Постановление N 53 от 23.11.2012 по Отчету аудита бюджетов административно-территориальных единиц района Кахул и управления публичным имуществом за 2011 год

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита бюджетов административно-территориальных единиц

района Кахул и управления публичным имуществом за 2011 год

№ 53  от  23.11.2012

 (в силу 11.01.2013) 

Мониторул Офичиал № 6-9 ст.1 от 11.01.2013

* * *

Счетная палата в присутствии секретаря Комиссии по национальной безопасности, обороне и общественному порядку Парламента Республики Молдова г-на Иона Бутмалая, главного консультанта Комиссии по публичному управлению и региональному развитию Парламента Республики Молдова г-жи Вероники Гуцу, начальника управления администрирования публичной собственностью Агентства публичной собственности г-на Михаила Дорука, председателя района Кахул г-на Аврама Мичински, начальника главного управления финансов г-жи Татьяны Загорски, начальника управления строительства, коммунального хозяйства и дорог г-на Еуджениу Чобану, начальника Главного управления образования г-жи Татьяны Хулуб, начальника Государственной налоговой инспекции г.Кахул г-на Георгия Лаврика примара г.Кахул г-на Петру Бурлаку, примара с. Крихана Веке г-жи Родики Кучеряну, примара ком.Манта г-на Иона Нягу, примара с.Вэлень г-жи Сильвии Штирбец, примара с.Рошу г-на Григория Фуртунэ, примара ком.Московей г-на Николая Бучковара, примара с. Вадул луй Исак г-на Иона Йорги, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) а) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита бюджетов территориально-административных единиц района Кахул и управления публичным имуществом за 2011 год.

__________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008.

Аудиторская миссия была проведена на основании ст.28, ст.30(4) и ст.31 Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2012 год с целью проверки соблюдения органами местного публичного управления района Кахул регламентированных положений по исполнению бюджета; соответствия процедур по оценке, планированию и сбору налогов и местных сборов, а также планированию, исполнению и отчетности бюджетных расходов нормативной базе; администрированию и сохранности публичного имущества.

Аудит был проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты². Аудиторские доказательства были получены путем рассмотрения отчетов об исполнении бюджета, финансовых отчетов аудитируемых субъектов, бухгалтерских регистров; проверки первичных документов, актов приемки работ, связанных с освоением инвестиций и капитальным ремонтом; анализа показателей и некоторых существенных данных; прямых наблюдений, а также посредством изучения объяснений ответственных лиц аудитируемых субъектов. Были проанализированы решения правомочных и исполнительных органов административно-территориальных единиц (далее – АТЕ).

__________________

² Постановление Счетной палаты № 58 от 28.12.2009 «Об утверждении Общих стандартов аудита и Стандартов аудита соответствия».

Рассмотрев результаты аудита, заслушав представленные отчеты и объяснения должностных лиц, присутствовавших на публичном заседании, Счетная палата установила:

Обобщая отклонения и несоответствия, допущенные органами местного публичного управления (далее – ОМПУ) района Кахул в бюджетном процессе и в процессе управления публичным имуществом в 2011 году, отмечается, что ОМПУ не проявили должного интереса для обеспечения строгой финансово-бюджетной дисциплины, для соблюдения законности и соответствия в исполнении бюджета и администрировании публичной собственности, а также для осуществления государственных интересов социально-экономического порядка. В результате, исходя из констатаций Отчета аудита, отмечается, что:

• в аудитируемый период ОМПУ района (I и II уровня) не проявили озабоченности, связанной с обеспечением разумного финансово-бюджетного режима, так, органы района не реализовали системные меры по оценке и мониторингу финансово-экономического потенциала и, соответственно, не обеспечили справедливое обоснование налогооблагаемой базы, в том числе путем оценки налоговых и бюджетных показателей, способных гарантировать финансовую устойчивость бюджетов АТЕ района I и II уровня. Также главное управление финансов (далее – ГУФ) не выполнило исчерпывающе полномочий в процессе разработки местных бюджетов, не располагая процедурами и инструментами, связанными с формированием налогооблагаемой базы, не сотрудничало эффективно в данном отношении с ОМПУ и налоговыми органами, а также с хозяйствующими субъектами, которые вносят значительный вклад в формирование бюджетных доходов, в результате чего снизилась и ответственность, возложенная на ГУФ функционально-институциональными обязанностями. В итоге были установлены определенные организационные недостатки, такие как: отсутствие или несоответствие некоторых целей по надежной оценке налогооблагаемой базы, сформированной из деятельности на территории, отсутствие адекватной методологической базы и аналитических инструментов для оценки бюджетных прогнозов, связанных с формированием соответствующих показателей.

• Отмечается, что ОМПУ не были заинтересованы в расширении и укреплении налогооблагаемой базы, что ограничивает источники формирования финансов управляемых территорий, которые возмещаются за счет увеличения размера трансфертов для финансовой поддержки территории. В процессе разработки и оценки проектов бюджетов АТЕ на 2011 год ГУФ и некоторые ОМПУ недооценили бюджетные доходы примерно на 5,5 млн.леев.

• Отсутствие целей, предложенных ОМПУ для мобилизации доходов, и неутверждение методологической базы по оценке и прогнозированию бюджетов, существующая неспособность в процессе прогнозирования и планирования бюджетов, а также безответственность и отсутствие интереса ОМПУ по наращиванию институциональной способности для расширения собственных доходов обусловили упущение доходов в местные бюджеты примерно на 21,4 млн.леев.

• Менеджмент расходов не соответствует требованиям и правовым нормам, в результате чего допущен ряд нарушений и отклонений от нормативно-правовой базы, которые влияют на эффективность использования публичных средств. В этом контексте отмечается настоятельная необходимость внедрения положений Закона о государственном внутреннем финансовом контроле³ для обеспечения рационального мониторинга в использовании публичных денежных средств.

__________________

³ Закон № 229 от 23.09.2010 «О государственном внутреннем финансовом контроле».

√ Так, отсутствие четко определенного механизма установления нормативов расходов на образование для АТЕ и фактической численности получателей трансфертов из государственного бюджета на эти цели привело к тому, что в 2011 году в районный бюджет было перечислено трансфертов из государственного бюджета на общую сумму 17,5 млн.леев, из которых: 10,7 млн.леев были распределены на финансирование спортивных и музыкальных школ, методического кабинета и централизованной бухгалтерии, остальные средства в сумме 6,8 млн.леев были распределены на капитальные расходы и другие расходы районного совета в отсутствие соответствующих критериев в условиях, не отвечающих требованиям транспарентности и целостности.

√ Так, в целом фактические расходы бюджетов АТЕ района в 2011 году были исполнены без превышения установленного уровня, некоторые ОМПУ I уровня исполнили фактические расходы с превышением запланированных в сметах расходов ассигнований на общую сумму 1,26 млн.леев.

√ Отклонения от нормативной базы, допущенные некоторыми ОМПУ при исполнении расходов по оплате труда, обусловили нерегламентированные и неэффективные расходы на общую сумму 2,7 млн.леев.

√ Отмечается отсутствие на уровне района стратегии развития, базирующейся на инвестиционных и капитальных средствах, которая бы предусматривала порядок отбора объектов, исходя из приоритетов района, необходимых финансовых средств и возможных источников покрытия капитальных расходов, предназначенных для внедрения отраслевых политик. В этих условиях местные публичные органы не продемонстрировали последовательности и долговременности в реализации инвестиционных политик района. Неэффективный менеджмент в освоении средств, предназначенных для инвестиций и капитального ремонта, а также несоблюдение действующего законодательства в данной области обусловили иммобилизацию финансовых средств на общую сумму 60,5 млн.леев в незавершенные объекты, а также нерегламентированное и неэффективное осуществление расходов при освоении финансовых средств для инвестиций и капитального ремонта в сумме 1,0 млн.леев.

√ Несоблюдение нормативных актов в области государственных закупок завершилось: закупкой работ и услуг с последующим заключением договоров или в их отсутствие; формальным проведением процедур государственных закупок без проведения торгов, без соблюдения принципов прозрачности и с уклонением от процедур государственных закупок (более 1,8 млн.леев); закупкой без надлежащих финансовых средств (0,1 млн.леев); необеспечением гарантий по внесенной оферте и по надлежащему исполнению (более 2,3 млн.леев), дроблением закупок во избежание законных процедур государственных закупок и т.д.

√ Не были соблюдены нормативно-методологические рамки при образовании резервного фонда, а также при использовании его средств.

• Безответственная деятельность ответственных лиц ОМПУ по обеспечению соответствия и законности администрирования публичным имуществом, неправильный менеджмент по его управлению, несоблюдение действующих законодательных положений, а также отсутствие у ОМПУ регламентирующей базы о порядке управления местным публичным имуществом завершились:

√ ненадлежащим выявлением и отражением в бухгалтерском учете имущества (зданий и сооружений) оценочной стоимостью примерно 23,8 млн.леев, а также проектной документации стоимостью 5,3 млн.леев;

√ необеспечением регистрации прав собственности на объекты недвижимого имущества стоимостью более 214,8 млн.леев;

√ существенными искажениями в финансовых отчетах ОМПУ путем неотражения публичного имущества в сумме 158,1 млн.леев, а также непредставлением отчетности АПС относительно ситуации об управляемом публичном имуществе в сумме 2,2 млн.леев;

√ нерегистрацией в бухгалтерском учете ОМПУ 9 газопроводов стоимостью свыше 36,0 млн.леев;

√ необеспечением разграничения земельных участков, находящихся в публичной и частной собственности, несоответствующим учетом и отсутствием контроля над их использованием, что привело к несанкционированному использованию земельных участков публичной собственности, а также к непоступлению платежей, необходимых для возмещения убытков в результате изменения назначения земель, в сумме 0,7 млн.леев и т.д.

• Несоответствующий бухгалтерский менеджмент, выраженный в ненадлежащей регистрации финансовых операций, владение материальными ценностями без соответствующей регистрации в бухгалтерском учете их стоимости, несоответствия в расчетах привели к искаженной отчетности имущественных ситуаций.

Существующие несоответствия и отклонения во всех проверяемых областях в общих чертах обусловлены: недостаточной озабоченностью и отсутствием взаимодействия между соответствующими органами власти; отсутствием предусмотренных процедур внутреннего контроля в бюджетном процессе на этапе оценки соответствующей базы и исполнения доходов и расходов; отсутствием институциональной системы измерения эффективности и результативности публичных расходов в АТЕ, в результате чего происходит неэкономичное и дискреционное распределение финансовых ресурсов; отсутствием четких положений для ОМПУ о порядке ведения надлежащего учета публичного имущества и достоверной отчетности имущественных ситуаций, а также несоблюдением/ неправильным толкованием положений финансово-бухгалтерской области; безответственностью некоторых ответственных лиц при исполнении функциональных полномочий; неправильным бухгалтерским менеджментом; поверхностной организацией и проведением ежегодной инвентаризации имущества; дебиторской и кредиторской задолженностью.

Счетная палата установила, что положение дел по плохому менеджменту управления публичными средствами и неудовлетворительная финансовая дисциплина являются и результатом ненадлежащей деятельности децентрализованных органов, в частности налоговых органов и органов финансового контроля, подведомственных Министерству финансов.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с), ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита бюджетов административно-территориальных единиц района Кахул и управления публичным имуществом за 2011 год, приложенный к настоящему постановлению.

2. Настоящее постановление и Отчет аудита направить:

2.1) районному совету Кахул, председателю района, местным советам и примарам городов /сел/коммун Кахул, Крихана Веке, Манта, Рошу, Колибашь, Вэлень, Джюрджюлешть, Вадул луй Исак, Московей и Южное и потребовать:

2.1.1) обеспечить внедрение рекомендаций аудита, указанных в Отчете аудита, с определением конкретных действий по устранению выявленных недостатков и установлением сроков и ответственных лиц за выполнение рекомендаций;

2.1.2) аппарату председателя района совместно с экономическими, финансовыми, налоговыми и кадастровыми органами выполнить комплексные и скоординированные мероприятия по оценке финансово-экономического потенциала, связанного с формированием достоверной налогооблагаемой базы в территориальном аспекте и по категориям налогов/сборов;

2.2) Государственной налоговой инспекции Кахул и потребовать сопоставления данных из информационной системы Государственной налоговой службы с данными примэрий района относительно налогооблагаемой базы в целом, в том числе в территориальном аспекте и по категориям источников, для обеспечения поступления в бюджет всех подлежащих доходов;

2.3) Министерству финансов для информирования и занятия определенной позиции относительно: несоответствующей деятельности финансовых и налоговых органов района Кахул в процессе оценки и мониторинга налогооблагаемой базы, связанной с формированием общих и местных публичных фондов; создания завышенного бюджетного дисбаланса, компенсируемого необоснованными трансфертами из государственного бюджета;

2.4) Министерству экономики для информирования и занятия определенной позиции относительно: обеспечения органами местного публичного управления соответствующей отчетности об управляемом публичном имуществе, а также соответствующей регистрации его в Регистре недвижимого имущества; необходимости установления исчерпывающих положений относительно механизма переоценки основных средств (зданий и сооружений) с целью приведения их в соответствие с реальной/рыночной стоимостью;

2.5) Государственной канцелярии и территориальному бюро Кахул Государственной канцелярии и потребовать обеспечить административный контроль за деятельностью органов местного публичного управления I и II уровня в соответствии с законодательной базой с целью недопущения нарушений и недостатков, установленных в Отчете аудита;

2.6) Генеральной прокуратуре для рассмотрения, согласно компетенции, материалов относительно: отчуждения пакета акций районного совета Кахул в акционерном обществе “Pepiniera piscicolă zonală Cahul”; передачи в пользование обществу с ограниченной ответственностью “Valiexchimp” земель, находящихся в собственности АТЕ (примэрия с.Вэлень); нерегламентированного использования земель, находящихся в собственности примэрии с. Крихана Веке, для добычи полезных ископаемых;

2.7) Президенту Республики Молдова, Председателю Парламента и премьер-министру Республики Молдова для информирования;

2.8) Постоянным комиссиям Парламента: по экономике, бюджету и финансам; по публичному управлению и региональному развитию для информирования.

3. Принять к сведению, что:

3.1) аппарат председателя района откорректировал в бухгалтерских счетах расходы, связанные с проектной документацией, в сумме 703,0 тыс.леев, 363,9 тыс.леев и 95,0 тыс.леев;

3.2) примэрии сел/коммун Рошу, Кышлица-Прут, Лебеденко (Урсоая) зарегистрировали в бухгалтерском учете на увеличение балансовой стоимости капитальные расходы в сумме соответственно 142,3 тыс.леев, 165,2 тыс.леев и 72,7 тыс.леев.

4. О принятых мерах по выполнению п.2.1 – 2.5 настоящего постановления проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев.

5. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 53 от 23 ноября 2012 г.

ОТЧЕТ

аудита бюджетов административно-территориальных единиц

района Кахул и управления публичным имуществом за 2011 год

I. ВВЕДЕНИЕ

Счетная палата на основании ст.28 и ст.31 Закона о Счетной палате¹ инициировала аудит бюджетов административно-территориальных единиц района Кахул и управления публичным имуществом за 2011 год с целью проверки соблюдения органами местного публичного управления района Кахул регламентированных положений в бюджетном процессе; соответствующей нормативной базы в отношении процедур по оценке, прогнозированию и сбору налогов и местных сборов; а также управления бюджетными расходами; администрирования и сохранности публичного имущества.

__________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 (с последующими изменениями).

Район Кахул является административно-территориальной единицей, расположенной в юго-западной части Республики Молдова, которая на западе граничит с Румынией (уезд Галаць), а на юго-востоке – с Украиной (Одесская область). Административным центром является город Кахул, расположенный в 170 км от мун.Кишинэу. Общая площадь района составляет 1545 км² , или 154,5 тыс.га, в том числе: сельскохозяйственные земли – 115,9 тыс.га, лесные насаждения – 18,1 тыс.га, земли водного фонда – 8,0 тыс.га, земли, предназначенные для промышленности, – 2,3 тыс.га и т.д. Население района по состоянию на 01.10.2012 составляло 124,8 тыс. жителей² (в том числе: городское население – 39,7 тыс. и сельское население – 85,1 тыс.). По состоянию на 31.12.2011, в районе Кахул под различными организационно-правовыми формами было зарегистрировано всего 29050 предпринимателей, в том числе: 25107 крестьянских хозяйств, 23 муниципальных предприятия и т.д.

__________________

² Источник: http://www.registru.md/stat4_1_md/. Государственный реестр по состоянию на 01.10.2012. http://www.statistica.md/public/files/publicatii_electronice/Moldova_оn_cifre/2011/Moldova_în_cifre_2011_rom_rus.pdf.

Район Кахул является юридическим лицом публичного права и располагает в условиях закона имуществом, отличным от государственного имущества и других административно-территориальных единиц; является административно-территориальной единицей, включающей села (коммуны) и города, объединенные территорией, экономическими и социально-культурными связями. В свою структуру район включает 1 город, в том числе населенный пункт в его составе, и 36 сел/коммун, в том числе 53 населенных пункта из их состава, сгруппированные в 37 примэрий.

Местная публичная администрация района, которая сформирована в соответствии с положениями Закона об административно-территориальном устройстве Республики Молдова³ и действует на основании Закона о местном публичном управлении⁴, администрирует финансовые ресурсы и имущественные права в интересах местного населения.

__________________

³ Закон № 764-XV от 27.12.2001 «Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова».

⁴ Закон № 436-XVI от 28.12.2006 «О местном публичном управлении» (далее – Закон № 436-XVI от 28.12.2006).

Исходя из областей деятельности ОМПУ, установленных Законом № 435-XVI от 28.12.2006⁵, компетенции и ответственности ОМСУ разделены на два уровня: I уровень – компетенции публичных органов, которые образованы и функционируют на территории города, коммуны или села для продвижения интересов и решения проблем местного сообщества (местные советы как правомочные органы и примэрии как исполнительные органы); II уровень – компетенции публичных органов, которые образованы и функционируют на территории района для продвижения интересов и решения проблем населения АТЕ (РС и председатель района).

__________________

⁵ Закон № 435-XVI от 28.12.2006 «Об административной децентрализации» (далее – Закон № 435-XVI от 28.12.2006).

Принятие решений и операционная деятельность по бюджетному исполнению на уровне района относятся к компетенции районного совета и председателя района, а местных бюджетов городов/сел/коммун района – к компетенции ОМПУ соответствующих АТЕ. Согласно положениям Закона № 397-XV от 16.10.2003⁶ (ст.30), функция главного исполнителя (распорядителя) бюджетов выполняется председателем района, примарами городов/сел/коммун.

__________________

⁶ Закон № 397-XV от 16.10.2003 «О местных публичных финансах» (далее – Закон № 397-XV от 16.10.2003).

Согласно законодательным положениям, АТЕ пользуется самостоятельностью в принятии решений, организационной, управленческой автономией, имеет право на инициативу относительно администрирования местных публичных потребностей, осуществляя в условиях закона руководство в пределах администрируемой территории. С финансовой точки зрения бюджеты АТЕ представляют собой независимые элементы, которые разрабатываются, утверждаются и реализуются в условиях финансовой автономии. ОМПУ должны быть проконсультированы надлежащим образом по процедурам перераспределения ресурсов, которые будут им выделены

В 2011 году из бюджетов АТЕ были профинансированы 326 третичных распорядителей кредитов, в том числе: 59 дошкольных учреждений, 63 школьных учебных заведения, 2 лагеря отдыха, 6 музыкальных школ, 2 внешкольных учреждения, 48 библиотек, 2 музея, 45 домов культуры, 27 образцовых народных коллективов, 3 спортивные школы, 1 центр молодежи и т.д. На конец 2011 года численность работников в областях, финансируемых из бюджетов АТЕ, составила 5635 единиц, в том числе в: исполнительных органах – 285; национальной обороне – 4; поддержании общественного порядка – 87; дошкольных учреждениях – 1394; учреждениях образования – 4294; учреждениях культуры – 424; прочий персонал – 541.

Соответствующая законодательная и нормативная база

Юридическая, организационная и финансовая базы формирования и использования бюджета АТЕ регламентированы Законом № 397-XV от 16.10.2003, Законом № 847-XIII от 24.05.1996⁷, Законом № 436-XVI от 28.12.2006, а также другими законодательными и нормативными актами, регламентирующими бюджетно-налоговую политику.

__________________

⁷ Закон № 847-XIII от 24.05.1996 «О бюджетной системе и бюджетном процессе» (с последующими изменениями и дополнениями).

Ведение бухгалтерского учета в аудитируемых публичных учреждениях регламентировано Законом № 113-XVI от 27.04.2007⁸; инструкциями, утвержденными приказами министра финансов № 51 от 16.08.2004⁹, № 93 от 19.07.2010¹⁰ и № 94 от 19.07.2010¹¹, а также другими нормативными актами.

__________________

⁸ Закон о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007 (с последующими изменениями и дополнениями).

