Постановление N 52 от 23.09.2013 по Отчету аудита соответствия за 2012 бюджетный год в Министерстве экономики и некоторых подведомственных и координируемых учреждениях

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита соответствия за 2012 бюджетный год в Министерстве экономики

и некоторых подведомственных и координируемых учреждениях¹

№ 52  от  23.09.2013

 (в силу 25.10.2013) 

Мониторул Офичиал № 238-242 ст.45 от 25.10.2013

* * *

____________________

¹ Постановлением Правительства № 410 от 19.06.2013 “учреждения, координируемые Министерством экономики» переименованы в «публичные учреждения, в которых Министерство экономики является учредителем”.

Счетная палата в присутствии заместителя министра экономики г-на Т.Копачь, начальника управления финансов и бухгалтерского учета Министерства экономики Е.Цуркану, начальника управления финансов национальной экономики, капитальных расходов и государственных закупок Министерства финансов г-на В.Панэ, администратора Фонда энергетической эффективности г-на В.Мунтяну, временно исполняющего обязанности исполнительного директора Фонда энергетической эффективности г-на А.Касиана и финансового директора Организации по развитию сектора малых и средних предприятий г-жи Л.Дука, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) а) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008², рассмотрела Отчет аудита соответствия за 2012 бюджетный год в Министерстве экономики и некоторых подведомственных и координируемых учреждениях.

____________________

² Закон о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 (с последующими изменениями).

Аудиторская миссия проводилась в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2013 год³ с целью получения достаточной уверенности в том, что система финансового менеджмента и контроля, организованная Министерством экономики (далее – МЭк) гарантирует соответствие процессов разработки, исполнения и отчетности публичных фондов существующим положениям.

____________________

³ Постановление Счетной палаты № 54 от 04.12.2012 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2013 год” (с последующими изменениями).

Аудит был проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты⁴, с применением передовых практик в области аудита соответствия, базирующийся на оценке соответствия процессов в рамках МЭк.

____________________

⁴ Постановление Счетной палаты № 58 от 28.12.2009 “Об утверждении Общих стандартов аудита и Стандартов аудита соответствия”.

Аудиторские доказательства были собраны в МЭк, Организации по развитию сектора малых и средних предприятий (далее – ОРСМСП), Фонде энергетической эффективности (далее – ФЭЭ) путем оценки системы внутреннего контроля, тестирования ключевых контролей, применения подробного тестирования финансово-экономических операций.

Рассмотрев результаты аудита и заслушав представленный отчет, а также объяснения ответственных лиц, присутствовавших на публичном заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

В аудитируемом периоде руководство МЭк было обеспокоено организацией эффективной системы финансового менеджмента и контроля в управлении публичными фондами, зарегистрировав определенные достижения по внедрению положений Закона о государственном внутреннем финансовом контроле № 229 от 23.09.2010, а также требований Национальных стандартов внутреннего контроля в публичном секторе⁵. Одновременно полученные аудиторские доказательства свидетельствуют, что хотя некоторые операционные процессы аудируемых субъектов имеют эффективные внутренние контроли, которые обеспечили соблюдение нормативной базы и внутренних положений при управлении и отчетности публичных фондов, другие приводят к несоответствиям. Так, были установлены некоторые недостатки, повлиявшие на надлежащее управление средствами государственного бюджета, а также другие проблемы, а именно:

____________________

⁵ Утверждены Приказом Министерства финансов № 51 от 23.06.2009.

• МЭк не обосновало, согласно существующей нормативной базе, предложения к бюджету для финансирования подпрограммы “Энергетическая эффективность и возобновляемые источники энергии”, особенно по трансфертам, предусмотренным в ФЭЭ в размере 179,5 млн.леев. В результате уточнения бюджета сумма ассигнований была снижена до 100,0 млн.леев. Не учитывая то, что ФЭЭ был институционализован в июле 2012 года, не были выявлены бенефициары проектов, которые должны были финансироваться за счет средств фонда, Министерство финансов выделило МЭк из государственного бюджета сумму 100,0 млн.леев, которая, в свою очередь, в октябре-декабре 2012 года была перечислена ФЭЭ. В результате по состоянию на 31.12.2012 на содержание ФЭЭ была израсходована лишь сумма 1,0 млн.леев, остаток суммы в размере 99,0 млн.леев остался на счете коммерческого банка, что противоречит принципу надлежащего финансового управления публичными средствами. Уточняется, что до настоящего времени соответствующие средства не были освоены.

• Имелись недостатки в процессе закупки услуг по воздушной перевозке пассажиров для потребностей центрального аппарата МЭк. Неэффективность деятельности по контролю и мониторингу договоров определила закупку авиабилетов по более высоким ценам по сравнению с контрактованными ценами, таким образом, субъект понес дополнительные расходы.

• Существуют проблемы в процессе отчетности бюджетных средств, выделенных как трансферты в производственных целях, связанные с отсутствием в нормативной базе положений по организации бухгалтерского учета в публичных учреждениях, в результате чего не обеспечены качественные и количественные характеристики бухгалтерской информации из финансового отчета публичных учреждений. Проблема несоответствующего отражения в отчетности искажает и данные Отчета об исполнении государственного бюджета.

• Непрозрачность процесса отбора и переговоров условий договора создает неопределенность в оплате труда администратора ФЭЭ и может привести к дополнительным расходам при оплате его труда, а также некачественному внедрению инвестиционных проектов.

