Постановление N 55 от 10.12.2012 по Отчету аудита бюджетов административно-территориальных единиц района Басарабяска и управления публичным имуществом за 2011 год

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита бюджетов административно-территориальных

единиц района Басарабяска и управления публичным

имуществом за 2011 год

№ 55  от  10.12.2012

 (в силу 25.01.2013) 

Мониторул Офичиал № 18-21 ст.2 от 25.01.2013

* * *

Счетная палата в присутствии председателя района г-на Н.Кендигиляна, заместителя председателя района г-на В.Гузуна, начальника Государственной налоговой инспекции Басарабяска г-жи А.Гнатовской, начальника территориального кадастрового офиса Басарабяска г-жи Т.Унтилэ и примаров: г.Басарабяска г-на Н.Николаева, с.Абаклия г-на В.Никулица, с.Башкалия г-на П.Тарлева, с.Садаклия г-на В.Бачу, а также других ответственных лиц органов местного публичного управления района, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) а) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита бюджетов административно-территориальных единиц района Басарабяска и управления публичным имуществом за 2011 год.

________________

¹ ОМ, 2008, № 237-240, ст.864.

Аудиторская миссия была проведена на основании ст.28 и 31 Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2012 год с целью проверки соблюдения органами местного публичного управления района нормативных положений по исполнению бюджета; соответствия нормативной и аналитической базе процедур по оценке, планированию и администрированию налогов /местных сборов, а также планированию, исполнению и отчетности бюджетных расходов; администрирования и сохранности публичного имущества.

Аудит был проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты². Аудиторские доказательства были получены путем рассмотрения отчетов об исполнении бюджета, финансовых отчетов аудитируемых субъектов, бухгалтерских регистров; проверки первичных документов; анализа показателей и некоторых существенных данных; прямых наблюдений, а также посредством изучения объяснений ответственных лиц аудитируемых субъектов. Были проанализированы решения районного совета и распоряжения председателя района, акты правомочных и исполнительных органов АТЕ I уровня.

________________

² Постановление Счетной палаты № 58 от 28.12.2009 «Об утверждении Общих стандартов аудита и Стандартов аудита соответствия».

Рассмотрев результаты аудита, заслушав представленные отчеты и объяснения должностных лиц, присутствовавших на заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

Меры, принятые исполнительными органами района Басарабяска по менеджменту бюджетного процесса, не соответствовали в полной мере требованиям законности и правильности управления публичными фондами, в результате чего были допущены нарушения и отклонения. Также отмечается неэффективное управление имуществом публичной собственности района. В конечном итоге эти недостатки отрицательно влияют на реализацию экономических и социальных приоритетов района.

Обобщая несоответствия и нарушения, допущенные в процессе администрирования публичных финансов и управления публичным имуществом, изложенные в Отчете аудита, Пленум Счетной палаты отмечает следующее:

• В аудитируемом периоде ОМПУ района (I и II уровня) не уделили должного внимания обеспечению законности и соответствия бюджетного процесса и управления публичным имуществом. Районные органы не принимали систематические меры по идентификации, оценке и мониторингу финансово-экономического потенциала, и, соответственно, не обеспечили точного обоснования налогооблагаемой базы, в том числе путем оценки и прогнозирования налогово-бюджетных показателей, способных обеспечить финансовую устойчивость бюджетов АТЕ района I и II уровня. Вместе с тем, главное управление финансов (далее – ГУФ) ненадлежащим образом исполняло обязанности в процессе разработки местных бюджетов, не располагая процедурами и инструментами для формирования налогооблагаемой базы, не обеспечило эффективное сотрудничество в этом отношении с ОМПУ, налоговыми, статистическими и кадастровыми органами, а также с хозяйствующими субъектами, которые вносят значительный вклад в формирование доходов бюджетов, что способствовало значительному уменьшению бюджетных доходов в результате снижения степени ответственности, возложенной на ГУФ функционально-институциональными обязанностями. В итоге были отмечены некоторые институциональные недостатки, такие как отсутствие адекватной методологической базы, аналитических и информационных инструментов оценки бюджетных прогнозов, связанных с формированием соответствующих показателей. Данные недостатки привели к тому, что в процессе формирования бюджетных доходов не были учтены доходы на сумму не менее 1,0 млн.леев.

• Несоответствующее планирование бюджетных доходов, а также незаинтересованность исполнительных органов в выявлении и поступлении собственных доходов являются препятствием для консолидации собственных бюджетов. Выборочные проверки аудита свидетельствуют, что неполное поступление платежей за аренду сельскохозяйственных земель и земельных участков, являющихся публичной собственностью, прилегающих к приватизированным объектам, земельного налога и доходов от сдачи внаем недвижимого имущества публичной собственности обусловило недобор доходов в местные бюджеты на общую сумму до 2,5 млн.леев.

• Значительным резервом поступлений доходов в бюджеты АТЕ являются задолженности налогоплательщиков, которые по состоянию на 31.12.2011 составили 0,9 млн.леев.

• Финансовый менеджмент в управлении бюджетными расходами не соответствует предусмотренным правовым нормам, в итоге был допущен ряд нарушений и отклонений от нормативной базы, обусловленных неприменением положений Закона о государственном внутреннем финансовом контроле³ и повлиявших на эффективность использования публичных средств. Так:

________________

³ Закон № 229 от 23.09.2010 «О государственном внутреннем финансовом контроле».

√ Отсутствие четко определенного механизма установления нормативов расходов на образование для АТЕ, расхождения между установленным контингентом и фактической численностью получателей трансфертов из государственного бюджета на эти цели привели к тому, что в 2011 году в районный бюджет было перечислено трансфертов из государственного бюджета на общую сумму 5,1 млн.леев. В результате применения неподтвержденного количества учащихся при исчислении трансфертов АТЕ I уровня районный бюджет получил средства из государственного бюджета в размере 2,7 млн.леев, распределив сумму в 1,2 млн.леев на погашение кредиторской задолженности за электроэнергию муниципального предприятия “Apă-Canal”, благоустройство территории, закупку товаров, капитальные расходы, ремонт отделений публичного медико-санитарного учреждения «Районная больница», закупку оборудования и лекарственных средств для медицинского учреждения.

В результате несоблюдения положений законодательства относительно трансфертов, утвержденных для АТЕ I уровня, ГУФ распределило эти трансферты в отсутствие аргументированных расчетов, формируя таким образом отклонения в сумме 1,5 млн.леев между начисленными и фактически выделенными АТЕ трансфертами.

√ Расходы местных бюджетов на оплату труда осуществлялись без соблюдения положений законодательства; в 2011 году на эти цели было нерегламентированно использовано 350,0 тыс.леев.

√ Отмечается отсутствие стратегии развития района, базирующейся на инвестициях и капитальных средствах, которая бы предусматривала порядок отбора объектов, исходя из приоритетов района, потребности в финансовых средствах и возможных источников покрытия капитальных расходов, предназначенных для внедрения отраслевых политик. В этих условиях местные публичные органы не продемонстрировали последовательность и рациональность в реализации некоторых инвестиционных проектов. Неэффективный менеджмент по освоению средств, предназначенных для инвестиций и капитального ремонта, а также несоблюдение действующего законодательства в данной области обусловили нерегламентированное использование финансовых средств на общую сумму 2,2 млн.леев.

√ Несоблюдение нормативных документов, связанных с осуществлением расходов по обеспечению военизированной охраны склада по хранению непригодных и запрещенных пестицидов, привело к неэффективным расходам на сумму 257,2 тыс.леев.

√ Несоблюдение законодательных положений при использовании финансовых средств из резервного фонда обусловило необходимость повысить эффективность финансового менеджмента этих средств.

√ ОМПУ не соблюдали законодательные положения, относящиеся к лимитам на содержание транспортных средств и нормам потребления горючего, что привело к осуществлению нерегламентированных расходов на общую сумму 68,7 тыс.леев. Выявлен риск мошенничества при проведении ремонта автомобилей районного совета.

• Отсутствие экономической политики, определяющей деятельность публичных служб коммунального хозяйства, и недостатки в их администрировании привели к:

√ накоплению убытков муниципальными предприятиями и отвлечению публичных средств на сумму 350,0 тыс.леев;

√ созданию двух муниципальных предприятий с одним и тем же видом деятельности, что удваивает административные расходы и увеличивает стоимость предоставляемых коммунальных услуг;

√ передаче муниципальным предприятиям имущества на сумму 17,9 млн.леев без определения статуса переданных ценностей, что повлияло на достоверность отчетов о финансовых результатах хозяйствующих субъектов;

√ ненадлежащему учету публичного имущества на сумму 4,6 млн.леев, переданного в хозяйственное управление муниципальным предприятиям, и к тому, что из учета жилого фонда не были исключены приватизированные объекты недвижимости на сумму 88,3 млн.леев;

√ несоответствующему предоставлению публичных услуг коммунального хозяйства, в результате чего были понесены нерегламентированные расходы на сумму 64,7 тыс.леев.

• Безответственная деятельность должностных лиц ОМПУ района (I и II уровня) по обеспечению соответствия и законности администрирования публичного имущества, несоответствующий менеджмент его управления, несоблюдение действующих законодательных положений, а также отсутствие у ОМПУ регламентирующей базы о порядке управления местным публичным имуществом обусловили:

√ необеспечение регламентированной регистрации в Регистре недвижимого имущества прав на объекты недвижимого имущества стоимостью 242,3 млн.леев и земель площадью 5154,4 га;

√ заключение имущественных сделок с риском мошенничества и утрату права собственности на объекты недвижимости;

√ ненадлежащее выявление и отражение в бухгалтерском учете имущества, находящегося в публичной собственности, переданного районным советом в управление ПМСУ, стоимостью примерно 31,3 млн.леев и ненадлежащее заключение договоров безвозмездного пользования этим имуществом;

√ отсутствие регистрации в кадастровых органах газопроводов, а также необеспечение их надлежащей передачи (на основании договора) на техническое обслуживание предприятиям данной области.