⁹ Инструкция о бухгалтерском учете исполнения бюджета района, муниципия Бэлць, муниципия Кишинэу и центрального бюджета автономного территориального образования с особым правовым статусом в финансовых направлениях, утвержденная Приказом министра финансов № 51 от 16.08.2004 (с последующими изменениями и дополнениями).

¹⁰ Инструкция по бухгалтерскому учету в публичных учреждениях, утвержденная Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010 (с последующими изменениями и дополнениями; в дальнейшем – Инструкция, утвержденная Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010).

¹¹ Инструкция о бухгалтерском учете в централизованных бухгалтериях примэрий сел (коммун), городов, утвержденная Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010 (с последующими изменениями и дополнениями; в дальнейшем – Инструкция, утвержденная Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010).

Общий аспект исполнения доходов и расходов бюджетов АТЕ района Кахул

Согласно отчетам об исполнении бюджетов АТЕ района за 2011 год, бюджетные доходы за 2011 год были утверждены на общую сумму 248,1 млн.леев, впоследствии были уточнены до общей суммы в 267,3 млн.леев. Окончательные показатели по доходной части были исполнены на уровне 99,7%, или 266,6 млн.леев. В структуре собственные доходы были исполнены на уровне 103,5%, или 62,4 млн.леев, с удельным весом в общих бюджетах АТЕ района в размере 23,4%, увеличившись на 1,7 процентного пункта по сравнению с 2010 бюджетным годом. Исполнение доходной части бюджетов АТЕ района Кахул представлено следующим образом.

Данные из таблицы свидетельствуют о том, что в 2011 году доходы бюджетов АТЕ района не были исполнены в соответствии с уточненными показателями, невыполнение составило 697,9 тыс.леев. Несмотря на то, что налоговые и неналоговые доходы были реализованы с превышением уточненных показателей, 17 примэрий не обеспечили исполнение налоговых доходов, а 11 примэрий – неналоговых доходов, невыполнения составили соответственно 410,7 тыс.леев и 177,2 тыс.леев.

Анализ структуры доходов бюджетов АТЕ указывает на то, что в 2011 году их основным источником являются трансферты из государственного бюджета, удельный вес которых достиг 71,7%, увеличившись на 2,1% по сравнению с 2009 годом. Удельный вес собственных доходов составил 23,4%, за которыми следуют специальные средства – 4,3%. Следует отметить, что на протяжении последних лет общие доходов бюджетов АТЕ возросли с 204,2 млн.леев (в 2009 году) до 266,6 млн.леев (в 2011 году), однако, несмотря на это, удельный вес собственных доходов в общих доходах с 2008 года (30,3%) и по 2011 год (23,4%) снизился за 4 года на 6,9 процентного пункта. В период 2008-2011 годов снижение удельного веса с 26,3% до 19,9% зарегистрировали и доходы за счет неналоговых поступлений, также было установлено незначительное снижение неналоговых доходов (с 4,0% до 3,5%) и доходов специальных средств (с 5,9% до 4,3%).

Совокупность бюджетов АТЕ (I и II уровня) района, которая включает доходы и расходы, необходимые для выполнения функций, входящих в компетенцию ОМПУ, согласно действующему законодательству, и функций, делегированных Правительством, представлена в следующей таблице.

В 2011 году кассовые расходы бюджетов АТЕ района были исполнены на уровне 93,8% (276,4 млн.леев) по сравнению с уточненными показателями. Не были исполнены расходы на общую сумму 18,2 млн.леев (в том числе на уровне бюджетов АТЕ I уровня – 14,3 млн.леев), или 6,2% по сравнению с уточненными расходами, из которых: 2,7 млн.леев (14,8%) приходятся на расходы по оплате труда; 7,3 млн.леев (40,1%) – на расходы по оплате товаров и услуг; 4,8 млн.леев (26,4%) – на капитальные расходы. Одними из причин неисполнения расходов АТЕ I уровня являются невыделение из районного бюджета трансфертов в сумме 3074,8 тыс.леев, а также неисполнение доходов специальных средств на 2387,2 тыс.леев.

По состоянию на 01.01.2012 бюджеты АТЕ района зарегистрировали неиспользованный остаток финансовых средств на общую сумму 19867,2 тыс.леев (зарегистрировав снижение по сравнению с остатком на начало бюджетного года на 5938,2 тыс.леев), из них: 11114,8 тыс.леев – на счете районного бюджета и 8752,4 тыс.леев – на счете бюджетов сел/ коммун/города. Бюджетный год завершился с бюджетным дефицитом на общую сумму 9824,1 тыс.леев, источником финансирования являлся остаток публичных средств, образованный на начало года (из 2010 бюджетного года) в сумме 25805,4 тыс.леев.

Согласно экономической классификации, наибольший удельный вес в общих расходах бюджетов АТЕ района приходится на расходы по оплате труда и относящиеся к ним соответствующие платежи – 59,6%, за которыми следуют расходы по оплате товаров и услуг – 19,6%, текущие трансферты – 7,5%. Удельный вес капитальных расходов в общей структуре бюджетных расходов в течение 2010 и 2011 годов составил по 13,2%.

Согласно функциональной классификации, наибольший удельный вес в общих расходах бюджетов АТЕ приходится на расходы в сфере образования – 180,3 млн.леев, или 65,4%, регистрируя по данному компоненту наибольшее неосвоение сумм – 8,1 млн.леев (уровень реализации – 95,7%). Расходы по разделу «Культура, искусство, спорт и мероприятия для молодежи» составили 13,6 млн.леев, или 4,9%.

Подробная информация о доходах и расходах бюджетов АТЕ района Кахул представлена в приложениях № 1, 2, 3 и 4 к настоящему Отчету.

На конец бюджетного года дебиторская задолженность бюджетов АТЕ района незначительно увеличилась по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года на 0,1 млн.леев. Дебиторская задолженность по состоянию на 01.01.2012 составила 1,3 млн.леев, в отчетах ГУФ не были зарегистрированы задолженности с просроченным сроком оплаты.

На протяжении 2011 года кредиторская задолженность района увеличилась на 2,3 млн.леев, по состоянию на 01.01.2012 составляя 19,9 млн.леев, из которой: 13,3 млн.леев, или 66,8%, – по оплате труда и связанным с нею выплатам; 4,9 млн.леев – за товары и услуги; 1,4 млн.леев – по капитальным расходам.

Соблюдение процедур утверждения и исполнения бюджетов АТЕ района Кахул

Тестирования, проведенные в ходе аудита, показали, что не все АТЕ соблюдали положения законодательства по рассмотрению, утверждению и корреляции местных бюджетов, допустив в данной области недостатки. Так, в нарушение положений ст.20 и 21 Закона № 397-XV от 16.10.2003 проекты местных бюджетов 20 АТЕ района не были рассмотрены и утверждены в установленные сроки (с опозданием до 29 дней). Не было обеспечено и соблюдение сроков корреляции бюджетов АТЕ с годовым законом о бюджете, согласно требованиям ст.24 Закона № 397-XV от 16.10.2003. В результате все АТЕ района провели необходимые корректировки с опозданием от 21 дня до 90 календарных дней.

Отчет об исполнении бюджета района Кахул за 2011 год был утвержден 15.03.2012, или с опозданием на 29 дней по сравнению с положениями ст.29 Закона № 397-XV от 16.10.2003.

Методология и область применения аудита изложены в приложении № 5 к настоящему Отчету.

II. КОНСТАТАЦИИ, ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

Цель I: АТЕ оценили, запланировали и администрировали бюджетные доходы в соответствии с Законом о местных публичных финансах и другими действующими нормативными актами?

Исходя из положений Закона № 397-XV от 16.10.2003, органы публичного управления АТЕ района ответственны за обеспечение бюджетного процесса согласно единой бюджетной классификации. В соответствии с Положением о деятельности эти полномочия относятся к ГУФ, которое обеспечивает достоверную и экономически обоснованную оценку доходов и расходов бюджетов АТЕ, а также соотнесение с показателями социально-экономического развития соответствующей административно-территориальной единицы. Также ГУФ ответственно за инициирование, утверждение и реализацию организационного плана по разработке проекта бюджета, и особенно по оценке налогооблагаемой базы, относящейся к общим бюджетным доходам, в том числе в местные бюджеты, и оценке расходов, предназначенных для финансирования мероприятий местного значения. В процессе разработки и исполнения бюджета АТЕ II уровня ГУФ сотрудничает с территориальной государственной налоговой инспекцией, территориальным казначейством при Министерстве финансов, с органами, наделенными функцией контроля, подведомственными Министерству финансов, с другими учреждениями и организациями.

Установленные аудитом недостатки в процессе бюджетной оценки и администрировании собственных доходов АТЕ района (I и II уровня) обусловлены, в основном: отсутствием аналитических инструментов и положений по оценке и формированию налоговых показателей; неэффективным сотрудничеством между различными органами (ГУФ, примэриями и ГНИ Кахул); неправильной интерпретацией некоторыми ответственными лицами норм и законодательных положений при определении налогооблагаемой базы некоторых местных сборов; неразработкой и невнедрением ряда процедур внутреннего контроля в различных подразделениях ОМПУ, некоторые требования изложены и в Положениях об их деятельности.

Следует отметить, что препятствием в процессе бюджетной оценки является невозможность оценки некоторых показателей, связанных с налогооблагаемой базой на уровне АТЕ (подоходный налог и налог на собственность) в оперативном порядке и с точностью¹². Согласно констатациям аудита, ГУФ следует улучшить процесс планирования бюджетных доходов, а также мониторинг их исполнения. Некоторые решения относительно необходимых утверждений и изменений не основаны на соответствующих обоснованиях. В контексте указанного следует отметить, что отсутствие всеобъемлющей и достоверной информации о некоторых из основных компонентов налогооблагаемой базы (фонда оплаты труда в целом, земельного фонда, фонда недвижимости) как в ГУФ, ГНИ, так и в примэриях района, а также дисфункциональность существующих регламентаций в области обусловили порочную систему в области оценки/прогнозирования бюджетных доходов, которая выражается: непланированием или ненадлежащим планированием отдельных видов доходов, что ненадлежаще повлияло на размер трансфертов для финансовой поддержки территории, наличие значительных расхождений между запланированными и выполненными показателями.

__________________

¹² Примечание: При просмотре информации в информационной базе ГНИ о подоходном налоге (разд.111.00) или налоге на собственность (разд.114.00) по АТЕ, она содержит некоторые неубедительные данные по предприятиям (для филиалов), которые не находятся в радиусе администрирования ГНИ Кахул.

Констатации аудита отмечают, что ОМПУ района Кахул не были заинтересованы в расширении и укреплении налогооблагаемой базы, что ограничивает источники по формированию финансовых средств подведомственных территорий, которые возмещаются за счет увеличения размера трансфертов для финансовой поддержки территории. При разработке и оценке проектов бюджетов АТЕ за 2011 год ГУФ и некоторые ОМПУ района (I и II уровня) недооценили бюджетные доходы примерно на 5,5 млн.леев, в том числе: подоходный налог с заработной платы – на 4,0 млн.леев; другие подоходные налоги – на 0,9 млн.леев; сбор за размещение рекламы и объекты торговли – на 0,4 млн.леев; земельный налог – на 0,2 млн.леев и т. д.

Отсутствие задач, предложенных ОМПУ района для мобилизации доходов, неутверждение соответствующей методологической базы для оценки бюджетных прогнозов, существующая неспособность в процессе бюджетного прогнозирования и планирования, а также безответственность и отсутствие интереса ОМПУ по развитию институциональных возможностей для расширения собственных доходов обусловили упущение доходов в местные бюджеты на общую сумму 21,4 млн.леев, в том числе: 13,0 млн.леев – доходы от аренды земель, прилегающих к приватизированным объектам или подлежащих приватизации, и 6,5 млн.леев – доходы от аренды земель, 0,3 млн.леев – земельный налог; 0,3 млн.леев – доходы от реализации земельных участков; 0,7 млн.леев – доходы от имущественного найма; 0,6 млн.леев – сбор за размещение рекламы и объектов торговли.

ОМПУ не проявили пунктуальную и систематическую озабоченность по оценке и сбору всех собственных доходов, а недооценка доходов и увеличение расходов привели к трансфертам и завышенным ассигнованиям. Вместе с тем ГУФ не обеспечило регулирование технико-аналитических процедур, процесса по разработке проекта бюджета. В этом контексте отмечается, что при разработке бюджетного прогноза ГУФ не составило и не представило на утверждение РС план организационных мероприятий, способный обеспечить оценку налогово-бюджетных показателей; не установило задачи для ОМПУ I уровня для оценки экономического потенциала и оценки налогооблагаемой базы. Как ГУФ, так и ОМПУ I уровня не располагают информационной базой по налогоплательщикам для ведения соответствующей налогооблагаемой базы; недостаточно общались с хозяйствующими субъектами соответствующей территории; не проанализировали/оценили прогноз доходов исходя из оценки финансово-экономического потенциала и, следовательно, поступлений за предыдущие годы во взаимосвязи с законодательной/нормативной базой, не проанализировав соответствующую налогооблагаемую базу.

Наиболее значимые проблемы, а также аспекты, которые привели к нарушениям и рискам по данному разделу, представлены в следующих подразделах, сопровождаемых необходимыми рекомендациями для их устранения.

♦ Установлены несоответствующая организация процесса разработки бюджетов АТЕ и отсутствие соответствующей налогооблагаемой базы, что обусловило отклонения между утвержденными и реализованными доходами.

• Нуждаются в улучшении подпроцессы по выявлению, оценке, планированию и администрированию подоходного налога с заработной платы, эта область подвержена неточностям. Так, действия аудита показывают, что в процессе прогнозирования ОМПУ I уровня представили ГУФ несоответствующие показатели по этому типу налога о фонде заработной платы, другие необходимые показатели, такие как: численность сотрудников, вилка должностных окладов, количество иждивенцев и т.д. ГУФ в свою очередь не проверило правильность данных, предоставленных ОМПУ, не запросив соответствующие обоснования представленных расчетов. Более того, своим решением (№ 04/03-II от 10.06.2011) РС Кахул распорядился о том, чтобы доходы физических и юридических лиц всех АТЕ района были полностью начислены в районный бюджет, утвердив и нормы отчислений в бюджеты АТЕ I уровня, что делает невозможным проведение мониторинга уточненных данных по доходу от указанного источника внутри по каждому АТЕ I уровня, являясь доступными лишь на момент утверждения и исполнения бюджета. Тем не менее принципы обеспечения децентрализации, изложенные в ст.3 Закона № 435-XVI от 28.12.2006 и ст.3 Закона № 397-XV от 16.10.2003, требуют наличия определенной финансовой автономии, основанной на существовании определенных источников и собственного бюджета. Таким образом, утверждение подоходного налога на уровне районного бюджета способствует возникновению рисков, возникающих из предвзятости при оценке бюджетных доходов АТЕ I и II уровня. В этом контексте аудит отмечает, что ОМПУ I уровня не заинтересованы в мониторинге хозяйствующих субъектов из территории и в определении необходимой налогооблагаемой базы по подоходному налогу. Не был проведен эффективный мониторинг по данному разделу доходов и на уровне ГУФ.

В соответствии с данными ГНИ Кахул, в 2011 году подоходный налог с заработной платы (разд.111.01) был зарегистрирован на общую сумму 33527,7 тыс.леев, или на 1287,7 тыс.леев больше по сравнению с суммой, уточненной в бюджетах АТЕ района Кахул в размере 32240,0 тыс.леев. Неприведение уточненного плана на 2011 год в соответствие на сумму 1287,7 тыс.леев свидетельствует о необоснованной недооценке собственных доходов, указанная сумма представляет собой значительный резерв, который не был учтен в бюджетный период, непосредственно влияя на реальность отчетов об исполнении бюджетов АТЕ района как за отчетный год, а также за предшествующий год, результаты которых способствуют утверждению объема трансфертов из государственного бюджета в АТЕ. Эта тенденция характерна и для периода 2010 года, разница составила 1814,8 тыс.леев.

Несмотря на то, что одним из ориентиров оценки и прогнозирования доходов является их реализация в предыдущие периоды, сопоставление данных ГНИ Кахул о подоходном налоге с данными ГУФ свидетельствует, что 16 примэрий утвердили на 2011 год бюджетные доходы на 636,7 тыс.леев меньше, чем реализованные показатели в 2010 году (данные ГНИ).

Следует отметить, что при разработке проектов бюджета по разд.111.01 ОМПУ I уровня совместно с ГУФ оценили доходы от подоходного налога с заработной платы на общую сумму 27315,7 тыс.леев, которые были утверждены в размере 29240,0 тыс.леев, а впоследствии были уточнены в размере 32240,0 тыс.леев, или на 3000,0 тыс.леев больше утвержденного показателя, без надлежащего документирования внесенных изменений. Несмотря на то, что бюджетные показатели по данному разделу были уточнены 28.12.2011 в сумме 32240,0 тыс.леев, фактически доходы были исполнены в сумме 33165,8 тыс.леев, или на 925,8 тыс.леев больше. Собранные аудиторские доказательства также показывают, что из 37 АТЕ I уровня у 33 АТЕ прогноз доходов был занижен примерно на 4012,6 тыс.леев, другие 4 АТЕ исполнили доходы по этому разделу ниже уровня утвержденного бюджета на 86,8 тыс.леев.

• Не отвечает установленным требованиям процесс прогнозирования и сбора подоходного налога из других источников, а существующие недостатки при планировании, утверждении, внесении изменений и исполнении доходов от указанных источников свидетельствуют о существовании некоторых несоответствий в этом процессе. Так, аудиторские доказательства, собранные по данному разделу, показывают, что по разд.111.20 «Подоходный налог с предпринимательской деятельности, удержанный у источника выплаты» были утверждены доходы на общую сумму 1500,0 тыс.леев, которые подлежали полному сбору примэрией г.Кахул. В 2011 году реальные доходы из указанного источника были реализованы на общую сумму 2367,4 тыс.леев, или на 867,4 тыс.леев (или 57,8%) больше, чем первоначально утвержденный план, и на 121,4 тыс.леев больше по сравнению с уточненными данными. Более того, несмотря на то, что доходы по данному разделу подлежали сбору полностью примэрией г.Кахул, в действительности они были собраны включительно 27 АТЕ I уровня на общую сумму 419,9 тыс.леев.

Были установлены недостатки и касательно доходов от подоходного налога, удержанного с суммы выплаченных дивидендов (разд.111.22), ГУФ были внесены изменения, которые уменьшили утвержденный план с 200,0 тыс.леев до 173,0 тыс.леев, фактически были исполнены доходы в размере 239,4 тыс.леев. Также без надлежащего документирования соответствующей налогооблагаемой базы доходы по разд.111.09 «Прочие подоходные налоги» и разд.111.21 «Подоходный налог с предпринимательской деятельности» первоначально были утверждены в сумме 1500,0 тыс.леев и, соответственно, 700,0 тыс.леев, впоследствии были уточнены до общей суммы 687,0 тыс.леев и, соответственно, 40,3 тыс.леев, уменьшившись по сравнению с утвержденными данными на 813,0 тыс.леев и 659,7 тыс.леев.

В контексте изложенного отмечаются отсутствие контроля и неадекватный мониторинг со стороны ОМПУ района процессов оценки, прогнозирования, планирования и сбора доходов из вышеуказанных источников.

• Требует улучшений и подпроцесс планирования доходов из других источников. Так:

√ Несмотря на то, что в 2010 году по разд.115.44 «Сбор за пользование автомобильными дорогами автомобилями, зарегистрированными в Республике Молдова» были собраны доходы на общую сумму 1482,8 тыс.леев, на 2011 год доходы из этого источника были утверждены на общую сумму 1200,0 тыс.леев, они были исполнены в размере 1481,6 тыс.леев (или 123,5%), что указывает на неправильное планирование в результате использования несоответствующих данных о количестве транспортных единиц, таким образом, доходы по данному разделу были необоснованно уменьшены на 281,6 тыс.леев.

√ Из-за отсутствия надлежащего контроля со стороны ГУФ при утверждении бюджетов на 2011 год не были полностью взяты в расчет некоторые налоги и сборы (составные платежи собственных доходов), исходя из исполнения за 2010 год и налоговой политики. Хотя в течение 2011 года был сделан ряд поправок, значительные расхождения на уровне исполнения доходов по разд.114.12 «Налог на недвижимое имущество коммерческого и промышленного назначения» были установлены как на уровне районного бюджета, так и на уровне бюджетов примэрий. Тем не менее выполнение уточненного плана с превышением на общую сумму 722,5 тыс.леев свидетельствует о том, что как первоначально утвержденный план, так и внесенные поправки не были обоснованы аргументированными расчетами. Хотя в 2010 году доходы от проанализированного источника были исполнены на общую сумму 607,7 тыс.леев, по разд. 114.12 были утверждены доходы на общую сумму 218,6 тыс.леев, поступления (в 2011 году) составили 933,4 тыс.леев (или на уровне 427,0% по сравнению с утвержденными суммами). Более того, в отсутствие аргументированного обоснования первоначальный план по этому источнику дохода был уточнен путем уменьшения на сумму 210,9 тыс.леев. Не соответствует установленным требованиям в данном отношении и примэрия г.Кахул, которая несмотря на то, что указанный источник дохода был исполнен в 2010 и 2011 годах на сумму, соответственно, 429,4 тыс.леев и 791,6 тыс.леев, не произвела никаких оценок и уточнений по данному разделу.

