⁵ При строительстве детской террасы на МП ЦОДМ “Prietenia” – 6,5 тыс.леев; восстановление офиса семейных врачей Дороцкая – 6,3 тыс.леев и Оксентя – 93,9 тыс.леев; ремонт системы отопления в ТЛ с.Кочиерь – 1,1 тыс.леев; утепление фасада и/или замена столярных изделий в ТЛ Холеркань – 60,8 тыс.леев, в ТЛ с.Моловата – 61,4 тыс.леев, в ТЛ с.Дороцкая – 44,6 тыс.леев, работы по ремонту кровли – 6,3 тыс.леев и учебного корпуса ТЛ с.Холеркань – 26,6 тыс.леев.

¹⁶⁶ Ст.72 (3) Закона № 131 от 3.07.2015 и ст.69 (3) Закона № 96-XVI от 13.04.2007.

¹⁶⁷ Теплоизоляция фасадов и замена столярных изделий ТЛ Дороцкая – 0,5 млн.леев; гимназия Моловата Ноуэ – 0,2 млн.леев; теплоизоляция фасадов и замена столярных изделий в ТЛ с.Кошница – 0,5 млн.леев; теплоизоляция фасадов и замена столярных изделий в ТЛ с.Кочиерь – 0,1 млн.леев; ремонт системы отопления в ТЛ с.Кочиерь – 0,1 млн.леев; теплоизоляция фасадов в ТЛ с.Моловата – 0,2 млн.леев; ремонт кровли ТЛ с.Моловата – 0,5 млн.леев; строительство террасы с крышей в ЦОДМ “Prietenia” – 24,7 тыс.леев.

¹⁶⁸ Гимназия с.Оксентя в лице директора и ответственных лиц РС Дубэсарь.

Так, на основании договора о гранте, заключенного между ФЭЭ и гимназией с.Оксентя, Фонд обещал предоставить грант в размере 2,9 млн.леев, при условии внедрения проекта¹⁶⁹ на общую сумму 3,9 млн.леев. В результате закупки, проведенной в рамках РС, был заключен договор на сумму 4,3 млн.леев, согласно которому был установлен предельный срок окончания работ – 18.10.2017 (10 месяцев с даты подписания договора). Сроки договора не были соблюдены; в бухгалтерском учете по состоянию на 11.01.2018 были отражены ремонтные работы на сумму 2,8 млн.леев, или на 1,5 млн.леев больше размера бюджетных средств, предназначенных для покрытия соответствующих расходов. Таким образом, в результате приемки некоторых работ, не предусмотренных проектом, в отсутствие финансирования со стороны ФЭЭ, в бухгалтерском учете гимназии по состоянию на 31.12.2017 сформировалась кредиторская задолженность перед подрядчиком в сумме 1,5 млн.леев, что противоречит положениям ст.66 (2) Закона № 181 от 25.07.2014 и ст.78 (1) Закона № 436-XVI от 28.12.2006, поскольку принятие на себя обязательств бюджетными органами/учреждениями допускается только в целях и в пределах бюджетных ассигнований.

В то же время ФЭЭ уведомил гимназию о прекращении обработки платежных документов по причине того, что она нарушила предписания п.5.9 Договора о гранте тем, что допустила, в отсутствие согласия ФЭЭ, исключения одних работ на сумму 368,6 тыс.леев и выполнение других работ на сумму 221,4 тыс.леев.

√ РС Дубэсарь не обеспечил мониторинг исполнения договоров, вследствие чего не были соблюдены сроки выполнения законтрактованных работ, а АПР не потребовал уплаты предусмотренной в таком случае пени.

Так, для исполнения договора от 24.02.2016 на ремонт защитной дамбы на левом берегу реки Днестр в районе с.Пырыта и Дороцкая, в сумме 797,0 тыс.леев, был установлен срок 38 календарных дней. Согласно протоколам, работы были выполнены на сумму 374,36 тыс.леев, или на уровне 47%; неисполненной осталась сумма в размере 422,6 тыс.леев. Кроме того, не учитывая тот факт, что п.12.8 договора предусматривает пеню в размере 0,01% в день от неисполненной суммы, АПР не предпринял предупредительные меры (обращение в суд и др.) в отношении подрядчика ООО “Dacrom Grup”, а за неисполнение договора в срок не начислил и не взыскал пеню в сумме 7,6 тыс.леев, из расчета на 180 дней, согласно закону.

Вместе с тем, несмотря на то, что законодательные нормы¹⁷⁰ не запрещали ЗО требовать от ЭO гарантии обеспечения исполнения договора в размере до 15% от суммы договора, или до 120 тыс.леев, АПР не предусмотрел этот факт и, таким образом, был лишен рычагов влияния на подрядчика.

√ РС допустил некоторые недостатки в управлении процессом планирования работ по ремонту и содержанию дорог за счет сбора за пользование дорогами.

Хотя доходы за счет сбора за пользование дорогами на 2015-2016 годы составили в общей сложности 3,4 млн.леев (в 2015 году – 1,5 млн.леев; 2016 году – 1,9 млн.леев), работы по ремонту и содержанию дорог были выполнены только на сумму 2,6 млн.леев (в 2015 году – 1,7 млн.леев, в том числе из имеющегося остатка – 0,6 млн.леев; 2016 году – 0,9 млн.леев), а 0,8 млн.леев не были освоены. Таким образом, средства от сбора за пользование дорогами по состоянию на 31.12.2016 в сумме 1,4 млн.леев не были использованы. Более того, понесенные РС расходы на содержание и ремонт дорог на общую сумму 2,6 млн.леев были проведены в отсутствие обоснованных нормативов, поскольку такие нормативные акты не были разработаны МТДИ. Согласно положениям ст.1 (3) Закона о дорожном фонде № 720-XIII от 2.02.1996 и ст.38 Постановления Парламента № 893-XIII от 26.06.1996¹⁷¹, эти нормативы¹⁷² должны были быть разработаны уполномоченным органом ЦПО и согласованы с МЭСРТ и МФ, а типы работ, связанных с содержанием, ремонтом и реконструкцией автомобильных дорог должны были быть установлены в Инструкциях о классификации работ, утвержденных уполномоченным органом ЦПУ совместно с MФ. В этих условиях, РС утвердил расходы на содержание и ремонт местных дорог на период 2015-2016 годов, в отсутствие нормативов, результатов экспертизы технического состояния дорожной инфраструктуры или критериев определения приоритетов ремонта. Таким образом, расходы и ассигнования, осуществляемые РС в этой области, не были результатом строгого отбора, проведенного компетентной структурой на основе четких процедур и обоснованных критериев в вопросах приоритетности, целесообразности, эффективности и результативности.

√ Несмотря на то, что акты приемки по окончании работ, а также акты окончательной приемки ряда объектов не были составлены, а РС и некоторые ОМПУ допустили формирование объектов недвижимого имущества на общую сумму 4,1 млн.леев, которые были сданы в эксплуатацию с отклонением от действующего законодательства.

Так, с нарушением п.1 ПП № 285 от 23.05.96¹⁷³, который предусматривает, что “приемка является составной частью системы качества в строительстве, в процессе которой приемочная комиссия принимает законченные строительные работы и установленное оборудование с замечаниями или без них и дает заключение о том, что их можно сдать в эксплуатацию”, РС Дубэсарь не представил аудиту акты приемки по окончании работ и акты окончательной приемки по 5 объектам¹⁷⁴ на сумму 3,8 млн.леев (из общего числа 13 объектов стоимостью 14,8 млн.леев), на которых в 2016 году были проведены ремонтные работы и капитальные вложения.

Также ТЛ Кошница сформировал объект недвижимого имущества “поле для мини-футбола” на сумму 0,3 млн.леев, хотя акты приемки по окончании работ и акты окончательной приемки не были составлены.

____________________

¹⁶⁹ Работы по замене внешних окон и дверей, работы по теплоизоляции наружных стен, ремонт кровли и теплоизоляция потолка в гимназии Оксентя.

¹⁷⁰ П.167 Положения, утвержденного ПП № 834 от 13.09.2010.

¹⁷¹ Постановление Парламента № 893-XIII от 26.06.1996 “Об утверждении Положения о порядке образования и использования дорожного фонда”.

¹⁷² Нормативы об установлении размера средств на техническое обслуживание одного километра дороги общественного пользования.

¹⁷³ ПП № 285 от 23.05.96 “Об утверждении Положения о приемке строительных работ и установленного оборудования”.

¹⁷⁴ 3,8 млн.леев, в том числе: утепление фасада в гимназии Моловата Ноуэ на сумму 1,0 млн.леев; ремонт кровли ТЛ с.Моловата – 0,6 млн.леев; ремонт кровли ТЛ с.Холеркань – 1,2 млн.леев; капитальный ремонт защитной дамбы берега реки Днестр в районе с.Пырыта и Дороцкая – 0,8 млн.леев; ремонт местной дороги с.Дороцкая – 0,2 млн.леев.

3.2.4. АПР и некоторые ОМПУ I уровня не обеспечили соответствие служебных расходов; они должны быть оптимизированы.