• Некачественный бухгалтерский менеджмент, выраженный в несоответствующей регистрации финансовых операций, отсутствии аналитического учета, несоответствиях в расчетах привели к искажению отчетности имущественной ситуации.

Установленные нарушения являются результатом безответственности должностных лиц при использовании публичных средств и управлении местным публичным имуществом, а также отсутствия эффективной системы внутреннего контроля во всех проверяемых областях.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с), ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита бюджетов административно-территориальных единиц района Басарабяска и управления публичным имуществом за 2011 год, приложенный к настоящему постановлению.

2. Настоящее постановление и отчет аудита направить:

2.1) районному совету Басарабяска, председателю района, местным советам и примарам городов/сел: Басарабяска, Абаклия, Башкалия, Садаклия и потребовать:

2.1.1) обеспечить выполнение рекомендаций аудита, указанных в отчете, с определением конкретных мер по устранению установленных недостатков, а также сроков и лиц, ответственных за выполнение рекомендаций аудита;

2.1.2) аппарату председателя района совместно с экономическими, финансовыми, налоговыми, статистическими и кадастровыми органами провести комплексные и скоординированные мероприятия по выявлению и оценке финансово-экономического потенциала, связанного с формированием достоверной налогооблагаемой базы в территориальном аспекте и по категориям налогов/сборов;

2.2) Государственной налоговой инспекции Басарабяска и потребовать сопоставления данных из информационной системы Государственной налоговой службы с данными примэрий района относительно налогооблагаемой базы для оценки резервов по расширению налогообложения, связанного с образованием базы налоговых/неналоговых доходов и повышения степени добровольного подчинения налогоплательщиков;

2.3) Министерству финансов для информирования и формирования позиции министерства относительно деятельности финансовых и налоговых органов района Басарабяска по оценке и мониторингу налогооблагаемой базы, связанной с формированием и полной мобилизацией бюджетных доходов, а также необходимости установления ряда исчерпывающих положений о ведении бухгалтерского учета публичного имущества (в том числе земельных участков);

2.4) Министерству экономики для информирования и формирования позиции министерства относительно обеспечения органами местного публичного управления соответствующей отчетности об управляемом публичном имуществе, а также соответствующей регистрации его в Регистре недвижимого имущества;

2.5) Государственной канцелярии и территориальному бюро Хынчешть и потребовать обеспечить административный контроль за деятельностью органов местного публичного управления I и II уровня в соответствии с законодательной базой с целью недопущения нарушений и недостатков, отраженных в отчете аудита;

2.6) Генеральной прокуратуре для рассмотрения согласно компетенции материалов по: использованию земель сельскохозяйственного назначения различными хозяйствующими субъектами в отсутствие договоров аренды; капитальным вложениям при строительстве детского лагеря отдыха района Басарабяска (примэрия Башкалия); нарушениям в управлении недвижимым имуществом Дома творчества (районный совет); нерегламентированным расходам на обеспечение выполнения должностных обязанностей (районный совет);

2.7) Президенту Республики Молдова, Председателю Парламента и премьер-министру для информирования;

2.8) Парламентским комиссиям: по экономике, бюджету и финансам; публичному управлению, окружающей среде и региональному развитию для информирования.

3. Принять к сведению, что:

3.1) примэрии сел Башкалия и Садаклия провели перерасчет износа основных средств в соответствии с положениями законодательства;

3.2) сельский совет Садаклия установил годовую плату за аренду земель публичной собственности и утвердил структуру и штатное расписание подведомственных учреждений.

4. О принятых мерах по выполнению п.2.1–2.5 настоящего постановления проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев.

5. Во II полугодии 2013 года провести проверку выполнения ОМПУ района рекомендаций отчета аудита, приложенного к настоящему постановлению, с представлением соответствующего отчета и его последующим рассмотрением на заседании Пленума Счетной палаты.

6. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 55 от 10 декабря 2012 г.

ОТЧЕТ

аудита бюджетов административно-территориальных единиц

района Басарабяска и управления публичным имуществом

за 2011 год

ВВЕДЕНИЕ

Район Басарабяска расположен в южной части республики, на границе с Украиной, и занимает общую площадь 294,5 км². По состоянию на 01.01.2012 население района составляло 28,4 тыс. жителей¹ (в том числе: городское население – 11,2 тыс. и сельское население – 17,2 тыс.). Район включает 10 населенных пунктов, в том числе г.Басарабяска и 9 сел, организованных территориально-административно в 7 примэрий. В районе зарегистрировано всего 3711 хозяйствующих субъектов, в том числе 2661 крестьянское хозяйство, площадь сельскохозяйственных земель составляет 17470,94 га. В г.Басарабяска находится железнодорожный узел, представленный 8 структурными подразделениями ГП «ЖДМ».

________________

¹ Статистические данные об «Основных социально-экономических показателях района Басарабяска за период 2008-2011 годов».

Район является юридическим лицом публичного права и на основании закона располагает имуществом, отличным от государственного имущества и других АТЕ. Органы местного публичного управления района обладают самостоятельностью в принятии решений, финансовой автономией, имеют право на инициативу в вопросах администрирования местных публичных потребностей, осуществляя в условиях закона руководство в пределах администрируемой территории и в условиях местной автономии. Исходя из областей деятельности ОМПУ, установленных Законом № 435-XVI от 28.12.2006², компетенции и ответственности ОМСУ разделены на два уровня: I уровень – компетенции публичных органов, которые образованы и функционируют на территории города, коммуны или села для продвижения интересов и решения проблем местного сообщества (местные советы – как правомочные органы, и примэрии – как исполнительные органы); II уровень – компетенции публичных органов, которые образованы и функционируют на территории района для продвижения интересов и решения проблем населения АТЕ (РС и председатель района). Необходимо отметить, что аппарат председателя района функционирует в отсутствие Положения об организации и функционировании, что противоречит положениям Закона № 436-XVI от 28.12.2006³.

________________

² Закон № 435-XVI от 28.12.2006 «Об административной децентрализации».

³ Ст.51(1) Закона № 436-XVI от 28.12.2006 «О местном публичном управлении» (далее – Закон № 436-XVI от 28.12.2006).

В соответствии с положениями Закона № 397-XV от 16.10.2003⁴, функции главных исполнителей бюджетов выполняют председатель района, примар г.Басарабяска и примары сел (коммун).

________________

⁴ Ст.30 Закона № 397-XV от 16.10.2003 «О местных публичных финансах» (далее – Закон № 397-XV от 16.10.2003).

В 2011 году публичный сектор района располагал 1146 единицами персонала, были профинансированы 79 исполнителей бюджета, в том числе: 12 дошкольных учреждений, 11 школьных учреждений, 2 внешкольных учреждения, 14 библиотек, 8 домов культуры, одна спортивная школа, один молодежный центр и т.д.

Соответствующая законодательная и нормативная база

Юридическая, организационная и финансовая базы формирования и использования бюджетов АТЕ регламентированы: Законом № 397-XV от 16.10.2003, Законом № 847-XIII от 24.05.1996⁵, Законом № 436-XVI от 28.12.2006, а также другими законодательными и нормативными актами, регламентирующими бюджетно-налоговую политику.

________________

⁵ Закон № 847-XIII от 24.05.1996 «О бюджетной системе и бюджетном процессе» (далее – Закон № 847-XIII от 24.05.1996).

Ведение бухгалтерского учета в аудитируемых ОМПУ регламентируется Законом № 113-XVI от 27.04.2007⁶, Инструкциями, утвержденными Приказами министра финансов № 51 от 16.08.2004⁷, № 93 от 19.07.2010⁸ и № 94 от 19.07.2010⁹, а также другими нормативными актами.

________________

⁶ Закон о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007 (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Закон № 113-XVI от 27.04.2007).

⁷ Инструкция о бухгалтерском учете исполнения бюджета района, муниципия Бэлць, муниципия Кишинэу и центрального бюджета автономного территориального образования с особым правовым статусом в финансовых направлениях, утвержденная Приказом министра финансов № 51 от 16.08.2004 (с последующими изменениями и дополнениями).

⁸ Инструкция по бухгалтерскому учету в публичных учреждениях, утвержденная Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010 (с последующими изменениями и дополнениями; в дальнейшем – Инструкция, утвержденная Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010).

⁹ Инструкция о бухгалтерском учете в централизованных бухгалтериях примэрий сел (коммун), городов, утвержденная Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010 (с последующими изменениями и дополнениями; в дальнейшем – Инструкция, утвержденная Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010).

Обзор социально-экономической ситуации

в районе Басарабяска

В ходе аудита установлено, что статистические данные, собранные и обработанные НБС, отражают экономические показатели, достигнутые на уровне страны, тогда как статистические данные по району являются разрозненными и неполными. Поэтому для анализа социально-экономической ситуации были использованы данные и оценки статистических учреждений, информации подразделений районного совета и оценки, сделанные аудитом.

Из 17470,94 га сельскохозяйственных земель в 2011 году не были обработаны 3041 га (17,4%), в результате чего была недополучена сельскохозяйственная продукция на сумму около 28,4 млн.леев (в ценах 2010 года).

Несмотря на то, что в 2006-2011¹⁰ годах количество зарегистрированных хозяйствующих субъектов увеличилось на 9,8% (от 3379 до 3711), объем промышленного производства снизился на 30% и строительства – на 66,8%.

________________

¹⁰ Статистические показатели «О динамике социально-экономических показателей за период 2006-2011 годов».

Хотя в районе численность населения трудоспособного возраста увеличилась на 3,2% (от 19359 до 19969), количество трудоустроенных лиц сократилось на 18,2% (от 6019 до 4923). Одновременно снизился и фонд оплаты труда на 10,6% (104,2 млн.леев в 2011 году и 116,6 млн.леев в 2006 году), а среднемесячная заработная плата одного работника по району составила 1987 леев, или примерно 62% от среднемесячной заработной платы по стране (3193,9 лея). Значительное сокращение экономической деятельности представляет собой структурные риски для экономики района. Так, удельный вес служащих бюджетного сектора в общей численности работников увеличился на 1,6 процентного пункта, а их вклад в формирование доходов от подоходного налога с заработной платы, уплаченных в местный бюджет, увеличился на 25 пунктов, достигнув в 2011 году уровня 34,2%.