• При оценке и утверждении доходов по разд.115.51 «Сбор за воду» и разд.115.54 «Сбор за добычу полезных ископаемых» не была обеспечена обоснованными документами соответствующая налогооблагаемая база, а были утверждены доходы ниже среднего уровня, зарегистрированного в 2008-2010 годы, соответственно, на 42,5 тыс.леев и 15,1 тыс.леев.

• В результате недостаточной заинтересованности со стороны ОМПУ I уровня в регламентированном и эффективном управлении публичным имуществом (риски, подтвержденные в ходе аудиторских процедур) не были достаточно оценены доходы по разд.121.32 «Арендная плата за земли сельскохозяйственного назначения» и разд.121.33 «Арендная плата за земли несельскохозяйственного назначения», фактически накопленные доходы превысили первоначально утвержденный план, соответственно, на 177,1 тыс.леев и 69,0 тыс.леев.

♦ На систему администрирования местных сборов влияет множество нарушений, в результате которых недопоступили соответствующие доходы в бюджет на общую сумму 579,0 тыс.леев, что вызвано в основном недостаточной системой контроля за доходами со стороны местных органов.

Собранные аудиторские доказательства показывают, что примэрия г.Кахул не выполнила должным образом свои обязательства, установленные внутренним положением о введении в действие и установлении местных сборов на 2011 год, что привело к неправильной оценке налоговой базы по сбору за размещение рекламы и сбору за объекты торговли и/или объекты по оказанию социальных услуг. Так, бюджетный прогноз был разработан: в отсутствие информации об их соответствующей налогооблагаемой базе; без определения субъектов налогообложения, а также без обеспечения эффективного сотрудничества между примэрией г.Кахул и ГНИ Кахул с целью определения фактического количества субъектов налогообложения, зарегистрированных в качестве предпринимателей; без разработки и внедрения эффективных процедур внутреннего контроля. Вместе с тем оценка доходов от местных сборов в примэрии г.Кахул была осуществлена в отсутствие: реестра разрешений на размещение рекламы и площадей внешней рекламы; обобщенной информации о площади, занимаемой объектами торговли и/или объектами по оказанию услуг, их размещении, виде реализованных товаров и оказываемых услуг. Для аргументирования вышеизложенного приводятся следующие примеры:

• Требует улучшения механизм мониторинга размещения объектов рекламы, а отсутствие взаимодействия с ГНИ Кахул в этой области способствовало потере некоторых доходов, оцененных на сумму 372,9 тыс.леев.

В соответствии с положениями ст.290 Налогового кодекса¹³ субъектами налогообложения сбором за размещение рекламы являются юридические или физические лица, зарегистрированные в качестве предпринимателей, которые оказывают услуги по размещению рекламной информации.

__________________

¹³ Закон № 1163-XIII от 24.04.1997 «Налоговый кодекс» (далее – Налоговый кодекс).

На 2011 год примэрия г.Кахул запланировала и установила бюджетные доходы от сбора за размещение рекламы (разд.115.41) на общую сумму 480,0 тыс.леев в отсутствие полной информации о налогооблагаемых объектах по данному разделу и уточненных списков рекламных щитов. Тем не менее собранные аудиторские доказательства (в том числе путем инвентаризации рекламных щитов, расположенных в г.Кахул, с выездом на место) показывают, что расчетная база для доходов от сбора за размещение рекламы составляла 656,7 тыс.леев. В результате при оценке доходов по данному разделу (на 2011 год) они были занижены примерно на 176,7 тыс.леев.

В результате несоблюдения регламентированных норм и отсутствия четко определенных процедур внутреннего контроля ОМПУ г.Кахул не организовали надлежащий мониторинг законности размещения объектов внешней рекламы и неправильно оценили доходы от сбора за размещение рекламы, что привело к необоснованному занижению финансовых ресурсов бюджета примэрии. В результате тестирования законности размещения объектов внешней рекламы, осуществленного совместно с архитектором примэрии (с выездом на место), было установлено, что в нарушение Закона о рекламе¹⁴ и Налогового кодекса 35 субъектов налогообложения (из которых 7 хозяйствующих субъектов в отсутствие соответствующего разрешения) разместили на улицах города Кахул наружную рекламу на общей площади 1907 м² без расчета и полной уплаты соответствующего сбора на общую сумму 372,9 тыс.леев, из которых на 2011 год приходилось бы 268,9 тыс.леев и на I полугодие 2012 года – 104,0 тыс.леев.

__________________

¹⁴ Закон № 1227-XIII от 27.06.1997 «О рекламе».

Вместе с тем ОМПУ г.Кахул не приняли соответствующие меры в соответствии со ст.364 Кодекса о правонарушениях¹⁵, которая предусматривает наложение штрафа за нарушение законодательства о рекламе. Важно отметить, что примэрия г.Кахул долгое время допускает наличие щитов с истекшим сроком авторизаций (нефункциональные), которые искажают вид населенного пункта.

__________________

¹⁵ Кодекс о правонарушениях, утвержденный Законом № 218-XVI от 24.10.2008.

• Отмечается несоответствующая система планирования и неэффективное управление собственными доходами, в результате чего не поступили в бюджет примэрии г.Кахул (в 2011 году) доходы от сбора за объекты торговли и/или объекты по оказанию социальных услуг на сумму около 206,1 тыс.леев, некоторые хозяйствующие субъекты осуществляли коммерческую деятельность в отсутствие разрешений на функционирование. Так:

√ При оценке, прогнозировании и утверждении доходов от сборов за объекты торговли и/или объекты по оказанию социальных услуг (разд.122.30) примэрия г.Кахул допустила расхождения по обобщенным показателям по сравнению с данными ГНИ. Более того, примэрия г.Кахул, установив сбор за объекты торговли и/или объекты по оказанию социальных услуг с 800 леев до 5400 леев, в зависимости от области деятельности и занимаемой площади (на основании решения ГС Кахул № 14/3(50/3)-XXII от 14.12.2010), по сути при прогнозировании городского бюджета на 2011 год применила среднюю величину сбора в размере 3070 леев для одного хозяйствующего субъекта, утвержденные доходы по этому разделу составили 3202,8 тыс.леев. Бюджет примэрии г.Кахул по данному виду доходов был исполнен на общую сумму 3334,6 тыс.леев (104%), или на 131,8 тыс.леев больше по сравнению с утвержденной суммой, что свидетельствует о ненадлежащей оценке, прогнозировании и утверждении доходов по указанному источнику.

Следует отметить, что примэрия г.Кахул на момент выдачи разрешения на деятельность не проверяет, была ли произведена уплата соответствующего сбора в бюджет примэрии, а ответственные лица в рамках примэрии не ведут реестр разрешений, выданных объектам торговли и/или объектам по оказанию социальных услуг, что позволило некоторым хозяйствующим субъектам уклониться от уплаты сбора за объекты торговли и/или объекты по оказанию социальных услуг. В результате тестирований на месте, проведенных совместно с соответствующими должностными лицами примэрии и налогового органа, установлено, что из 118 проверенных объектов торговли и/или объектов по оказанию социальных услуг 20 объектов (17%) осуществляли свою деятельность на коммерческой площади 1068 м² без разрешений и/или на основании разрешений с истекшим сроком, не поступившая в бюджет вследствие этих нарушений сумма составила 52,1 тыс.леев. Следует отметить, что в результате совместных проверок ГНИ Кахул наложила на 24 хозяйствующих субъекта санкции на общую сумму 58,0 тыс.леев.

√ В результате отсутствия надлежащего контроля, а также необеспечения регламентированной выдачи разрешений на размещение 8 объектов торговли (5 почтовых отделений и 3 киоска) на территории примэрии г.Кахул и 39 почтовых отделений на территории других примэрий района, они осуществляли коммерческую деятельность (розничная продажа журналов, газет, товаров широкого потребления) без определения их в качестве субъектов налогообложения и без уплаты сбора за объекты торговли. В результате были упущены доходы, которые в соответствии с размером, установленным в приложении к разделу VII Налогового кодекса, составили за период 2011-2012 годов (9 месяцев) 154,0 тыс.леев, из которых по примэрии г.Кахул – 31,2 тыс.леев.

♦ ОМПУ района не проявили видимого интереса к расчету и сбору в бюджет доходов на собственность, также не обеспечив надлежащую оценку налогооблагаемой базы для установления возможных резервов.

• Неравномерное применение среднего уровня плодородия почв обуславливает неправильную оценку бюджетных доходов. Так, анализ порядка оценки доходов на этапе утверждения показывает, что в ходе утверждения доходов за 2011 год нет согласованности и единой системы определения плодородия почв для земельных участков. В результате ГУФ одобрило расчет доходов от налогов за земли сельскохозяйственного назначения (разд.114.01 и разд.114.07) с плодородием почвы, отличающимся от плодородия почвы, зарегистрированного СФКР, в некоторых случаях доходы занижены на 75,4 тыс.леев (10 примэриями), а в других завышены на 40,9 тыс.леев (15 примэриями).

• Планирование доходов от земельного налога было осуществлено без учета налогооблагаемой базы. Так, некоторые ОМПУ не располагают исчерпывающей информацией о земельном фонде, находящемся в их собственности, и порядке его использования, в результате чего происходят несанкционированное использование земель местной публичной собственности и непоступление причитающихся платежей. Основной причиной этих нарушений является отсутствие разграничения земель публичной собственности государства, АТЕ района из публичной и частной области.

Также аудиторские доказательства показывают, что планирование поступлений земельного налога было осуществлено без учета достоверной налогооблагаемой базы. Исходя из анализа данных о площади земель, используемых АТЕ района при оценке доходов от земельного налога на 2011 год (разд.114.01 и разд.114.07), 20 ОМПУ указали площадь земель, облагаемых налогом и освобожденных от уплаты налога, больше, чем общая площадь частной собственности, примерно на 1988 га, в то время как другие 9 примэрий указали площади меньше на 356 га, что обусловило непроведение оценки/уменьшение некоторых доходов примерно на 33,9 тыс.леев. Такая же ситуация наблюдается и при оценке доходов по разд.114.03 (приусадебные земли, огороды), некоторые АТЕ указали площадь земель, облагаемых и не облагаемых налогом, примерно на 268 га больше, чем общая площадь населенных пунктов, а другие (15 примэрий) – примерно на 406 га меньше, доходы, неоцененные/заниженные при утверждении бюджета, составляют 40,6 тыс.леев.

Оценка аудита относительно налоговых оценок и прогнозов, которые должны быть приняты во внимание при разработке бюджетных показателей за 2011 год, свидетельствует о необоснованной недооценке собственных доходов на сумму 26,5 тыс.леев, связанной с садовыми участками площадью 266 га. Эти земли не облагались налогом в течение 2007-2011 годов, упущенные доходы составили 133,0 тыс.леев.

• Проверка правильности проведения оценки и налогового прогноза, которая должна быть принята во внимание при разработке показателей бюджета на 2011 год, проведенная в 3 примэриях, указывает на недооценку доходов от земельного налога на сумму 70,0 тыс.леев¹⁶, из которых доходы, не поступившие в бюджеты этих 3 примэрий, составили 46,0 тыс.леев. Эти примэрии неправильно решали эту проблему и в предыдущие периоды (2009-2010), в результате чего не поступил земельный налог на общую сумму 92,0 тыс.леев¹⁷.

__________________

¹⁶ Примэрия с. Крихана Веке: налог, не оцененный в бюджет, – 38,0 тыс.леев, в том числе не поступивший -14,0 тыс.леев; незапланированные и непоступившие доходы в примэриях: с.Рошу – 28,8 тыс.леев; с. Вадул луй Исак – 3,2 тыс.леев.

¹⁷ Примэрии: с. Крихана Веке – 28,0 тыс.леев; с.Рошу – 57,6 тыс.леев; с. Вадул луй Исак – 6,4 тыс.леев.

♦ ОМПУ не проявили необходимую озабоченность по оценке и сбору всех собственных доходов от администрирования земель публичной собственности. Также несоблюдение требований земельного законодательства и недостаточность внедрения процедур внутреннего контроля обусловили неэффективное использование земель публичной собственности АТЕ района и нереализацию доходов в местный бюджет на общую сумму от 4781,1 тыс.леев до 19549,0 тыс.леев.

Согласно ст.9 (2) i) и j), ст.53 Закона № 121-XVI от 04.05.2007¹⁸ и ст.14(2) b) Закона № 436-XVI от 28.12.2006, к компетенции органов местного публичного управления относится ведение учета имущества АТЕ и осуществление контроля за сохранностью и эффективным использованием этого имущества. В данном контексте аудит отмечает необходимость улучшения менеджмента по этому компоненту, включая разработку положений, относящихся к учету и слежению за платежами от управления земельными участками, находящимися в публичной собственности, с тем, чтобы обеспечить как полноту расчетов и поступлений земельных налогов, так и учет задолженностей.

__________________

¹⁸ Закон № 121-XVI от 04.05.2007 «Об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении» (далее – Закон № 121-XVI от 04.05.2007).

• Согласно положениям ст.10¹ (1) Закона № 1308-XIII от 25.07.1997¹⁹, в случае, когда собственники приватизированных объектов и частных предприятий не приобрели или не взяли в аренду прилегающие земли, с них ежегодно взимается плата за пользование землей, установленная в одностороннем порядке местными советами, в сумме не менее ежегодной минимальной арендной платы и не более 10% нормативной цены земли, рассчитанной для ее соответствующего назначения. В результате указанная плата подлежала поступлению в сроки, установленные местными советами, за период, следующий после момента утверждения местным советом соответствующего решения до заключения договора купли-продажи или аренды. Однако в нарушение положений законодательства для сбора собственных доходов ОМПУ допустили использование земель, прилегающих к частным объектам, общей площадью 233,7 га без расчета и взыскания соответствующих платежей. Вследствие этого ОМПУ не выполняли своих обязанностей, упустив доходы для пополнения собственных финансовых средств в размере от 2661,6 тыс.леев до 13033,1 тыс.леев.

__________________

¹⁹ Закон № 1308-XIII от 25.07.1997 «О нормативной цене и порядке купли-продажи земли» (далее – Закон № 1308-XIII от 25.07.1997).

Все установленное обусловлено тем, что до момента аудитирования ОМПУ не приняли мер по разграничению земель публичной собственности государства, АТЕ и частной собственности. Также отмечается, что примэрия г.Кахул не владеет систематизированной юридической и технико-экономической информацией в Кадастровом регистре собственников земель, в соответствии с приложением № 1 к Положению, утвержденному Постановлением Правительства № 24 от 11.01.1995²⁰.

__________________

²⁰ Положение о содержании земельной кадастровой документации, утвержденное Постановлением Правительства № 24 от 11.01.1995.

• Недостатки, которые привели к упущению доходов в бюджеты АТЕ, были допущены и при установлении и сборе арендной платы за земли сельскохозяйственного назначения, находящиеся в собственности АТЕ. Так, отсутствие надлежащего контроля со стороны ОМПУ за полнотой и целостностью публичного имущества, а также недостаточный мониторинг отношений по установлению и сбору платы за пользование землями повлияли на способность ОМПУ по полной реализации доходов, подлежащих местным бюджетам, в результате чего были упущены бюджетные средства на общую сумму от 1868,6 тыс.леев до 6265,0 тыс.леев. В поддержку вышеуказанного приводится пример следующего:

√ При наличии неоцененного источника дохода, состоящего из земель площадью 50 га, находящихся в собственности АТЕ, которыми пользуется ООО «Valiexchimp», примэрия с.Вэлень не приняла надлежащих мер для установления и сбора всех платежей, подлежащих поступлению от использования земель. В результате на протяжении 2007-2012 годов в бюджет примэрии не были уплачены земельный налог и плата за пользование указанными землями, упущенные доходы (в 2007-2011 годах) составили, соответственно, 11,5 тыс.леев (по 2,5 тыс.леев ежегодно) и 381,7 тыс.леев (93,3 тыс.леев в 2011 году). Следует отметить, что вышеуказанная ситуация была обусловлена следующими фактами:

a) Концессионное соглашение, заключенное с хозяйствующим субъектом «Redeco» LTD (правопреемник – ООО «Valiexchimp»), содержит положения, не включенные в Налоговый кодекс и Закон № 1308-XIII от 25.07.1997, относительно освобождения от других сборов и налогов. Вместе с тем, согласно указанному Соглашению, освобождение от уплаты налогов и сборов было осуществлено исходя из того, что концессионер (“Redeco” LTD) должен был провести изыскания и разработку ресурсов нефти и газа, рискованные с финансовой точки зрения. Однако, хотя компания “Redeco” LTD была освобождена от уплаты налогов и сборов, она не завершила геологических изысканий и разработок, проведенных в период 1999-2008 годов, тем самым не выполнила своих обязательств, а ООО «Valiexchimp» даже не были поставлены подобные условия. Следовательно, освобождение в период 2007-2011 годов как компании “Redeco” LTD, так и ООО «Valiexchimp» от уплаты земельного налога, сбора за добычу полезных ископаемых, платы за аренду земель, на которых находятся месторождения, связанные с добычей ресурсов нефти и газа, не соответствует законодательной базе и положениям концессионного соглашения;

b) не были приняты меры по внедрению требований Счетной палаты в соответствии с Постановлением № 55 от 24.12.2009²¹. В результате до момента проведения аудита осталась нерешенной проблема о расчете и уплате в местный бюджет земельного налога, сбора за добычу полезных ископаемых, платы за аренду земель, на которых находятся месторождения, связанные с добычей ресурсов нефти и газа.

__________________

²¹ Постановление Счетной палаты № 55 от 24.12.2009 «По отчету аудита управления подземельными природными ресурсами в период 2007-2008 гг.».

√ В 2011 году примэрия с. Крихана Веке не приняла мер по утверждению использования земель водного фонда площадью примерно 1485 га (из управления АО “Pepiniera piscicolă zonală Cahul”). Таким образом, в соответствии с положениями законодательства²² сумма нереализованных доходов от использования указанных земель составляет от 1099,1 тыс.леев до 5495,5 тыс.леев.

__________________

²² Ст.10 Закона № 1308-XIII от 25.07.1997.

√ Отсутствие контроля со стороны ОМПУ ком.Московей за управлением земельными участками обусловило непоступление доходов в бюджет населенного пункта от их аренды на общую сумму 387,8 тыс.леев. В результате противоречивых решений совета коммуны Московей, исходом которых явилось вовлечение примэрии в качестве стороны уголовного дела, возбужденного правоохранительными органами по результатам конкурса посредством торгов от 15.10.2007, вследствие которого физическому лицу был передан в аренду земельный участок (5,0 га) сельскохозяйственного назначения с полезными ископаемыми (песок), сроком на 20 лет, аукционная цена участка составляла 114,1 тыс.леев. Впоследствии 07.07.2008 другим договором аренды, заключенным примэрией ком.Московей с ООО “Colomee Valentin”, этот же земельный участок был сдан в аренду последнему сроком на 10 лет, плата за пользование участком отличается от аукционной исходя из сельскохозяйственного назначения участка, в размере 14,1 тыс.леев, или на 100,0 тыс.леев меньше аукционной цены участка. В результате указанной ситуации, а также исходя из условий торгов, нерассчитанные и непоступившие доходы за период 2007-2012 годов составили 387,8 тыс.леев. Более того, примэрия ком.Московей необоснованно заключила договор аренды с установлением платы исходя из сельскохозяйственного назначения участка, не принимая во внимание, что он подлежал исключению из этой категории, что привело к значительному занижению платы за пользование земельным участком в период 2008-2011 годов, вместе с тем не были приняты меры по возмещению ущерба, связанного с исключением земель из сельскохозяйственного оборота.

• Неэффективный мониторинг со стороны ГС Кахул деятельности МП «Центральный рынок» завершился неэффективным администрированием публичного имущества, что обусловило недооценку и непоступление доходов в сумме 250,9 тыс.леев.