➢ П.2 ПП № 1404 от 30.12.2005¹⁷⁵ предусматривает утверждение МС положения об утверждении предельного числа служебных легковых автомобилей и годового лимита пробега на один легковой автомобиль для обеспечения выполнения служебных полномочий МПО первого и второго уровней.

В отсутствие принятого в этих целях решения аудиту были представлены только 2 распоряжения ПР об установлении обязанностей по использованию транспортных средств в рамках РС Дубэсарь¹⁷⁶. Анализ соответствующих распоряжений показал, что РС превысил установленное число легковых автомобилей на 2 единицы: хотя было предусмотрено 6 единиц, фактически в эксплуатации было 8 единиц. Кроме того, РС превысил предельный пробег 3 транспортных средств: в 2015 году – на 1,1 тыс. км, а в 2016 – на 3,4 тыс. км, в связи с чем были понесены расходы на топливо, соответственно, на сумму 19,0 тыс.леев и 50,0 тыс.леев. Вместе с тем в распоряжениях об установлении обязанностей по использованию транспортных средств не указан автомобиль “Şcoda Superb” с регистрационным номером RMA 300, пробег которого составлял 4,6 тыс. км в 2015 году и 4,3 тыс. км в 2016 году, а понесенные расходы на топливо составили в целом 133,4 тыс.леев¹⁷⁷.

Хотя подведомственные структуры РС обеспечены служебными автомобилями с учетом их потребностей, в отсутствие подтверждающих документов (не принимая во внимание путевой лист, пробег и норму расхода топлива (л/км) и др.) и без указания транспортного средства, которое потребляет топливо, в период 2015-2016 годов РС списал на расходы общую сумму в размере 124,8 тыс.леев¹⁷⁸ на топливо, выданное некоторым работникам РК, что противоречит положениям ст.19 (1) и (6) Закона № 113-XVI от 27.04.2007. Так, на основании распоряжений ПР некоторые сотрудники в составе РС, в том числе администраторы с.Роги и с.Васильевка получают ежемесячно топливо за счет бюджетных средств, которые впоследствии списываются на основании актов списания, утвержденных ПР. Вместе с тем, хотя еще предыдущим аудитом¹⁷⁹ было установлено, что АПР, игнорируя положения п.2, п.5.8 и п.6.1 Инструкции, утвержденной Приказом № 108 от 17.10.1998¹⁸⁰, и ст.19 Закона о бухгалтерском учете, при заполнении путевых листов для автомобилей допустил нарушения, выраженные в неуказании количества выданного топлива, запасов топлива при отправке и прибытии, пробега согласно данным спидометра, конкретного адреса движения, а также в неправильных исправлениях, что определяет риск несения необоснованных расходов, текущий аудит выявил аналогичные нарушения.

√ Использование финансовых средств для покрытия расходов на телефонную связь нерегламентированно и, соответственно, не подтверждено как использование в служебных целях.

Согласно требованиям законодательства¹⁸¹, МПО I и II уровней утверждают, решением соответствующего МС, собственный регламент об установлении количества абонентов служебных телефонов, факсов, мобильных телефонов для сотрудников МПУ. РС Дубэсарь своим решением уполномочил ПР определить потребности в использовании устройств мобильной связи и распределении минут персоналу в рамках РС (начальникам отделов, управлений служб). Вместе с тем в рамках РС не был утвержден регламент или механизм контроля и регулирования затрат на услуги телефонной связи.

Таким образом, в отсутствие утверждения РС лимитов телефонных номеров и расходов, в 2015 году РС фактически потратил на услуги связи 73,9 тыс.леев (22,1 тыс.леев на содержание 25 станций фиксированной телефонной связи и 51,8 тыс.леев на 27 номеров мобильной связи и мобильного интернета (в среднем в год), а в 2016 году – 68,5 тыс.леев (16,7 тыс.леев на содержание 24 станций фиксированной телефонной связи и 51,8 тыс.леев на содержание 33 номеров мобильной связи и мобильного интернета). Выборочный анализ только за май месяц 2016 года показал, что с одного номера мобильного телефона были произведены расходы сверх пакета в сумме 2,0 тыс.леев, которые были оплачены АПР.

√ АПР не обеспечил соблюдение нормативной базы при осуществлении расходов на служебные командировки за границу на общую сумму 60,7 тыс.леев.

Решением № 03-04 от 15.10.2013 РС Дубэсарь утвердил собственный Регламент¹⁸², положения которого существенно отличались от Положения, утвержденного ПП № 10 от 5.01.2012. Согласно предписаниям Положения, утвержденного ПП № 10 от 5.01.2012¹⁸³, откомандирование за рубеж руководителей местного управления, а также действующих в их рамках государственных служащих осуществляется на основании решения совета соответствующего органа. Соответственно во всех 15 случаях (6 случаев в 2015 году и 9 случаев в 2016 году) командировки за рубеж, откомандирование и состав лиц устанавливались распоряжениями ПР, а не решением РС.

С отклонениями от предписаний ст.30 (1) и (4) Закона № 397-XV от 16.10.2003, на основании распоряжений ПР в 2016 году были откомандированы за пределы Республики Молдова районные советники, которые не являются сотрудниками РС и, соответственно, не подпадают под действие указанного законодательства. Следовательно, районным советникам нерегламентированно были оплачены командировочные расходы на общую сумму 53,9 тыс.леев; в некоторых случаях присутствуют элементы мошенничества. Так, хотя один районный советник, согласно информации, полученной от ГИПП, в период с 24 по 28 декабря 2016 года не пересекал границы Республики Молдова, бухгалтерия АПР, на основании командировочного удостоверения, оплатила указанному советнику командировочные расходы в общей сумме 2,2 тыс.леев.

С отклонениями от положений ст.2 и ст.25 ПП № 10 от 5.01.2012, в 2015 году одному работнику АПР были оплачены командировочные расходы в сумме 2,3 тыс.леев, хотя согласно приглашению расходы были понесены принимающей страной.

√ В некоторых случаях командировочные расходы не подтверждены документально, а приложенные документы не соответствуют действующему законодательству. Так,

- транспортные расходы в сумме 2,6 тыс.леев, понесенные одним откомандированным работником, не подтверждены документально, поскольку чек, представленный и оплаченный в мае-июне месяцах, датируется ноябрем 2016 года, а поездка состоялась в мае 2016 года;

- расходы на проживание в общей сумме 5,9 тыс.леев, оплаченные за 2 откомандированных работников, не соответствуют предписаниям п.19 Положения, утвержденного ПП № 10 от 5.01.2012, согласно которым “не разрешается оплата расходов за проживание в гостиницах по общим счетам, без указания в них занимаемых номеров, периода пребывания, фамилии проживающих, видов расходов и т.п.”. Так, к расчетным счетам согласно поездкам в г.Бузэу (Румыния)¹⁸⁴ были приложены 2 налоговые квитанции на проживание стоимостью 600 румынских леев каждая, от СО “Dunărea Hotel” (Ефорие Норд), в квитанции не были указаны фамилии проживающих, занимаемые номера, период проживания и т.д. Следовательно, согласно предписаниям ст.21 Положения, утвержденного ПП № 10 от 5.01.2012, соответствующие расходы должны были быть оплачены в пределах 10% от нормы проживания для данной страны, или 1533 лея за одного откомандированного работника, и 1314 леев за второго, а фактически было оплачено на 1951,7 леев больше.

Следует отметить, что учет командировок ведется в основном с нарушением Положения, утвержденного ПП № 10 от 5.01.2012 и правил ведения бухгалтерского учета. Таким образом, в 2016 году из 9 командировок ПР за границу, в 7 случаях командировочные расходы были рассчитаны неправильно. Выплаты, связанные с командировками, были занижены по сравнению с требованиями законодательства, на общую сумму 6011,3 леев. В 2015 году, из 5 командировок за пределы республики, в 3 случаях командировки ПР были оплачены в большем размере, чем предусмотрено законом, на 6589,25 лея. Аналогичная ситуация отмечается и в 2016 году при откомандировании начальника УЭБФ и секретаря РС, которым были оплачены командировочные расходы в размере, завышенном на общую сумму 1,9 тыс.леев (0,3 тыс.леев и, соответственно, 1,6 тыс.леев).

√ Председатель района законтрактовал услуги адвокатского бюро с нарушением законодательства.

В соответствии с типовым Положением о юридической службе органа публичного управления, утвержденным ПП № 1714 от 27.12.2002, правовое обеспечение деятельности и представление интересов публичных органов в судах входят в компетенцию юридической службы, созданной как структурное подразделение соответствующего органа.

Вместе с тем, согласно Положению о представлении интересов государства в национальных и международных судебных инстанциях и арбитражных учреждениях, утвержденному ПП № 764 от 12.10.2012, в случае, если не имеют сотрудников-государственных служащих с юридическим образованием и участвуют в комплексных делах¹⁸⁵, публичные органы могут законтрактовать юридические услуги извне, применяя процедуры отбора адвокатских кабинетов для выявления наиболее выгодного предложения.