Несмотря на то, что район граничит с населенными пунктами Одесской области (Украина), преимущества пограничного расположения не используются – не заключены и не реализуются соглашения по экономическому развитию и добрососедству. Автодорога R3 на участке Хынчешть-Чимишлия-Басарабяска находится в неудовлетворительном состоянии, а железнодорожная линия Бессарабское-Березино-Одесса была демонтирована.

Обобщая вышеизложенное, аудит отмечает, что негативные тенденции в экономике района отрицательно влияют на устойчивость налоговой базы и, соответственно, на способность генерировать публичные доходы в целом и формировать местные бюджеты в частности.

Утверждение и отчетность районного бюджета за 2011 год

Районный бюджет на 2011 год был утвержден на заседании РС Басарабяска в обоих чтениях 03.12.2010 по доходам и расходам в размере 51473,6 тыс.леев. Впоследствии 05.05.2011 районный бюджет на 2011 год был приведен в соответствие с положениями Закона о государственном бюджете на 2011 год и был утвержден как по доходам, так и по расходам в сумме 50210,7 тыс.леев (за счет уменьшения трансфертов из государственного бюджета).

Отчет об исполнении бюджета за 2011 год был утвержден РС 23.03.2012 по доходам в сумме 53873,5 тыс.леев и по расходам в сумме 55792,6 тыс.леев, заключительные обороты по остаткам на счетах составили 1960,6 тыс.леев.

Отмечается, что ГУФ, являясь ответственным за управление бюджетом¹¹, не в полной мере выполнило свои обязательства, не внесло в базу данных корректировки районного бюджета, утвержденные районным советом в сумме 49,8 тыс.леев. Также установлено, что Положение о трудовой деятельности главного управления финансов районного совета, утвержденное в 2005 году, не было приведено в соответствие с Типовым положением, утвержденным Постановлением Правительства № 757 от 05.07.2004, а именно, в нем не были указаны в точности функции и обязанности управления.

________________

¹¹ П.13 Типового положения о главном финансовом управлении административно-территориальной единицы, утвержденного Постановлением Правительства № 757 от 05.07.2004 (с последующими изменениями; далее – Постановление Правительства № 757 от 05.07.2004).

Общий контекст исполнения доходов и расходов бюджета района

Совокупность бюджетов АТЕ I и II уровня района, которая включает доходы и расходы на 2011 год, представлена в таблице № 1.

В 2011 году доходы и расходы бюджетов АТЕ района (I и II уровня) были исполнены на уровне 101,6% и, соответственно, 97,0% по сравнению с уточненными показателями. Бюджетное исполнение завершилось с дефицитом на общую сумму 2433,3 тыс.леев (в том числе ОМПУ II уровня – 1919,1 тыс.леев; ОМПУ I уровня – 514,2 тыс.леев), источником финансирования которого послужил остаток средств, образовавшийся в результате исполнения бюджета за 2010 год (5705,4 тыс.леев).

Вместе с тем, принимая во внимание уточненный бюджет, неосвоенные расходы на конец года составили 2161,7 тыс.леев.

Анализ бюджетов АТЕ района показывает, что основным источником доходов являются трансферты из государственного бюджета и гранты, удельный вес которых достиг уровня 78,6%. Таким образом, собственные доходы составили 21,4%, постоянно снижаясь на протяжении многих лет. Динамика собственных доходов, поступивших в бюджеты АТЕ района за период 2007-2011 годов, свидетельствует, что в 2011 году они составили 14,2 млн.леев, снизившись по сравнению с 2007 годом на 4,6 млн.леев. На фоне снижения собственных доходов отмечается устойчивый рост объема трансфертов из государственного бюджета, удельный вес которых в общем объеме доходов увеличился более чем на 22 процентных пункта (в 2007 году – 56,5%, в 2011 году – 78,6%).

Подробная информация о структуре доходов и расходов бюджетов АТЕ района за 2011 год, а также их динамика представлены в приложениях № 2 и № 3 к настоящему Отчету аудита.

В 2011 году общие кассовые расходы бюджетов АТЕ района (I и II уровня) по сравнению с уточненными показателями были исполнены на уровне 97,0%, из которых 87,0% пришлось на текущие расходы, а 13,0% – на капитальные расходы.

Согласно экономической классификации, наибольший удельный вес в общем объеме расходов бюджета АТЕ района приходится на расходы по оплате труда и соответствующие выплаты – 51,3%, далее следуют расходы по ст.113.00 «Оплата товаров и услуг» – 22,5%. В то же время, согласно функциональной классификации, наибольший удельный вес приходится на фактические расходы, отраженные по группе 06 «Образование» – 56,3%, уровень исполнения которых составил 98,0%.

Несмотря на то, что в результате исполнения бюджета образовался остаток средств на общую сумму 3,7 млн.леев, в проверяемый период не были освоены финансовые средства по некоторым статьям на общую сумму 2,2 млн.леев, из которых наиболее значительное неосвоение средств отмечено по группам 06 «Образование» – 0,8 млн.леев, 15 «Коммунальное и жилищное хозяйство» – 0,6 млн.леев, 10 «Социальное страхование и обеспечение» – 0,3 млн.леев и т.д.

В течение 2011 года кредиторская задолженность района увеличилась на 264,1 тыс.леев, составив по состоянию на 01.01.2012 сумму 3,7 млн.леев, из которых: 2,7 млн.леев – по оплате труда и соответствующим отчислениям; 0,6 млн.леев – по оплате товаров и услуг; 0,3 млн.леев – по капитальным расходам и т.д. Одновременно на 127,8 тыс.леев увеличилась и дебиторская задолженность, составив 408,0 тыс.леев. Исполнительные органы, ответственные за формирование задолженностей, должны принять меры по их возмещению.

Цели аудита, область применения и методология

Цели аудита, область применения и методология представлены в приложении № 1 к настоящему Отчету.

КОНСТАТАЦИИ, ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

ЦЕЛЬ I: АТЕ разработали и исполнили доходную часть бюджета в соответствии с Законом о местных публичных финансах и другими действующими законодательно-нормативными актами?

Аудитом установлены случаи необоснованной оценки налоговой базы, а также другие недостатки, связанные с бюджетным прогнозированием доходной части бюджетов АТЕ. В то же время установлено, что ОМПУ АТЕ района не в полной мере проявили ответственность¹² и не способствовали соответствующим образом поступлению доходов, не обеспечили применение эффективных процедур и инструментов по полному поступлению собственных доходов в бюджеты АТЕ.

________________

¹² Согласно положениям ст.32 Закона № 397-XV от 16.10.2003.

Ненадлежащее исполнение соответствующих обязанностей (как АТЕ I и II уровня, так и ГУФ), подпроцесс недооценки и снижения собственных доходов, неправильной оценки налогооблагаемой базы, а также другие недостатки, связанные с финансово-бюджетным прогнозированием, были вызваны следующим: база данных земельного кадастра на районном уровне не была обновлена и скорректирована с ситуацией на сегодняшний день; сведения ГНИ не предоставляют релевантные данные по показателям доходов в динамике по населенным пунктам; ГУФ не применяло базовые процедуры для прогноза и обоснованного планирования, а также не имеет разработанных и стандартных операционных процедур и рабочих процессов по разработке прогноза бюджета; отсутствует система связи с хозяйствующими субъектами, которые вносят значительный вклад в формирование бюджета АТЕ; проекты бюджетов, представленные АТЕ I уровня на рассмотрение ГУФ, не подкрепляются доказательствами, согласованными с ГНИ и соответствующим кадастровым органом и т.д.

Исходя из указанного отмечается, что аудит, оценив налоговые прогнозы и оценки собственных доходов, выявил доходы в размере около 3,5 млн.леев, которые необходимо было учитывать при составлении бюджетных показателей на 2011 год, что свидетельствует о том, что доходы были занижены, а процесс планирования нуждается в значительном улучшении.

Отсутствие адекватной методологической базы и аналитических инструментов по оценке бюджетных прогнозов, связанных с формированием соответствующих показателей, а также безответственность и отсутствие интереса ОМПУ по развитию институциональных возможностей для расширения собственных доходов, в том числе путем повышения эффективности деятельности служб по сбору налогов и местных сборов, обусловили упущение доходов в местные бюджеты на общую сумму 2,5 млн.леев, в том числе: 2,3 млн.леев – доходы от аренды земельных участков, прилегающих к приватизированным или подлежащим приватизации объектам, и доходы от аренды земель; 0,2 млн.леев – доходы от сдачи имущества внаем.

Хотя задолженности налогоплательщиков имели тенденцию к снижению по сравнению с предыдущим годом (от 1173,2 тыс.леев до 871,4 тыс.леев), они остаются проблемой, которая отрицательно влияет на исполнение собственных доходов. Наиболее значительные задолженности образовались по подоходному налогу – 342,0 тыс.леев и налогу на собственность – 380,8 тыс.леев. Вместе с тем задолженность налогоплательщиков по всем компонентам НПБ на конец года составила 4,1 млн.леев.

Собственные доходы, поступившие в бюджеты АТЕ в целом за период 2008-2011 годов, не имели устойчивой тенденции и по сравнению с предыдущим годом уровень их исполнения варьировал от 62,6% до 134,4%, а их удельный вес – от 16,2% до 23,3%. Поступления собственных доходов зависят от подоходного налога на заработную плату, удельный вес которого в общем объеме собственных доходов превышает 60%. Более подробный анализ тенденции поступления собственных доходов подлежит проведению на основе начисленных сумм, однако ГНИ не имеет возможности предоставить информацию о суммах, начисленных по видам доходов по населенным пунктам района. Так, в базе данных налогового органа содержится информация о начислении подоходного налога на заработную плату лишь по хозяйствующим субъектам, зарегистрированным в соответствующем населенном пункте, без учета налога, начисленного в филиалах предприятий, зарегистрированных в других населенных пунктах. Такая ситуация не позволяет сформировать показатели в динамике по основным источникам доходов бюджетов АТЕ I уровня и препятствует сбалансированному анализу и разумному прогнозированию собственных доходов.