В апреле 2003 года примэрия г.Кахул утвердила снос строительства и возведение нового здания на участке публичной собственности, находящемся в управлении МП «Центральный рынок». Новое коммерческое здание было построено за собственный счет 16 физических лиц, с передачей имущества (согласно договорным положениям) после окончания работ МП «Центральный рынок». В соответствии с условиями договора, плата за пользование земельным участком, занимаемым строительством (381,7 м²), подлежала внесению в течение около 30 лет за счет расходов в размере 1723,5 тыс.леев, понесенных физическими лицами при возведении указанного строительства. Отмечается, что своевременно ГС Кахул не принял меры по регламентированному утверждению расходов, не зарегистрировав в бухгалтерском учете примэрии соответствующую недвижимость, чем не были соблюдены регламентированные положения и договорные условия. Более того, на протяжении всего периода 2003-2012 гг. не была пересмотрена плата за пользование земельным участком, предназначенным для строительства, которая составляет 12 леев/м². Вместе с тем в 2004-2012 годах, на основании ряда судебных актов, ГС Кахул утвердил приватизацию помещений, построенных на участке, находящемся в ведении МП «Центральный рынок», не рассчитав и не взыскав соответствующую плату за его использование, что привело к нереализации доходов на сумму минимум 250,9 тыс.леев. Вследствие вышеизложенного примэрия г.Кахул была лишена недвижимости, остается в дальнейшем риск отчуждения земельного участка по заниженной цене по сравнению с рыночной, с упущением доходов в местный бюджет.

♦ Предоставление права возводить здания на условиях арендных отношений привело к непоступлению доходов в бюджет г.Кахул минимум на общую сумму 335,9 тыс.леев.

В соответствии со ст.4(9) Закона № 1308-XIII от 25.07.1997, купля-продажа земель, находящихся в публичной собственности, используемых в технологическом процессе, на которых расположены приватизированные или подлежащие приватизации объекты либо частные объекты, а также объекты незавершенного строительства, осуществляется по нормативной цене земли, данное положение распространяется также на арендные отношения по такого рода участкам. Также, в соответствии с п.8 Постановления Правительства № 901 от 10.07.2002²³ было установлено, что ПИК “Bemol Retail” ООО (правопреемник ООО “Azpetrol”) должно было приобрести у ОМПУ земли под строительство автозаправочных станций. Однако, вопреки указанному, примэрия г.Кахул не приняла меры по урегулированию отношений с указанным хозяйствующим субъектом относительно участка площадью 0,33 га, предоставив в марте 2006 года право на строительство на этой площади автозаправочной станции. Следовательно, получив право собственности на это строение, ПИК «Bemol Retail» ООО получило в 2011 году и право на покупку земли, прилегающей к этому имуществу, по цене 90,4 тыс.леев с применением коэффициента 0,2 по сравнению с нормативной ценой участка в сумме 426,3 тыс.леев. Таким образом, в результате нерегламентирования земельных отношений в 2011 году примэрия г.Кахул не аккумулировала возможные доходы в данном случае на общую сумму 335,9 тыс.леев.

__________________

²³ Постановление Правительства № 901 от 10.07.2002 «Об утверждении Схемы размещения автозаправочных станций и хранилищ нефтепродуктов и газа на территории Республики Молдова в 2002-2006 годах». Утратило силу 02.03.2010, согласно Постановлению Правительства № 135 от 24.02.2010.

♦ Не было обеспечено надлежащее управление доходами от продажи земель публичной собственности. Так, в 2011 году примэрия г.Кахул, не соблюдая положений ст.4 (4) Закона № 1308-XIII от 25.07.1997 и договорных условий, не привела (до момента погашения долга) периодические платежи в соответствие с уровнем инфляции на сумму около 54,8 тыс.леев. Вместе с тем в нарушение тех же положений, по состоянию на 31.12.2011, примэрия г.Кахул не взыскала в срок рассроченные платежи, связанные с реализованными землями, зарегистрировав задолженности по данному разделу на общую сумму 115,7 тыс.леев.

♦ Не были приняты регламентированные меры по расчету и полному взысканию специальных средств.

• Аудиторские доказательства, собранные по данному разделу, показывают, что доходы от специальных средств были утверждены со снижением по сравнению со средними показателями, полученными в 2008-2010 годах. Так, несмотря на то, что средний показатель, полученный в более ранние периоды, составил 5301,0 тыс.леев, доходы от специальных средств на 2011 год были утверждены на общую сумму 3880,0 тыс.леев, они были исполнены на общую сумму 4603,1 тыс.леев, что свидетельствует о ненадлежащей оценке, прогнозировании и планировании доходов от данного источника. Также исходя из данных, представленных ГУФ Кахул, в аудитируемом периоде 24 АТЕ I уровня не рассчитали (в соответствии с тарифами, утвержденными местными советами) доходы по компоненту «Специальные средства» на сумму 236,7 тыс.леев, поступившие от платы родителей за питание детей в дошкольных учреждениях, что свидетельствует о неэффективной заботе со стороны ОМПУ относительно регламентированного отчета и администрирования специальных средств.

• Некоторые ОМПУ района не приняли достаточных мер для регламентированного формирования и администрирования специальных средств; не обеспечили надлежащий мониторинг и администрирование процесса сдачи внаем имущества, находящегося в публичной собственности, в результате чего были упущены доходы на общую сумму 703,2 тыс.леев (в 2011 году – 229,3 тыс.леев), а также сформировались другие долги с просроченным сроком оплаты в размере 222,5 тыс.леев. Так:

√ Аппарат председателя района не принял достаточных мер для обеспечения мониторинга по эффективному использованию имущества, переданного в безвозмездное пользование. Более того, при сдаче в эксплуатацию неиспользуемых активов не были учтены требования ст.9 и ст.12 Закона № 121-XVI от 04.05.2007, Закона о государственном бюджете на 2011 год²⁴ и Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 483 от 29.03.2008²⁵, а также исходя из положений законодательства не были пересмотрены договорные отношения. В итоге, на основании Решения РС Кахул (№ 04/15-I от 04.09.2003), в нарушение требований собственного Положения ПМСУ «Районная больница Кахул» закончило с территориальным агентством Кахул НКМС договор пользования по передаче во временное владение и пользование безвозмездно сроком на 10 лет здания районной больницы Кахул общей площадью 480 м², плата за наем указанного здания в соответствии с расчетами за период 2009-2011 годов составила 357,7 тыс.леев (в 2011 году – 119,2 тыс.леев).

__________________

²⁴ Закон о государственном бюджете на 2011 год № 52 от 31.03.2011.

²⁵ Постановление Правительства об утверждении Положения о порядке сдачи внаем неиспользуемых активов № 483 от 29.03.2008.

√ В 2010-2011 годы примэрия г.Кахул в нарушение положений законодательства передала в безвозмездное пользование помещения площадью 357 м², что обусловило упущение доходов на сумму 239,4 тыс.леев. Также в отсутствие регламентированно утвержденных договоров найма было допущено использование помещений площадью 138,6 м², находящихся в управлении МП «GLC» (для офисов), по которым не были рассчитаны и собраны доходы на общую сумму 106,1 тыс.леев. Более того, примэрия г.Кахул не приняла эффективные меры по взысканию дебиторской задолженности с просроченным сроком оплаты на общую сумму 222,5 тыс.леев, сформированной в 2000-2008 годах от сдачи помещений в пользование, эта дебиторская задолженность не была отнесена примэрией г.Кахул к дебиторской задолженности с просроченным сроком оплаты.

• ОМПУ района I и II уровня неполностью взяли на себя ответственность за полный сбор доходов бюджетов АТЕ, этот раздел нуждается в существенном улучшении. Также оказались неэффективными и существующий контроль, и принятые меры по сбору доходов и снижению задолженностей в местные бюджеты.

В соответствии с положениями ст.32 и 35 Закона № 397-XV от 16.10.2003, ответственность за поступление доходов в соответствии с законодательством возлагается на исполнителей бюджетов; за исполнение бюджета АТЕ I уровня– на примара, а за исполнение бюджета II уровня – на председателя района. Несмотря на то, что в течение многих лет доходы бюджетов АТЕ проявили тенденцию к увеличению (от 204,2 млн.леев – в 2009 году, до 266,6 млн.леев – в 2011 году), что следует из констатаций, представленных в предыдущих разделах данного Отчета аудита, было установлено, что существуют несоответствия в администрировании налогов, сборов и других доходов, связанных с местными бюджетами, которые оказали влияние на сбор бюджетных доходов, и свидетельствует о том, что ОМПУ неполностью взяли на себя ответственность за поступление доходов, а также о том, что процесс планирования и исполнения бюджета в районе Кахул несовершенен и требует корректировки по существу.

Как председатель района, так и примары населенных пунктов неполностью выполнили свои обязанности по мониторингу деятельности органов, ответственных за поступление бюджетных доходов, что привело к увеличению в 2011 году задолженности перед местными бюджетами. Следовательно, значительный резерв по сбору собственных доходов составляют задолженности налогоплательщиков перед бюджетами АТЕ, которые по состоянию на 01.01.2012 составили 6,4 млн.леев, сохранившись на том же уровне по сравнению с началом года. Также задолженности налогоплательщиков перед всеми компонентами НПБ составили 34,0 млн.леев, или на 15,2 млн.леев больше, чем на начало года (18,8 млн.леев). Значительный рост задолженностей был зарегистрирован перед БГСС – на 10,2 млн.леев, и перед государственным бюджетом – на 4,8 млн.леев. Постоянную задолженность перед НПБ на сумму 2,6 млн.леев²⁶ сохраняют 7 обществ, в том числе перед местным бюджетом – 0,2 млн.леев.

__________________

²⁶ По состоянию на 31.12.2011: АО “Micuţul” – 524,2 тыс.леев; ООО “Francula” – 408,6 тыс.леев; Реально-гуманитарный университет – 356,6 тыс.леев; ООО “Mars Dermenji” – 330,4 тыс.леев; СПК “Fitotec Agro” – 324,5 тыс.леев; Первая ипотечная компания – 308,6 тыс.леев; ООО “To-Max-grup” – 299,1 тыс.леев.

Также аудит отмечает переплаты, зарегистрированные по некоторым налогам и сборам. Так, по состоянию на 01.01.2011 были зарегистрированы существенные переплаты в местный бюджет, которые составили 14,1 млн.леев, на конец года составляя 14,0 млн.леев. Следует отметить, что в ходе аудита были откорректированы переплаты в государственный бюджет на общую сумму 3,4 млн.леев, вытекающие из платы за добычу полезных ископаемых (разд.115.54).

Недостатки, установленные при планировании и исполнении собственных доходов АТЕ района, были обусловлены: отсутствием профессиональных навыков и процедур регламентирования процесса разработки бюджета АТЕ; исполнительской недисциплинированностью и соответствующей безответственностью во взаимодействии финансовых, экономических и налоговых органов в создании и осуществлении мониторинга экономического потенциала и, соответственно, налогооблагаемой базы по каждой АТЕ, виду деятельности и категории налогов (сборов); неразработкой и невнедрением некоторых процедур внутреннего контроля, который повысит ответственность сторон, вовлеченных в эти процессы.

Рекомендации:

1. Председателю района и ГУФ:

1.1) обеспечить эффективное сотрудничество с ОМПУ района I уровня по регламентированию и установлению методов оценки соответствующей налогооблагаемой базы для разработки прогноза бюджета по всем видам налоговых и неналоговых доходов и их соответствующего планирования;

1.2) разработать методологические процедуры относительно оценки и налогового прогнозирования по каждой категории налога/сбора в отдельности, которые обеспечат эффективное сотрудничество со всеми сторонами, участвующими в процессе бюджетного планирования, для оптимального прогнозирования и оценки доходов бюджетов АТЕ района.

2. Председателю района и ГУФ совместно с ОМПУ района I уровня:

2.1) изучить причины уменьшения удельного веса собственных доходов в рамках АТЕ района (I и II уровня), принимая конкретные меры по их увеличению;

2.2) провести надлежащий мониторинг процесса сбора налогов и сокращения задолженностей налогоплательщиков перед местным бюджетом.

3. Примэрии г.Кахул:

3.1) обеспечить адекватный мониторинг размещения объектов рекламы на администрируемой территории с надлежащим планированием соответствующих доходов и регламентированным взысканием сбора за размещение рекламы;

3.2) обеспечить надлежащее выполнение взятых на себя обязательств, соответствующий контроль за деятельностью торговцев, а также правильный прогноз доходов от сбора за объекты торговли и/или объекты по оказанию социальных услуг, обеспечивая их полное поступление.

4. Примэриям г.Кахул, сел Крихана Веке, Рошу, Вадул луй Исак, ком.Московей:

4.1) провести инвентаризацию земель публичной собственности с обеспечением регистрации исчерпывающей информации о земельном фонде, находящемся в собственности АТЕ, порядке его использования и бенефициарах;

4.2) установить в соответствии с положениями законодательства и условиями договоров плату за использование земель публичной собственности, прилегающих к предприятиям и частным объектам, рассчитать и взыскать эти платежи, обеспечивая также надлежащий учет расчетов, платежей и задолженностей за аренду и продажу земель.

5. Председателю района и примэрии г.Кахул обеспечить надлежащий мониторинг и администрирование процесса сдачи внаем имущества публичной собственности с внедрением процедур контроля, предназначенных способствовать сбору доходов из данного источника.

Цель II: АТЕ сформировали и исполнили расходную часть бюджетов в соответствии с действующими нормативными актами?

Недостаточная заинтересованность ОМПУ района Кахул процессом планирования и соответствующего исполнения расходов обуславливает нерегламентированное и неэффективное их исполнение, что приводит к недостижению поставленных целей. Несоблюдение должностными лицами ОМПУ нормативных актов и принципов надлежащего управления обусловили осуществление нерегламентированных и неэффективных расходов при использовании финансовых средств на инвестиции и капитальный ремонт на сумму 1,0 млн.леев; неэффективные и ненадлежащие расходы на оплату труда – 2,7 млн.леев. Не обеспечены прозрачность и аргументация показателей по распределению источников, предназначенных для области образования, в размере 17,5 млн.леев. Пострадали от нарушений и области, связанные с закупками товаров и услуг, обеспечением потребности по питанию детей в дошкольных учреждениях, использованием резервного фонда. В этом контексте указывается на необходимость внедрения положений Закона о государственном внутреннем финансовом контроле²⁷ для повышения менеджерской ответственности с целью надлежащего и эффективного управления публичными ресурсами.

__________________

²⁷ Закон № 229 от 23.09.2010 «О государственном внутреннем финансовом контроле».

Для аргументирования изложенного приводятся следующие примеры:

♦ Субъективное отношение в процессе перераспределения бюджетных средств определяет создание неиспользованных остатков и создает благоприятные условия районным органам путем выборочной поддержки и без соответствующих критериев определенных мер и учреждений. Также не было обеспечено надлежащее аргументирование показателей по распределению источников, предназначенных для области образования, из-за несовершенной нормативно-методологической базы по расчету трансфертов из бюджета II уровня в бюджет I уровня для выравнивания финансовых возможностей, а также отсутствие надлежаще установленного механизма определения норматива расходов обусловили уменьшение и перераспределение средств, перечисленных из государственного бюджета, для некоторых примэрий в сумме 17,5 млн.леев. Так:

• В 2011 году трансферты из районного бюджета АТЕ I уровня были исполнены на общую сумму 195945,8 тыс.леев, или на 3306,3 тыс.леев меньше уточненных данных, которые остались в остатке районного бюджета, из них: 2317,1 тыс.леев – на выплату заработной платы и взносов; 757,7 тыс.леев – платежи специального назначения; 231,5 тыс.леев – другие трансферты. В контексте вышеизложенного как РС, так и местные советы I уровня не уточнили свои бюджеты с изменением статуса этих средств. Тем не менее, в финансовом аспекте (в соответствии с правовой основой) бюджеты АТЕ представляют собой независимые элементы, которые разрабатываются, утверждаются и исполняются в условиях финансовой самостоятельности, с проведением соответствующего консультирования ОМПУ по поводу процедур перераспределения ресурсов, подлежащих выделению им. В результате не были внесены изменения по уменьшению доходов и расходов ОМПУ на размер суммы неисполненных трансфертов. Следует отметить, что существующие правовые рамки четко не устанавливают правила, способные регулировать порядок увеличения или уменьшения трансфертов в течение бюджетного года в случае занижения или завышения доходов бюджета АТЕ, а также в случаях невыделения из районного бюджета трансфертов, утвержденных АТЕ I уровня.

ГУФ не обосновало в нормативно-методологическом аспекте и подтверждающими документами со стороны ОМПУ I уровня утверждение трансфертов специального назначения примэриям на общую сумму 7135,9 тыс.леев, они были исполнены в сумме 6378,2 тыс.леев, с экономией в размере 757,7 тыс.леев, оставшейся в остатке районного бюджета. Отмечается, что указанные трансферты фактически представляют собой средства, предназначенные для выравнивания финансовых возможностей территорий, для оплаты: энергетических ресурсов – 4516,4 тыс.леев; наставничества – 1200,0 тыс.леев, содержания дорог – 800,0 тыс.леев, для резервного фонда – 600,0 тыс.леев (примэрия г.Кахул). Кроме того, присвоение особого статуса этим источникам позволяет районным органам оказывать влияние и удерживать платежи, утвержденные примэриями, которые в 2011 году составили 757,7 тыс.леев.

• Распределение в бюджеты I уровня финансовых ресурсов, предназначенных для области образования, было проведено несоответствующим образом и непрозрачно. Так, в соответствии с методологическими нормами, ГУФ разработало основные критерии политики в области бюджетных доходов и расходов, в том числе при установлении межбюджетных отношений с АТЕ I уровня, однако они не были соблюдены при распределении трансфертов, выделенных из государственного бюджета для выравнивания финансовых возможностей примэрий. В соответствии с методологическими нормами, нормативы расходов были установлены для всех АТЕ в одинаковом размере. Фактически ГУФ распределило трансферты в отсутствие аргументированных и утвержденных расчетов, формируя расхождение между трансфертами, рассчитанными в соответствии с установленными нормами и фактически выделенными АТЕ I уровня.

При расчете средств на образование из государственного бюджета были выделены трансферты для контингента детей на основании данных Национального бюро статистики, в то время как из районного бюджета были выделены трансферты бюджетам АТЕ I уровня на основании данных о реальной численности детей, посещающих учебные заведения. В этом контексте в районном бюджете сформировался значительный резерв средств в сумме 17,5 млн.леев, выделенных из государственного бюджета на содержание детей и учеников в довузовских учреждениях.

Согласно ст.9 Закона № 397-XV от 16.10.2003, для обеспечения выравнивания финансовых возможностей административно-территориальных единиц годовым законом о бюджете из государственного бюджета для бюджетов АТЕ II уровня устанавливаются трансферты из фонда финансовой поддержки административно-территориальных единиц. Процедура установления трансфертов установлена Методологическими нормами, разработанными Министерством финансов²⁸, в которых изложены основные принципы политики государства в области бюджетных доходов и расходов на следующий год, прогнозы нормативов отчислений от общих государственных доходов. Вместе с тем Методологические нормы не предусматривают состав расходов, стоящих в основе этого норматива.

__________________

²⁸ Разработанные в соответствии с положениями Закона № 847-XIII от 24.05.1996 и Закона № 397-XV от 16.10.2003.

Фактически ОМПУ II уровня района Кахул утвердили на 2011 год трансферты на содержание одного ребенка в дошкольных учреждениях I уровня на основе некоторых дифференцированных норм, которые варьировали в той же категории учреждений от 5362,5 лея до 11715,0 лея на одного ребенка, составляя в среднем 7440,6 лея на одного ребенка, или на 1358,1 лея меньше, чем установлено Министерством финансов при расчете трансфертов (8798,7 лея). Фактическое число учащихся в территории составляет 5346, или на 137 детей больше, чем учтено МФ (5209).

В случае расчета трансфертов на содержание одного ребенка в школах, гимназиях и лицеях число учащихся, взятое в расчет Министерством финансов, составляет 17547 учащихся, в действительности их 14619 учащихся, или на 2928 учащихся меньше, в результате чего были рассчитаны трансферты, завышенные на 3,2 млн.леев.

В связи с увеличением числа взятых в расчет детей для внеклассных мероприятий (2928), ОМПУ II уровня получили дополнительные трансферты на сумму 8,3 млн.леев.

Из финансовых средств на общую сумму 17,5 млн.леев, полученных из государственного бюджета на содержание детей и нераспределенных АТЕ (I уровня), 10,7 млн.леев было выделено на финансирование спортивных и музыкальных школ, методического кабинета и централизованной бухгалтерии, оставшиеся средства в сумме 6,8 млн.леев были распределены на капитальные расходы и другие расходы районного совета Кахул в отсутствие соответствующих критериев. Например, в соответствии с Методологическими нормами, разработанными ГУФ, расходы на спортивные мероприятия должны быть оценены исходя из численности населения и среднего норматива на жителя – 1,2 лея, которые составили бы в целом 149,8 тыс.леев. Фактически были утверждены финансовые средства на общую сумму 1180,7 тыс.леев, в том числе: 1030,0 тыс.леев – на уровне районного совета (915,0 тыс.леев – трансферты общественным объединениям) и 118,9 тыс.леев – для 37 АТЕ I уровня.