ПР, имея в составе своего аппарата юридическое управление и человеческих ресурсов, на которое, как в силу закона, так и в соответствии с Регламентом о его деятельности¹⁸⁶, была возложена задача предоставления юридической помощи и представления РС в суде, заключил в 2015 и 2016 годах два договора об оказании услуг на общую сумму 40,0 тыс.леев с адвокатским кабинетом “Avram Mihail”. Юридическая помощь была предоставлена в рамках ряда споров, которые, в большинстве своем, не удовлетворяли требованиям сложности, установленным нормативной базой. Более того, договоры были заключены в целях исполнения решений РС, которые предусматривали приобретение услуг именно от указанного адвокатского кабинета; тем самым условие выбора наиболее выгодного предложения не было соблюдено. В результате районный бюджет понес неэффективные и необоснованные расходы в сумме 39,6 тыс.леев.

____________________

¹⁷⁵ ПП № 1404 от 30.12.2005 “Об упорядочении использования служебных легковых автомобилей органами публичного управления”.

¹⁷⁶ Распоряжения № 43-п от 13.03.2015 и № 81-п от 29.04.2015.

¹⁷⁷2015 год – 77,1 тыс.леев; 2016 год – 56,3 тыс.леев.

¹⁷⁸ Соответственно: 2015 год – 82,9 тыс.леев; 2016 год – 41,9 тыс.леев (на 5,4 тонны бензина (2015 год – 3,5 тонны и 2016 год – 1,9 тыс. тонны) и 2,2 тонны дизельного топлива (2015 год – 1,3 тонны; 2016 год – 0,9 тонны).

¹⁷⁹ ПСП № 52 от 21.11.2012.

¹⁸⁰ Инструкции по заполнению и обработке путевого листа для легковых автомобилей, утвержденные Приказом № 108 от 17.12.1998 Департамента статистических и социологических исследований Республики Молдова.

¹⁸¹ П.2¹ ПП № 1362 от 22.12.2005 “Об утверждении Нормативов количества абонентов служебных телефонов, факсов, мобильных телефонов для сотрудников органов публичного управления (за исключением правительственной телефонной связи)”.

¹⁸² Положение о порядке откомандирования лиц в служебных целях районного совета Дубэсарь.

¹⁸³ П.9 Положения об откомандировании работников субъектов Республики Молдова, утвержденного ПП № 10 от 5.01.2012 (далее – Положение, утвержденное ПП № 10 от 5.01.2012).

¹⁸⁴ Распоряжение ПР № 303 от 8.08.16.

¹⁸⁵ Дела, имеющие особое значение для государства, дела, рассматриваемые международными арбитражными учреждениями, дела, касающиеся права собственности на недвижимое имущество, и т.д.

¹⁸⁶ Утверждено Распоряжением ПР № 146-n от 6.10.2016.

3.2.5. АПР не обеспечил регламентированное, рациональное и экономное использование публичных средств при финансировании ряда мероприятий и организации различных торжеств.

Расходы, утвержденные РС для проведения конференций, симпозиумов, фестивалей публичными учреждениями, финансируемые из МБ, завышены до 6 раз по сравнению с пределами, рекомендованными ПП № 1151 от 2.09.2002¹⁸⁷, а некоторые расходы (питание, проживание и экскурсии) даже не предусмотрены Постановлением Правительства. Таким образом, AПР выделил бюджетные средства для некоторых торжеств, конференций без учета существующих нормативов в этой области, были установлены расходы, завышенные по сравнению с утвержденными пределами на 55,7 тыс.леев (в том числе в 2015 году – 38,5 тыс.леев и в 2016 году – 17,2 тыс.леев). В этом же контексте были выявлены некоторые финансирования, которые не входят в компетенцию МПО, и которые не были предназначены для обеспечения функционирования публичных учреждений и публичных служб соответствующей АТЕ.

Так, в нарушение требований ст.7 Закона № 397-XV от 16.10.2003, ст.14, ст.29, ст.43 и ст.53 Закона № 436-XVI от 28.12.2006, Закона № 121-XV от 3.05.2001¹⁸⁸, АПР допустил осуществление некоторых расходов в общей сумме 328,1 тыс.леев¹⁸⁹, которые не входили в его компетенцию и которые не были предназначены для обеспечения функционирования публичных учреждений и государственных служб в рамках соответствующих АТЕ. Нерегламентированные расходы производились в следующих целях: приобретение новогодних подарков, обеспечение питания в рамках некоторых событий/мероприятий, организация обедов по случаю памятных дат, предоставление подарков сотрудникам РС и колядующим, премирование работников сельского хозяйства, вручение подарков и награждение работников культуры и др. В этом контексте отмечается, что некоторые расходы, связанные с предоставлением указанных льгот, финансируются из ГБ или из БГСС (для участников войны в Афганистане, участников боевых действий по защите территориальной целостности и независимости Республики Молдова, участников второй мировой войны и участников ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС¹⁹⁰ и др.).

____________________

¹⁸⁷ ПП № 1151 от 2.09.2002 “Об утверждении Положения о нормативных расходах на проведение конференций, симпозиумов, фестивалей и др. публичными учреждениями, финансируемыми из государственного бюджета”.

¹⁸⁸ Закон о дополнительной социальной защите некоторых категорий населения № 121-XV от 3.05.2001.

¹⁸⁹ Тыс.леев: памятный обед для ветеранов войны в Афганистане, участников боевых действий по защите территориальной целостности и независимости РМ, для пожилых людей, для незрячих и для участников ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС (57,1); предоставление подарков колядующим и сотрудникам РС (103,4); организация профессионального дня работников культуры, с премированием работников в этой области (17,7); День работника сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности, с премированием (17,1) и организацией праздничного стола (13,0); организация районного конкурса инструментальной интерпретации “Gheorghe Murgu”, выпуск X, с питанием (12,0); организация фестиваля “Mărţişor-2015”: услуги размещения (10,2), питания (15,6) и расходы на организацию экскурсии на Криковский комбинат по производству вин (12,0); питание на очередном заседании РС в здании МП ЦОДМ “Prietenia” (7,0); встреча с участием делегации совета уезда Бузэу, с питанием (3,0) и экскурсией на Криковский комбинат по производству вин (4,2); организация визита делегации примэрии Тыргу-Бужор, Румыния: проживание (0,8) и питание (1,2); встречи с официальными представителями г.Собинск, Россия, с питанием (2,5); Форум председателей районов, с питанием (3,0); проведение визита делегации совета уезда Бузэу, с питанием (1,5); фестиваль “Mărţişor-2016”: проживание (9,0) и питание (15,0); питание участников турнира по волейболу “Кубок председателя района”, выпуск I, 2015 год (4,8): питание (15,0) и проживание (3,0).

¹⁹⁰ Закон о ветеранах № 190-XV от 8.05.2003; Закон о дополнительной социальной защите некоторых категорий населения № 121-XV от 3.05.2001; Закон о социальной защите граждан, которые пострадали в результате Чернобыльской катастрофы № 909-XII от 30.01.1992; ПП № 836 от 3.09.2010 “О предоставлении единовременного пособия на строительство или приобретение жилой площади, или восстановление домов”.

3.2.6. Использование трансфертов из ГБ, выделенных БАТЕ р-на Дубэсарь

➢ ТСН в сумме 2250,2 тыс.леев, выделенные в 2015-2016 годах БАТЕ р-на Дубэсарь на выплату надбавок и доплат, не были использованы, и эта сумма увеличила на конец года остаток образовательных учреждений.

В соответствии с положениями ПП № 609 от 21.07.2014¹⁹¹, п.6¹ таблицы № 6 из приложения № 1 к ПП № 381 от 13.04.2006, персоналу учреждений доуниверситетского образования гимназии “Anatol Codru”, c. Моловата Ноуэ, ТЛ “Vlad Ioviţă”, c.Кочиерь и ТЛ c.Дороцкая, р-н Дубэсарь, выплачивается надбавка к заработной плате в размере 1000 леев. Кроме того, в соответствии со ст.29 (10) Закона № 355-XVI от 23.12.2005, сотрудникам бюджетных учреждений левобережья Днестра предоставляется доплата в размере до 30% от основного оклада.

Таким образом, согласно расчетам, представленным АТЕ, при установлении ТСН было предусмотрено: на 2015 год – сумма в размере 3196,8 тыс.леев (1964,4 тыс.леев – доплаты, и 1232,4 тыс.леев – надбавка), а на 2016 год – сумма в размере 3267,1 тыс.леев (1955,1 тыс.леев – доплаты, и 1312,0 тыс.леев – надбавка). В действительности, согласно данным бухгалтерского учета в этих целях было выплачено: в 2015 году – 2086,6 тыс.леев¹⁹², или на 1110,2 тыс.леев меньше полученной из ГБ суммы, а в 2016 году – 2127,1 тыс.леев¹⁹³, или на 1140,0 тыс.леев меньше суммы, полученной из ГБ.

В контексте вышеизложенного отмечается отсутствие единой и четко установленной политики по оплате труда персонала, вовлеченного в деятельность учебных заведений на левом берегу Днестра. Так, указанную доплату получают сотрудники 3 учебных заведений из 5 существующих на левом берегу Днестра. Кроме того, понятие “доплата” предполагает оплату дополнительного труда педагогических кадров и других категорий персонала 3 учреждений-бенефициаров, что не подтверждается документально.