• При утверждении нормативной базы, регламентирующей деятельность ФЭЭ, не была установлена организационно-правовая форма субъекта. Одновременно некоторые ее положения относительно управления средствами ФЭЭ являются двусмысленными, создавая широкую свободу для интерпретаций. Аналогично, учитывая то, что были инициированы изменения в нормативной базе, регламентирующей программу-пилот по привлечению денежных переводов в экономику “PARE 1+1”, отмечается необходимость пересмотра деятельности, неприемлемой для финансирования за счет выделенных бюджетных средств, с целью исключения неоднозначной трактовки.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с) и ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита соответствия за 2012 бюджетный год в Министерстве экономики и некоторых подведомственных и координируемых учреждениях, который прилагается к настоящему постановлению.

2. Настоящее постановление и Отчет аудита направить:

2.1. Министерству экономики для принятия надлежащих мер с целью внедрения рекомендаций, изложенных в Отчете аудита, и потребовать:

2.1.1) разработать и внести в Правительство предложения по изменению Положения об организации и функционировании Фонда энергетической эффективности относительно определения организационно-правовой формы соответствующего субъекта;

2.1.2) разработать и внести надлежащие предложения по корректировке существующей нормативной базы относительно списка видов деятельности, неприемлемой для финансирования за счет бюджетных средств, выделенных программе-пилот по привлечению денежных переводов в экономику “PARE 1+1”;

2.2. Административному совету Фонда энергетической эффективности для ознакомления и внедрения рекомендаций из Отчета аудита;

2.3. Министерству финансов для ознакомления и потребовать:

2.3.1) в процессе перехода на новую Бюджетную классификацию и новый План счетов предусмотреть порядок организации бухгалтерского учета и отчетности бюджетных трансфертов, выделенных публичным учреждениям;

2.3.2) при разработке и исполнении бюджета исключить практику выделения бюджетных средств ФЭЭ в отсутствие обоснований, установленных существующей нормативной базой;

2.4. Постоянной комиссии по экономике, бюджету и финансам Парламента Республики Молдова и Правительству Республики для ознакомления и возможного занятия определенной позиции относительно владения остатком бюджетных средств на банковском счете ФЭЭ, что противоречит принципу надлежащего финансового управления публичными средствами.

3. О принятых мерах по выполнению требований п.2.1–2.3 настоящего постановления и внедрении рекомендаций из Отчета аудита проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев.

4. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 г.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 53 от 23.09.2013 г.

ОТЧЕТ

аудита соответствия за 2012 бюджетный год в Министерстве экономики

и некоторых подведомственных и координируемых учреждениях*

____________________

* Постановление Правительства № 690 от 13.11.2009 года “Об утверждении Положения об организации и функционировании Министерства экономики, структуры и предельной численности его центрального аппарата”, (далее – Положение, утвержденное Постановлением Правительства № 690 от 13.11.2009).

I. ВВЕДЕНИЕ

МЭк является центральным отраслевым органом публичного управления в подчинении Правительства, уполномоченным проводить экономическую политику государства, с миссией обеспечения роста национальной экономики посредством оптимизации базы регулирования предпринимательской деятельности, создания предпосылок для развития деловой сферы, технологического развития и обеспечения конкурентоспособности, создания привлекательной инвестиционной среды, содействия мероприятиям по демонополизации внутреннего рынка и устранению антиконкурентной практики, а также посредством международного экономического сотрудничества.¹

____________________

¹ Постановление Правительства № 690 от 13.11.2009 года ”Об утверждении Положения об организации и функционировании Министерства экономики, структуры и предельной численности его центрального аппарата”, (далее – Положение, утвержденное Постановлением Правительства № 690 от 13.11.2009).

Институциональная система МЭк представлена в приложении 1.

Внутренние политики и бухгалтерский учет в МЭк

Согласно нормативной базе², МЭк в качестве первичного исполнителя бюджета ответствено за планирование бюджета в соответствии с Методологическими нормами, разработанными Министерством финансов. При организации бухгалтерского учета МЭк руководствуется положениями Закона о бухгалтерском учете³, Инструкциями и Положениями, утвержденными МФ, применяемыми публичными органами. Следует отметить, что для реализации некоторых программ/подпрограмм МЭк были выделены финансовые средства в виде трансфертов, которые были исполнены учреждениями/организациями, в которых бухгалтерский учет и финансовая отчетность не совместимы с теми, что применяются в публичных организациях.

____________________

² Положение о статусе, правах и обязанностях исполнителей бюджета, утвержденное Приказом Министерства финансов № 2 от 3 января 2007 г.; Инструкция Министерства финансов РМ о бухгалтерском учете в публичных учреждениях № 93 от 19.07.2010 (далее – Инструкция, утвержденная Приказом МФ № 93 от 19.07.2010).

³ Закон о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007.

Сводные данные об источниках финансирования: На 2012 год MЭк для достижения целей и внедрения мероприятий, установленным по обоснованным программам, были выделены финансовые средства в размере 299,7 млн.леев, в том числе за счет основного компонента – 182,1 млн.леев (или 60,7%), из специальных средств – 61,1 млн.леев (или 0,02%), а также из внешних источников – 117,5 млн.леев (или 39,1%).

Сводные данные об исполнении финансовых средств, обоснованных по программам, представлены в таблице № 1.

В результате анализа представленных в таблице данных было установлено следующее:

▪ 57,1% из общего объема средств, выделенных MЭк за счет основного компонента, были профинансированы для реализации программы «Развитие энергетического сектора» и, в основном, для финансирования проектов в области энергетической эффективности и возобновляемых источников энергии. Эти средства были предоставлены ЕС в качестве бюджетной поддержки для осуществления мероприятий, предусмотренных в Матрице политик в области энергетики. Так, в 2012 году, согласно Соглашению о финансировании, подписанному 6 декабря 2011 года между Правительством Республики Молдова и Европейской Комиссией, Республика Молдова получила первый транш в сумме 13,0 млн.евро в качестве технической помощи «Поддержка реформы в энергетическом секторе»⁴. Эти средства представляли собой «бюджетную поддержку без назначения», были перечислены Государственному казначейству и должны были быть использованы, в сочетании с ресурсами Правительства, в соответствии с национальными процедурами управления публичными финансами.