Рекомендации:

6. ГУФ:

6.1) обеспечить разработку в процессе формирования бюджета четких методологических процедур относительно порядка определения трансфертов АТЕ с обоснованием размера выделяемых трансфертов путем соответствующих расчетов, точно соблюдая методологические рамки при определении бюджетных отношений;

6.2) совместно с соответствующими ОМПУ разработать четкие и различные политики в аспекте, связанном с критериями планирования расходов для деятельности учреждений образования, также внедряя некоторые эффективные процедуры внутреннего контроля в соответствующей области.

♦ Некоторым АТЕ не удалось поддержать установленные расходы в максимально установленных лимитах.

Согласно положениям Закона № 397-XV от 16.10.2003, расходы, утвержденные в бюджетах АТЕ, представляют собой максимальные пределы, которые не должны быть превышены, а осуществление расходов производится исполнителями бюджета только в пределах утвержденного бюджета. Хотя в целом в 2011 году фактические расходы бюджетов АТЕ района были исполнены без превышения установленного уровня, некоторые ОМПУ I уровня осуществили фактические расходы с превышением ассигнований, запланированных в сметах расходов по ст.241 «Капитальные вложения», на общую сумму 1256,4 тыс.леев²⁹, чем нарушили положения ст.7 (3) Закона № 397-XV от 16.10.2003.

__________________

²⁹ Примэрии сел: Колибашь – 330,9 тыс.леев; Крихана Веке – 444,5 тыс.леев; Слобозия Маре – 211,9 тыс.леев; Вэлень – 156,8 тыс.леев.

Рекомендации:

7. Примэриям сел Колибашь, Крихана Веке, Слобозия Маре, Вэлень обеспечить эффективный менеджмент при использовании финансовых средств, а также надлежащее исполнение запланированных расходов в соответствии с положениями действующего законодательства.

♦ В условиях строгого бюджета необходимо повысить эффективность расходов на оплату труда и обеспечить использование бюджетных средств на эти цели в соответствии с положениями нормативных актов.

В 2011 году ОМПУ района Кахул исполнили кассовые расходы на оплату труда в размере 132,8 млн.леев, что составляет 48% от общего объема расходов, зарегистрированных бюджетами АТЕ района. Фактические расходы составили 134,0 млн.леев, или 98,4% по сравнению с уточненным планом (136,2 млн.леев).

• Отсутствие контроля со стороны лиц, принимающих решения в рамках ОМПУ (I и II уровня) района Кахул над штатным расписанием, а также его утверждение с нарушением регламентированных положений и превышением лимитов привели к дополнительным бюджетным расходам. Так, при планировании расходов на оплату труда ОМПУ района следует учитывать численность персонала, установленную в соответствии с приложением № 2 к Постановлению Правительства № 589 от 29 июля 2011 года³⁰. Тем не менее, в соответствии с Методологическими нормами, разработанными ГУФ Кахул на 2011 год, было предложено в качестве цели сэкономить финансовые средства путем оптимизации численности работников на 1% по сравнению с положениями Постановления Правительства № 589 от 29.07.2011, однако аудиторская миссия установила, что на уровне ОМПУ не были приняты меры для достижения поставленной цели. В этом контексте отмечается, что на конец отчетного года численность работников составила 5635 единиц, или на 335 единиц (в том числе 92 единицы из области образовании) больше установленного лимита численности. Это обусловило и превышение (в 2011 году) на 7,6 млн.леев расходов на персонал по сравнению с лимитом, установленным в указанном постановлении и положениях ГУФ.

__________________

³⁰ Постановление Правительства № 589 от 29.07.2011 «О лимитах численности работников и расходов на персонал бюджетной сферы для органов центрального и местного публичного управления на 2011 год».

• Проверка расходов на оплату труда в подразделениях ОМПУ показала отклонения от нормативной базы, которые обусловили осуществление нерегламентированных и неэффективных расходов на общую сумму 2,0 млн.леев, а также расходов в размере 0,7 млн.леев при отсутствии регулирования трудовых отношений. Так:

√ В соответствии с положениями ст.43 Закона № 436-XVI от 28.12.2006, в компетенцию РС входит утверждение структуры и штатного расписания управлений и других подведомственных подразделений. В то же время Постановление Правительства № 689 от 10.06.2003³¹ (п.4), приложение № 5 к Постановлению Правительства № 525 от 16.05.2006³² (п.3)³³ и Приказ министра финансов № 109 от 21.12.2007³⁴ предусматривают, что штатное расписание подразделений может быть изменено только в пределах фонда оплаты труда и действительно после его обязательной регистрации в МФ. Следует отметить, что Министерство финансов не зарегистрировало штатное расписание, утвержденное РС Кахул на 2011 год для аппарата председателя района, по причине несоответствия его установленным положениям вследствие нерегламентированного введения в штатное расписание заместителя председателя района и главного специалиста по юридическим вопросам. Следовательно, введение в штатное расписание указанных единиц привело к понесению дополнительных расходов в размере, соответственно, 50,1 тыс.леев и 30,5 тыс.леев.

__________________

³¹ Постановление Правительства № 689 от 10.06.2003 «О структуре и штатном расписании аппарата председателя района, управлений, отделов, других подразделений, подведомственных районному совету».

³² Постановление Правительства № 525 от 16.05.2006 «Об оплате труда государственных служащих и работников, осуществляющих техническое обслуживание» (далее – Постановление Правительства № 525 от 16.05.2006). Утратило законную силу Постановлением Правительства № 710 от 26.09.2012.

³³ Утратил законную силу Постановлением Правительства № 1001 от 26.12.2011, в действие с 30.12.2011.

³⁴ Приказ министра финансов № 109 от 21.12.2007 «Об утверждении типовой формы штатного расписания».

√ В нарушение положений приложения № 1 к Постановлению Правительства № 688 от 10.06.2003³⁵ некоторые ОМПУ района утвердили штатное расписание с превышением установленных норм, понеся нерегламентированные дополнительные расходы. Так, городской совет Кахул утвердил штатное расписание централизованной бухгалтерии примэрии города на 2011 год в количестве 23 единиц в отсутствие оценки об объеме работы, необходимом выполнить подразделением исходя из реальных потребностей, без регламентированной регистрации штатного расписания ГУФ Кахул. Тем не менее при утверждении численности персонала для указанного подразделения ГС Кахул не учел положения законодательства и наличие строгого бюджета на 2011 год, утвердив на 7 единиц больше по сравнению с регламентированно предусмотренными, в результате чего понес неэффективные дополнительные расходы в сумме 246,4 тыс.леев. Следует отметить, что утверждение завышенной численности персонала связано и с тем, что при обработке информации бухгалтерской службой примэрии г.Кахул не используются информационные технологии, в то время как персонал бухгалтерии получает надбавки к заработной плате за вредность эксплуатации компьютеров.

__________________

³⁵ Постановление Правительства № 688 от 10.06.2003 «О структуре и штатном расписании примэрий сел (коммун), городов (муниципиев)».

В нарушение регламентированных положений, некоторые ОМПУ района утвердили штатное расписание путем включения непредусмотренных дополнительных единиц (заместитель примара, бухгалтер, специалист по планированию и архивариус), в результате чего были понесены нерегламентированные расходы на общую сумму 143,6 тыс.леев. Такие случаи были установлены в: примэрии г.Кахул (40,2 тыс.леев); примэрии с. Крихана Веке (48,8 тыс.леев); примэрии ком.Манта (47,1 тыс.леев); примэрии с.Рошу (7,5 тыс.леев).

√ В 2010-2011 годах примэрия г.Кахул понесла нерегламентированные расходы на общую сумму 1083,7 тыс.леев в связи с деятельностью народного коллектива «Izvoraş» без присвоения ему звания образцового коллектива художественной самодеятельности. Так, в соответствии с Положением, утвержденным Приказом министра культуры № 281 от 03.10.2006³⁶, деятельность указанного народного коллектива подлежала отдельному финансированию исходя из факта присвоения звания «образцовый коллектив народной самодеятельности» или из других регламентированных предписаний (специальные средства), что не было учтено примэрией г.Кахул при осуществлении вышеуказанных расходов. Вместе с тем, согласно информации Пограничной полиции, 11 сотрудников народного коллектива «Izvoraş» не находились в стране в общей сложности 367 дней (в 2010 году – 225 дней, а в 2011 году – 142 дня), за которые им была начислена и незаконно выплачена заработная плата (в том числе причитающиеся платежи) на общую сумму 20,3 тыс.леев (в 2011 году – 8,0 тыс.леев).

__________________

³⁶ Положение о деятельности коллектива художественной самодеятельности, утвержденное Приказом министра культуры № 281 от 03.10.2006.

√ В 2011 году административному персоналу из подразделений РС, а также из 14 примэрий сел/коммун/города были установлены надбавки к заработной плате за вредность при эксплуатации компьютеров без объективной оценки условий труда и установления степени вредности в соответствии с требованиями Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 1335 от 10.10.2002³⁷, в результате чего были понесены нерегламентированные расходы на общую сумму 174,3 тыс.леев.

__________________

³⁷ Постановление Правительства № 1335 от 10.10.2002 «Об утверждении Положения об оценке условий труда на рабочих местах и порядке применения отраслевых перечней работ, на которых могут устанавливаться компенсационные надбавки за работу в неблагоприятных условиях труда».

√ Не соблюдая положений п.15 Постановления Правительства № 525 от 16.05.2006 служащим ГУФ и примэрии с. Крихана Веке были предоставлены единовременные премии с превышением установленных лимитов в размере, соответственно, 44,7 тыс.леев и 10,9 тыс.леев.

√ В нарушение требований п.13 Постановления Правительства № 525 от 16.05.2006 примэрия г.Кахул допустила выполнение работы по совместительству, необоснованно выплачивая надбавки и доплаты, в результате чего были понесены нерегламентированные расходы на общую сумму 34,3 тыс.леев.

√ ГУФ понесло неэффективные расходы на сумму 148,1 тыс.леев (в 2011 году – 31,5 тыс.леев и в 2012 году – 116,6 тыс.леев) в связи с незаконным увольнением с занимаемой должности государственного служащего (начальника ГУФ).

• Правовое регулирование, связанное с индивидуальными трудовыми отношениями отдельных категорий работников со статусом государственного служащего в подразделениях РС, является явно неполным и может вызвать возникновение трудовых споров с понесением дополнительных неэффективных расходов за счет бюджета.

√ Председатель района не соблюдал регламентированные положения о прекращении трудовых отношений и утверждении (при необходимости) индивидуальных трудовых договоров на определенный срок исходя из условий, установленных в Трудовом кодексе³⁸ (ст.55), Законе № 158-XVI от 04.07.2008³⁹ (ст.61, ст.62 (1) d) и ст.69) и Законе № 436-XV от 28.12.2006 (ст.43). Так, за период 2007 – сентябрь 2012 года, с момента получения права на пенсию по возрасту не были пересмотрены трудовые отношения с 4 государственными служащими (в том числе с начальником управления экономики), в результате чего были понесены расходы на оплату их труда в размере 705,2 тыс.леев, без зачисления этих лиц на работу на основании индивидуального трудового договора. В свете вышеизложенного возникает риск того, что документы, связанные с деятельностью как РС Кахул, так и аппарата председателя района в отношениях с третьими лицами, подписанные указанными лицами (без их легального трудоустройства), в случае спора будут признаны недействительными.

__________________

³⁸ Закон № 154-XV от 28.03.2003 «Трудовой кодекс Республики Молдова».

³⁹ Закон № 158-XVI от 04.07.2008 «О государственной должности и статусе государственного служащего» (далее – Закон № 158-XVI от 04.07.2008).

√ В нарушение положений ст.42 (3) Закона № 158-XVI от 04.07.2008, п.9 Постановления Правительства № 867 от 28.11.1994⁴⁰ и п.66 Постановления Правительства № 1449 от 24.12.2007⁴¹, в рамках аппарата председателя района в трудовых книжках 4 государственных служащих не были внесены данные о выходном пособии в размере 50% от должностного оклада, эти данные отсутствуют (на момент проведения аудита) и в личных делах служащих, таким образом, существует риск допущения и в будущем нерегламентированных расходов.

__________________

⁴⁰ Постановление Правительства № 867 от 28.11.1994 «О трудовых книжках». Утратило силу согласно Постановлению Правительства № 1449 от 24.12.2007.

⁴¹ Постановление Правительства № 1449 от 24.12.2007 «О трудовых книжках».

Рекомендации:

8. Районному совету Кахул, аппарату председателя района и ГУФ:

8.1) совместно с ОМПУ I уровня рассмотреть возможность оптимизации численности персонала в соответствии с рекомендациями Правительства;

8.2) проанализировать создавшуюся ситуацию при трудоустройстве персонала в рамках подразделений РС, с принятием мер по устранению установленных недостатков.

9. Аппарату председателя района, ГУФ, ГУО и примэриям: г.Кахул, сел/коммун Рошу, Крихана Веке, Манта, Андрушул де Сус, Андрушул де Жос, Бадикул Молдовенеск, Борчаг, Бурлэчень, Колибашь, Дойна, Гэвэноаса, Тэтэрешть, Ларга Ноуэ:

9.1) обеспечить соблюдение нормативных актов, регулирующих область оплаты труда, и внедрение надлежащего внутреннего контроля, с устранением недостатков и выявленных нарушений;

9.2) принять соответствующие меры по повышению финансово-экономического менеджмента, с его направлением на поиск решений для предотвращения мошенничества и траты публичных денег.

♦ Необходим мониторинг питания детей в дошкольных учреждениях и приведение в соответствие финансовых норм для обеспечения исполнения требований здорового питания детей.

В соответствии с положениями ст.45 i) Закона № 547-XIII от 21.07.1995⁴², в компетенцию ОМПУ входит организация питания детей, однако они допустили неэффективное управление этим процессом с повышенным риском нездорового питания детей. Так, в 2011 году дошкольным учреждениям района были утверждены бюджетные средства на питание детей на 3923,3 тыс.леев (47,1%) меньше минимальных финансовых лимитов, установленных Нормами, утвержденными Приказом министра просвещения № 35 от 26.01.2010⁴³ для понесения их за счет бюджета. Одной из основных причин, которые вызывают эти ситуации, является нехватка финансовых источников, а также недостаточное планирование и мониторинг со стороны ГУФ и ОМПУ питания детей в дошкольных учреждениях.

__________________

⁴² Закон об образовании № 547-XIII от 21.07.1995.

⁴³ Финансовые нормы на питание детей (учащихся) в учебно-воспитательных заведениях, утвержденные Приказом министра просвещения № 35 от 26.01.2010 (далее – Нормы, утвержденные Приказом министра просвещения № 35 от 26.01.2010).

В 2011 году фактические расходы (из всех источников) на питание детей в дошкольных учреждениях составили, в среднем, 11,3 леев на 1 ребенка/день (в том числе в г.Кахул – 19,5 леев по сравнению со средним показателем, зарегистрированным в селах, в размере 8,7 леев). В этом контексте, в нарушение Норм, утвержденных Приказом министра просвещения № 35 от 26.01.2010, 34 примэрии сел/коммун не соблюдали минимальные финансовые нормы на питание детей в дошкольных учреждениях, в среднем, на 4,95 леев/день (в примэрии с.Лопэцика нормы были сокращены на 7,6 леев на 1 ребенка/день (-55%), в примэрии с.Вэлень – на 7,5 леев; в примэрии с.Лебеденко – на 6,6 леев (-48 %); в примэриях сел Кукоара и Бадикул Молдовенеск – по 6,0 леев и т.д.), не обеспечивая покрытие минимальных затрат, необходимых на питание детей, в размере 1849,7 тыс.леев.

Наряду с несоблюдением финансовых норм на питание детей, очевиден риск их нездорового питания и использования некачественной продукции. Оценки, проведенные по данному разделу ГУО Кахул, показывают, что ситуация по обеспечению естественных норм в дошкольных учреждениях находится ниже уровня Правил питания. Так, компоненты продовольственного пайка в меню детей в дошкольных учреждениях района Кахул по основной продукции значительно нереализованы. Нормативы продовольственного пайка по 7 продуктам детского меню не выполнены, в частности, в сельских учреждениях, уровень обеспечения составляет, в среднем: по мясным и рыбным продуктам – соответственно, 37% и 30%; сметане – 61 %, молоку – 45%, сливочному маслу – 41%, свежим овощам и фруктам – соответственно, 53% и 32%⁴⁴.

__________________

⁴⁴ Самые низкие зарегистрированные показатели по снабжению: мясной и рыбной продукцией – в учебных заведениях из: с.Вэлень – 15% и 16%; с. Слобозия Маре – 18% и 16%; с.Борчаг – 18% и 20%; с.Александерфелд – 20% и 27%; молочной продукцией: сметаной – 14 учебных заведений не обеспечили пополнение продовольственного пайка, составляя, в среднем, 67,9%; молоком – 47,5%, самые низкие показатели установлены в учебных заведениях с.Лопэцика – 23%; с.Баурчи-Молдовень; с.Рошу, ком.Тартаул де Салчие – по 24%; сливочному маслу – 43%, соответственно, в учебных заведениях ком.Дойна – 10%; с. Андрушул де Жос, ком.Бурлаку – по 12%.

Рекомендации:

10. ГУФ и местным советам АТЕ I уровня обеспечить соблюдение финансовых и естественных норм на питание детей в дошкольных заведениях.

♦ Несоблюдение нормативных актов в области государственных закупок установлено при: проведении работ и услуг с последующим заключением договоров, а также в их отсутствии; формальном проведении процедур государственных закупок, без проведения торгов, с несоблюдением принципов прозрачности и уклонением от процедур государственных закупок, которые составили более 1,8 млн.леев; закупке в отсутствие достаточных финансовых средств на сумму 0,1 млн.леев; необеспечении гарантий по предложенной оферте и надлежащему выполнению на общую сумму более 2,3 млн.леев; дроблении закупок во избежание проведения законных процедур государственных закупок и т.д.

• Отсутствие мониторинга со стороны примэрии с. Крихана Веке и примэрии ком.Манта за освоением финансовых средств привело к несоблюдению принципов соответствия и эффективности исполнения расходов на общую сумму 468,0 тыс.леев.

В ходе реализации «Пилотного проекта по благоустройству с. Крихана Веке» рабочая группа примэрии провела формальные открытые торги (№ 1362/10 от 27.10.2010) по закупке услуг по внедрению указанного проекта на общую сумму 408,0 тыс.леев. В нарушение законодательных положений, рабочая группа примэрии с. Крихана Веке неправильно оценила представленные оферты, утвердив для участия в торгах лишь одного хозяйствующего субъекта, который допустил арифметические ошибки при составлении сметы расходов, его оферта необоснованно была увеличена. Также другой участник открытых торгов не представил необходимые сертификаты о выполнении обязательств перед государством по оплате налогов и сборов. В результате вместо того, чтобы отменить процедуру государственной закупки, рабочая группа провела закупку, назвав победителем другого субъекта (Объединенное подразделение по внедрению экологических проектов), оферта которого составляла 408,0 тыс.леев и не была обоснована должным образом. Следует отметить, что в Отчет о результатах торгов, представленный АГЗ для регистрации закупки, были включены ошибочные данные о том, что все участники торгов представили сертификаты о регулярной уплате налогов, взносов.

Отмечается, что стоимость услуг в размере 408,0 тыс.леев, предусмотренная договором (№ 55 от 28.10.2010), заключенным с ОПВЭП, не подтверждается расчетами, основанными на тарифах, утвержденных и согласованных в установленном порядке, и составляет около 10% от гранта, полученного примэрией с. Крихана Веке от НЭФ для внедрения проекта по санитарной очистке. Также в договоре предусмотрены услуги по разработке документов по проведению торгов и оценки оферт в рамках торгов в примэрии с. Крихана Веке, представитель ОПВЭП не был включен в состав рабочей группы примэрии, что противоречит ст.6 и ст.14 Закона № 96-XVI от 13.04.2007⁴⁵. В результате в вышеуказанных условиях на основании 6 актов приема услуг, в том числе за некачественные услуги по оценке оферт (с рекомендациями о победителе торгов), а также за те, которые подлежали выполнению рабочей группой примэрии по закупкам, примэрия заплатила ОПВЭП общую сумму 408,0 тыс.леев.

__________________

⁴⁵ Закон о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007 (далее – Закон № 96-XVI от 13.04.2007).

Аналогично, примэрия ком.Манта законтрактовала и заплатила (ОПВЭП) за услуги по разработке и внедрение «Пилотного проекта по санитарной очистке ком.Манта» сумму 60,0 тыс.леев. Вместе с тем примэрия ком.Манта в результате ненадлежащего мониторинга процедур государственных закупок заключила договор на приобретение от ООО «Orhei Lada-Service» специального грузовика (год выпуска – 2004), стоимостью 564,0 тыс.леев, а фактически по этой же цене был приобретен специальный грузовик Renault Premium (год выпуска – 2002), старее на два года по сравнению с договорными положениями.