√ Хотя фактическое число детей в дошкольных учреждениях района Дубэсарь постоянно уменьшается, размер ТСН для этого сектора увеличивается, что создает высокий риск необоснованного получения трансфертов из ГБ на 2015 год и на 2016 год.

Согласно методологическим нормам, утвержденным МФ на 2015-2016 годы, ТСН для дошкольного образования по каждой АТЕ были рассчитаны на основе расходов, утвержденных МПО на 2014 год, по основному компоненту, с техническими корректировками и повышением заработной платы. Согласно представленным МФ объяснениям, эта ситуация вызвана отсутствием формулы расчета ТСН для дошкольного образования на основе стандартных расходов на одного ребенка и, таким образом, соответствующие трансферты рассчитываются путем применения Методологии, утвержденной Приказом МФ № 209 от 24.12.2015, без определения норматива расходов на одного ребенка.

Согласно “Отчету о выполнении по сети, штатам и контингенту учреждениями, финансируемыми из местных бюджетов”, количество детей в дошкольных учреждениях района Дубэсарь в 2015 году составляло 1616, а в 2016 году – 1575, для которых были выделены ТСН в размере 20731,1 тыс.леев и, соответственно, 22019,2 тыс.леев, или 12828,7 леев и, соответственно, 13980,4 леев на одного ребенка. Следует отметить, что на запрос Счетной палаты МФ не уточнил показатели, на основе которых в 2015-2016 годы определило ТСН для учреждений дошкольного образования. В итоге аудит не может однозначно высказаться относительно обоснованности соответствующих трансфертов.

Например: в 2015 и 2016 годах примэрия Дороцкая запланировала потребности в ассигнованиях из числа 165 детей и, соответственно, 150 детей, в то время как фактическое количество детей, посещающих детский сад, составляло в среднем 81 и, соответственно, 97 детей. Кроме того, как в 2015, так и в 2016 году в июне – июле детский сад не работал. Таким образом, детский сад получил завышенные ассигнования на питание детей в 2015 году в размере 71,2 тыс.леев, а в 2016 году – 28,5 тыс.леев, а на оплату труда персонала – 526,2 тыс.леев (за 2 месяца). Также аудит отмечает, что для указанного детского сада предусмотрены 33 единицы персонала, в то время как в соответствии с положениями Приказа Министерства образования № 542/108 от 21.08.1999¹⁹⁴, исходя из количества детей, посещающих детский сад, должны были быть утверждены 20 единиц персонала. В результате в аудируемый период МПУ Дороцкая перераспределило¹⁹⁵ ТСН на другие статьи расходов.

√ Финансовые средства, выделенные из ГБ в БАТЕ р-на Дубэсарь для среднего образования, не используются в полной мере. Так, аудитом выявлено наличие свободных остатков на конец годов, которые по состоянию на 31.12.2015 составляли 4564,8 тыс.леев (в том числе 3869,3 тыс.леев за счет ТСН) и по состоянию на 31.12.2016 – 2751,2 тыс.леев (в том числе 1785,3 тыс.леев за счет ТСН).

____________________________

¹⁹¹ ПП № 609 от 21.07.2014 “О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Правительства”.

¹⁹² 1301,4 тыс.леев – доплаты; 785,2 тыс.леев – надбавки.

¹⁹³ 1301,3 тыс.леев – доплаты; 825,8 тыс.леев – надбавки.

¹⁹⁴ Приказ Министерства образования № 542/108 от 21.08.1999 “О временной численности штатных работников дошкольных учреждений и доуниверситетских учебных заведений”, отмененный.

¹⁹⁵ Решение МС № 85 от 10.12.2015 – за счет источника 3T – оплата труда и социальное страхование – 94,0 тыс.леев были перераспределены на другие статьи расходов; Решение МС № 65 от 18.09.2015 – уменьшение ассигнований на оплату труда на 40,0 тыс.леев и перераспределение на другие статьи расходов.

Аудитом установлено, что количество учащихся в учебных заведениях р-на Дубэсарь постоянно снижается, что определяет выделение из ГБ ТСН в большем объеме. Эта ситуация обусловлена положениями ПП № 868 от 8.10.2014¹⁹⁶, которые устанавливают различные данные для принятия в расчет число “взвешенного учащихся”¹⁹⁷. Так, в 2015 и 2016 годах ТСН из ГБ были рассчитаны исходя из количества учащихся – 2958 и, соответственно, 2769, в то время как фактическое число учащихся составляло 2757 и, соответственно, 2574. Следовательно, РС Дубэсарь получил в 2015 и 2016 годы дополнительные ТСН в сумме 3433,1 тыс.леев и, соответственно, 3618,1 тыс.леев.

√ В 2015 и 2016 годах БАТЕ р-на Дубэсарь получили ТОН¹⁹⁸ в сумме 12188,4 тыс.леев и, соответственно, 13289,1 тыс.леев¹⁹⁹. Для установления ТОН из ГБ в БАТЕ р-на Дубэсарь, в соответствии с положениями ст.10 (7) Закона № 397 от 16.10.2003 МФ взяло в расчет официальные данные о предварительной численности населения на момент разработки бюджета на 2015 и 2016 годы, которая составляла 35828 и, соответственно, 35393 человек, а также указанную в Земельном кадастре территорию площадью 327,74 км².

В то же время, по данным переписи 2014 года, опубликованным в 2017 году, население района Дубэсарь составило 29271 человек²⁰⁰, или на 6557 и, соответственно, на 6122 человек меньше чем согласно данным, используемым для расчета ТОН. В результате запоздалая публикация переписи населения обусловила начисление и перечисление в БАТЕ завышенных ТОН в 2015 году в сумме 1500,3 тыс.леев и в 2016 году – в сумме 1501,8 тыс.леев²⁰¹.

Кроме того, при исчислении ТОН не был учтен тот факт, что 114,12 км² территории этих населенных пунктов²⁰² не находится под юрисдикцией конституционных властей, в частности, земли, находящиеся за трассой Рыбница – Тирасполь, ком.Коржова и с.Роги. В итоге для неконтролируемой территории в 2015 году были рассчитаны ТОН из ГБ в сумме 1054,1 тыс.леев и в 2016 году – 1296,4 тыс.леев²⁰³.

Если бы МФ учитывал оба фактора, тогда в 2015-2016 годах ТОН были бы на 2107,9 тыс.леев и, соответственно, на 2666,6 тыс.леев меньше, чем ТОН, выделенные БАТЕ р-на Дубэсарь. Таким образом, БАТЕ р-на Дубэсарь получили дополнительные финансовые ресурсы за счет невыделения этих средств другим БАТЕ страны.

Следует отметить, что для финансирования мероприятий по реинтеграции страны, ПП № 796 от 29.10.2015 и ПП № 1182 от 26.10.2016 АТЕ р-на Дубэсарь были выделены финансовые средства в сумме 1,0 млн.леев и, соответственно, 749,3 тыс.леев.

➢ В 2015 и 2016 годах из фонда компенсации (ФК) были выделены БАТЕ р-на Дубэсарь трансферты в сумме 7856,7 тыс.леев и, соответственно, 8178,3 тыс.леев, что на 3559,2 тыс.леев и, соответственно, на 3271,2 тыс.леев больше чем предусмотрено разработанной МФ методологией²⁰⁴, согласно которой временные трансферты компенсации должны были покрывать 50% отрицательной разницы между доходами согласно новой системе формирования бюджетов АТЕ и доходами согласно предыдущей системе.

ФК в составе ГБ, в размере до 1% доходов ГБ, был сформирован в соответствии с положениями Закона № 267 от 1.11.2013 для покрытия возможных расхождений, связанных с реформированием системы межбюджетных отношений, в первый и второй год после вступления в силу указанного закона.

МФ проинформировало аудиторскую группу²⁰⁵ о том, что на этапе представления проектов бюджета на 2015 и 2016 годы от МПО р-на Дубэсарь поступили запросы о выделении дополнительных финансовых средств из ФК, в том числе на 2015 год – в размере 4277,7 тыс.леев, а на 2016 год – соответственно, 4313,6 тыс.леев, ссылаясь на недостаточность средств для осуществления деятельности бюджетных учреждений. В итоге МФ одобрило дополнение трансфертов из ФК на 2015 год – 3559,3 тыс.леев, в том числе: для РС Дубэсарь – 3293,8 тыс.леев; примэрии Оксентя – 208,4 тыс.леев; примэрии Устия – 57,1 тыс.леев, и на 2016 год – 3271,2 тыс.леев, в том числе для РС Дубэсарь – 3090,9 тыс.леев²⁰⁶ и примэрии Оксентя – 180,3 тыс.леев²⁰⁷.

__________________________

¹⁹⁶ ПП № 868 от 8.10.2014 “О финансировании учебных заведений начального и общего среднего образования, подведомственных органам местного публичного управления второго уровня, на основе стандартных расходов на одного учащегося.