ОМПУ района (I и II уровня) не уделяли должного внимания оценке и сбору всех собственных доходов, а недооценка доходов и увеличение расходов для получения ассигнований и трансфертов ведут к дисбалансу государственного бюджета.

Недостатки, установленные при планировании и исполнении собственных доходов АТЕ, были обусловлены: отсутствием профессиональных навыков и процедурного регламентирования процесса разработки бюджета АТЕ; исполнительной недисциплинированностью и безответственностью во взаимодействии финансовых, экономических и налоговых органов по созданию и мониторингу экономического потенциала и, соответственно, налогооблагаемой базы по каждой АТЕ, виду деятельности и типу налогов (сборов); неразработкой и невнедрением некоторых процедур внутреннего контроля, которые бы повысили ответственность сторон, вовлеченных в эти процессы.

Для обоснования изложенного приводим следующие примеры.

♦ Процесс оценки, прогнозирования и планирования собственных доходов является неправильным и нуждается в существенном улучшении.

ГУФ ненадлежащим образом исполнило свои обязанности в процессе оценки и прогнозирования доходов, в том числе АТЕ I уровня. В данном контексте отметим, что в районе не применяются соответствующие аналитические модели для оценки экономического и финансового потенциала, связанного с формированием убедительной налогооблагаемой базы общих бюджетных доходов, в том числе собственных. Таким образом, оценки бюджетных доходов носят технический характер, будучи основаны на определенной динамике исполнения за предыдущие годы, согласно данным ожидаемого исполнения, представленным ГНИ Басарабяска, без вовлечения в данный процесс других ответственных органов. Следовательно, формирование доходной части бюджетов всех уровней не во всем соответствует необходимым критериям, основные источники доходов занижены. Выборочная оценка аудита в части налоговых оценок и прогнозов, которую необходимо было принять во внимание при разработке бюджетных показателей на 2011 год, показывает, что в местные бюджеты не поступили доходы на общую сумму 1,0 млн.леев.

На функциональность процесса прогнозирования повлияло и отсутствие: некоторых стандартизированных процедур процесса оценки и бюджетного планирования; сотрудничества между учреждениями, вовлеченными в процесс планирования (ГУФ, примэрии, ГНИ Басарабяска, хозяйствующие субъекты); интегрированной системы данных о налогооблагаемой базе, а также отсутствие контактов с экономическими субъектами, которые вносят значительный вклад в формирование бюджета АТЕ и, что немаловажно, несоблюдение сотрудниками местной администрации законодательных положений.

Недостатки в планировании и исполнении доходов увеличивают зависимость АТЕ района от трансфертов из государственного бюджета для финансовой поддержки территории, а также являются основным препятствием в институциональном развитии ОМПУ по увеличению собственных доходов, что снижает их способность финансировать расходы общественного интереса для развития территорий.

Исходя из положений действующего законодательства, а также из полномочий, возложенных согласно собственному Положению, ГУФ обеспечивает базу для расчета, оценки и обоснованного прогноза бюджетных доходов и расходов, в том числе АТЕ I уровня. Кроме того, ГУФ несет ответственность за разработку проекта районного бюджета, а также за формирование межбюджетных отношений с бюджетами АТЕ I уровня, осуществляет методологическое руководство в части планирования и исполнения бюджета. Аудитом установлено, что ГУФ не выполнило соответствующим образом указанные полномочия. В этом контексте отмечается, что при разработке параметров бюджета ГУФ не обеспечило выполнение следующих процедур, а именно: не был установлен график разработки бюджета всех уровней; не был разработан организационный план; не были определены задачи для ОМПУ I уровня в целях оценки экономического потенциала и базы налогообложения. Как ГУФ, так и ОМПУ I уровня не располагают регистром налогоплательщиков и не контактировали с хозяйствующими субъектами из данной территории. Кроме того, экономические, статистические, кадастровые и налоговые органы не принимали участия в мероприятиях, проводимых ГУФ, касающихся оценки и формирования публичных доходов на 2011 год. В результате этого оценки ГУФ основаны только на оценке ожидаемого исполнения за предыдущий год по некоторым видам налогов согласно информации, представленной ГНИ Басарабяска.

Обобщив вышеизложенное, отмечаем, что отсутствие полной и достоверной информации по некоторым из основных составляющих налогооблагаемой базы (фонду оплаты труда в целом и местным сборам) как в ГУФ и ГНИ, так и в ОМПУ, а также нефункциональность существующих положений в этой области привели к недостоверному прогнозированию бюджетных доходов.

Аудиторская миссия установила, что в подпроцессе прогнозирования ОМПУ I уровня представили ГУФ несоответствующие показатели по подоходному налогу с заработной платы (ст.111.01). Так, они не содержали фактические данные о фонде заработной платы, другие необходимые показатели, такие как: количество сотрудников, вилка должностных окладов, количество иждивенцев и т.д. ГУФ, в свою очередь, не проверило точность данных, предоставленных ОМПУ, не запросив соответствующее обоснование представленных расчетов. Аудитом установлено, что при прогнозировании данного налога, как ГУФ, так и ОМПУ I уровня ограничились лишь анализом сумм, поступивших за предыдущие годы. Аудиторские доказательства, собранные в ходе миссии, свидетельствуют, что по 2 АТЕ прогноз доходов был занижен на 582,9 тыс.леев. Указанные недостатки привели к необоснованному уменьшению собственных доходов, что привело к неправильному установлению отношений между государственным бюджетом и районным бюджетом и, соответственно, между районным бюджетом и бюджетом АТЕ I уровня по финансовой поддержке территории.

Значительные недостатки были установлены и при планировании местных сборов. Аудиторская миссия выявила, что ОМПУ провели оценку и прогнозирование доходов от местных сборов в отсутствие информации об их налогооблагаемой базе. Так, доходы от сбора за благоустройство территории были оценены в отсутствие данных о квартальной среднесписочной численности работников и/или учредителей предприятий. Также доходы от сбора за размещение объектов торговли и/или объектов по оказанию социальных услуг были запрогнозированы в отсутствие обобщенной информации о площади, занимаемой объектами торговли и/или объектами по оказанию услуг, об их расположении, виде реализованных товаров и оказанных услуг. Эти недостатки привели к необоснованному занижению прогноза собственных доходов только по сбору за размещение объектов торговли по 4 АТЕ на сумму 206,6 тыс.леев¹³. Аналогично по 2 АТЕ был занижен прогноз доходов от сбора за благоустройство территории в размере 70,8 тыс.леев¹⁴.

________________

¹³ Примэрии: Басарабяска – 142,9 тыс.леев; Абаклия – 26,0 тыс.леев; Башкалия – 16,6 тыс.леев; Садаклия – 21,1 тыс.леев.

¹⁴ Примэрии: Басарабяска – 65,5 тыс.леев; Садаклия – 5,3 тыс.леев.

В соответствии с положениями ст.290 Налогового кодекса, субъектом налогообложения сбором на благоустройство территории являются юридические или физические лица, зарегистрированные в качестве предпринимателей и имеющие налогооблагаемую базу. Если физическое лицо (собственник земель сельскохозяйственного назначения) не зарегистрировано в качестве предпринимателя, в соответствии с действующим законодательством это лицо не выступает в качестве субъекта налогообложения для сбора на благоустройство территории. Также для повышения эффективности администрирования сбора на благоустройство территории, взимаемого с крестьянских (фермерских) хозяйств, ГНИ Басарабяска совместно с ОМПУ, наделенными обязанностью регистрации и присвоения фискальных кодов крестьянским (фермерским) хозяйствам в соответствии с Постановлением Правительства № 977 от 14.09.2001¹⁵, должна усилить меры по популяризации положений законодательства, связанных с необходимостью регистрации в качестве крестьянского (фермерского) хозяйства собственников земель сельскохозяйственного назначения.

________________

¹⁵ Постановление Правительства № 977 от 14.09.2001 «О регистрации крестьянских (фермерских) хозяйств» (с последующими изменениями и дополнениями).

Территориальный налоговый орган, а также ОМПУ не предотвратили негативное влияние на поступления в местные бюджеты, вызванные отсутствием регистрации собственников земель сельскохозяйственного назначения в качестве крестьянских (фермерских) хозяйств, что обусловило лишь в 2011 году непоступление в местные бюджеты доходов от сбора на благоустройство территории от незарегистрированных крестьянских хозяйств в размере 87,9 тыс.леев¹⁶.

________________

¹⁶ Примэрии: Басарабяска – 8,6 тыс.леев; Абаклия – 19,1 тыс.леев; Башкалия – 40,8 тыс.леев; Карабетовка – 8,0 тыс.леев; Исерлия – 10,2 тыс.леев; Иордановка – 1,2 тыс.леев.

Рекомендации:

1. Председателю района обеспечить сотрудничество между подразделениями районного совета, в том числе ГУФ, отделом экономики, кадастровым органом и ГНИ по созданию базы данных для оценки налогооблагаемой базы по всем категориям сборов/налогов, формируемых в АТЕ района (I и II уровня), которые являются объектом налогообложения.

2. ГУФ разработать и утвердить порядок сотрудничества с АТЕ I уровня, с другими сторонами, вовлеченными в процесс формирования бюджета, для прогнозирования и оптимальной оценки доходов как в районный бюджет, так и в местные бюджеты.

3. Примэриям г.Басарабяска и сел/коммун Абаклия, Башкалия, Карабетовка, Иордановка, Исерлия, Садаклия совместно с ГНИ усилить работу по популяризации налогового законодательства с целью регистрации и присвоения фискальных кодов крестьянским (фермерским) хозяйствам, что приведет к увеличению поступления доходов в бюджеты АТЕ.