• Формальный подход к государственным закупкам был установлен в примэрии г.Кахул. Хотя на открытых торгах по закупке услуг по техническому обслуживанию котельных в течение холодного сезона 2011-2012 гг. были представлены только две оферты, один из офертантов не представил 5 обязательных документов (гарантия за оферту, подтверждение об уплату налогов, техническое разрешение предприятия об аттестации специалистов, о материально-технической базе), рабочая группа по закупкам примэрии г.Кахул установив, что была подана лишь одна полная оферта, решила заключить договор на предоставление соответствующих услуг с ООО “Dina Cociug” на сумму 531,0 тыс.леев, чем не были соблюдены положения ст.6 и ст.44 Закона № 96-XVI от 13.04.2007, тем самым не обеспечив реальную конкуренцию и соблюдение требований п.8.1. из собственной документации о торгах. Тем не менее этот отчет и договор о закупке были зарегистрированы в АГЗ с просрочкой на 16 дней. Следует отметить, что примэрия г.Кахул организовала аналогичные торги и в 2012 году, назначив того же победителя, однако они были оспорены МП “Reţelele Termice Cahul” (основанным ГС Кахул), впоследствии были отменены АГЗ за несоблюдение положений законодательства.

В результате несоблюдения процесса государственных закупок, на этапе планирования договоров, положений законодательства, группа по закупкам в рамках примэрии г.Кахул не обеспечила исключение случаев дробления договоров государственных закупок. Так, закупка тротуарной плитки на общую сумму 230,0 тыс.леев была разделена на два отдельных договора (по 115,0 тыс.леев), они были заключены с одним и тем же хозяйствующим субъектом из мун.Кишинэу, что противоречит положениям ст.69 (1) Закона № 96-XVI от 13.04.2007. При организации и проведении торгов (путем запроса ценовых оферт) от 16.11.2011, не были соблюдены принципы прозрачности государственных закупок, обеспечение конкуренции и борьбы с недобросовестной конкуренцией в области государственных закупок. В результате из 3 офертантов, участвующих в торгах, 2 хозяйствующих субъекта взаимосвязаны (ООО “I.V.M.” и ООО “Capmanlux” из мун.Кишинэу имеют общих учредителей и управляющих), таким образом, не были соблюдены положения ст.6 Закона № 96-XVI от 13.04.2007. Дробление закупки брусчатки и тротуарной плитки было зарегистрировано и в 2012 году, когда были сделаны покупки в сумме, соответственно, на 33,9 тыс.леев, 59,8 тыс.леев и 146,8 тыс.леев.

• В 2008 году, без выявления источника финансирования, примэрия ком.Московей заключила договор на выполнение строительных работ котельной гимназии им. Мирча чел Бэтрын населенного пункта, на общую сумму 415,4 тыс.леев, однако были выполнены работы на сумму 97,8 тыс.леев. Несмотря на то, что в соответствии с требованиями Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 834 от 13.09.2010⁴⁶ (п.144 и п.149) в случае возникновения непредвиденных обстоятельств при заключении договора о государственной закупке работ, в результате которых условия договора изменяются в такой степени, что выполнение данного договора будет противоречить интересам государства, а также в случае несоблюдения договорных обязательств одной из сторон, закупающий орган имеет право в одностороннем порядке расторгнуть договор государственной закупки работ и претендовать на возмещение убытков, примэрия ком.Московей ничего не предприняла в этом отношении, а 12.09.2011 заключила договор с тем же предпринимателем на закупку работ для того же объекта на общую сумму 382,3 тыс.леев (за исключением выполненных работ в сумме 97,8 тыс.леев), необоснованно увеличивая общую стоимость объекта на 64,7 тыс.леев.

__________________

⁴⁶ Положение о государственных закупках работ, утвержденное Постановлением Правительства № 834 от 13.09.2010.

• При закупке работ по объекту «Ремонт помещений примэрии с. Вадул луй Исак» рабочая группа по закупкам примэрии с. Вадул луй Исак оценила 3 оферты стоимостью, соответственно, 220,7 тыс.леев, 209,0 тыс.леев и 184,3 тыс.леев, исключив без аргументированного обоснования из процесса закупок оферту одного хозяйствующего субъекта в сумме 168,8 тыс.леев, или на 15,5 тыс.леев меньше, чем победившая оферта, что противоречит ст.15 Закона № 96-XVI от 13.04.2007, тем самым ограничивая участие хозяйствующих субъектов в процедуре государственных закупок, а также влияя на результаты данной закупки.

• Несмотря на то, что в бюджете примэрии с.Вэлень не были предусмотрены необходимые финансовые ресурсы, в результате закупки путем запроса ценовых оферт примэрия заключила договор на выполнение работ по освещению улиц села в размере 95,6 тыс.леев. Более того, данная закупка была сделана после того, как работы были уже выполнены, что свидетельствует о формальном характере закупки и нарушении положений ст.6 и ст.13 Закона № 96-XVI от 13.04.2007. Следует отметить, что на момент проведения государственной закупки и заключения договора от 15.09.2011, в соответствии с налоговой накладной от 25.06.2011, подрядчик уже выполнил работу в размере 118,3 тыс.леев. Тем не менее в 2011 году из стоимости работ в сумме 118,3 тыс.леев в бухгалтерском учете были отражены лишь 32,9 тыс.леев, сократив на 85,4 тыс.леев фактические расходы и исказив отраженные в отчете данные. Отмечается, что на основании дополнительного соглашения от 28.05.2012 заниженные расходы были отражены в учете в августе 2012 года, однако на 22,7 тыс.леев был увеличен и объем работ.

• Аппарат председателя района и примэрия г.Кахул, в качестве закупающих органов, не соблюдая положения ст.42 (8) Закона № 96-XVI от 13.04.2007, а также договорные условия не потребовали от предпринимателей и подрядчиков обеспечения выполнения работ и поставки товаров, в виде гарантии надлежащего выполнения договоров, оцененных аудиторской миссией на общую сумму 2,33 млн.леев⁴⁷. В результате отсутствие гарантий надлежащего выполнения лишает закупающие органы каких-либо рычагов принуждения при выполнении некачественных работ.

__________________

⁴⁷ Аппарат председателя района – 2,3 млн.леев; примэрия г.Кахул – 0,03 млн.леев.

• В нарушение регламентированных положений, при проведении государственных закупок рабочая группа в рамках аппарата председателя района не обеспечила взимание гарантии по оферте, поданной участниками (12,4 тыс.леев), в некоторых случаях не был взыскан соответствующий сбор за пакет документов для торгов. Также в отчеты, представленные АГЗ, были включены ошибочные данные о предоставлении гарантий офетрантами.

• При закупке товаров и услуг были допущены некоторые нарушения процессуального порядка. Так:

√ Закупающие органы не обеспечили планирование проведения процедур государственных закупок с целью заключения договоров на закупку товаров, работ и услуг, необходимых для эффективного функционирования ОМПУ. Несмотря на то, что в соответствии с положениями законодательства⁴⁸ закупающие органы в области государственных закупок обязаны разработать годовые и квартальные планы проведения государственных закупок, аудиторской миссией было установлено, что примэрии ком.Манта, с.Джурджулешть, с.Вэлень не составили годовой план закупок. Вместе с тем в течение 2011 года примэрии г.Кахул и с. Крихана Веке заключили договора на закупку товаров и услуг, не предусмотренных в плане закупок, на общую сумму 4,4 млн.леев. Также на 2011 год аппарат председателя района не запланировал закупки небольшой стоимости на общую сумму 0,2 млн.леев, заключив 42 договора на закупку данных товаров.

__________________

⁴⁸ Закон № 96-XVI от 13.04.2007; п.7 Положения о государственных закупках небольшой стоимости, утвержденное Постановлением Правительства № 148 от 14.02.2008.

√ В нарушение положений п.6 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 9 от 17.01.2008⁴⁹, примэрии с. Крихана Веке, ком.Манта, с.Колибашь, с.Вэлень не обеспечили составление и хранение всех дел о проведенных государственных закупках, что обуславливает возникновение риска хищения, утраты, изменения определенных документов, а также невозможность прослеживания соответствия процедур государственных закупок положениям законодательства.

__________________

⁴⁹ Положение о составлении и хранении дела о государственной закупке, утвержденное Постановлением Правительства № 9 от 17.01.2008.

√ Рабочая группа в рамках аппарата председателя района не составила и не представила АГЗ по полугодиям, до 15-го числа месяца, следующего за отчетным полугодием, отчет о договорах государственных закупок небольшой стоимости и зарегистрированных в отчетном периоде, чем не были соблюдены требования ст.25 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 148 от 14.02.2008⁵⁰. Так, в отчет за 2011 год аппарат председателя района не включил 42 договора небольшой стоимости на общую сумму 217,3 тыс.леев.

__________________

⁵⁰ Положение о государственных закупках небольшой стоимости , утвержденное Постановлением Правительства № 148 от 14.02.2008.

Рекомендации:

11.Аппарату председателя района и примэриям сел/коммун Колибашь, Крихана Веке, Джурджулешть, Манта, Московей, Вадул луй Исак, Вэлень и г.Кахул:

11.1) внедрить эффективные процедуры внутреннего контроля, способные обеспечить соблюдение законодательства и эффективность в области государственных закупок, с устранением всех недостатков, установленных в ходе текущего аудита;

11.2) обеспечить разработку политик и письменных процедур по надлежащей оценке оферт, а также мониторинг выполнения договоров.

♦ Требует улучшения и финансовый менеджмент управления расходов по инвестициям и капитальному ремонту.

В рамках ОМПУ района отсутствуют регулируемые/ стандартизированные стратегии, политики и процедуры по публичным инвестициям и, соответственно, не установлены приоритеты в области строительства, реконструкций и/или ремонта. Отсутствуют технико-экономические обоснования, способные определять необходимость и эффективность произведенных инвестиций. Порядок определения объектов, финансируемых из местных бюджетов, является непрозрачным и порочным, что создает дисбаланс и долгосрочное замораживание бюджетных средств, без положительного влияния на социально-экономическое развитие населенных пунктов района, а также района в целом.

• ОМПУ района не установили приоритетность капитальных расходов для незавершенных объектов, что приводит к иммобилизации бюджетных средств и неэффективности понесенных расходов.

По данным финансовых отчетов аппарата председателя района, по состоянию на 31.12.2011, стоимость капитальных инвестиций, осуществленных на 5 незавершенных объектах, составила в целом 60,5 млн.леев, в том числе: 16,6 млн.леев – по газопроводу Кахул-Дойна (работы были начаты в 2005 году), для завершения которого требуется выполнение работ на общую сумму 4,2 млн.леев; 27,5 млн.леев – по завершенному газопроводу Кахул-Спикоаса (начатому в 2005 году), по которому не был составлен соответствующий акт приема при завершении работ и по сдаче в эксплуатацию в соответствии с положениями законодательства, одной из причин является отсутствие потребителей. Следует отметить, что 9.12.2008 РС Кахул передал на техническое обслуживание газопровод высокого давления Кахул-Спикоаса, который на сегодняшний день не сдан в эксплуатацию, а зарегистрирован в бухгалтерском учете на счете 203 «Бюджетные расходы на капитальные вложения» с вышеуказанной стоимостью.

• Ненадлежащее управление публичными средствами на сумму 997,7 тыс.леев было установлено в случае работ по проектированию и строительству спортивного зала г.Кахул, также были осуществлены и другие неэффективные расходы. Так, примэрия г.Кахул допустила иммобилизацию финансовых средств на сумму 696,0 тыс.леев на период свыше 4 лет, выплачиваемых в 2008 году для проектирования строительства спортивного зала в г.Кахул, подрядные работы до настоящего времени не были начаты и для выполнения которых не были установлены соответствующие источники финансирования.

Вместе с тем по данным бухгалтерского учета примэрии на счете 203 «Бюджетные расходы на капитальные вложения» зарегистрированы расходы на общую сумму 301,7 тыс.леев за некоторые работы (рытье ямы и замена земли), выполненные в 2006 году по строительству спортивного зала, которые оказались ненужными и по которым исполнительные власти не приняли никаких мер, не определив даже ответственность (по необходимости). Вместе с тем эти расходы были необоснованно отнесены на увеличение проектной стоимости указанного спортивного зала.

В результате того, что ООО “Daniel-P”, вырыв котлован для фундамента возле жилого дома, в течение длительного времени не осуществляло строительные работы, примэрия г.Кахул, на основании решения городского совета, осуществила расходы (за счет средств резервного фонда) на общую сумму 48,5 тыс.леев для частичного покрытия расходов на указанный котлован. Отмечается, что примэрия г.Кахул не зарегистрировала понесенные расходы как дебиторская задолженность, не предприняв и эффективные меры, с правом регресса, для взыскания расходов со счета ООО “Daniel-P”. Более того, созданная ситуация привела к судебному разбирательству, ООО “Daniel-P” ходатайствует о возмещении ущерба на общую сумму около 65,0 млн.леев. В результате судебным исполнителем был наложен арест на всю недвижимость примэрии г.Кахул, что вызвало повышенный риск потери публичного имущества.

Рекомендации:

12. Районному совету, председателю района и примэрии г.Кахул:

12.1) обеспечить разработку стратегии по инвестиционным проектам в зависимости от приоритетов социально-экономического развития района с определением источников финансирования;

12.2) определить порядок и приоритеты для решения вопросов, связанных с незавершенными строениями, с внедрением ряда процедур внутреннего контроля, которые обеспечат оценку/переоценку реальной ситуации этих активов;

12.3) обеспечить выбор объектов для капитальных вложений на основе технико-экономического обоснования, способного определить актуальность и доходность инвестиций, при условии наличия финансовых источников;

12.4) принять меры по устранению выявленных недостатков.

♦ Необходимо повысить эффективность финансового менеджмента при использовании финансовых средств резервного фонда.

• РС Кахул необходимо пересмотреть внутренние нормативные акты, связанные с использованием резервного фонда, с целью регламентированного и целевого использования публичных средств.

Несмотря на то, что в результате предыдущего аудита⁵¹, а также в других постановлениях Счетной палаты указывалось о бюджетных средствах, используемых нерегламентированно из резервного фонда, должностные лица района не учли замечания и рекомендации, представленные АТЕ, в целях обеспечения соответствия и надлежащего управления средствами резервного фонда.

__________________

⁵¹ Постановление Счетной палаты № 46 от 21.06.2007 «По отчету о формировании и использовании бюджета района Кахул и правильности расходов на капитальные вложения за 2006 год».

В процессе разработки проекта бюджета на 2011 год, ГУФ издало методологические директивы, которыми установило образование резервного фонда в размере 1% от объема затрат, однако в действительности этот норматив не был соблюден и применен. Так, в нарушение директивы Министерства финансов и собственных методологических нормативов, размер резервного фонда был утвержден на 473,6 тыс.леев больше установленных лимитов. В то же время, 36 примэрий сел/коммун были лишены возможности законно сформировать (в соответствии с положениями ст.18 Закона № 397-XV от 16.10.2003 и Методологическими нормами, разработанными МФ и ГУФ) расходы по данному разделу на общую сумму 1281,4 тыс.леев. Таким образом, в резервном фонде АТЕ района Кахул на 2011 год были утверждены и уточнены расходы на общую сумму 2800,0 тыс.леев, в том числе: ОМПУ II уровня (РС Кахул) – 2200,0 тыс.леев и примэрия г.Кахул – 600,0 тыс.леев. Следует отметить, что финансовые средства в резервный фонд примэрии г.Кахул (600,0 тыс.леев) были утверждены необоснованно как трансферты специального назначения из бюджета II уровня в бюджет I уровня (ст.133.11).

• Средства резервного фонда были использованы для осуществления расходов в сумме 1377,4 тыс.леев, которые не носят непредвиденный и чрезвычайный характер, без регламентированного обоснования выделенных финансовых средств.

Согласно предписаниям п.2 Постановления Правительства № 1427 от 22.12.2004⁵², ОМПУ было рекомендовано привести собственные положения о формировании резервных фондов и использования их средств в соответствие с Типовым положением о формировании и использовании средств резервных фондов ОМПУ. РС не обеспечил приведение Положения о порядке использования средств резервного фонда, утвержденного Решением РС Кахул № 09/06-II от 16.12.2010 в соответствие с вышеуказанным Типовым положением, позволил осуществление расходов из резервного фонда в произвольном порядке, что привело к осуществлению некоторых расходов, не носящих непредвиденный и чрезвычайный характер.

__________________

⁵² Постановление Правительства № 1427 от 22.12.2004 «Об утверждении Типового о формировании резервных фондов органов местного публичного управления и использовании средств этих фондов».

Утверждение и выделение бюджетных средств было проведено в отсутствие четкой стратегии, без обеспечения прозрачности процесса принятия решений и соблюдения критериев, в зависимости от которых произведены ассигнования из резервного фонда. Используется практика использования резервного фонда для финансирования расходов, подлежащих планированию (например, на капитальный ремонт и инвестиции), его средства были использованы для покрытия потребностей, возникших вследствие ненадлежащего подпроцесса планирования расходов. Так, лишь в 2011 году эта ситуация привела к утверждению РС Кахул ряда расходов для капитального ремонта и капитальных вложений за счет средств резервного фонда, что противоречит условиям чрезвычайного положения или непредвиденного действия на общую сумму 1377,4 тыс.леев (или 59,4% осуществленных расходов).

Рекомендации:

13. РС Кахул и ГУФ привести Положение об использовании средств резервного фонда района Кахул в соответствие с требованиями законодательства, а также внедрить процедуры внутреннего контроля, способные обеспечить регламентированное, прозрачное формирование и использование по назначению средств резервного фонда.

Цель III: АТЕ отчитались соответствующим образом, управляли и администрировали эффективно публичное имущество?

В ходе аудита был выявлен ряд нарушений и недостатков, связанных с управлением и учетом местного публичного имущества. Аудируемые субъекты не приняли меры для соответствия системы менеджмента управления публичным имуществом положениям законодательства, а ненадлежащее управление им создает высокий риск утраты права собственности на него и непоступления доходов. Допущенные нарушения в результате неправильного управления имуществом, в основном, состоят из: отсутствия надлежащего учета и достоверной отчетности имущественных ситуаций; необеспечения полной регистрации права собственности на недвижимость в кадастровом органе; недостаточного мониторинга договоров безвозмездного пользования по управлению имуществом, переданным в пользование; нерегламентирования ответственности учредителя и менеджера при администрировании имущества, переданного в управление созданным предприятиям, а также неосуществления финансового мониторинга публичной собственности; незавершения процесса идентификации, разграничения и регистрации публичного имущества, находящегося в собственности государства, АТЕ и частной собственности; отсутствия необходимой достоверной информации об управляемом земельном фонде; непроведения инвентаризации имущественных элементов, а также неосуществления соответствующей переоценки основных активов для надлежащей регистрации их стоимости в учете.

Для аргументации изложенного приводятся следующие примеры:

♦ Требует абсолютно ответственного подхода процесс администрирования и управления имуществом, переданным ОМПУ в хозяйственное управление основанным предприятиям/обществам. Вместе с тем отчет, представленный ОМПУ Агентству публичной собственности, не основан на оправдательных документах, содержа недостоверные сведения, а неадекватный учет имущества создает повышенные риски его потери.

• Согласно положениям ст.9 (2) i) и j) Закона № 121-XVI от 04.05.2007 и ст.14 (2) b), c) и d) Закона № 436-XVI от 28.12.2006, в компетенцию ОМПУ входит ведение учета имущества АТЕ и осуществление контроля за целостностью и его эффективным использованием. В данном контексте аудит отмечает, что:

√ несоблюдение положений нормативных актов вызвало существенные искажения в финансовой отчетности путем недостоверного отражения ОМПУ экономической ситуации на бухгалтерском счете 136 «Долгосрочные инвестиции в связанные стороны» на общую сумму 111,6 млн.леев, что противоречит п.46 и, соответственно, п.76 Инструкций, утвержденных Приказами министра финансов № 93 и № 94 от 19.07.2010. Так, в случае примэрии г.Кахул, по состоянию на 01.01.2011 на указанном счете не учтена стоимость имущества, находящегося в управлении основанных предприятий, на общую сумму 100,7 млн. лев, а по аппарату председателя района – 10,9 млн.леев;

√ РС Кахул не представил АПС подлинный отчет об имуществе ОМПУ (I и II уровня), находящимся в управлении муниципальных предприятий, для внесения в Регистр публичного имущества, что обусловило недостоверность данных Регистра публичного имущества. В результате проверки данных из Отчета об имуществе, находящимся в управлении предприятий, основанных в 2011 году, представленного АПС РС, было установлено, что он не включает данные о 4 муниципальных предприятиях, которые управляют активами на общую сумму 2,2 млн.леев, что противоречит положениям п.19 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 675 от 06.06.2008⁵³.

__________________

⁵³ Положение о Регистре публичного имущества, утвержденное Постановлением Правительства № 675 от 06.06.2008.