¹⁹⁷ При определении бюджетов учебных заведений, подведомственных МПО II уровня, число “взвешенных учащихся” устанавливается на основании данных на конец отчетного периода, из отчета за 9 месяцев текущего бюджетного года, в котором осуществляется планирование бюджета, а при определении отношений между государственным бюджетом и БАТЕ II уровня, число “взвешенных учащихся” устанавливается на основании данных на конец отчетного периода, из отчета за 9 месяцев предыдущего бюджетного года, в котором осуществляется планирование бюджета.

¹⁹⁸ В соответствии со ст.10 (1) Закона № 397 от 16.10.2003: ТОН из ГБ осуществляются из фонда финансовой поддержки АТЕ, который формируется из подоходного налога с физических лиц, не распределенного в виде отчислений бюджетам АТЕ, на основе данных последнего года, за который имеется окончательное исполнение бюджета.

¹⁹⁹ 2015 год: II уровня – 7464,4 тыс.леев и I уровня – 4724,1 тыс.леев; 2016 год: II уровня – 8242,1 тыс.леев, I уровня – 5047,0 тыс.леев.

²⁰⁰ Информация собрана аудиторами на веб-странице Национального бюро статистики.

²⁰¹ 2015 год: II уровня – 889,1 тыс.леев и I уровня – 611,1 тыс.леев; 2016 год: II уровня – 927,9 тыс.леев, I уровня – 573,9 тыс.леев.

²⁰² Сведения были представлены примарами Коржова, Кочиерь, Кошница, Дороцкая, Моловата Ноуэ, Пырыта.

²⁰³ 2015 год: II уровня – 877,7 тыс.леев и I уровня – 176,5 тыс.леев; 2016 год: II уровня – 968,7 тыс.леев, I уровня – 327,7 тыс.леев.

²⁰⁴ Методические указания по разработке органами местного публичного управления проекта бюджета на 2015 год и планируемых показателей на 2015-2016 годы, направленные письмом МФ № 06/2-07 от 12.06.2014.

Особенности, касающиеся разработки органами местного публичного управления проекта бюджета на 2016 год и оценки на 2017-2018 годы, направленные письмом МФ № 06/2-07 от 17.07.2015.

²⁰⁵ Письмо МФ № 06/2-17 от 28.08.2017.

²⁰⁶ Для управления социального обеспечения и защиты семьи.

²⁰⁷ Для дневного детского центра.

Таким образом, в условиях, когда МПО р-на Дубэсарь получили в 2015-2016 годы дополнительные ТОН в размере 4774,5 тыс.леев и осуществили значительные нерегламентированные расходы (отмеченные далее в настоящем Отчете), выделение МФ дополнительных средств из ФК в сумме 6830,4 тыс.леев не было оправдано с точки зрения повышения ответственности МПО за надлежащее и эффективное управление собственными бюджетными средствами и, соответственно, за обеспечение действенной финансовой автономии.

➢ Выделение ТСН для выплаты адресных компенсаций, связанных с разницей между тарифами на электрическую энергию и природный газ, утвержденными Национальным агентством по регулированию в энергетике, и тарифами, установленными Тираспольской администрацией, осуществляется в соответствии с положениями Закона № 1435-XV от 7.11.2002²⁰⁸. В этих целях из ГБ были утверждены трансферты: в 2015 году – в размере 20,4 млн.леев и в 2016 году – в размере 18,9 млн.леев.

Следует отметить, что в настоящее время отсутствуют положения, которые бы регламентировали обоснование “тарифов, установленных администрацией Тирасполя” и обменного курса лея по отношению к “приднестровскому рублю”. На данном этапе эти сведения можно получить из интернета, а ответственность за их достоверность не несет никто.

➢ В соответствии с положениями законов о государственном бюджете на 2015 год и 2016 год БАТЕ р-на Дубэсарь были выделены трансферты для компенсации освобождений от уплаты земельного налога²⁰⁹ в сумме 630,0 тыс.леев в год, расходы исполнены: в 2015 году – в размере 613,3 тыс.леев, а в 2016 – в размере 614,9 тыс.леев.

В нарушение предписаний п.6 Положения, утвержденного ПП № 567 от 21.05.2007²¹⁰, который устанавливает, что расчеты за предоставление освобождений от уплаты земельного налога представляются в МФ до 15 числа месяца, следующего за отчетным кварталом, в 2015 и 2016 годах УЭБФ представил соответствующую информацию МФ только в октябре месяце.

√ Кроме того, в соответствии с ПП № 859 от 18.12.2015²¹¹ и ПП № 1201 от 31.10.2016²¹², в 2015 и 2016 годах из резервного фонда Правительства РС Дубэсарь были выделены финансовые средства в сумме 7,98 млн.леев для предоставления прямых выплат владельцам земель, расположенных за трассой Рыбница–Тирасполь, в сумме 7,98 млн.леев и, соответственно, 7,99 млн.леев, которые были перечислены на счет районного бюджета 28.12.2015 и, соответственно, 16.12.2016. В результате эти средства остались в остатке средств районного бюджета и использовались на всем протяжении следующего года.

➢ В результате анализа экономической способности МПО района Дубэсарь содержать административный аппарат за счет доходов от налогов, сборов и платежей отмечается, что в 2016 году из 12 МПО (11 примэрий и РС) только 7 МПО²¹³ покрывают расходы на осуществление управления за счет доходов соответствующих бюджетов.

В целях проверки порядка реализации положений ст.17 Закона № 764-XV от 27.12.2001²¹⁴, согласно которому “самостоятельная АТЕ формируется при условии, что ее население составляет, как правило, не менее 1500 жителей и имеются финансовые средства, достаточные для содержания аппарата примэрии и учреждений социальной сферы”, аудит сопоставил объем доходов бюджетов АТЕ (без трансфертов и грантов) с объемом расходов на содержание административного аппарата МПО, в результате чего было установлено, что расходы на осуществление управления были меньше, чем доходы бюджетов АТЕ в 2015 году лишь на 1626,4 тыс.леев, и в 2016 году – лишь на 1293,4 тыс.леев. Таким образом, из 12 МПО 3 МПО в 2015 году и 5 МПО в 2016 году не могли содержать свой административный аппарат.

____________________

²⁰⁸ Закон № 1435-XV от 7.11.2002 о компенсации разницы в тарифах на электрическую энергию и природный газ, использованные жителями некоторых населенных пунктов районов Дубэсарь и Кэушень и села Варница района Анений Ной.

²⁰⁹ Ст.3 (4) Закона № 39-XVI от 2.03.2006 об установлении дополнительных мер поддержки предпринимательской деятельности, осуществляемой в населенных пунктах района Дубэсарь, расположенных на левом берегу Днестра.

²¹⁰ ПП № 567 от 21.05.2007 об утверждении Положения о порядке возмещения доходов местных бюджетов, бюджета государственного социального страхования и фондов обязательного медицинского страхования, упущенных в связи с освобождением обладателей сельскохозяйственных земель, расположенных за трассой Рыбница-Тирасполь, от уплаты земельного налога, уплаты взносов обязательного государственного социального страхования и уплаты страховых взносов обязательного медицинского страхования.

²¹¹ ПП № 859 от 18.12.2015 о предоставлении прямых выплат владельцам земель, расположенных за трассой Рыбница–Тирасполь, на 2015 год.

²¹² ПП № 1201 от 31.10.2016 о предоставлении прямых выплат владельцам земель, расположенных за трассой Рыбница–Тирасполь, на 2016 год.

²¹³ МПО: Кочиерь, Кошница, Дороцкая, Моловата Ноуэ, Оксентя, Пырыта, Устия.

²¹⁴ Закон № 764-XV от 27.12.2001 об административно-территориальном устройстве Республики Молдова.

Вместе с тем аудит констатировал, что значительная доля прямых доходов БАТЕ составляет подоходный налог с заработной платы, исчисленный и уплаченный публичными учреждениями, финансируемыми из бюджетов различных уровней, действующих на территории соответствующих АТЕ. Следовательно, доходы бюджета генерированы осуществлением бюджетных расходов. Таким образом, не принимая во внимание доходы, генерируемые бюджетными учреждениями, констатируется, что в период 2015-2016 годов только АТЕ Кочиерь, Кошница и Пырыта соответствовали законным критериям формирования АТЕ.

____________________

²¹⁵ Всего доходов без “Трансферты” и “Гранты”.

²¹⁶ Прямые доходы, уменьшенные на размер подоходного налога с заработной платы, уплачиваемого публичными учреждениями, расположенными в соответствующей АТЕ.

3.3 ЦЕЛЬ III. Были ли отражены правильно имущественные ситуации МПО района Дубэсарь?

Система финансово-бухгалтерского менеджмента отчетности по управлению имуществом в рамках проверенных МПО не в полной мере приведена в соответствие с требованиями законодательства²¹⁷, на нее отрицательно повлияли некоторые недостатки, выраженные в: отсутствие надлежащего учета фондов публичной собственности и достоверной отчетности имущественных ситуаций; неправильной передаче имущества в управление учрежденным предприятиям, а также в отсутствие достоверной информации о переданных активах; неисполнении в полном объеме рекомендаций, сформулированных на основании результатов предыдущих аудитов и т.д. Таким образом,

➢ неэффективный менеджмент и мониторинг в рамках процесса учета стоимости вновь созданного имущества, ненадлежащая регистрация экономических операций, недостоверное и неполное отражение стоимости имущества, искажение данных, включенных в бухгалтерские балансы МПО района, создают риски потери публичного имущества.