____________________

⁴ Общая сумма, согласно Соглашению о финансировании, подписанному 06.12.2011 между Правительством Республики Молдова и Европейской Комиссией, составляет 42,6 млн.евро.

▪ 29,8% от общих бюджетных средств, выделенных MЭк, были профинансированы для реализации программы «Общие экономические и коммерческие услуги» и, в частности, для осуществления мер по продвижению экспорта, поддержки малых и средних предприятий, а также для защиты интересов потребителей и промышленной безопасности.

В целях поддержки малых и средних предприятий МЭк было выделено 35776,2 тыс.леев, которые впоследствии были перечислены ОРМСП.

____________________

⁵ Постановлением Правительства № 410 от 19.06.2013 “учреждения, координируемые Министерством экономики” переименованы в “публичные учреждения, в которых Министерство экономики является учредителем”.

Следует отметить, что финансовые средства были выделены в качестве бюджетной поддержки на основании Матрицы политик, связанных с Грантом Европейской Комиссии для сельского сектора в целях осуществления подпрограммы «Поддержка малых и средних предприятий».

▪ 13,1% от общей суммы средств, выделенных МЭк, были профинансированы для реализации программы “Развитие национальной экономики”, большая часть из которых была профинансирована для Разработки политики и менеджмента в области развития экономики, действия, реализуемые центральным аппаратом МЭк.

II. МЕТОДОЛОГИЯ И ОБЛАСТЬ ПРИМЕНЕНИЯ АУДИТА

Аудит был инициирован⁶ с целью получения достаточной уверенности в том, что система финансового менеджмента и контроля, организованная MЭк, гарантирует соответствие процессов, связанных с разработкой, исполнением и отчетностью публичных фондов с существующими положениями.

____________________

⁶ В соответствии со ст.28 и ст.31 (1) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 и Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2013 год, утвержденной Постановлением Счетной палаты № 54 от 4 декабря 2012 г. «Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2013 год» (с последующими изменениями).

Учитывая то, что порядок отчетности и консолидации финансовых ситуаций, применяемый MЭк, не согласован с международной системой финансовой отчетности, а также несовершенства существующей нормативно-правовой базы при отражении в отчетности трансфертов, аудит не сумел составить заключение о финансовой отчетности, а констатации были обобщены в аудиторских выводах отдельно по аудируемым субъектам с изложением в конце общего вывода.

Ответственность руководства МЭк и аудируемых организаций⁷ – состоит в организации эффективной системы финансового менеджмента и контроля, которая обеспечила бы достижение целей с соблюдением принципов прозрачности и ответственности, экономичности, эффективности, результативности и законности; в разработке документированных процедур для предотвращения, обнаружения и отчетности подозрений в мошенничестве и несоответствиях.

____________________

⁷ Закон о государственном внутреннем финансовом контроле № 229 от 23.09.2010 года.

Ответственность аудиторской группы – состояла в применении ряда процедур для получения аудиторских доказательств относительно соответствия управления процессами, соответствия планирования, исполнения и отчетности публичных средств, а также для подтверждения констатаций и формулирования выводов аудита.

СФЕРА ПРИМЕНЕНИЯ АУДИТА

Аудит был проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты⁸ с применением передовой практики в области аудита соответствия, основываясь на оценку соответствия процессов в рамках МЭк.

____________________

⁸ Постановление Счетной палаты № 58 от 28.12.2009 года «Об утверждении Общих стандартов аудита и Стандартов аудита соответствия».

Аудит охватил деятельность и меры, предпринятые в 2012 году как руководящими органами, вовлеченными в процесс разработки и продвижения экономической политики государства (MЭк), так и некоторыми организациями, ответственными за их осуществление (ОРМСП, ФЭЭ).

Путем применения уровня существенности аудиторские доказательства были собраны в МЭ, ОРМСП, ФЭЭ путем оценки системы внутреннего контроля, тестирования ключевых контролей, применения детального тестирования финансово-экономических операций. Информация о выбранных для аудирования учреждений, а также о размере выборки тестирования представлена в приложении № 2 к настоящему Отчету.

Для достижения установленной цели были проаудитированы следующие аспекты:

1. Оценка функционирования операционной процедуры по обеспечению соответствия планирования бюджетных ассигнований, в частности, трансфертов на производственные цели;

2. Соответствие исполнения бюджетных ассигнований, в том числе:

▪ расходов центрального аппарата МЭк на оплату труда, государственные закупки и командировки;

▪ средств, выделенных ОРМСП для закупки ремонтных работ в зданиях бизнес-инкубаторов, а также для реализации компонента “Финансирование предпринимательства” в рамках программы-пилот “PARE 1+1”;

▪ управления финансовыми средствами, выделенными ФЭЭ в рамках подпрограммы “Энергетическая эффективность и возобновляемые источники энергии”.

3. Оценка соответствия процедур, применяемых министерством при составлении отчетности о бюджетных средствах, в частности, трансфертов на производственные цели.

III. КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

3.1. О системе ФМК

Согласно правовой основе⁹, руководство МЭк ответственно за внедрение системы финансового менеджмента и контроля, оценку ее функциональности, а также определение уровня ее соответствия нормативно-правовой базе в этой области. Путем составления Декларации о надлежащем управлении руководство MЭк подтвердило, что ФМК организован и функционален¹⁰, основан на оценке рисков и предоставляет достаточную уверенность в том, что публичные фонды, выделенные для достижения стратегических и операционных целей, были использованы в условиях прозрачности, экономичности, эффективности, результативности, законности, этики и целостности.

____________________

⁹ Закон № 229 от 23.09.2010; Приказ Министерства финансов № 49 от 26.04.2012 об утверждении Регламента об оценке, отчетности системы финансового менеджмента и контроля и выдачи декларации о надлежащем управлении.

¹⁰ Смотреть приложение № 3 «Декларация о надлежащем управлении от 25.02.2013».

Аудитом установлено, что MЭк обеспечило условия для подготовки¹¹ ФМК, который в 2012 году находился на стадии внедрения, учитывая то, что необходимо принять меры для:

____________________

¹¹ Процесс организации ФМК включает два этапа: 1) этап подготовки; 2) этап внедрения.

▪ внедрения менеджмента рисков, который находится в стадии реализации. В этом контексте отсутствует систематическая оценка и мониторинг рисков – обязательные меры в процессе внедрения ФМК;

▪ оценки существующих мероприятий по контролю, особенно контролей «ex-ante» (предупредительных);

▪ описания и оценки основных процессов, действий, которые продолжают реализовываться и в течение 2013 года и которые необходимо завершить.

Утверждение о том, что МЭк не внедрило в полном объеме систему ФМК подтверждается и констатациями, изложенными в настоящем Отчете.

3.2. О деятельности внутреннего аудита

Аудитом установлены некоторые недостатки в деятельности службы внутреннего аудита в части его текущего и стратегического планирования. Следует отметить, что в большей степени проведенные миссии аудита не включали оценку эффективности внутреннего контроля в процессах субъекта, они являлись лишь контрольными мероприятиями по запросу руководства. Кроме того, не была разработана система/процесс отслеживания внедрения рекомендаций, а также постоянного наблюдения и мониторинга проведения миссий внутреннего аудита. В процессе проведения миссии внешнего аудита не были использованы материалы внутреннего аудита МЭк.

3.3. Об операционном процессе планирования

Этот вывод основывается на следующих констатациях:

3.3.1. В соответствии с внутренним административным актом MЭк¹², на 2012 год в операционный процесс разработки бюджета были вовлечены структурные подразделения, а также подведомственные и координируемые им учреждения с распределением полномочий и ответственности среди операционных руководителей, вовлеченных в разработку и представление предложений к бюджету. Согласно внутренней регулирующей нормативной базе, а также указанному акту, управление финансов и бухгалтерского учета было ответственно за доработку и обобщение предложений, поступивших от операционных менеджеров, и за подготовку предложений к бюджету для МФ. В процессе составления бюджета стороны должны были руководствоваться Методологическими нормами, разработанными Министерством финансов¹³.

____________________

¹² Приказ министра экономики № 123 от 22.06.2011 о порядке разработки и представления предложений к бюджету на 2012 год.

¹³ Методологические нормы по подготовке и представлению центральными публичными органами предложений к проекту государственного бюджета на 2012 год.

3.3.2. Результаты проведенных тестов в рамках существенных подпрограмм, выбранных для оценки, указывают на то, что проведенные меры по контролю обеспечили соответствие подготовки предложений к бюджету в рамках двух подпрограмм¹⁴.

____________________

¹⁴ Подпрограммы “Разработка политики и менеджмента в области экономического развития” и “Поддержка малых и средних предприятий”.

3.3.3. Одновременно при планировании ассигнований в рамках подпрограммы «Энергетическая эффективность и возобновляемые источники энергии», а именно, трансфертов, предназначенных для ФЭЭ, установлено, что они не были обоснованы в соответствии с Методологическими нормами Министерства финансов. Таким образом, в качестве обоснования предложений к бюджету аудиторской группе было представлено лишь письмо МЭк¹⁵ в адрес MФ, которым запрашивается, чтобы финансовые средства в размере 179,0 млн.леев, предназначенные для проведения мер по повышению энергетической эффективности и возобновляемых энергетических источников, выделенные согласно Матрице политик, были целиком направлены в ФЭЭ. Так, предложения к бюджету не были должным образом обоснованы, в том числе посредством финансовой и инвестиционной политики ФЭЭ, а также на основании бизнес-плана с указанием доли государственного финансирования и направлений выделения средств в соответствии с Национальной программой по энергетической эффективности¹⁶. В данном контексте необходимо уточнить, что в соответствии с Законом о возобновляемой энергии¹⁷ и Положением об организации и функционировании ФЭЭ¹⁸ фонд формируется из нескольких источников, в том числе из ассигнований из государственного бюджета, которые составляют не менее 10% от объема ФЭЭ, необходимых для достижения целей по показателям энергетической эффективности и использования возобновляемых источников энергии.

____________________

¹⁵ Письмо МЭк № 133 от 17.07.2011.

¹⁶ Постановление Правительства № 833 от 10.11.2011 «О Национальной программе энергоэффективности на 2011-2020 годы».

¹⁷ Закон о возобновляемой энергии № 160-XVI от 12.07.2007 (далее – Закон № 160-XVI от 12.07.2007).

¹⁸ Утверждено Постановлением Правительства № 401 от 12.06.2012 «Положение об организации и функционировании Фонда энергоэффективности (далее – Положение об организации и функционировании ФЭЭ».