• ОМПУ не располагают полным учетом управляемого имущества, в том числе имущества, переданного созданным предприятиям, и не во всех случаях обеспечивает его эффективное использование, что противоречит регламентированным положениям.

√ Местное имущество, переданное в управление предприятий, созданных РС и ГС Кахул, не представляет собой достоверную картину и не позволяет сформулировать вывод об его целостности.

В нарушение положений п.10 Примерного положения, утвержденного Постановлением Правительства № 387 от 06.06.1994⁵⁴, к 9 уставам предприятий, созданных ОМПУ (РС Кахул – 3; ГС Кахул – 6) не приложены акты инвентаризации имущества предприятий, переданных в управление на дату их утверждения, а по недвижимому имуществу не указан почтовый адрес, площадь и кадастровый номер с приложением плана земельного участка. Вместе с тем, не соблюдая положения ст.4 Закона № 845-XII от 03.01.1992⁵⁵, п.17 Примерного положения, утвержденного Постановлением Правительства № 387 от 06.06.1994, а также предписаний уставов предприятий, учредителями которых являются ОМПУ, до даты завершения аудита не во всех случаях были заключены договора по регламентированию правовых отношений между учредителем и управляющим/местными советами и руководителями предприятий, в том числе о порядке и условиях оплаты их труда; не были составлены акты приема-передачи имущества, находящегося в управлении. Эти нарушения приводят к: отсутствию надлежащего учета публичного имущества; необеспечению полной регистрации права на него и порядка отчетности об его использовании; искажению данных бухгалтерского учета АТЕ об имущественном фонде, переданном в управление созданным предприятиям, который фактически отсутствует в учете субъектов по состоянию на 31.12.2011 и т.д.

__________________

⁵⁴ Примерное положение о муниципальном предприятии, утвержденное Постановлением Правительства № 387 от 06.06.1994 (далее – Примерное положение, утвержденное Постановлением Правительства № 387 от 06.06.1994).

⁵⁵ Закон № 845-XII от 03.01.1992 «О предпринимательстве и предприятиях».

√ Констатации аудита отмечают, что существуют расхождения между учетными политиками бюджетных учреждений и ПМСУ, что обуславливает риск различной финансовой отчетности имущественных ситуаций того же имущества учредителями ПМСУ. Так, согласно балансу по состоянию на 31.12.2011, в управлении ПМСУ «Районная больница Кахул» находились основные средства на общую сумму 24583,0 тыс.леев, в РС Кахул были зарегистрированы лишь на сумму 20199,4 тыс.леев, или на 4383,6 тыс.леев меньше. Следует отметить, что в январе 2012 года РС Кахул увеличил балансовую стоимость основных средств (зданий), переданных в управление ПМСУ, на общую сумму 4383,6 тыс.леев.

√ РС Кахул и аппарат председателя района должны пересмотреть инвестиционную политику относительно имущества, не принадлежащего им на праве собственности. Так, в нарушение договорных положений и ст.862 Гражданского кодекса РС осуществил капитальные расходы в здании ЦСВ с.Александерфелд в размере 112,2 тыс.леев, не урегулировав отношения в соответствии с договорными и законодательными положениями, а также не осуществив право требования возмещения понесенных затрат. Более того, в 2009 году расходы на капитальный ремонт здания ЦСВ в размере 112,2 тыс.леев решением РС были переданы примэрии с.Александерфелд, однако последняя не отразила их в бухгалтерском учете на увеличение стоимости здания ЦСВ, поскольку здание не находится на балансе примэрии. Также и примэрии с.Рошу, с.Кышлица-Прут, ком.Урсоая не увеличили стоимость зданий ЦСВ на затраты в размере 380,2 тыс.леев на капитальный ремонт, переданные РС Кахул, и не зарегистрировали в бухгалтерском учете стоимость проектов, разработанных РС Кахул на сумму 95,1 тыс.леев для указанных ЦСВ.

• Учет жилищного фонда в примэрии г.Кахул не соответствует требованиям, эта область требует значительных улучшений.

Несоблюдение учредителем (ГС Кахул) и примэрией г.Кахул требований п.30 Примерного положения, утвержденного Постановлением Правительства № 387 от 06.06.1994, и п.76 Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010 года, относительно контроля за финансово-хозяйственной деятельностью созданных предприятий и учете публичного имущества, привело к ненадлежащей регистрации в бухгалтерском учете и финансовой отчетности учредителя и МП «GCL» жилищного фонда, переданного в администрирование. Так, по состоянию на 31.12.2011 в бухгалтерском учете примэрии не был зарегистрирован жилищный фонд площадью 107,0 тыс.м² стоимостью 46,5 млн.леев, который не был эффективно мониторизирован.

В то же время стоимость жилищного фонда (352,7 млн.леев) из бухгалтерского учета МП «GCL» не была уменьшена на стоимость приватизированного жилищного фонда в размере 306,2 млн.леев, чем не были соблюдены положения ст.17 Закона № 113-XVI от 27.04.2007 и ст.14 (1) Закона № 1324-XII от 10.03.1993⁵⁶, что обусловило включение ошибочных данных в учет предприятия. Все указанное вызвано тем, что примэрия г.Кахул не обеспечила формирование ассоциаций владельцев кондоминиумов и не передала им в управление приватизированные здания⁵⁷ (в том числе их стоимость), а лица, ответственные за управление и учет жилищного фонда, не выполнили надлежащим образом свои обязательства.

__________________

⁵⁶ Закон о приватизации жилищного фонда № 1324-XII от 10.03.1993.

⁵⁷ Закон о кондоминиуме в жилищном фонде № 913-XIV от 30.03.2000.

• Отсутствие системного контроля со стороны РС за долей в акционерных обществах привело к неэффективному управлению и нерегламентированному отчуждению этой собственности.

В данном отношении приводится пример продажи РС пакета акций в АО “Pepiniera piscicolă zonală Cahul”, которое, согласно финансовому отчету по состоянию на 01.01.2011, регистрировало собственный капитал в размере 14948,8 тыс.леев, в том числе местная публичная доля – 93,7%, или 14007,0 тыс.леев, основные средства составили 50645,0 тыс.леев с балансовой стоимостью 16611,0 тыс.леев. Так, в нарушение положений ст.21 Закона № 121-XVI от 04.05.2007 и Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 580 от 08.05.2008⁵⁸ (п.7, п.8 и п.9), РС не обеспечил проведение необходимого финансового мониторинга указанного общества (в том числе некоторых показателей, связанных с: задолженностями предприятия; основными средствами и собственным капиталом; определением налогового риска и анализом платежеспособности предприятия и т.д.) и не принял строгие меры по укреплению финансовой дисциплины и повышению эффективности использования публичного имущества, находящегося в его управлении, что способствовало возникновению рисков потери публичного имущества. В результате, АО “Pepiniera piscicolă zonală Cahul” (основанное в 1972 году; расположенное на площади около 1484 га; с производственной мощностью более 2370 тонн рыбы-товара и 240 тонн мальков рыб; с имуществом, оцененным на сумму свыше 60,0 млн.леев), которое после 2001 года не осуществляло активную деятельность, не смогло возобновить свою деятельность даже после его передачи РС Кахул. Более того, в результате вступительного заявления, поданного ООО «Terravector» по возмещению задолженности в сумме 47,9 тыс.леев (образованной до 2002 года, переданной ему от ГП “Acvacultura-Moldova”), по состоянию на 02.09.2011, Экономическая апелляционная палата РМ распорядилась о начале процесса несостоятельности АО “Pepiniera piscicolă zonală Cahul”, также, согласно заключения судебной инстанции, был наложен арест на все имущество АО (в том числе на ценные бумаги).

__________________

⁵⁸ Постановление Правительства № 580 от 08.05.2008 «Об утверждении Положения о финансовом мониторинге государственных /муниципальных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно публичным капиталом».

Несмотря на то, что РС был проинформирован о начатой процедуре несостоятельности, в нарушение положений законодательства 22.09.2011 он принял решение, которым утвердил продажу пакета акций (93,7%), как единого целого, по цене 440,0 тыс.леев по сравнению с местной публичной долей в размере 14007,0 тыс.леев, зарегистрированной в финансовом отчете общества, и балансовой стоимостью основных средств в размере 16611,0 тыс.леев. Принятие вышеуказанного решения в отсутствие объективной оценки стоимости имущества общества подтверждается и тем, что не были приняты в учет земли, находящиеся в управлении общества (прилегающие к строительству – 9 га, сельскохозяйственные – 27 га, лесные насаждения – 15 га и водный фонд – 1381 га), которые фактически зарегистрированы в качестве собственности АТЕ Крихана Веке. В результате 24.10.2011, без учета ограничений, установленных судебными инстанциями, пакет акций РС в АО “Pepiniera piscicolă zonală Cahul” был реализован посредством Фондовой биржи по цене 943,0 тыс.леев. Так, помимо того, что РС Кахул не осуществлял эффективный мониторинг деятельности предприятия (оно дошло до процесса несостоятельности) и не обеспечил реальную оценку его имущества, он допустил реализацию пакета акций без объективного обоснования разницы по сравнению с местной публичной долей в уставном капитале, принадлежащей РС.

Следует отметить, что в соответствии со ст.45 Закона о несостоятельности⁵⁹, с момента принятия решения о возбуждении процесса несостоятельности и объявления должника неплатежеспособным любая запись о регистрации или изменении правового статуса должника или его имущества осуществляется лишь по требованиям управляющего. Согласно положениям ст.44 и 45 Закона № 632-XV от 14.11.2001, судебная инстанция размещает решение о возбуждении процесса несостоятельности в здании суда, а управляющий направляет решение судебной инстанции в Национальную комиссию финансового рынка и другим соответствующим учреждениям и органам⁶⁰. В ходе проведения процедуры несостоятельности АО “Pepiniera piscicolă zonală Cahul” управляющий процессом несостоятельности не направил в НКФР обращение об уведомлении, чем не было обеспечено соблюдение законодательных положений и заключения судебной инстанции, тем самым способствуя нерегламентированному отчуждению доли РС в капитале указанного общества.

__________________

⁵⁹ Закон о несостоятельности № 632-XV от 14.11.2001 ( далее – Закон № 632б-XV от 14.11.2001).

⁶⁰ Решение Пленума Высшей судебной палаты Республики Молдова «О применении Закона о несостоятельности экономическими судебными инстанциями» № 34 от 22.11.2004.

♦ ОМПУ района (I и II уровня) не приняли достаточных мер по регистрации в ТКО местного публичного имущества стоимостью 214,8 млн.леев, что противоречит положениями ст.5 Закона № 1543-XIII от 25.02.1998⁶¹ .

__________________

⁶¹ Закон о кадастре недвижимого имущества № 1543-XIII от 25.02.1998 (далее – Закон № 1543-XIII от 25.02.1998).

Нерешенной проблемой в течение многих лет, которая может повлиять на целостность местного публичного имущества, является его нерегистрация в территориальном кадастровом органе. Согласно констатациям аудита, по состоянию на 31.12.2011 37 АТЕ и 2 субъекта, подведомственных РС, не обеспечили регистрацию в кадастровом органе права собственности на 497 объектов недвижимости публичной собственности стоимостью 213,4 млн.леев. Также МП «GCL» не зарегистрировало в ТКО имущество на общую сумму 0,4 млн.леев, а МП «Центральный рынок» – на 1,0 млн.леев. Вместе с тем по требованию аудита не была представлена информация о регистрации основных средств, находящихся в управлении предприятий/обществ, созданных РС Кахул, в размере 12,9 млн.леев.

Необеспечение регистрации имущественных прав обуславливает его неизбежную потерю. Так, в течение длительного периода времени примэрия г.Кахул не принимала никаких мер по надлежащей регистрации (в установленный срок до 19.10.2003 в соответствии с Соглашением между Правительством РМ и Правительством Украины о взаимном признании прав) права собственности на детский спортивно-оздоровительный лагерь «Юность» с.Приморск (Килийский район, Одесская область, Украина), стоимостью 341,0 тыс.леев. Несвоевременная регистрация указанного имущества определила то, что лагерь был признан без хозяина и зарегистрирован в учете местных органов с.Приморск (Украина). Следует отметить, что, начиная с 2010 года и до момента проведения аудита, лагерь не функционировал, препятствием в данном отношении стало отсутствие регулирования отношений собственности, в то же время существует повышенный риск невозврата этого имущества примэрией г.Кахул.

♦ Отсутствие в публичном секторе надлежаще установленного механизма по оценке зданий (недвижимости) согласно продажной стоимости (рыночной цене) или назначения их использования в настоящее время, приводит к тому, что в АТЕ ряд зданий и сооружений зарегистрирован по заниженной стоимости, или в большинстве случаев их балансовая стоимость равна нулю, что создает большой риск отчуждения недвижимого имущества по символическим или минимальным ценам, таким образом, лишая бюджеты АТЕ возможных доходов.

Аудиторские доказательства, собранные в данном разделе, свидетельствуют о том, что в некоторых случаях стоимость публичного имущества, находящегося в собственности АТЕ (здания, сооружения и другие долгосрочные материальные активы, в том числе модернизированные и перестроенные), из-за неактуализации /непереоценки с учетом уровня инфляции или рыночной стоимости (или продажной) значительно занижена. Так, в примэрии г.Кахул зарегистрировано 125 зданий и сооружений без балансовой стоимости, в том числе 55 объектов (первоначальной стоимостью 150,3 тыс.леев) с единичной стоимостью менее 6000 леев. Также в примэрии с. Крихана Веке здание общей площадью 101 м² зарегистрировано с первоначальной стоимостью лишь 7,1 тыс.леев, а первоначальная стоимость двух гаражей примэрии с. Вадул луй Исак составляла по 1,3 тыс.леев, что свидетельствует о реальном существовании некоторых объектов недвижимости социально-культурного назначения и других активов, балансовая стоимость которых существенно занижена по сравнению с их рыночной или обменной стоимостью.

Показателен случай примэрии ком.Манта, в бухгалтерском учете которой зарегистрирована насосная станция первоначальной стоимостью 23,5 тыс.леев, имущество которой по состоянию на 31.12.2011 не имело балансовую стоимость. 25.02.2012 было установлено хищение на вышеуказанной станции: 3 насосов, 3 электродвигателей высокой производительности, ручного крана, электропровода общей стоимостью 500,0 тыс.леев, расходы, понесенные хозяйствующими субъектами (ГП «ЖДМ», спонсорство и т.д.), однако которые не были документированы и отражены в бухгалтерском учете. В результате непроведение оценки имущества, находящегося на балансе примэрии, для обеспечения обоснованной балансовой стоимости обусловило невозможность определения размера ущерба в случае кражи этого имущества. Тем не менее обращение примара ком.Манта в органы прокуратуры для разрешения данного дела не дало никаких результатов, поскольку 15.03.2012 было прекращено уголовное дело на том основании, что факт кражи публичного имущества не отвечает элементам состава преступления (п.3 ст.275 Уголовного кодекса).

♦ Имеются проблемы относительно публичного имущества, находящегося в собственности АТЕ, – газопроводов, сооружение которых осуществлялось за счет средств государственного бюджета и за счет бюджетов АТЕ. Вместе с тем ОМПУ не приняли мер по обеспечению целостности сетей газификации и полноты их регистрации в бухгалтерском учете.

• ОМПУ осуществляется недостаточный контроль, выраженный в нерегламентированном проведении инвентаризации⁶² газовых сетей на территории района Кахул. Констатации аудита отмечают, что ОМПУ не соблюдали требования п.3 Постановления Правительства № 683 от 18.06.2004⁶³ по соответствующей регистрации газопроводов общей стоимостью 66,2 млн.леев и их передаче на техническое обслуживание газовым предприятиям. Также аудит устанавливает, что в нарушение положений нормативно-правовой базы ОМПУ не обеспечили регламентированную регистрацию в учете 9 газопроводов, оцененных на общую сумму 36008,1 тыс.леев.

__________________

⁶² Постановление Правительства № 597 от 13.05.2008 «О проведении инвентаризации и переоценки газовых сетей публичной собственности».

⁶³ Постановление Правительства № 683 от 18.06.2004 «Об утверждении Положения о порядке передачи газовым предприятиям акционерного общества «Молдовагаз» газовых сетей на техническое обслуживание».

• Аппарат председателя района не обеспечил адекватный аналитический учет расходов на 2 незавершенных объектах, прилегающих к строительству сетей газификации района Кахул, со сметной стоимостью на общую сумму 48,3 млн.леев, что не позволяет провести эффективный мониторинг и противоречит требованиям п.196 Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010. Вместе с тем аудит отмечает, что в бухгалтерском учете на счете 019 «Другие основные средства» не зарегистрированы расходы, связанные с разработкой проектной документации, на общую сумму 703,0 тыс.леев, в том числе: 271,0 тыс.леев – для газопровода Кахул – Спикоаса, 432,0 тыс.леев – для газопровода Кахул – Дойна.

♦ Процесс проведения инвентаризации публичного имущества осуществлен формально, не обеспечив установление фактического наличия основных средств, земельных участков, нематериальных активов, других имущественных элементов. Неэффективное управление и отсутствие надлежащего контроля со стороны ОМПУ над полнотой и целостностью публичного имущества могут повлечь риск его утраты.

• В примэрии г.Кахул, инвентаризационная комиссия не обеспечила регламентированное составление результатов процесса инвентаризации, не включив данные о назначении, инвентарном номере, заводском номере (номер, указанный в техническом паспорте), а также некоторые технические или эксплуатационные характеристики, как предусмотрено п.42 и 43 Положения, утвержденного Приказом министра финансов № 27 от 28.04.2004⁶⁴. В инвентарные списки не были включены основные средства стоимостью 75,4 млн.леев, чем не были соблюдены положения ст.24 (1) Закона № 113-XVI от 27.04.2007. Большая часть основных средств, которые не были включены в инвентарные списки, не эксплуатируется, износ рассчитан в размере 100%. Так, в бухгалтерском учете примэрии (на территории города Кахул) зарегистрированы 34 колодца, построенных в 1917-1950 годы, из которых только третья часть имеет питьевую воду и эксплуатируется, остальные заброшены, находятся в плачевном состоянии. Также в учете зарегистрированы 2 водоема (построенные из бетона во время существования СССР на берегу реки Прут) стоимостью 10,0 млн.леев, которые не были выявлены в натуре во время проведения инвентаризации. Следует отметить, что строительство водоемов не было завершено, они не были сданы в эксплуатацию, однако примэрия уже рассчитала износ (20%) на общую сумму 3,5 млн.леев. Также не была проведена инвентаризация основных арендованных средств в размере 2,4 млн.леев (внебюджетный счет 01), отмененных долгов неплатежеспособных должников (внебюджетный счет 05), которые составляют 87,0 тыс.леев. Однако в нарушение положений ст.17 (4) Закона № 113-XVI от 27.04.2007 и ст.5 (4) b) Закона № 989-XV от 18.04.2002⁶⁵ не были проведены инвентаризация и регистрация в учете земельных участков, находящихся в управлении учреждений, площадью 29,7 га.

__________________

⁶⁴ Положение о порядке проведения инвентаризации, утвержденное Приказом министра финансов № 27 от 28.04.2004.

⁶⁵ Закон № 989-XV от 18.04.2002 «Об оценочной деятельности».

Инвентаризация задолженностей была проведена менее чем у половины субъектов, не была подтверждена кредиторская задолженность на сумму более 1,4 млн.леев, из которых 20,0 тыс.леев – кредиторская задолженность с просроченным сроком оплаты. В процессе аудитирования была установлена другая дебиторская задолженность с просроченным сроком оплаты от сдачи земель в пользование на сумму 222,5 тыс.леев, которая не была отражена в отчетах примэрии г.Кахул за 2011 год.

Результаты инвентаризации не были рассмотрены на заседании центральной инвентаризационной комиссии, отсутствуют протоколы инвентаризационной комиссии, утвержденные в установленном порядке руководителем учреждения.

В нарушение положений ст.17 и 19 Закона № 113-XVI от 27.04.2007 и ст.77 Закона № 436-XVI от 28.12.2006 АТЕ не отразили надлежащим образом в бухгалтерском учете земельные участки и основные средства, создав таким образом условия для их потери. Из-за отсутствия ответственности со стороны должностных лиц примэрии г.Кахул в бухгалтерском учете не зарегистрированы следующие основные средства: здание начальной школы № 1 им. В. Александри (836 м²) с оценочной стоимостью 13,5 млн.леев; 3 здания музея города Кахул (в том числе дом-музей “Căsuţa Ţărănească”) общей стоимостью 211,9 тыс.леев; здание-музей (при пограничной заставе) и капитальные расходы на ремонт имущества в сумме 158,6 тыс.леев; 2 военных памятника.