Примером в этом смысле может служить неблагоприятная ситуация (на уровне района) учета водопроводных труб, построенных за счет публичных средств и внешних ресурсов, предоставляемых в рамках реализации Программы, утвержденной ПП № 1406 от 30.12.2005²¹⁸, а также по другим положениям законодательства. Так, аудитом установлено, что в 5 из 6 проверенных примэрий системы водоснабжения и канализации (в некоторых примэриях) не передаются регламентированно созданным МП, что может привести к ситуации потери имущества и/или его неэффективного использования.

Системы водоснабжения и канализации на общую сумму 26,2 млн.леев хотя используются МП, учредителями которых являются МПО, ни в одной примэрии не отражены на счетах бухгалтерского учета, отражающих стоимость инвестиций в созданных предприятиях, а в некоторых случаях стоимость водопроводных труб вообще была исключена из учета.

Так, МПО Кошница не обеспечили составление актов приема-передачи в управление 2 AO (“Făclia” и “Izvoraş”) активов и пассивов с определением их фактического состояния и стоимости на момент передачи публичного имущества. В нарушение положений ст.859 Гражданского кодекса МПО не обеспечили заключение договоров безвозмездного пользования на имущество на сумму более 6,2 млн.леев, переданное безвозмездно указанным выше АО, тем самым не было обеспечено обязательство бенефициара вернуть публичное имущество по истечении срока, на который он его получил. Кроме того, в нарушение требований ст.17 Закона о бухгалтерском учете и ст.14 (2) b) Закона № 436-XVI от 28.12.2006, в отсутствие соответствующего решения МС примэрия исключила из бухгалтерского учета имущество на сумму 6,2 млн.леев. Так, МПО c.Кошница не учли положения ст.11 (3) Закона № 837-XIII от 17.05.1996²¹⁹, которые устанавливают, что МПО не могут быть учредителями/членами АО, и приняли решение о передаче публичной собственности (артезианских скважин, сетей водоснабжения и канализации) в управление и собственность АО.

Вместе с тем передача публичного имущества на общую сумму 6,2 млн.леев было осуществлено с отклонением от требований Положения, утвержденного ПП № 688 от 9.10.1995²²⁰, в отсутствие регламентированно составленных актов передачи-приемки и решения МС. В свою очередь, АО “Făclia” и АО “Izvoraş” не взяли на учет в полном объеме стоимость основных средств, полученных от примэрии, принимая на учет лишь имущество, соответственно, на сумму 1,4 млн.леев и 3,1 млн.леев (всего – 4,5 млн.леев), или на 1,7 млн.леев меньше по сравнению с переданным примэрией имуществом.

Впоследствии 16.12.2015 Постановлением МС № 5/13 было решено основать МП “Жилищно-коммунальные услуги Кошница”, а Постановлением МС № 6/6 от 12.07.2017 было принято решение о передаче имущества на общую сумму 6,6 млн.леев (начальная стоимость сети водоснабжения и канализации) от примэрии с.Кошница вновь созданному МП. Одновременно аудит отмечает наличие расхождений в содержании Постановления МС № 6/6 от 12.07.17, согласно которому МП было передано публичное имущество, которое не числилось в учете примэрии, так как было исключено из учета ранее, на момент его передачи АО.

Принимая во внимание изложенные обстоятельства, аудит запросил инвентаризацию сетей водоснабжения и канализации, в результате которой было установлено фактическое и стоимостное наличие соответствующего имущества, с приведением в соответствие отношений собственности и хозяйственного ведения между сторонами²²¹ (см. приложение № 4 к настоящему Отчету аудита).

В то же время аудируемые МПО I уровня в качестве учредителей МП не обеспечили регламентированную передачу полномочий по осуществлению предпринимательской деятельности руководителям учрежденных предприятий. В соответствии с положениями нормативной базы²²² управление предприятием осуществляется в соответствии с уставом ее руководителем (менеджером), которого учредитель назначает и освобождает от должности. Проверенные МПО не легализовали договором управления, предусмотренным п.4 ПП № 743 от 11.06.2002, основной оклад и другие виды выплат для руководителей МП, а также показатели их стимулирования/премирования. Следует отметить, что заработная плата руководителей МП должна быть соотнесена с выполнением технико-экономических показателей предприятия.

Следует отметить, что указанные договоры должны содержать права и обязанности руководителя, а также другие особенности, предусмотренные п.18 Типового Положения, утвержденного ПП № 387 от 6.06.1994, что не было согласовано примэриями Кошница, Кочиерь, Моловата Ноуэ, Коржова и Пырыта в отношениях с учрежденными МП.

√ РС Дубэсарь является учредителем ООО Центр отдыха для детей и молодежи “Prietenia”, который был основан в 2007 году с целью организации отдыха детей, молодежи и других категорий населения, предоставления платных услуг отдыха и развлечений. Хотя МП управляет на основе принципов самофинансирования и самоуправления объектами недвижимого имущества (кадастровый № 3818114.234) стоимостью около 5505,51 тыс.леев²²³, согласно данным из РНИ права собственности на указанное имущество принадлежат ком.Кошница, а права хозяйственного ведения – району Дубэсарь.

____________________

²¹⁷ Ст.14 (2) b), c) и d) Закона № 436-XVI от 28.12.2006; ст.9 (2) i) и j) Закона № 121-XVI от 4.05.2007.

²¹⁸ Программа водоснабжения и канализации населенных пунктов Республики Молдова до 2015 года, утвержденная ПП № 1406 от 30.12.2005 (утратившее силу с 28.03.2014 ПП № 199 от 20.03.2014).

²¹⁹ Закон об общественных объединениях № 837-XIII от 17.05.1996.

²²⁰ Положение о порядке передачи государственных предприятий, организаций, учреждений, их подразделений, зданий, сооружений, основных средств и других активов, утвержденное ПП № 688 от 9.10.1995.

²²¹ МС Кошница, Примэрия Кошница и МП.

²²² П.16 и п.17 Типового положения, утвержденного ПП № 387 от 6.06.1994.

²²³ Земельный участок площадью 5,3566 га, оцененный ТКО Дубэсарь в сумме 2666,04 тыс.леев и, соответственно, 12 строений, оцененных ТКО на сумму 2839,47 тыс.леев.

По данным финансовой отчетности за 2015–2016 годы МП работало в убыток; потери составили, соответственно, суммы в 174,8 тыс.леев и 82,6 тыс.леев. С отклонением от ст.75 (b) Закона № 181 от 25.07.2014 МПО II уровня не проанализировали причины, которые генерируют убытки на созданном предприятии, с утверждением плана по исправлению ситуации. Таким образом, хотя аудит запросил от УЭБФ глубокий анализ экономической ситуации района, в ответ были представлены в основном материалы, касающиеся формирования и исполнения бюджета (приложения к соответствующим решениям РС), в связи с чем аудит заключает, что ни МПО и ни управление МП не пересмотрели полномочия и обязанности по внедрению стандартов надлежащего управления и финансового менеджмента, ориентированного на эффективность затрат и результативность.

В нарушение положений ст.38 Закона № 113-XVI от 27.04.2007 МП не представил учредителям финансовую отчетность за аудируемый период, а учредитель, в свою очередь, не предпринял соответствующих мер для оценки менеджмента предприятий и полученных достижений в результате финансово-экономической деятельности (УЭВФ сообщил аудиту, что не запросило отчеты от МП).