Вышеуказанное, а также то, что ФЭЭ был создан во второй половине 2012 года (следовательно, не был полностью функциональным), определили корректировку государственного бюджета путем уменьшения ассигнований по соответствующему компоненту расходов, первоначально утвержденная сумма (179,0 млн.леев) была уточнена в размере 100,0 млн.леев, а также низкий уровень освоения средств ФЭЭ. Таким образом, из выделенных фондов в сумме 100,0 млн.леев, для административной и организационной деятельности ФЭЭ было использовано около 1,0 млн.леев, остаток в размере 99,0 млн.леев остался на процентном счете, открытом в коммерческом банке.

3.4. Соответствие процессов исполнения и отчетности бюджетных средств в центральном аппарате Министерства экономики

Для аргументирования вышеизложенного отмечается следующее:

3.4.1. Тестирование ключевых контролей показывает, что операционные процессы по оплате труда и делегированию персонала¹⁹ были организованы в соответствии с нормативной базой. В результате оценки контролей приложений установлено, что информационная система МЭк включает элементы контроля, которые ограничивают несанкционированный доступ и обеспечивают защиту данных в программе, что в конечном итоге обеспечивает правильность экономических операций, отраженных в бухгалтерском учете.

____________________

¹⁹ Отдел трудовых ресурсов ответственен за правильность составления приказов по персоналу, а также за определение трудового стажа в государственной должности, а управление финансов и бухгалтерского учета – за начисление и выплату заработной платы.

3.4.2. Детальное тестирование существенной выборки (68% от общего объема закупок) выявило неэффективность контрольных мероприятий и мониторинга контрактов в процессе публичных закупок, связанной с поверхностным исполнением своих обязанностей членами рабочей группы. В ходе аудита установлены несоответствия при закупке услуг пассажирского воздушного транспорта, допущенные на определенных этапах процесса закупок, что не исключает возможного благоприятствования экономическому агенту, назначенному победителем. В данном контексте аудит считает целесообразным отметить наиболее существенные аспекты, другие незначительные недостатки были доведены до сведения руководства министерства и рабочей группы в период проведения аудита. Так:

При рассмотрении, оценке и сравнении оферт: не учитывались ориентировочные цены на направления маршрутов в предыдущие годы, хотя эта информация была доступна. Также были использованы в качестве решающего критерия услуги такси до аэропорта, которые в тендерной документации были указаны не в качестве критерия, а условий оказания услуг. Одновременно не было затребовано от экономических операторов обоснование крайне низких оферт. Эти аспекты способствовали отбору не самой выгодной оферты, приводя таким образом к дополнительным расходам, поскольку впоследствии билеты приобретались по цене в 2-3 раза выше по сравнению с первоначально принятым предложением и, соответственно, с ценами, предусмотренными в договоре.

Относительно мониторинга контрактов: проведенные тесты выявили, что оплату услуг воздушного транспорта по 5 направлениям МЭк производило по завышенным ценам по сравнению с договорными ценами на общую сумму 41,0 тыс.леев (что составляет 4,2% от общей суммы ассигнований, освоенных на закупку товаров и услуг).

Несмотря на то, что в должностных инструкциях некоторых членов рабочей группы указаны обязанности по мониторингу исполнения договоров, фактически эта деятельность не была реализована. В ходе аудита в результате обсуждений, проведенных с рабочей группой, MЭк направило экономическому агенту письмо о несоблюдении договорных цен, которое не имеет ретроактивного действия.

3.5. Соответствие процессов исполнения публичных фондов в рамках ОРМСП

Данный вывод основывается на следующих аргументах:

3.5.1. Тестирование ключевых контролей показывает, что операционный процесс по закупке ремонтных работ в зданиях бизнес-инкубаторов стоимостью 11,0 млн.леев²⁰ проводился в соответствии с положениями существующей нормативно-правовой базы, не выявив какие-либо отклонения при проведении открытых торгов. Относительно эффективна и деятельность по контролю, организованная в рамках субъекта. Так, учитывая незавершение в установленные сроки (март 2013 г.) ремонтных работ бизнес-инкубатора с.Кошница, рабочая группа по закупкам ОРМСП решила санкционировать исполнителя ремонтных работ путем применения штрафных санкций за каждый день просрочки в размере гарантии надлежащего исполнения.

____________________

²⁰ Выборка для тестирования была 100% с учетом того, что проводились 2 процедуры публичных закупок.

3.5.2. Подвергнув детальному тестированию 21 дело (заявку на финансирование), которые составляли 13% от общего количества, утвержденного для финансирования в рамках программы-пилот “PARE 1+1”, было установлено, что Комитет ОРМСП и Комитет по надзору Программы-пилот соблюдали регулирующую базу о выделении безвозмездного финансирования. Одновременно аудит выявил некоторые незначительные недостатки, которые не произвели ошибки отбора, тем не менее, чтобы избежать нежелательных последствий в будущем необходимо принять меры по их устранению, а именно:

- документирование экспертом ОРМСП деятельности, осуществляемой по процедурам анализа и оценки документов, представленных заявителями (ни одно из 21 рассматриваемого дела не содержало подписи ответственного лица ОРМСП за проверку правильности и законности представленных заявителями документов);

- соответствующее документирование принятых решений на заседаниях Комитета ОРМСП (в протоколах не были аргументированы причины отклонения заявок на финансирование по 3 делам, что может привести к необоснованному отклонению заявок на финансирование);

- дополнение во внутреннем положении о порядке внедрения программы-пилот по привлечению денежных переводов в экономику “PARE 1+1” на 2010-2012 годы перечня неизбираемых видов деятельности для финансирования, исходя из накопленного опыта. В этом контексте были установлены отказы со стороны Комитета по надзору за финансированием по 3 видам деятельности (2 из них по оказанию стоматологических услуг в мун.Кишинэу и 1 – предоставление услуг общественного питания в г.Сорока), хотя соответствующие виды деятельности не числились как неизбираемые во внутренней регулирующей базе.