♦ ОМПУ не проявили достаточную заинтересованность в поступлении всех собственных доходов. Несоблюдение земельного законодательства, а также отсутствие некоторых процедур внутреннего контроля обусловили неэффективное использование 5 примэриями района земельных участков, являющихся публичной собственностью АТЕ, в результате ОМПУ упустили возможность сбора доходов по данному компоненту, оцененному аудитом в сумме от 427,5 тыс.леев до 2076,5 тыс.леев.

Согласно ст.10¹ (1) Закона № 1308-XIII от 25.07.1997, в случае, когда собственники приватизированных объектов или частных предприятий и объектов не купили или не взяли в аренду земли, на которых расположены эти предприятия или объекты, с них ежегодно взимается плата за пользование землей, установленная в одностороннем порядке местными советами, но не менее ежегодной арендной платы и не более 10% от нормативной цены земли. Вместе с тем 5 АТЕ I уровня не приняли соответствующих мер по планированию и взысканию всех возможных платежей от пользования земельными участками, являющимися публичной собственностью АТЕ. Так, по земельным участкам публичной собственности общей площадью 76,5 га, на которых расположены приватизированные объекты или частные предприятия и объекты, местные советы примэрий Басарабяска, Абаклия, Башкалия, Садаклия и Карабетовка не установили своими решениями размер платы за их использование. В результате, согласно оценке аудита, сумма доходов, не поступивших от использования указанных участков, составляет от 412,3 тыс.леев до 2061,3 тыс.леев. Несмотря на то, что местный совет Карабетовка утвердил годовую плату за пользование земельными участками публичной собственности АТЕ, на которых расположены приватизированные объекты или частные предприятия и объекты, в размере 10% от нормативной цены земли, примэрия не запланировала, не начислила и не взыскала плату за пользование земельными участками общей площадью 0,1427 га в размере 15,2 тыс.леев.

Систематизированные данные об установленных несоответствиях по этому разделу представлены в приложении № 2 к Отчету аудита.

Рекомендации:

4. Примэриям г.Басарабяска и сел Абаклия, Башкалия, Садаклия, Карабетовка разработать и внедрить процедуры внутреннего контроля относительно использования земельных участков публичной собственности, а также обеспечить взыскание платы за их использование для обеспечения полноты поступления собственных доходов.

♦ При реализации доходов, полученных от собственности и от аренды публичных земель, некоторые ОМПУ не учитывали правовую базу, получив доходы ниже установленного уровня.

Ненадлежащее управление земельным фондом, выразившееся в неправильном ведении земельного кадастра, несоблюдении требований по земельному налогу, неприменении тарифов, предусмотренных действующим законодательством, использовании земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в публичной собственности, некоторыми хозяйствующими субъектами в отсутствие договоров аренды и без оплаты соответствующих платежей, неправильном применении среднего бонитета почв лишило местные бюджеты доходов. Также ненадлежащее исполнение должностных обязанностей главными исполнителями бюджета в примэриях Басарабяска, Абаклия, Башкалия и Садаклия привело к уменьшению доходов бюджетов административно-территориальных единиц от платы за аренду сельскохозяйственных земель в размере 246,5 тыс.леев и земельного налога в размере 38,8 тыс.леев.

√ Аудитом установлено, что 60,17 га земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в публичной собственности АТЕ, используются уже много лет разными хозяйствующими субъектами в отсутствие договоров аренды, без уплаты соответствующих платежей на сумму 105,3 тыс.леев (за период 2009-2011 годов), в том числе 35,1 тыс.леев – в 2011 году¹⁷. Отмечается, что нарушения, установленные в примэрии с.Башкалия, являются следствием конфликта интересов, так как примар села является одновременно учредителем и руководителем ООО «Demitan», которое использовало сельскохозяйственные земли в отсутствие договора аренды и без уплаты соответствующего платежа в сумме 45,9 тыс.леев, в том числе 15,3 тыс.леев – в 2011 году.

________________

¹⁷ Примэрии: Абаклия – 54,3 тыс.леев (18,1 тыс.леев в 2011 г.); Башкалия – 51,0 тыс.леев (17,0 тыс.леев в 2011 г.).

Также в результате нерегламентированного применения тарифов, предусмотренных действующим законодательством, примэрия Абаклия упустила доходы в размере 18,3 тыс.леев от сдачи в аренду водного объекта площадью 12,83 га.

√ Некоторые ОМПУ не проводили мониторинг изменения тарифов для расчета нормативной цены земли, применив тарифы, утратившие силу с 01.01.2010, для исчисления в 2011 году арендной платы по договорам, заключенным в предыдущие годы, и взыскания платежей (434,30 лея и 13897,44 лея вместо 621,05 лея и 19873,44 лея за один балло-гектар). В результате доходы в местные бюджеты были уменьшены на 122,9 тыс.леев¹⁸.

________________

¹⁸ Примэрии: Басарабяска – 26,7 тыс.леев; Абаклия – 42,9 тыс.леев; Башкалия – 14,7 тыс.леев; Садаклия – 35,9 тыс.леев.

√ Отмечается, что в нарушение положений ст.14 (1) Закона № 1353-XIV от 03.11.2000¹⁹, в ОМПУ I уровня не ведется регистр крестьянских хозяйств, не определены уполномоченные лица и не обеспечено ведение кадастрового регистра обладателей земель в соответствии с требованиями Положения о содержании земельной кадастровой документации, утвержденного Постановлением Правительства № 24 от 11.01.1995²⁰. В итоге эти нарушения, а также занижение начисленного земельного налога в отчете (форма BIPF-1) службой по сбору налогов и местных сборов в составе примэрий привели к неначислению и невзысканию земельного налога в местные бюджеты на общую сумму 38,8 тыс.леев²¹.

________________

¹⁹ Закон о крестьянских (фермерских) хозяйствах № 1353-XIV от 03.11.2000 (с последующими изменениями).

²⁰ Положение о содержании земельной кадастровой документации, утвержденное Постановлением Правительства № 24 от 11.01.1995.

²¹ Примэрии: Абаклия – 28,8 тыс.леев; Башкалия – 10,0 тыс.леев.

Рекомендации:

5. ГНИ совместно с примэриями г.Басарабяска, с.Абаклия, с.Башкалия и с.Садаклия внедрить механизм проверки отчетов, представленных налогоплательщиками (которые арендуют значительные площади) по начислению земельного налога.

6. Примарам г.Басарабяска, с.Абаклия, с.Башкалия, с.Садаклия установить процедуры внутреннего контроля по осуществлению мониторинга полноты выплаты арендной платы и земельного налога на подведомственной территории.

7. Местному совету с.Башкалия обеспечить рассмотрение ситуации конфликта интересов с определением и применением надлежащего решения.

♦ Некоторые ОМПУ не обеспечили соответствующий мониторинг и администрирование процесса сдачи внаем публичной собственности, вследствие чего были упущены доходы на сумму 160,4 тыс.леев. Не принимаются меры по полному поступлению специальных средств.

Аудиторские доказательства, представленные в данном разделе, свидетельствуют о том, что АТЕ (I и II уровня) были недостаточно заинтересованы в идентификации и регламентированном администрировании специальных средств. При сдаче внаем неиспользуемых активов аппарат председателя района и 2 примэрии не во всех случаях учитывали положения Закона о государственном бюджете на 2011 год²², Закона № 121-XVI от 04.05.2007²³ и Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 483 от 29.03.2008²⁴. В данном смысле приводятся следующие примеры.

________________

²² Закон о государственном бюджете на 2011 год № 52 от 31.03.2011.

²³ Закон об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении № 121-XVI от 04.05.2007 (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Закон № 121-XVI от 04.05.2007).

²⁴ Постановление Правительства № 483 от 29.03.2008 «Об утверждении Положения о порядке сдачи внаем неиспользуемых активов».

√ Несоответствующее документирование имущественных отношений, несоблюдение положений законодательства путем применения заниженных коэффициентов, отступление от условий договоров при сдаче помещений внаем, ненадлежащие бухгалтерские записи соответствующих платежей и непринятие необходимых мер по возмещению расходов на коммунальные услуги, связанные со сданными внаем помещениями, обусловили неначисление доходов на сумму 94,8 тыс.леев²⁵.

________________

²⁵ РС Басарабяска – 68,1 тыс.леев; примэрия Басарабяска – 22,2 тыс.леев; примэрия Башкалия – 4,5 тыс.леев.

√ Отсутствие прозрачности, несоблюдение правил бухгалтерского учета и наличие конфликта интересов при заключении 2 договоров найма между примэрией Башкалия и заведующим Домом культуры в качестве физического лица, которому были сданы в пользование помещения площадью 242 м², находящиеся в здании культурного учреждения (1903,4 м²), на срок 35 лет (11.01.2002 – 01.11.2037), обусловили неначисление доходов за 2008-2011 годы на общую сумму 65,6 тыс.леев. Так, местный совет освободил ИП “Lira Zlatov” (хотя по договорам найма нанимателем является физическое лицо) от платы на период с 01.05.2008 до сдачи в эксплуатацию Дома культуры после капитального ремонта, произведенного при поддержке ФСИМ. Тем не менее договора найма не предусматривают освобождение от платы в случае капитального ремонта помещений. Отмечается и тот факт, что примэрия Башкалия не отражает в бухгалтерском учете начисленные суммы арендной платы, регистрируя их в размере фактической оплаты и на момент осуществления платежей, в результате чего не формируются задолженности по арендной плате. Таким образом, в результате вышеизложенного за период 2008-2011 годов примэрия Башкалия упустила доходы от сдачи внаем площадей объектов недвижимости на общую сумму 65,6 тыс.леев (в том числе в 2011 году – 11,5 тыс.леев). Отмечается, что до момента проведения аудита балансовая стоимость помещений не была увеличена на стоимость капитального ремонта в размере 1,8 млн.леев.

♦ Требует улучшения процесс мониторинга полноты взыскания доходов от продажи публичного имущества.