• Параллельно с описанными выше ситуациями аудит отмечает, что система финансово-бухгалтерского менеджмента по отчетности управления имуществом в рамках МПО не в полном объеме приведена в соответствие с требованиями законодательства, на нее отрицательно повлияли некоторые недостатки, которые выражаются в: отсутствии надлежащего учета фондов публичной собственности и достоверной отчетности имущественных ситуаций. Эта совокупность факторов указывает на отсутствие системы правил и процедур о порядке финансовой отчетности по управлению местным публичным имуществом, что, в свою очередь, лишает бюджеты доходов, подлежащих поступлению, и необходимых ресурсов для решения проблем социального характера на местном уровне. Так,

◊ согласно п.76 Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010²²⁴, “расходы по капитальному ремонту (замена или обновление некоторых элементов) складов (подсчет 010) и специальных строений (подсчет 011) увеличивают начальную стоимость. В случае, когда капитальный ремонт зданий и специальных сооружений производится в период свыше одного бюджетного года, первоначальная стоимость соответствующих основных средств увеличится на объем произведенных затрат для капитального ремонта в год исполнения”. С несоблюдением указанных правил некоторые примэрии не повысили стоимости отремонтированных объектов на сумму произведенного ремонта, таким образом была уменьшена стоимость публичного имущества на общую сумму 7,7 млн.леев и, соответственно, не был начислен износ за отчетные периоды²²⁵;

◊ согласно Постановлению РС № 01-14 от 21.02.2012, правомочный орган II уровня принял решение о передаче МС Кочиерь 64097 акций АО “Minerul” на общую сумму 320485 леев (изначально в собственности РС). Бухгалтерия АПР исключила из учета соответствующие акции (на основании решения РС) и, с отклонениями от ст.17, ст.18 и ст.19 Закона о бухгалтерском учете, не заполнила товарно-транспортную накладную, а новый бенефициар (примэрия Кочиерь), в свою очередь, не взял на учет акции на сумму 320,5 тыс.леев, таким образом создав предпосылки для потери публичного имущества. В то же время в отсутствие мониторинга деятельности и участия главного акционера (МС Кочиерь с 67% в уставном капитале АО “Minerul”), последний по состоянию на 30.11.2017 имел задолженность перед НПБ в сумме 742,7 тыс.леев, таким образом стоимость акций публичной собственности была подвергнута риску девальвации (в ходе аудита акции стоимостью 320,5 тыс.леев были взяты на учет примэрией Кочиерь);

◊ в другом случае примэрия Пырыта, хотя и использует очистную станцию детского сада стоимостью 370,7 тыс.леев, для которой в 2016 году был составлен Акт окончательной приемки, до сих пор не взяла ее на бухгалтерский учет и не увеличила стоимость здания, соответственно, не начислила износ и отразила недостоверно ситуацию за соответствующий период (ситуация была исправлена в ходе аудита);

◊ примэрия Кочиерь передала в счет уставного фонда МП “PRO-MEDIU-Cocieri” мусоровоз стоимостью 290,0 тыс.леев, при этом не отразила регламентированно этот факт в бухгалтерском учете. В свою очередь, МП отнесло нерегламентированно стоимость мусоровоза на прибыль предприятия за 2016 год, а не на задолженность перед связанными сторонами (примэрией), что привело к искажению финансовой отчетности обеих организаций, и, соответственно, к исчезновению из учета примэрии и муниципального предприятия стоимости имущества, инвестированного МС Кочиерь (ситуация была исправлена в ходе аудита (приложение № 4 к настоящему Отчету аудита);

• в другом случае аудит отмечает неэффективное управление жилыми домами, находящимися на учете РС и примэрии Кочиерь. Так,

a) на учете РС находятся 2 многоквартирных жилых дома на общую сумму 12263,0 тыс.леев (10086,0 тыс.леев и 2177,0 тыс.леев). Согласно информации РС, 860,9 м² в многоквартирных жилых домах распределены на основании договоров безвозмездного пользования физическим лицам (в частности, работникам РС). В соответствии с Положением, утвержденным РС²²⁶, соответствующая площадь была предоставлена жильцам безвозмездно. В то же время РС несет ежегодно расходы в среднем в размере 78 тыс.леев (67,3 тыс.леев – в 2015 году; 88,6 тыс.леев – в 2016 году)²²⁷ на обслуживание этих домов (охрана и др.), не учитывая износ этих зданий и т.д.;

b) на учете примэрии Кочиерь находятся 2 здания с назначением “жилой дом” стоимостью 1033,6 тыс.леев. Примэрия не владеет точной информацией о количестве приватизированных и, соответственно, неприватизированных квартир, таким образом указав ежегодно в отчетности, что недвижимость является публичной, в отсутствие платы за аренду (МС не установил ее). Кроме того, примэрия сообщила, что большинство квартир в этих домах приватизированы и должны быть исключены на основании подтверждающих документов из стоимости публичного имущества;

• отсутствие необходимых положений²²⁸, а также несоблюдение нормативной базы²²⁹, регулирующей порядок ведения учета земель, находящихся в ведении бюджетных учреждений, обусловили тот факт, что ни одно публичное учреждение I уровня района не оценило и не отразило в учете прилегающие земельные участки публичных объектов, а земельные отчеты составлены с существенными отклонениями от законодательства. Исходя из того, что, согласно земельным отчетам в 6 проверенных примэриях по состоянию на 1.01.2017 площадь земельных участков, прилегающих к публичным объектам “здания примэрий”, составляла в целом 10,22 га²³⁰ стоимостью минимум²³¹ около 264,0 тыс.леев, а публичные земельные участки, прилегающие к частным объектам, на 1.01.17 составляли в целом 86 га²³² и стоили не менее 2,2 млн.леев, только по этому разделу стоимость публичного имущества, отраженная в отчетности за указанный период, была уменьшена на сумму 2,5 млн.леев.

____________________

²²⁴ Инструкция о бухгалтерском учете в централизованных бухгалтериях примэрий сел (коммун), городов, утвержденная Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010, утратившая силу с 1.01.2016 (далее – Инструкция, утвержденная Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010), и начиная с 1.01.2016 – Приказ МФ об утверждении Плана счетов бюджетного учета и Методологических норм организации бухгалтерского учета и финансовой отчетности бюджетных учреждений № 216 от 28.12.2015.

²²⁵ Кочиерь – 1,2 млн.леев; Моловата Ноуэ – 2,4 млн.леев и Дороцкая – 4,1 млн.леев.

²²⁶ Положение “О порядке администрирования и управления жилого фонда РС Дубэсарь”, утвержденное Решением РС № 01-07 от 29.01.2009.

²²⁷ Отчет РС за 2016 год.

²²⁸ В соответствии с положениями ст.11 (2) Закона № 113-XVI от 27.04.2007 полномочиями по регулированию бухгалтерского учета (в том числе предоставление субъектам методологической помощи по проблемным аспектам бухгалтерского учета и составления финансовой отчетности) наделено МФ в качестве национального регулятора в области бухгалтерского учета и финансовой отчетности.

²²⁹ Ст.17 (4) Закона № 113-XVI от 27.04.2007; ст.5 (4) b) Закона об оценочной деятельности № 989-XV от 18.04.2002; ст.3 a), ст.5 (3) и (4) b) Закона № 91-XVI от 5.04.2007 о землях, находящихся в публичной собственности, и их разграничении (далее – Закон № 91-XVI от 5.04.2007); п.69 Приказа министра финансов № 94 от 19.07.2010; Приказ министра финансов № 216 от 28.12.2015 и др.

²³⁰ Кочиерь – 1,99 га; Кошница – 0,2413 га; Моловата Ноуэ – 6,5 га; Дороцкая – 01,23 га; Пырыта – 0,26 га.

²³¹ В соответствии с положениями раздела IV Закона № 1308-XIII от 25.07.1997.

²³² Дороцкая – 30,4 га; Кочиерь – 32,2 га; Пырыта – 8,1 га; Моловата Ноуэ – 5,1 га; Кошница – 10,2 га.

В этом контексте аудит отмечает и халатность по отношению к учету местного публичного имущества; примером служит тот факт, что, согласно земельной отчетности в 2016 году общая площадь земель, находящихся в местной публичной собственности с.Кошница, увеличилась на 8,5 га²³³ по сравнению с их площадью, зарегистрированной в 2015 году, соответственно, на ту же площадь сократилась площадь земельных участков в частной собственности населенного пункта. Согласно объяснениям примэрии, увеличение площади публичных земельных участков является следствием неисключения из земельных отчетов за последние годы площади проданных публичных земельных участков и непроведения дополнительных измерений публичных и частных земель;

• в настоящее время не определены земельные участки публичного сектора и частного сектора, а также не установлен их юридический статус, что противоречит закону и способствует неправомерному отчуждению публичных земельных участков. В этой связи аудит отмечает, что в результате нерегистрации, неинвентаризации и неотражения в учете в надлежащем порядке публичных земель примэрия с.Кошница допустила отчуждение в 2015 году прилегающего земельного участка одного здания (кадастровый № 3818112149) площадью 0,27 га, на котором, согласно бухгалтерскому учету, находится гараж с 2 боксами стоимостью 16,0 тыс.леев. Таким образом, халатность некоторых исполнителей бюджета (примар с.Кошница) обусловила тот факт, что в настоящее время публичный объект (гараж) расположен на частном земельном участке, который был продан физическому лицу;

• хотя предыдущий аудит отметил безответственное отношение должностных лиц МПО II уровня и некоторых МПО I уровня в связи с непредставлением Агентству публичной собственности отчета об управляемом публичном имуществе в целях его включения в Регистр публичного имущества в соответствии с требованиями п.2 Положения, утвержденного ПП № 675 от 6.06.2008²³⁴, текущий аудит показывает, что РС не выполнил рекомендации предыдущего аудита, продолжая отражать в отчетности ошибочные данные о стоимости публичного имущества района Дубэсарь.

Так, УЭБФ представило AПП за 2015-2016 годы неверные данные о количестве МП, учредителями которых являются советы МПО II уровня (АПР Дубэсарь) и МПО I уровня, что обусловило недостоверность данных, содержащихся в Регистре публичного имущества (по всей стране), и может генерировать его потерю. В этих целях аудит отмечает, что, согласно информации Агентства публичных услуг, в районе Дубэсарь зарегистрировано 13 МП, учредителями которых являются МПО I и II уровней, из которых 11 МП были созданы до 1.01.2017, то есть должны были быть отражены УЭБФ в отчетности за 2016 год. Вместе с тем РС в отчетах, представленных АПС (по состоянию на 1.01.2016 и на 1.01.2017), включил только 6 МП, т.е. на 5 меньше, чем есть на самом деле, не отразив 4 МП, учредителями которых являются МПО I уровня²³⁵, и одно МП, учредителем которого является непосредственно РС²³⁶.