Были выявлены некоторые недостатки и в процессе составления и хранения представленных заявителями дел, на которые было указано руководству ОРМСП.

3.6. Относительно деятельности ФЭЭ

Для аргументирования этого вывода, приводим следующие констатации:

3.6.1. Относительно создания ФЭЭ и управления средствами на его содержание

Согласно п.2.6 Матрицы политик Программы бюджетной поддержки «Поддержка реформы в энергетическом секторе», в качестве мер по проверке выполнения действий по созданию ФЭЭ были установлены следующие мероприятия: “Утверждение операционного пособия»²¹ и «Трудоустройство персонала», со сроком выполнения – декабрь 2012 года, ответственным было МЭк. Аналогично Национальная программа энергетической эффективности на 2011-2020 годы предусматривала ответственность МЭк за разработку Положения и Операционного пособия фонда, указанные действия были отражены в отчетности как выполненные²². Фактически было разработано и утверждено Положение об организации и функционировании ФЭЭ. Также до конца 2012 года был нанят необходимый персонал для начала деятельности ФЭЭ, а Операционное пособие фонда было разработано, но не утверждено АС.

____________________

²¹ Пособие должно было обеспечить прозрачность в применении процедур ФЭЭ на национальном и местном уровне, послужив методологической поддержкой и практическим руководством в осуществлении деятельности АС, исполнительного органа и администратора ФЭЭ. Содержание Операционного пособия должно быть в контексте с Положением об организации и функционировании ФЭЭ, должно быть пересмотрено по необходимости с утверждением АС ФЭЭ.

²² Отчет по мониторингу обязательств Матрицы политик по бюджетной поддержке со стороны ЕС в области энергетики. Мероприятия выполнены к 31.12.2012.

Одновременно присутствуют некоторые недостатки, связанные с функциональностью ФЭЭ, по следующим аспектам:

√ При разработке проекта Положения MЭк не предусмотрело организационно-правовую форму субъекта, а также процедуру ликвидации ФЭЭ, хотя в процессе согласования проекта Постановления Правительства об утверждении соответствующего Положения имелись возражения в этом отношении. В результате возникают неопределенности в применении нормативно-правовой базы в деятельности ФЭЭ (в области государственных закупок, в финансово-бухгалтерской области, в том числе по составлению отчетности и т.д.). Одновременно отмечается, что нормативный акт не регламентирует отношения сотрудничества с MЭк и Агентством по энергетической эффективности, которые ответственны за реализацию политики в данной области.

√ Что касается Операционного пособия ФЭЭ, оно находится в процессе разработки. Хотя существовало несколько его версий, до даты завершения миссии аудита окончательный вариант не был утвержден АС. Как следствие, при отсутствии внутренней регулирующей базы, которой ФЭЭ должен был руководствоваться при освоении средств на содержание, были закуплены товары и услуги на сумму 392,0 тыс.леев. Одновременно отмечается, что средства были использованы в пределах и по назначению, установленному в смете расходов, утвержденной АС.

3.6.2. Об отборе и оплате труда администратора ФЭЭ

a) Согласно законодательным положениям, администрирование ФЭЭ осуществляется администратором ФЭЭ, который может быть физическим или юридическим лицом Республики Молдова или из-за рубежа, отобранным в соответствии с процедурами Всемирного банка и утвержденным АС. Без обоснования затрат, связанных с деятельностью администратора, и без оценки рисков, связанных с его отбором²³, АС принял решение о применении положений статьи V из Руководства Всемирного банка “Отбор и трудоустройство консультантов”, аудиторская группа считает, что фактически соответствующая процедура не была применена при отборе администратора. Так, согласно процедурам Всемирного банка, “индивидуальные консультанты принимаются из миссии, для которой (a) нет потребности в группе экспертов, (b) не требуется дополнительная профессиональная помощь из-за предела (Home Office) и (c) опыт и индивидуальная квалификация являются значительным требованием”, а в случае, когда есть потребность во многих индивидуальных квалифицированных консультантах, заявитель “может пригласить фирмы предоставить индивидуальных квалифицированных консультантов для миссии”. В случае с администратором фонда он не выполняет полномочия самостоятельно, в свою очередь, приняв по собственному усмотрению других лиц, которые не были отобраны согласно надлежаще установленным критериям, что в конечном итоге может повлиять на качество выполняемой работы.

____________________

²³ Согласно НСВКПС, в каждом процессе должны быть выявлены и оценены риски, связанные с этими процессами.

b) Процедуры Всемирного банка предусматривают, что “только лица с опытом и квалификацией могут участвовать в процессе отбора”, а “индивидуальные консультанты отбираются на основании их соответствующего опыта, квалификации и способности выполнять миссию”. В случае с администратором ФЭЭ, в минимальных критериях избираемости заявителей было затребовано “не менее 5 лет опыта в финансовом менеджменте и/или доверительном администрировании инвестиций”, что не обеспечивает опыт, квалификацию и способность полностью выполнять установленные полномочия в области “осуществления технической экспертизы” инвестиционных проектов, для которых запрашивается финансирование или гарантии со стороны ФЭЭ.