В 2011 году примэрия г.Басарабяска списала здание «Инфекционный блок» балансовой стоимостью 287,9 тыс.леев, остаточной стоимостью 29,7 тыс.леев, а стоимость здания, согласно оценке Торгово-промышленной палаты, составила 44,0 тыс.леев. Несмотря на то, что в соответствии с решением городского совета, здание должно было быть снесено, а строительные материалы от сноса подлежали реализации, примэрия Басарабяска объявила конкурс по продаже здания в целях сноса и благоустройства территории. В результате торгов от 18.05.2010 объект был приобретен по оценочной стоимости ООО “Prima Fichir”, которое внесло залог в размере 10% от стоимости здания (4,4 тыс.леев), а оставшаяся сумма в размере 39,6 тыс.леев (разница) подлежала оплате в течение 7 дней после вручения решения о продаже. Однако до момента проведения аудита данная сумма не была уплачена покупателем, а примэрия не приняла необходимые меры по взысканию доходов. Отмечается, что примэрия Басарабяска не располагает договором купли-продажи, и не выписала накладную по настоящей сделке, что противоречит положениям Гражданского кодекса и Закона № 113-XVI от 27.04.2007²⁶.

________________

²⁶ Ст.210 Гражданского кодекса, утвержденного Законом № 1107-XV от 06.06.2002 (с последующими изменениями и дополнениями), и ст.19 Закона № 113-XVI от 27.04.2007.

Рекомендации:

8. РС, примэриям г.Басарабяска и с.Башкалия принять необходимые меры по улучшению механизма сдачи внаем помещений, находящихся в публичной собственности, с обеспечением регламентированного и полного взимания платы за наем.

ЦЕЛЬ II: АТЕ сформировали и исполнили расходную часть бюджета в соответствии с действующими законодательно-нормативными актами?

На процесс планирования и исполнения расходов бюджетов АТЕ (I и II уровня) повлияли несоответствия и отклонения от регламентированных положений с недостаточной тенденцией к улучшению.

Нарушения, допущенные руководящими лицами аудитируемых ОМПУ, обусловили осуществление нерегламентированных и неэффективных расходов на общую сумму 3,5 млн.леев, средства, которые в сопоставлении с расходами, исполненными ОМПУ района, являются существенными²⁷. Таким образом, установлены нерегламентированные расходы при освоении финансовых средств для инвестиций и капитального ремонта на общую сумму 2,2 млн.леев; неэффективные расходы на оплату труда – 0,4 млн.леев, по другим расходам – 0,9 млн.леев.

________________

²⁷ Разд.1.2. Стандартов аудита соответствия, применяемых на этапе планирования, утвержденных Постановлением Счетной палаты № 58 от 28.12.2009.

В этом контексте очевидна неотложная необходимость бесспорного внедрения положений Закона о государственном внутреннем финансовом контроле²⁸ с целью повышения менеджерской ответственности по соответствующему и эффективному управлению публичными ресурсами. Не отвечает требованиям прозрачности и добросовестности процесс перераспределения трансфертов в сумме 1,5 млн.леев, выделенных из государственного бюджета из фонда финансовой поддержки, в том числе для образования. Некоторые расходы из местных бюджетов на оплату труда и предоставление материальной помощи физическим лицам были выполнены с нарушением положений законодательства.

________________

²⁸ Закон о государственном внутреннем финансовом контроле № 229 от 23.09.2010.

Существуют недостатки при установлении отношений между государственным бюджетом и бюджетом района, при определении отношений между районным бюджетом и бюджетами АТЕ, которые повлияли на размер выделенных трансфертов.

С целью аргументирования вышеизложенного приводим следующие примеры:

♦ В процессе установления межбюджетных отношений существуют недостатки при прогнозировании расходов и равномерном распределении трансфертов.

Согласно ст.9 Закона № 397-XV от 16.10.2003, в целях выравнивания уровня обеспечения потребностей в бюджетных средствах, годовым законом о бюджете устанавливаются трансферты из государственного бюджета для бюджетов районов за счет средств фонда финансовой поддержки АТЕ. Процедура определения трансфертов установлена Методологическими нормами, разработанными МФ²⁹, которые предусматривают основные принципы государственной политики в области бюджетных доходов и расходов на следующий год и некоторые специфические моменты расчета трансфертов, которые прогнозируется выделить бюджетам II уровня из государственного бюджета. Так, согласно Методологическим нормам, для установления отношений между государственным бюджетом и бюджетами АТЕ II уровня в 2011 году установлены нормативы на содержание одного ребенка/ученика из государственного бюджета в учреждениях образования: 8525,2 лея – на содержание одного ребенка в дошкольных учреждениях и 5795,4 лея – на содержание одного ученика в школе, гимназии и лицее. Вместе с тем Методологические нормы не предусматривают состав расходов, включенных в этот норматив. Согласно нормам, при установлении отношений между государственным бюджетом и бюджетом II уровня (выделение трансфертов из фонда финансовой поддержки АТЕ) затраты на образование определяются исходя из норматива расходов, установленного Министерством финансов, и количества детей в соответствии с данными НБС. Например, бюджетный прогноз для средних учебных заведений определяется на основе статистических данных (количество детей в возрасте от 7 до 16 лет, зарегистрированных в каждом населенном пункте на 1 января 2010 года, количество учащихся в X-XII классах и средняя стоимость содержания, которая может быть обеспечена из бюджета в 2011 году на содержание одного ребенка в этих учреждениях – 5795,4 лея). В ходе аудита установлено наличие значительных расхождений между количеством учащихся, учитываемым в соответствии со статистическими данными (4244) и количеством учащихся, которые реально посещали образовательные учреждения (3350). Эти недостатки позволили увеличить бюджетные расходы на 5,1 млн.леев при установлении отношений между государственным бюджетом и районным бюджетом.

________________

²⁹ Разработаны в соответствии с положениями Закона № 847-XIII от 24.05.1996 и Закона № 397-XV от 16.10.2003.

Методика, применяемая ГУФ при планировании трансфертов для АТЕ I уровня, отличается от приведенной выше. В нарушение положений законодательства ГУФ не довело до сведения исполнительных органов I уровня прогнозы нормативов отчислений от общегосударственных доходов в местные бюджеты и некоторые специфические моменты исчисления трансфертов, которые предполагается выделить данным бюджетам из районного бюджета, указанные в ст.19 (2) Закона № 397-XV от 16.10.2003. Так, ГУФ произвело исчисление трансфертов исходя из нормативов, разработанных МФ, и неподтвержденного контингента получателей: расходы по разделу среднее образование были запланированы для содержания 3862 детей (оценочно), что отличается как от статистических данных (4244), так и от количества детей, которые фактически посещали школы, гимназии и лицеи (3350).

В результате применения меньшего количества учащихся, используемого для исчисления трансфертов для АТЕ I уровня, районный бюджет получил бюджетные средства из государственного бюджета в размере 2,7 млн.леев, распределив сумму 1,2 млн.леев на погашение кредиторской задолженности за электроэнергию М.П. “Apă-Canal”, на благоустройство территории, закупку товаров, капитальные расходы, текущий и капитальный ремонт отделений ПМСУ «Районная больница», закупку оборудования и лекарственных средств для медицинского учреждения.

Несоблюдение нормативных актов повлияло на объем трансфертов, утвержденных АТЕ I уровня. ГУФ распределило трансферты в отсутствие аргументированных расчетов, в результате чего сформировалось расхождение в сумме 1,5 млн.леев между трансфертами, исчисленными в соответствии с установленными нормами, и фактически выделенными АТЕ I уровня.

Указанные недостатки были вызваны отсутствием положений, регламентирующих процесс определения трансфертов, неразработкой и невнедрением процедур внутреннего контроля, которые бы повысили ответственность персонала, участвующего в этом процессе.

Рекомендации:

9. ГУФ, совместно с ГУО, разработать четкие и специальные политики в аспекте критериев планирования расходов для осуществления деятельности учебных заведений в соответствии с новой методологией их финансирования.

♦ В 2011 году бюджетные средства на оплату труда и соответствующие отчисления в сумме 350,0 тыс.леев были использованы с нарушением существующих положений. Не были соблюдены лимиты численности персонала и условия оплаты их труда, а также нормативная база при осуществлении расходов на оплату труда за счет бюджетных средств, отмечается необходимость повысить ответственность исполнителей бюджета в данном вопросе.

В 2011 году расходы на оплату труда составили основную часть в бюджетах АТЕ района, представляя 41,5% от общего объема расходов. В результате аудитирования оплаты труда в рамках аппарата председателя района, ОСООС и 4 примэрий было выявлено, что в отступление от действующих законодательных и нормативных актов были установлены штатные единицы сверх нормы, а также начислялась и выплачивалась заработная плата, что привело к неэффективным расходам. Для аргументации вышеуказанного приводим следующие примеры:

√ В соответствии со ст.14 и ст.43 Закона № 436-XVI от 28.12.2006, в компетенцию представительных и правомочных органов АТЕ I и II уровня входит утверждение структуры и штатного расписания исполнительных органов и других подведомственных подразделений, а в компетенцию местных советов – и утверждение условий оплаты их труда. В то же время в соответствии с п.4 Постановления Правительства № 689 от 10.06.2003³⁰, п.3³¹ приложения № 5 к Постановлению Правительства № 525 от 16.05.2006³² и Приказом министра финансов № 109 от 21.12.2007³³ штатные расписания подразделений в обязательном порядке регистрируются в МФ. Следует отметить, что РС и местные советы³⁴ не располагали штатными расписаниями, зарегистрированными в МФ, поскольку они не были утверждены ОМПУ.

________________

³⁰ Постановление Правительства № 689 от 10.06.2003 «О структуре и типовом штатном расписании аппарата председателя района, управлений, отделов, других подразделений, подведомственных районному совету».

³¹ Утратил силу согласно Постановлению Правительства № 1001 от 26.12.2011, вступившему в силу 30.12.2011.