____________________

²³³ Земельные отчеты за 2015-2016 годы примэрии Кошница.

²³⁴ Положение о Регистре публичного имущества, утвержденное ПП № 675 от 6.06.2008.

²³⁵ МП “Corjova Service” (МС Коржова); МП Управление жилищно-коммунального хозяйства Мэркэуць (МС Мэркэуць); МП “Holercani Service” (МС Холеркань); МП “Servcomdor” (МС Дороцкая); МП “Коммунальное хозяйство Пырыта” (МС Пырыта).

²³⁶ МП “Стоматологический центр Дубэсарь” (РС Дубэсарь).

IV. ОЦЕНКА ВЫПОЛНЕНИЯ ПРЕДЫДУЩИХ

РЕКОМЕНДАЦИЙ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ

Проверки, проведенные аудитом в отношении выполнения рекомендаций Постановления Счетной палаты № 52 от 21.11.2012 “По Отчету аудита бюджетов АТЕ района Дубэсарь и управления публичным имуществом за 2011 год”, показали, что МПО не предприняли необходимые действия для исправления выявленных ранее несоответствий Высшим аудиторским учреждением, способствуя тем самым сохранению неэффективного финансового/операционного менеджмента, отмеченного и в настоящем Отчете аудита (см. приложение № 6 к настоящему Отчету). Так, предыдущие рекомендации о повышении собственных доходов, о надлежащем исполнении бюджетных расходов и управлении публичным имуществом были выполнены частично, что не обеспечивает непрерывность в действиях по исправлению и совершенствованию финансового менеджмента. Настоящая аудиторская миссия указывает на сохранение одних и тех же проблем, а на 2 запроса аудита о принятых мерах по результатам предыдущего аудита РС не представил ответа.

Таким образом, предыдущие рекомендации, которые были частично выполнены МПО, были актуализированы и повторены в настоящем Отчете аудита в целях полного исключения несоответствий, а также для снижения выявленных рисков.

V. ОБЩИЙ ВЫВОД

Основная цель аудита состояла в оценке соответствия исполнения и отчетности местных бюджетов, а также управления публичным имуществом МПО района Дубэсарь, в целях обеспечения источников бюджетных доходов. Резюмируя вышесказанное, аудиторская миссия указывает на наличие совокупности причин, связанных с выявленными недостатками в менеджменте публичных фондов, управляемых администрацией района и примэриями, но прежде всего, на отсутствие и/или несоответствие всеобъемлющей системы правил и процедур, которые представляют собой взаимозависимость причины и следствия для установленных институциональных дисфункций. Так, внешний публичный аудит отмечает:

по части доходов: невыявление и непроведение убедительной оценки экономического потенциала и, соответственно, налогооблагаемой базы, связанной с формированием источников пополнения местных бюджетов, не способствуют укреплению местной финансовой автономии, а наоборот, этот хрупкий сегмент является препятствием в развитии инфраструктуры;

по части расходов: определение и распоряжение бюджетными ассигнованиями с некоторыми отклонениями от законодательных положений, ненадлежащее управление бюджетными расходами, нерегламентированная выплата заработной платы, несоответствующее администрирование ассигнований на капитальные вложения и государственных закупок товаров, работ и услуг не обеспечивают эффективность использования публичных финансовых средств;

по управлению публичным имуществом: отсутствие надлежащего учета публичного имущества и достоверной отчетности имущественных ситуаций; проявление ненадлежащего отношения в вопросах функциональности МП, соответственно, неэффективное управление публичными фондами, находящимися в их владении; причиной тому является недостаточная озабоченность руководителей некоторых субъектов соответствующим администрированием публичным имуществом с пагубным воздействием на публичные интересы;

Таким образом, аудит заключает, что имущественные и финансовые ресурсы не были оценены по достоинству, не отвечают требованиям полноты, соответственно, выявлены резервы для их более эффективной мобилизации и перераспределения. В этой связи внешний публичный аудит дает необходимые рекомендации для полного исправления недостатков, соответственно, для уменьшения существующих рисков.

VI. РЕКОМЕНДАЦИИ АУДИТА

Районному совету и председателю района Дубэсарь, Местным советам и примэриям сел/коммун: Кошница, Кочиерь, Коржова, Дороцкая, Моловата Ноуэ и Пырыта:

1) обеспечить надлежащее внедрение положений Закона о государственном внутреннем финансовом контроле № 229 от 23.09.2010 во всех мероприятиях, проводимых местными органами и их подведомственными учреждениями;

2) обеспечить точное определение обязанностей подразделений РС (в том числе управления экономики, бюджета и финансов) и МПО I уровня (включенных в должностные инструкции) в организационных рамках взаимодействия с налоговыми и/или кадастровыми органами по созданию баз данных, связанных с формированием, мониторингом и оценкой налогооблагаемой базы по всем видам налогов/сборов, сформированных в АТЕ (I и II уровня);

3) внедрить законные процедуры, обеспечивающие увеличение доходов БАТЕ от налогообложения недвижимого имущества (в частности, по их оценке) и управления местной публичной собственностью (земельными участками, недвижимым имуществом и учрежденными предприятиями);

4) обеспечить достоверность данных, представленных Министерству финансов для расчета трансфертов из государственного бюджета в местные бюджеты;

5) пересмотреть договоры управления недвижимым имуществом, заключенные с нарушением законных процедур и принципа прозрачности, обеспечивая их приведение в соответствие с положениями действующей нормативной базы, принятие мер по устранению выявленных аудитом нарушений в этой области и накоплению бюджетных доходов;

6) обеспечить в соответствии с требованиями законодательства установление/применение платы за использование земельных участков публичной собственности, прилегающих к частным предприятиям и объектам, начислять и взимать эти платежи;

7) разработать в соответствии с положениями ст.167-169 Трудового кодекса нормы труда для всех должностей/функций администрируемых публичных субъектов, а также обеспечить пересмотр трудовых договоров и/или должностных инструкций работников в целях указания как можно более полно и конкретно служебных обязанностей и/или нормированного объема труда;

8) пересмотреть штатные расписания в целях их приведения в соответствие с существующим объемом работы, в том числе привести численность персонала, утвержденную районным советом, и штатное расписание Управления Общего образования в соответствие с положениями Постановления Правительства № 381 от 13.04.2006 таким образом, чтобы количество должностей методистов, работающих в Методическом центре соответствующего Управления, не превышало установленный максимальный предел, исходя из числа педагогических работников района;

9) составить и утвердить штатные расписания в соответствии с требованиями, установленными применимым законодательством, и направить их на утверждение в Государственную канцелярию, с последующим представлением Министерству финансов для регистрации штатных окладных ведомостей, составленных на основании штатных расписаний, одобренных Государственной канцелярией;

10) приостановить нерегламентированную выплату надбавки к заработной плате за интенсивность труда; приостановить выплату надбавок за вредные условия, за классность и за доступ к государственной тайне до проведения всех предварительных процедур, установленных законом;

11) предусмотреть в штатном расписании примэрий количество должностей, соответствующее их задачам и полномочиям, исключив порочную практику заключения договоров оказания услуг в целях регулирования трудовых или служебных отношений;

12) выявить основные процессы внутреннего контроля в отношении закупок товаров, работ и услуг за счет публичных средств, в том числе в аспекте их постоянного мониторинга, с принятием действенных мер по их описанию и устранению установленных аудитом несоответствий;

13) разработать и утвердить Положение о деятельности рабочей группы по государственным закупкам, в котором должны быть конкретно указаны обязанности членов этой группы и других задействованных лиц на всех этапах процесса закупки (от оценки потребностей до исполнения договора);

14) внедрить операционные процессы и эффективные процедуры внутреннего контроля, которые должны обеспечивать соответствие осуществления расходов на содержание служебных легковых автомобилей, проведение служебных командировок, организацию торжеств и др., а также их оптимизацию;

15) устранить выявленные аудитом недостатки при осуществлении бюджетных расходов, в том числе касающихся государственных закупок и капитальных расходов; расходов на оплату труда, использование служебных автомобилей; прочих расходов, подробно изложенных в настоящем Отчете, с восстановлением бюджетных средств, использованных и оплаченных нерегламентированно;

16) соблюдать нормативную базу по ведению бухгалтерского учета, обеспечивая полную регистрацию имущества местной публичной собственности, дебиторской и кредиторской задолженности, связанных с управлением публичным имуществом.

Примечание: настоящий Отчет аудита был составлен на основании доказательств, накопленных аудиторской группой в следующем составе: начальник управления в составе главного управления Кэтэлина Дору; главные государственные контролеры: Валентина Делиу, Дорин Чуботару; государственный контролер Мария Табакарь.