c) Положение об организации и функционировании ФЭЭ точно указывает, что “оплата труда администратора осуществляется в зависимости от выполнения критериев эффективности, установленных в менеджерском договоре”. Для обсуждения менеджерского договора была назначена переговорная группа (сторонами которой являлись МЭк, МФ, ИРСИ “Viitorul”)²⁴, однако аудиторской группе не были предоставлены какие-либо документы, подтверждающие результаты переговоров. В результате нет достаточных обоснований некоторых условий менеджерского договора²⁵ относительно оплаты труда администратора и выплаты аванса в размере 900,0 тыс.леев, из которых: 350,0 тыс.леев – на IV квартал 2012 года и 550,0 тыс.леев – на I квартал 2013 года. Следует отметить, что при утверждении АС соответствующего договора, представитель МФ имел замечания по авансовой оплате труда администратора²⁶, предложив предоставить лишь одну выплату авансом, а последующую оплату труда производить на основании полугодовой оценки согласно критериям эффективности, эти замечания не были учтены при утверждении договора. Все изложенное создает неопределенность в порядке оплаты труда администратора, в настоящее время с его стороны были запрошены новые условия оплаты труда (фиксированная часть оплаты труда на 2013 год – 1,7 млн.леев, а также переменная часть в зависимости от выполнения показателей эффективности).

____________________

²⁴ На заседании Административного совета ФЭЭ подписанным протоколом № 4 от 25.09.2012 была создана переговорная группа для подписания менеджерского договора для должности администратора ФЭЭ.

²⁵ Менеджерский договор № 4 от 3 ноября 2012 года, утвержденный АС и подписанный между ФЭЭ и администратором – ИП “Munteanu Viorel”.

²⁶ В протоколе № 5 заседания Административного совета ФЭЭ от 02.12.2012, в котором были определены условия договора администратора ФЭЭ, Министерство финансов дало согласие на предоставление авансом только первой выплаты.

3.6.3. Другие выводы

Аудиторская группа отмечает необходимость приведения в соответствие некоторых положений нормативно-законодательных актов, регламентирующих управление средствами ФЭЭ, в целях их усовершенствования или исключения различных трактовок относительно их применения. Так:

a) В соответствии с п.39 Положения об организации и функционировании ФЭЭ, для оценки предложений проектов бенефициаров АС формирует из числа своих членов Комитет по инвестициям, состоящий из трех экспертов. Считаем, что функциональность КИ в таком составе является неэффективной и не исключает возможные конфликты интересов, было бы оптимально создать КИ отдельно, привлекая членов извне ФЭЭ и АС. Также указанные положения предусматривают, что, по крайней мере, 2 члена КИ в обязательном порядке должны быть финансовыми экспертами. Тем не менее, хотя Закон № 160-XVI от 12.07.2007 и Положение об организации и функционировании ФЭЭ предусматривают обязательство быть финансовым экспертом, в рамках внутренней регулирующей базы не предусмотрены какие-либо ссылки относительно данной функции.

b) Основным видом деятельности ФЭЭ является управление финансовыми средствами в целях содействия финансированию деятельности в области энергетической эффективности и возобновляемых источников энергии в соответствии со стратегиями и программами, разработанными Правительством, то есть с Национальной программой энергетической эффективности на 2011-2020 годы. Однако, если Национальная программа специально предусматривает, что бенефициарами грантов могут быть только индивидуальные хозяйства/ассоциации жильцов, то Положение об организации и функционировании ФЭЭ предусматривает, что ими могут быть субъекты как публичного, так и частного сектора. Таким образом, эти нормативные акты противоречат друг другу. В этих условиях неопределенности, отмечаем, что ФЭЭ выдвинул 2 объявления о приеме заявок по Проектам²⁷, которые могут создать риск освоения суммы 100,0 млн.леев (согласно объявлениям) в противоречие с Национальной программой. Существуют и другие неясности, связанные с грантами, выделенными из ФЭЭ. Так, согласно требованиям п.17 Положения об организации и функционировании ФЭЭ, выделенные гранты для финансирования различных проектов привлечены от организаций-доноров, в то время как в проекте Операционного пособия предусматривается и финансирование из государственного бюджета.

____________________

²⁷ Объявление о приеме заявок по проектам № 1 – публичный сектор, для проектов в области энергетической эффективности и освоения возобновляемых источников энергии; в рамках данного объявления ФЭЭ выделил 80,0 млн.леев; финансовая поддержка для утвержденных проектов по данному объявлению будет предоставлена в виде гранта.

Объявление о приеме заявок по проектам № 2 – частный сектор, для проектов в области энергетической эффективности и освоения возобновляемых источников энергии; в рамках данного объявления ФЭЭ выделил 20,0 млн.леев; финансовая поддержка для утвержденных проектов по данному объявлению будет предоставлена в виде гранта или финансовой гарантии.

3.7. Относительно отражения трансфертов в отчетности

В контексте данного вывода отмечается следующее:

3.7.1. В 2012 году МЭк получило бюджетные средства в виде трансфертов на производственные цели на общую сумму 145,9 млн.леев. Из этих средств основная часть в сумме 100,0 млн.леев была выделена ФЭЭ, а остальная – подведомственным учреждениям, субъектам, которые не обслуживаются через систему государственного казначейства и у которых бухгалтерский учет и финансовая отчетность не совместимы с публичными учреждениями. Таким образом, при составлении отчетности по этим средствам возникли трудности. Отметим, что раздел VI Инструкции, утвержденной Приказом МФ № 93 от 19.07.2010, регламентирует лишь порядок ведения учета трансфертов, выделенных центральным публичным органам, которые впоследствии перечисляются государственным и муниципальным предприятиям, и это положение не применимо полностью в случае МЭк.