³² Постановление Правительства № 525 от 16.05.2006 «Об оплате труда государственных служащих и работников, осуществляющих техническое обслуживание» (далее – Постановление Правительства № 525 от 16.05.2006).

³³ Приказ министра финансов № 109 от 21.12.2007 «Об утверждении типовой формы штатного расписания».

³⁴ Местные советы: Басарабяска, Абаклия, Башкалия, Садаклия.

√ В соответствии с Постановлением Правительства № 688 от 10.06.2003³⁵ утверждено штатное расписание примэрий сел (коммун), городов. Однако примэрии не выполнили рекомендации указанного Постановления, введя в штатное расписание 7 дополнительных единиц, что привело к осуществлению нерегламентированных расходов за счет основного компонента на общую сумму 92,7 тыс.леев³⁶. Также примэрия г.Басарабяска на основании решения городского совета ввела 8,5 штатных единиц сверх нормы в гимназии и детских садах, осуществив нерегламентированные расходы за счет основных расходов в размере 94,2 тыс.леев.

________________

³⁵ Постановление Правительства № 688 от 10.06.2003 «О структуре и штатном расписании примэрий сел (коммун), городов (муниципиев)» (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Постановление Правительства № 688 от 10.06.2003).

³⁶ Примэрии: Басарабяска – 3 единицы – 46,4 тыс.леев; Абаклия – 2 единицы – 35,6 тыс.леев; Садаклия – 2 единицы – 10,7 тыс.леев.

√ Согласно ст.111 Закона № 154-XV от 28.03.2003³⁷, работникам, труд которых оплачивается сдельно или повременно, за нерабочие праздничные дни выплачивается средняя заработная плата. Несмотря на эти положения, некоторые органы местного публичного управления I уровня и учреждения, подведомственные РС Басарабяска, произвели дополнительно к должностному окладу оплату за нерабочие праздничные дни и соответствующие отчисления на общую сумму 102,6 тыс.леев³⁸.

________________

³⁷ Трудовой кодекс, утвержденный Законом № 154-XV от 28.03.2003.

³⁸ Примэрия Басарабяска – 60,6 тыс.леев; ОСООС – 20,5 тыс.леев.

√ В нарушение п.5 приложения № 1 к Постановлению Правительства № 381 от 13.04.2006³⁹ было допущено нерегламентированное начисление и выплата заработной платы и соответствующих отчислений педагогическим кадрам, выполняющим обязанности руководителей учебных заведений, на общую сумму 60,5 тыс.леев.

________________

³⁹ Постановление Правительства № 381 от 13.04.2006 «Об условиях оплаты труда работников бюджетной сферы» (далее – Постановление Правительства № 381 от 13.04.2006).

Так:

В отсутствие разрешения МП руководители 7 учебных заведений занимались педагогической деятельностью сверх норм, установленных действующими нормативными актами (9 часов в неделю). В результате за 2011 год нерегламентированно было начислено 14,0 тыс.леев.

Приказами № 293 от 04.10.2010 и № 233 от 06.10.2011 Министерство культуры приняло предложение РС Басарабяска по установлению директору школы искусств учебной нагрузки на 2010-2011 и 2011-2012 учебные годы в размере 1,5 педагогической нормы. В то же время в рамках аппарата председателя района руководитель указанного учреждения получал зарплату и в качестве директора, совмещая, таким образом, 2,5 штатные единицы. В результате, в течение 2011 года нерегламентированные расходы на оплату труда и соответствующие отчисления руководителя данного учреждения сверх установленных нормативов составили 46,5 тыс.леев.

√ Не соблюдается процедура совмещения должностей и в ПМСУ, учредителем которых является РС Басарабяска.

Аудитом установлены случаи, когда одно лицо занимает несколько должностей и получает заработную плату за одно и то же рабочее время, как в районной больнице, так и в ЦСВ. Вышеуказанное иллюстрируется тем, что в 2011 году лицо, работающее в районной больнице на 1,5 ставки (1 ставка в качестве главного фармацевта и 0,5 ставки врача-ординатора в отделении терапии), одновременно работало на 1 ставке семейного врача в ЦСВ Басарабяска, в результате чего зарплата, выплаченная за год в обоих учреждениях по 2,5 ставкам, составила 100,0 тыс.леев. Аналогично, в ноябре-декабре 2011 года врач акушер-гинеколог, принятый в консультативное отделение районной больницы на 0,75 ставки, работал в родильном отделении в той же должности на 0,75 ставки, заведующим родильным отделением на 0,25 ставки, а также был трудоустроен в ЦСВ в качестве врача-гинеколога на 0,5 ставки, в результате чего получал зарплату в обоих медицинских учреждениях по 2,25 ставкам. Кроме того, заведующий лабораторией одновременно был принят в Районную больницу на 1,5 штатных единицы и в ЦСВ на 1 единицу лаборанта, за соответствующий период была выплачена зарплата в обоих медицинских учреждениях по 2,5 штатным единицам.

Хотя компетентные лица ПМСУ объясняют указанные факты недостаточностью медицинского персонала, аудиторские доказательства свидетельствуют, что они не исчерпали все меры по комплектованию штатов. Так, Районная больница не включает в информацию потребность в медицинском персонале (которую представляет ежеквартально отраслевому министерству) и не сообщает МЗ о недостатке всех специалистов (гинеколога, лаборанта). Так, медицинское учреждение снижает потребность в медицинских работниках, создавая, таким образом, благоприятные условия для совмещения вакантных должностей существующего медицинского персонала, что приводит к повышению его заработной платы.

Рекомендации:

10. Председателю района рассмотреть случаи ненадлежащей оплаты труда работников, обеспечивая при этом соблюдение правовых норм и финансово-бюджетной дисциплины в данной области.

11. ОСООС и примарам г.Басарабяска, сел Абаклия и Садаклия обеспечить внедрение процедур системы внутреннего контроля в области оплаты труда, которые бы исключили ненадлежащую оплату труда работников.

12. Примарам г.Басарабяска и сел Абаклия, Башкалия и Садаклия принять соответствующие меры для утверждения местными советами структуры и штатного расписания примэрии, структур и подведомственных подразделений, а также порядок оплаты их труда в соответствии с положениями законодательства.

♦ Сфера освоения средств на капитальные вложения и капитальный ремонт остается в дальнейшем одной из наиболее подверженных несоответствиям.

В аудитируемом периоде за счет бюджета района были освоены бюджетные средства на инвестиции и капитальный ремонт на общую сумму 8,1 млн.леев (в том числе на капитальные вложения – 1,6 млн.леев, закупку основных средств – 1,9 млн.леев, капитальный ремонт – 4,6 млн.леев). Расходы на инвестиции и капитальный ремонт были освоены за счет: государственного бюджета – 1,0 млн.леев; бюджетов АТЕ – 3,1 млн.леев; других источников – 2,1 млн.леев. Аудиторские доказательства, собранные по данному разделу, выявили ряд недочетов и несоответствий, которые привели к нерегламентированному или неэффективному использованию средств на сумму 2,2 млн.леев, что свидетельствует о том, что на финансовую дисциплину повлияло наличие несоответствий при инициировании объектов капитальных вложений, а также осуществление некоторых неэффективных расходов за счет публичных средств. Наиболее значительные несоответствия состоят в следующем:

♦ Отсутствие годового и перспективного плана по капитальным вложениям, неразработка и невнедрение процедур внутреннего контроля, касающихся инициирования и освоения расходов на капитальные вложения, нерегламентированное выполнение функций заказчиков объектов привели к представлению недостоверной отчетности по соответствующему разделу.

Так, в соответствии с Балансом исполнения бюджета публичных органов/учреждений по состоянию на 01.01.2011, в районе насчитывалось 9 незавершенных объектов капитальных вложений, начатых в 2003-2008 годах, в том числе 6 объектов сметной стоимостью в сумме 20,9 млн.леев и 3 объекта, сметная стоимость которых отсутствует. Три объекта (объем освоенных инвестиций составил 1262,4 тыс.леев) из 9 незавершенных, фактически эксплуатируются, в результате чего искажен финансовый отчет за 2011 год. В связи с этим приводятся следующие примеры:

√ В финансовом отчете примэрии Карабетовка числится незавершенный газопровод высокого давления Карабетовка-Иордановка, начатый в 2003 году, освоенные расходы составили 184,2 тыс.леев. Согласно объяснениям должностных лиц примэрии, в период строительства РС взял на себя функции заказчика строительства, при этом примэрии не были переданы расходы. Следует отметить, что хотя газопровод эксплуатируется, он отражен в учете РС лишь в количественном выражении, без стоимости (случай изложен в последующем разделе Отчета аудита).

√ Аналогично, в финансовом отчете примэрии Иордановка зарегистрировано незавершенное строительство артезианской скважины на сумму 436,5 тыс.леев, начатое в 2003 году. Хотя в 2006 году был составлен акт окончательной приемки объекта, он не был регламентированно отражен в бухгалтерском учете примэрии, что привело к искажению финансового отчета.

√ ОМПУ инициируют возведение дорогостоящих объектов, без изучения всех возможностей, предоставляемых частно-государственным партнерством в условиях Закона № 179-XVI от 10.07.2008, в результате объекты могут быть построены более экономичным и эффективным способом. Так, по данным бухгалтерского учета в примэрии Садаклия числится незавершенный водопровод, начатый в 2004 году, сметной стоимостью 6711,8 тыс.леев, из которых было освоено 941,7 тыс.леев (14%). В то же время, согласно объяснениям примара, работы по восстановлению водопровода выполнены на уровне 70%, водопровод эксплуатируется, будучи сдан в концессию с 2007 года, а оставшиеся работы оцениваются примаром на сумму около 2,0 млн.леев. Причиной выполнения значительного объема работ с ограниченными ресурсами является то, что водопроводная сеть протяженностью 20,7 км (из 32 км – согласно проекту) была построена с помощью населения, а примэрия лишь приобрела строительные материалы, в результате чего произошло значительное снижение стоимости строительства по сравнению со сметной стоимостью.