• Примэрия с. Крихана Веке не обеспечила надлежащее управление и не зарегистрировала регламентированно в учете недвижимое имущество публичной собственности. Так, в бухгалтерском учете примэрии не отражены: недвижимое имущество прилегающее к стадиону, стоимостью 2290,6 тыс.леев; бывшее здание хлебного магазина стоимостью 109,3 тыс.леев, площадью 97,5 м², и прилегающая территория 0,0469 га; здание аптеки площадью 283,8 м² и прилегающая территория 0,05 га; жилищный фонд публичной собственности (4 комнаты публичной собственности, не приватизированные на момент проведения аудита, а также не оцененные надлежащим образом). Также в соответствии с Постановлением Правительства № 156 от 04.03.2010⁶⁶ из собственности государства были переданы в собственность сельского совета Крихана Веке водный бассейн по сбору воды и незавершенное строительство с остаточной стоимостью 308,7 тыс.леев, а также земельный участок площадью 1,156 га, однако до момента аудитирования стоимость указанного имущества не была зарегистрирована в учете, эта ситуация объясняется ответственными лицами примэрии отсутствием акта приема-передачи незавершенного строительства.

__________________

⁶⁶ Постановление Правительства № 156 от 04.03.2010 «О передаче имущества».

• Примэрия с.Рошу не зарегистрировала регламентированно в бухгалтерском учете канализационные сети стоимостью 101,0 тыс.леев, а также не снизила входящую стоимость некоторых объектов недвижимого имущества/основных фондов, переданных примэрии в ходе реструктуризации сельскохозяйственного предприятия: здания детского сада – на 296,8 тыс.леев; медицинского пункта – на 76,0 тыс.леев; других основных средств – на 190,7 тыс.леев.

• В 2005 году в бухгалтерском учете ГУО при передаче от примэрии ком.Московей ГУО Кахул основных средств по детскому летнему лагерю была необоснованно занижена стоимость зданий на сумму 2852,8 тыс.леев.

• В нарушение регламентированных положений в 2011 году аппарат председателя района не обеспечил отражение на увеличение стоимости основных средств капитальных расходов (связанных с услугами по разработке проектной документации) в размере 363,9 тыс.леев, а также регистрацию в бухгалтерском учете расходов, связанных с технико-экономическим обоснованием, на сумму 95,0 тыс.леев, что привело к искажению данных как бухгалтерского учета, так и финансовых отчетов.

• Требует улучшения процесс управления и учета систем водоснабжения. В данном контексте приводятся следующие примеры.

√ На основании Постановления Правительства № 935 от 04.08.2008⁶⁷ Агентству «Apele Moldovei» были выделены финансовые средства на общую сумму 3678,0 тыс.леев для разработки проектно-сметной документации по водоснабжению населенных пунктов, прилегающих к железной дороге Кахул – Джюрджюлешть (с.Кышлица-Прут, с. Слобозия Маре, с.Брынза, с.Вэлень, с.Колибашь, с. Крихана Веке, ком.Манта). Проектно-сметная документация была передана Агентством «Apele Moldovei» указанным примэриям без обоснования стоимости документации. Нерегламентированное составление первичного документа о передаче актива обусловило нерегистрацию в бухгалтерском учете примэрий стоимости проектно-сметной документации на общую сумму 3678,0 тыс.леев, на эту сумму была занижена стоимость публичного имущества, что противоречит ст.17 (1) Закона № 113-XVI от 27.04.2007.

__________________

⁶⁷ Постановление Правительства № 935 от 04.08.2008 «О выделении финансовых средств».

√ В нарушение требований ст.17 и 24 Закона № 113-XVI от 27.04.2007 примэрия ком.Московей не зарегистрировала в бухгалтерском учете стоимость артезианского колодца вблизи лицея в сумме 210,0 тыс.леев и системы водоснабжения (школа→ винный завод АО “Vismos”) в размере 20,8 тыс.леев, что обусловило недостоверность отраженных в отчете имущественных ситуаций. Более того, в течение 2005-2012 годов артезианский колодец находился в управлении АО “Vismos” в отсутствие соответствующего решения совета коммуны Московей, что противоречит положениям ст.14(2) b) Закона № 436-XVI от 28.12.2006 и п.3, 4 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 688 от 09.10.1995⁶⁸. В контексте вышеизложенного отмечается неначисление доходов в соответствии с положениями годовых законов о бюджете на 2005-2011 годы на сумму около 68,3 тыс.леев.

__________________

⁶⁸ Положение о порядке передачи государственных предприятий, организаций, учреждений, их подразделений, зданий, сооружений, основных средств и других активов, утвержденное Постановлением Правительства № 688 от 09.10.1995 (далее – Положение, утвержденное Постановлением Правительства № 688 от 09.10.1995).

√ Не была обеспечена соответствующая регистрация в учете примэрии с. Крихана Веке системы водоснабжения населенного пункта на общую сумму 1142,2 тыс.леев, в том числе 3 действующих артезианских колодцев (249,4 тыс.леев). Вместе с тем, нарушая требования п.3 и 5 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 688 от 09.10.1995, с 2009 года и до настоящего времени не составлены акты приема-передачи в пользование МП “Crihana-Service” имущества на сумму 1142,2 тыс.леев.

√ В нарушение положений ст.17 Закона № 113-XVI от 27.04.2007 примэрия с. Вадул луй Исак не зарегистрировала в бухгалтерском учете стоимость работ по проектированию объекта «Водопровод с. Вадул луй Исак», выполненных в 2007 году, в размере 396,4 тыс.леев. Кроме того, не были отражены должным образом в бухгалтерском учете затраты, выполненные в процессе строительства водопровода, на общую сумму 353,1 тыс.леев, чем не была обеспечена целостность фактической стоимости объекта. Также сельский совет Вадул луй Исак не утвердил в регламентированном порядке передачу из управления примэрии МП “Acces Vadul lui Isac” имущества публичной собственности, связанного с водопроводом, стоимостью 1411,8 тыс.леев, оно было передано без составления актов приема-передачи имущества, чем не были соблюдены предписания пунктов 3 – 5 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 688 от 09.10.1995. Аналогично без составления актов приема-передачи сельский совет Рошу утвердил передачу с баланса примэрии на баланс АО «Apeduct Roşu Sud» имущества публичной собственности, связанного с системой водоснабжения и канализации, стоимостью 2476,4 тыс.леев.

√ Примэрия с.Колибашь не приняла никаких мер по обеспечению целостности незавершенного объекта «Водоснабжение с.Колибашь» общей стоимостью 0,514 млн.леев (по ценам 2001 года), переданного ей в соответствии с Постановлением Правительства № 37 от 16.01.2002⁶⁹, который в настоящее время поврежден и не может использоваться.

__________________

⁶⁹ Постановление Правительства № 37 от 16.01.2002 «Об использовании нерентабельных и не завершенных строительством оросительных систем».

√ Примэрия с.Джюрджюлешть не приняла меры по установлению расходов, выполненных при строительстве нового здания для водонасосной станции (в том числе установка 2 насосов), и их регистрации в бухгалтерском учете. В результате до момента проведения аудита в бухгалтерском учете примэрии с.Джюрджюлешть была зарегистрирована лишь одна водонасосная станция с первоначальной стоимостью 18,6 тыс.леев (износ 100%), а расходы, выполненные при строительстве нового здания (в том числе установка 2 насосов), оцененные в сумме 512,2 тыс.леев, не отражены в учете, что противоречит положениям ст.17 Закона № 113-XVI от 27.04.2007.

• ОМПУ района Кахул не обеспечили надлежащее управление и администрирование земельного фонда, находящегося в публичной собственности.

• Некоторые хозяйствующие субъекты разрабатывают недра без утверждения Правительством изменения назначения сельскохозяйственных земель, а ОМПУ не осуществили эффективно мониторинг за этой ситуацией, чем причинили ущерб как местному бюджету, так и государственному бюджету.

В соответствии с положениями ст.10 и 71 Земельного кодекса и ст.11-14 Закона № 1308-XIII от 25.07.1997 в компетенцию местных советов входит организация контроля за использованием и охраной земель, однако в случае если минеральные ископаемые находятся под сельскохозяйственными землями, пользователи недр обязаны возместить убытки, причиненные исключением земель из категории сельскохозяйственного назначения. В результате несоблюдения указанных положений был допущен ряд нарушений, которые выражаются в следующем:

√ 15.10.2007 ОМПУ ком.Московей передали в аренду 5 га земель для извлечения полезных ископаемых, без изменения назначения земель и без возмещения убытков в размере 514,2 тыс.леев. Хозяйствующий субъект продолжал работать в период 2009-2012 годов несмотря на то, что 05.10.2010 Государственная экологическая инспекция приостановила деятельность по извлечению ископаемых до изменения назначения земель. Впоследствии 24.02.2012 совет коммуны Московей утвердил исключение из сельскохозяйственного оборота 1,15 га земель, сумма потерь (установленная районной земельной комиссией) составляла 82,3 тыс.леев, однако это изменение назначения не было утверждено Правительством, таким образом, являясь незаконным.

√ ОМПУ ком. Кеселия Маре не обеспечили исключение из сельскохозяйственного оборота земель площадью 1,0 га, переданных (15.09.2005) для строительства карьера по добыче песка. В результате, начиная с 2006 года, хозяйствующий субъект приступил к работе по извлечению месторождений песка без изменения назначения сельскохозяйственных земель и возмещения убытков в размере 583,7 тыс.леев (материалы рассматриваются Прокуратурой по борьбе с коррупцией).

В контексте вышеизложенного государственный бюджет был лишен финансовых средств в вышеуказанных размерах, одной из причин является незаинтересованность ОМПУ по взысканию этих сумм (исходя из их назначения), а также по осуществлению контроля над использованием по назначению сельскохозяйственных земель их обладателями, что позволяет последним управлять ими по своему усмотрению.

• Предоставление земель под строительство индивидуальных жилых домов осуществляется ГС Кахул без подтверждения, что земли распределены из резервного фонда, без разграничения и регистрации земель в регистре недвижимого имущества, без надлежаще установленных политик в данной области, а также критериев, лежащих в основе наделения ими, в результате чего были допущены некоторые нарушения. Так, в соответствии с положениями ст.11 Земельного кодекса⁷⁰ ОПМУ предоставляют вновь созданным семьям (бесплатно, с выдачей документов, удостоверяющих право собственности на них) земельные участки из резерва земель населенных пунктов, до его полного израсходования, под строительство жилых домов, хозяйственных построек и огороды в размере: в городах – от 0,04 до 0,07 га, в сельских населенных пунктах – до 0,12 га. Однако в нарушение вышеизложенного в 2011 году ГС Кахул распределил 13 земельных участков площадью 1,15 га в отсутствие подтверждения, что они были распределены из резервного фонда, а также без разграничения и регистрации указанных земельных участков в регистре недвижимого имущества, что противоречит ст.5 Закона № 1543-XIII от 25.02.1998 и ст.3, 5 Закона № 91-XVI от 05.04.2007⁷¹. Также на уровне примэрии не утверждено положение, способное содействовать информированию граждан и, соответственно, регулировать условия наделения землями, а также взятие на учет лиц-заявителей в соответствии со ст.11 (1) Земельного кодекса и ст.3 (1), (2) и (3) Жилищного кодекса⁷². Вышеизложенное свидетельствует об отсутствии контроля со стороны ОМПУ г.Кахул над распределением земель в соответствии с положениями нормативных актов.

__________________

⁷⁰ Закон № 828-XII от 25.12.1991 «Земельный кодекс».

⁷¹ Закон о землях, находящихся в публичной собственности, и их разграничении № 91-XVI от 05.04.2007.

⁷² Жилищный кодекс Молдавской СССР № 2718-X от 03.06.1983.

• При продаже земель публичной собственности, прилегающих к приватизированным объектам, примэрия г.Кахул не соблюдала положения нормативных актов, регулирующих данную область, утверждая договора купли-продажи в отсутствие необходимых документов.

Ненадлежащему процессу администрирования земель предшествует и тот факт, что при принятии решений о реализации земельных участков, являющихся собственностью АТЕ, прилегающих к частным сооружениям, в 10 случаях примэрия г.Кахул не потребовала от покупателей договор аренды прилегающего участка в соответствии с требованиями п.9 (5) Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 1428 от 16.12.2008⁷³, в том числе в 2 случаях были реализованы земли без предъявления выписки из Регистра недвижимого имущества о праве собственности на имущество, расположенное на участке, затребованном для покупки, что противоречит положениям п.14(3) Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 1428 от 16.12.2008.

__________________

⁷³ Положение о купле-продаже прилегающих земельных участков, утвержденное Постановлением Правительства № 1428 от 16.12.2008 (далее – Положение, утвержденное Постановлением Правительства № 1428 от 16.12.2008).

• Нерешенной проблемой в течение многих лет является управление земель примэрией с. Крихана Веке площадью 274 га, что влияет на целостность земель. Так, Законом № 668-XIII от 23.11.1995⁷⁴ аграрно-техническому колледжу г.Кахул были выделены 300 га земель сельскохозяйственного назначения, остающиеся в собственности государства. Впоследствии Постановлением Правительства № 1551 от 23.12.2003⁷⁵ данное учреждение было реорганизовано в индустриально-педагогический колледж путем слияния с колледжем педагогики и искусств им. Юлии Хашдеу, отделившись затем от Государственного университета им. Б.П. Хашдеу г.Кахул. Несмотря на то, что земли законно присвоены аграрно-техническому колледжу г.Кахул, Постановлением Правительства № 625 от 12.07.2010 были внесены изменения в Постановление Правительства № 351 от 23.03.2005, в результате чего было установлено, что земли площадью 274 га, которые должны были быть использованы для научных и образовательных целей, остаются собственностью государства в управлении Государственного университета им. Б.П. Хашдеу г.Кахул. Фактически указанные земли сданы в аренду хозяйствующим субъектам, а согласно данным из Регистра недвижимого имущества являются собственностью примэрии с. Крихана Веке и сданы в пользование Государственному университету им. Б.П. Хашдеу г.Кахул, начиная с ноября 2002 года.

__________________

⁷⁴ Закон № 668-XIII от 23.11.1995 «Об утверждении Перечня предприятий, учреждений и организаций, земли сельскохозяйственного назначения которых остаются в собственности государства» (далее – Закон № 668-XIII от 23.11.1995).

⁷⁵ Постановление Правительства № 1551 от 23.12.2003 «О реорганизации высших учебных заведений с сокращенным сроком обучения (колледжей) в средние специальные учебные заведения (колледжи)».

Затягивание и нерешение данной проблемы свидетельствует о несоответствиях в нормативных документах относительно владельца прав на управление земельной собственностью, что приводит к риску использования земель не по назначению и необеспечения целостности публичного имущества.

Рекомендации:

14. РС, председателю района Кахул, местным советам и примэриям АТЕ (указанным в Отчете):

14.1) принять меры по регламентированному управлению имуществом созданных предприятий с укреплением финансовой дисциплины и повышением эффективности использования публичного имущества;

14.2) принять меры по оценке публичного имущества и внедрить эффективные процедуры внутреннего контроля, способные обеспечить регламентированный учет имущества, находящегося в управлении;

14.3) обеспечить проведение инвентаризации публичного имущества и его надлежащую регистрацию в соответствии с действующим законодательством;

14.4) рассмотреть вопрос о передаче газовых сетей на техническое обслуживание хозяйствующим субъектам на договорной основе, а также обеспечить регламентированную передачу в управление систем водоснабжения муниципальными предприятиями по оказанию публичных услуг по водоснабжению;

14.5) принять меры по устранению недостатков, выявленных настоящим аудитом в управлении и учете публичного имущества;

14.6) внедрить эффективную систему внутреннего контроля в области администрирования и управления земельным фондом;

14.7) обеспечить разграничение и регистрацию земель публичной собственности с внедрением всеобъемлющего учета земель в зависимости от вида и обладателей этих земель и их регистрации в бухгалтерском учете;

14.8) обеспечить сдачу в аренду или куплю-продажу земель в соответствии с законодательными положениями;

14.9) обеспечить организацию отчетности финансовых ситуаций в соответствии с положениями действующего законодательства с устранением всех недостатков, установленных аудитом.

ОБЩИЕ ВЫВОДЫ АУДИТА

Несмотря на меры, принятые ОМПУ района Кахул по улучшению менеджмента бюджетного процесса, сохраняется множество отклонений от правовых норм, которые влияют на надлежащее управление публичными средствами. ОМПУ района Кахул не продемонстрировали должной озабоченности по обеспечению оценки и мониторинга финансово-экономического потенциала, соответственно, не обеспечили точного обоснования налогооблагаемой базы, в том числе путем разработки некоторых налоговых и бюджетных показателей, способных обеспечить финансовую устойчивость бюджетов АТЕ района I и II уровня. Недостатки, установленные при планировании и исполнении собственных доходов АТЕ, были обусловлены: отсутствием профессиональных навыков и процедур регламентирования процесса разработки бюджета АТЕ; исполнительской недисциплинированностью и соответствующей безответственностью во взаимодействии финансовых, экономических и налоговых органов по созданию и осуществлению мониторинга экономического потенциала и, соответственно, налогооблагаемой базы по каждой АТЕ, виду деятельности и категории налогов (сборов); неразработкой и невнедрением некоторых процедур внутреннего контроля, который повысит ответственность сторон, вовлеченных в эти процессы, что привело к неправильному выделению трансфертов на обеспечение выравнивания бюджетных возможностей АТЕ. Также было установлено исполнение ряда нерегламентированных бюджетных расходов без обеспечения принципов надлежащего управления и эффективности использования публичных средств; отсутствие прозрачности и целостности в процессе перераспределения трансфертов, выделенных из государственного бюджета за счет фонда финансовой поддержки, в том числе предназначенные для сферы образования. Отмечается недостаточная заинтересованность ОМПУ в соответствующем управлении публичным имуществом, был допущен ряд недостатков и нарушений, которые выражаются в: отсутствии соответствующего учета публичной собственности и достоверной отчетности имущественной ситуации; необеспечении полноты регистрации прав собственности на недвижимость в Регистре недвижимого имущества и в бухгалтерском учете; неэффективном и нерегламентированном администриовании имущества, находящегося в управлении предприятий/обществ.

Примечание. Настоящий Отчет аудита был составлен на основании доказательств, собранных аудиторской группой, в составе: старшего государственного контролера/ публичного аудитора г-на Иона Плешка, государственных контролеров/публичных аудиторов г-на Василе Бэдэрэу и г-жи Ларисы Гыска.

Приложение № 5

ЦЕЛИ АУДИТА, ОБЛАСТЬ ПРИМЕНЕНИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ

Аудит бюджетов АТЕ района Кахул и управления публичным имуществом был проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты с целью оценки соответствия исполнения бюджета, с применением некоторых процедур, характерных как для аудита соответствия, так и для аудита эффективности.

Для руководства в аудиторской деятельности и охвата аспектов, связанных с бюджетным процессом, а также аспектов, связанных с ведением учета и отчетностью имущественных ситуаций АТЕ, были разработаны следующие цели аудита:

Цель I: АТЕ оценили, запланировали и администрировали бюджетные доходы в соответствии с Законом о местных публичных финансах и другими действующими нормативными актами?

Цель II: АТЕ сформировали и исполнили расходную часть бюджетов в соответствии с действующими нормативными актами?

Цель III: АТЕ отчитались соответствующим образом, управляли и администрировали эффективно публичное имущество?

Исходя из существенности выявленных проблем и рисков, установленных на этапе планирования, аудиторские действия были проведены в следующих субъектах: аппарат председателя района, главное управление финансов, главное управление образования, 10 примэрий АТЕ.

Для реализации целей аудита и сбора аудиторских доказательств были осуществлены следующие процедуры аудита:

√ были проанализированы решения правомочных и исполнительных органов АТЕ для определения уровня их исполнения;

√ проверено, если возможные к поступлению доходы в бюджеты АТЕ были регламентированно запланированы и поступили;

√ были пересмотрены процесс и процедуры государственных закупок для проверки соответствия их установленным нормам;

√ выборочно было проверено, если некоторые существенные бюджетные расходы, связанные с оплатой труда, приобретением товаров и услуг, на ремонт и капитальные вложения являются законными и соответствующими;

√ выборочно были проверены некоторые бюджетные расходы для определения их эффективности и соответствия;

√ был проверен ряд имущественных ситуаций, отраженных в отчетах АТЕ, которые были сопоставлены с бухгалтерскими документами и соответствующими финансовыми регистрациями;

√ были применены различные аналитические процедуры, а также осуществлены другие тестирования по существу, одновременно была запрошена и подтверждена информация от различных субъектов (ГНИ Кахул, Агентство земельных отношений и кадастра Республики Молдова, ПМСУ “Районная больница Кахул”; ПМСУ “ЦСВ”), а также различные средства ИТ (http://www.geoportal.md; http://www.statistica.md/; http://reports.fisc.md/; http://msif.md/; др.);

√ провели интервьюирование некоторых сотрудников органов местного публичного управления о функционировании внутреннего контроля по определенным аспектам деятельности.

В рамках аудита были получены достаточные и соответствующие доказательства для обеспечения разумной базы для констатаций и выводов, определенных по целям аудита.