3.7.2. Для уяснения порядка отражения в отчетности трансфертов, особенно бюджетных средств, выделенных ФЭЭ, MЭк запросило поддержку регулирующего органа в данной области – МФ. В своем письме МФ направило МЭк бухгалтерские формулы, которые должны применяться при составлении учета трансфертов, а также порядок составления отчетности по ним по форме № 2 «Отчет об исполнении бюджета публичной организации за счет основных расходов». Так, предложенный метод состоит в том, чтобы отразить в фактических расходах все бюджетные ассигнования, полученные MЭк, и которые впоследствии были перечислены в ФЭЭ. Следовательно, соответствующие бюджетные ассигнования были отражены в отчетности как “фактические расходы”, несмотря на то, что они остались неиспользованными (в остатке) на конец 2012 года в сумме 99,0 млн.леев. Аудиторская группа считает, что такой метод отчетности не отражает достоверную ситуацию относительно освоения бюджетных средств, являясь искаженной. В этой связи необходимо пересмотреть методологическую базу в части данного аспекта.

IV. ОБЩИЙ ВЫВОД И РЕКОМЕНДАЦИИ АУДИТА

Общий вывод

На основании аудиторской деятельности делается вывод, что в рамках МЭк по существенным аспектам процессы, связанные с планированием, исполнением и отчетностью публичных фондов, соответствуют существующим положениям, на них не повлияли серьезные ошибки, за исключением недостатков, существующих в процессе бюджетного планирования выделяемых трансфертов и при закупке услуг для потребностей центрального аппарата МЭк. Одновременно необходима организация системы ФМК в рамках ФЭЭ с целью достижения задач и освоения фондов, выделенных на эти цели, исключая практику формирования остатков неиспользованных средств, а также приведение в соответствие нормативной базы в данной области.

Исходя из констатаций и выводов, выраженных по аудируемым аспектам за 2012 бюджетный год, Министерству экономики направляются следующие рекомендации:

1) обеспечить завершение этапа внедрения ФМК, описание основных процессов, выявление и оценку рисков, ассоциированных с этими процессами, а также оценку существующих недостатков;

2) пересмотреть существующий порядок деятельности Службы внутреннего аудита, с введением планирования деятельности, базирующейся на рисках, а также повысить результативность внутреннего аудита путем установления процесса отслеживания за внедрением внесенных рекомендаций;

3) укрепить деятельность контроля в процессе по разработке предложений к бюджету, особенно связанных с планированием средств, предназначенных для ФЭЭ, а также в процессе государственных закупок для потребностей министерства с целью исключения установленных недостатков;

4) улучшать нормативную базу по регламентированию ФЭЭ с целью устранения существующих противоречий.

5) Рекомендовать Административному совету ФЭЭ принять меры по:

5.1) утверждению Операционного пособия ФЭЭ, которое обеспечит внедрение системы ФМК;

5.2) пересмотру и утверждению четкого механизма по оплате труда администратора ФЭЭ согласно нормативной базе, которая предусматривает, что оплата труда администратора осуществляется в зависимости от выполнения критериев эффективности.

Приложение № 1

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СИСТЕМА МИНИСТЕРСТВА ЭКОНОМИКИ

НОРМАТИВНАЯ БАЗА

Согласно Положению, утвержденному Постановлением Правительства № 690 от 13.11.2009, Министерство экономики продвигает и внедряет экономические политики государства посредством подведомственных и координируемых отраслевых публичных органов, учреждений и организаций в следующих областях:

Структура центрального аппарата МЭк и численность персонала – 166 работников, были установлены Положением, утвержденным Постановлением Правительства № 690 от 13.11.2009 (с последующими изменениями). По состоянию на 31.12.2012 численность центрального аппарата МЭк составляла 152 единицы, среди которых: 6 лиц, занимающих ответственную государственную должность, 38 – руководящих должностей, 95 – исполнительных должностей и 13 – административно-вспомогательный персонал.

На основании ст.11 (9) b) Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 690 от 13.11.2009, руководство министерства утвердило новую организационную структуру учреждения, с последующим утверждением штатного расписания. Это было произведено в контексте изменения законодательно-нормативной базы о системе оплаты труда государственных служащих.

____________________

²⁸ Постановлениеv Правительства № 100 от 05.02.2013 цифры и слова “на 2010-2012 годы” заменены на цифры и слова “на 2010-2015 годы”.

Программа-пилот осуществляется на основании правила “1+1”, которое предусматривает, что каждый инвестируемый лей из денежных переводов будет дополнен леем за счет PARE. Максимальная сумма невозмещаемого финансирования составляет 200,0 тыс.леев.

В течение 2012 года 69 бенефициаров программы-пилот “PARE 1+1” заключили договора невозмещаемого финансирования, общая сумма запланированных для осуществления инвестиций составляла около 52,08 млн.леев, в том числе 27,22 млн.леев – из денежных переводов. Инвестиции произведены в 56 населенных пунктах из 28 районов республики.

В указанном периоде было предоставлено невозмещаемое финансирование на сумму 9264,1 тыс.леев, в том числе 828,4 тыс.леев – согласно договорам от 2011 года.

Приложение № 2

ОБЛАСТИ И УЧРЕЖДЕНИЯ,

ОТОБРАННЫЕ ДЛЯ АУДИРОВАНИЯ ИЗ ПРОГРАММ, УПРАВЛЯЕМЫХ

МИНИСТЕРСТВОМ ЭКОНОМИКИ

ПРОЦЕССЫ, ПОДЛЕЖАЩИЕ ПРОВЕРКЕ, И ПРИМЕНЯЕМЫЕ КРИТЕРИИ

Приложение № 3