♦ Инициирование объектов капитальных вложений в отсутствие средств, необходимых для их строительства, приводит к иммобилизации бюджетных средств, к невыполнению поставленных задач, что, в конечном итоге, определяет неэффективность понесенных расходов.

√ В 2004 году примэрия Абаклия инициировала объект капитальных вложений «Благоустройство улицы Секриеру», сметная стоимость которого составила 957,2 тыс.леев. По данным подрядчика, за период 2005-2007 годов были освоены расходы на общую сумму 564,2 тыс.леев (59%), однако примэрия зарегистрировала на счете 203 «Бюджетные расходы на капитальные вложения» 250,0 тыс.леев. Согласно разъяснениям подрядчика (АО “Dost”), примэрия задолжала обществу 118,7 тыс.леев, что подтверждается актом сверки, составленным по состоянию на 01.11.2010, однако в бухгалтерском учете примэрии задолженность не зарегистрирована. Главный бухгалтер примэрии объясняет подписание акта сверки настойчивостью подрядчика и тем, что акт был подписан бывшим примаром. Таким образом, существует риск взыскания указанной суммы в судебном порядке.

Из-за отсутствия средств в 2007 году строительные работы были приостановлены, а в 2011 году примэрия произвела закупку работ по изменению проекта на сумму 119,8 тыс.леев, которая была оплачена за счет ассигнований из государственного бюджета для финансирования капитальных расходов. В соответствии с измененным проектом, сметная стоимость строительных работ составляет 14,6 млн.леев, которыми примэрия не располагает. Согласно некоторым устным объяснениям, на момент проведения аудиторской миссии примэрия проводила второе изменение проекта стоимостью 43,9 тыс.леев, путем его преобразования в региональный проект «Восстановление объездной дороги по улице Секриеру, с.Абаклия с выходом на национальную дорогу R3», стоимость работ оценивается примерно в размере 35,0 млн.леев. Хотя должностные лица примэрии заявили о вероятности реализации проекта при поддержке АРР Юг, аудиторская группа ставит под сомнение возможность строительства объекта. Так, проект стоимостью 163,7 тыс.леев может стать бесполезным, а бюджетные средства будут потрачены нерационально. Следует отметить, что в нарушение положений законодательства стоимость проекта в сумме 119,8 тыс.леев была списана на расходы учреждения (2011 г.), а затем оприходована на счете 011 «Специальные сооружения» (2012 г.), в результате чего стоимость незавершенного объекта занижена на 119,8 тыс.леев.

√ Выполнение работ по ремонту дорог в отсутствие проекта и в сокращенном объеме определяет недолговечность отремонтированного участка и потребность в новых инвестициях для его усиления. Так, в отступление от положений ст.13 Закона № 721-XIII от 02.02.1996⁴⁰, в отсутствие проекта, проверенного и прошедшего экспертизу, примэрия Башкалия провела работы по ремонту ул.Верде на сумму 149,6 тыс.леев, выполнив белый вариант дороги, без учета стока воды, обусловленного рельефом местности. На момент проведения аудита, или через год после проведения ремонта, щебень смыло с дороги, состояние которой непрерывно ухудшается, что обусловило неэффективное использование публичных средств (фото № 13 приложения № 4 к Отчету аудита).

________________

⁴⁰ Закон о качестве в строительстве № 721-XIII от 02.02.1996 (с последующими изменениями и дополнениями).

√ Инициирование капитальных работ в отсутствие финансового обеспечения обусловило несвоевременную оплату освоенных расходов и привело, в конечном счете, к использованию публичных средств на оплату пени и государственной пошлины. Согласно решению РС № 03/13 от 14.10.2004, было основано культурно-просветительное и развлекательное учреждение «Детский лагерь отдыха района Басабаряска», который не работал, поскольку не располагал условиями для детского отдыха. За период 2004-2007 годов на реконструкцию существующих зданий и строительство новых объектов ГУО освоило 2,7 млн.леев, или 30% от сметной стоимости СМР. Согласно Решению № 07/10 от 23.11.2007, РС Басарабяска распорядился о передаче учреждения на баланс примэрии Башкалия, хотя в действительности лагерь представлял собой незавершенный объект капитальных вложений, с объемом невыполненных работ около 6,1 млн.леев, для проведения которых примэрия не располагала финансовыми средствами. В то же время указанное решение РС не предусматривало передачу функций заказчика строительства примэрии, что ставит под сомнение намерение завершить объект. Несмотря на вышеуказанное, в 2008 году, в отсутствие финансового обеспечения, примэрия заключила договор подряда по выполнению «работ по ремонту лагеря» в сумме 11,0 млн.леев, из которых были освоены 400,5 тыс.леев на частичное ограждение территории лагеря. В результате непогашения долгов перед подрядчиком, последний инициировал процесс в судебной инстанции, которая вынесла решение о взыскании с примэрии суммы 567,7 тыс.леев, в том числе 130,5 тыс.леев в виде пени и государственной пошлины. Согласно исполнительному листу, в 2011 году примэрия Башкалия понесла расходы в размере 256,0 тыс.леев (фото № 14, № 15, № 16 и № 17 приложения № 4 к Отчету аудита).

♦ РС Басарабяска не разработал технико-экономическое обоснование строительства общественной бани, что может привести к тому, что объект не будет использоваться. В результате несоблюдения регламентированных норм по проведению государственных закупок самая выгодная оферта не была объявлена победившей.

В соответствии со ст.43(1) v) Закона № 436-XVI от 28.12.2006, районный совет распоряжается о проведении в соответствии с законом публичных консультаций по проектам решений по вопросам местного значения, которые могут иметь экономические и социальные последствия для общественных услуг, а также по другим вопросам, представляющим интерес для части населения АТЕ. Однако без консультации с общественностью и без технико-экономического обоснования, которое бы определило потребность в объекте, категории пользователей услуг, соотношение себестоимости и тарифа, а также поставщика общественных услуг коммунального хозяйства по Решению РС Басарабяска № 01/14 от 08.04.2011 были выделены 1500,0 тыс.леев на реконструкцию здания отдела по дезинфекции пищевых продуктов, введенного в эксплуатацию в 1939 году, в общественную баню. Сметная стоимость объекта составляет 2156,5 тыс.леев, в том числе СМР – 1836,2 тыс.леев. Согласно документации по торгам, закупающий орган установил в качестве критерия для оценки и сравнения оферт соответствие обязательным требованиям и самую низкую цену, не уточнив порядок проведения оценки и присвоения соответствующего пунктажа. Из 6 оферт, представленных на торги, стоимость которых составляла от 1068,7 тыс.леев до 1373,7 тыс.леев, рабочая группа по разным причинам отвергла 4 оферты с самыми низкими ценами и объявила победившей 5-ую оферту по цене (1344,2 тыс.леев без учета НДС). В этом контексте приводится пример отклонения оферты с самой низкой ценой (1068,7 тыс.леев без учета НДС), представленной СМП-740, подразделением ГП “Calea Ferată din Moldova”. Так, по данным отчета о закупке работ рабочая группа отклонила эту оферту из-за «нереально низкой цены». Хотя в соответствии с положениями законодательства⁴¹ закупающий орган обязан обеспечить экономическому оператору возможность оправдания аномально низкой цены, а офертант утверждает, что представил счета-фактуры на оплату материалов и оборудования, рабочая группа не учла этот факт. Также, согласно объяснениям экономического оператора, он не получил ответа на жалобу, адресованную в АГЗ.

________________

⁴¹ Ст.46 (2) Закона № 96-XVI от 13.04.2007.

Несмотря на то, что согласно договору подряда, заключенному 31.05.2011 с ООО “Casa Construct”, срок выполнения работ должен был составить 4 месяца, а по дополнительному соглашению был продлен до 01.06.2012, на момент проведения аудита работы не были завершены, без объяснения причин заказчиком. В 2011 году для реконструкции бани было освоено 1110,2 тыс.леев, публичные средства были иммобилизованы из-за незавершения объекта. В нарушение положений ст.42 Закона № 96-XVI от 13.04.2007 и договорных условий закупающий орган не обеспечил предоставление гарантии надлежащего выполнения работ стоимостью 80,7 тыс.леев. Из-за непредставления для аудитирования победившей оферты и по причине отсутствия лиц, ответственных за выполнение работ (и.о. начальника ОСКХД и ответственного за технический надзор), не было возможности проверить соблюдение оферты при выполнении работ.

♦ Процесс инициирования закупки основных средств, являясь несоответствующим, носит спонтанный характер и приводит к неэффективному использованию средств.

В отсутствие плана закупок и без учета приоритетов подведомственных подразделений в 2011 году РС осуществил расходы по закупке основных средств на общую сумму 897,1 тыс.леев, из которых 415,0 тыс.леев были использованы на закупку транспортных средств и 296,6 тыс.леев – на закупку музыкальных инструментов: 2 фортепиано для школы искусств (152,0 тыс.леев) и духовые музыкальные инструменты для дома культуры (164,8 тыс.леев).

√ Отмечается, что непредусмотрительно и без изучения местного рынка в целях эффективного использования публичных финансов закупающий орган произвел закупку новых музыкальных инструментов, профессионального уровня, хотя местный рынок предоставляет более экономичные возможности (фото № 18, № 19, № 20 и № 21). Кроме того, хотя перераспределение средств на закупку основных фондов было осуществлено на основании нерегламентированно составленных формуляров⁴², ГУФ приняло несоответствующие документы и внесло изменения в планы финансирования указанных учреждений.

________________

⁴² П.17 и п.24 Положения о сметах расходов публичных учреждений и о порядке распределения по месяцам бюджетов административно-территориальных единиц, утвержденного Приказом министра финансов № 117 от 29.12.2007 (с последующими дополнениями; далее – Положение, утвержденное Приказом № 117 от 29.12.2007).

√ По мнению аудиторской группы, публичные финансы на закупку транспортных средств были использованы нерегламентированно и неэффективно. Согласно положениям ст.54(1) Закона № 96-XVI от 13.04.2007, закупающий орган может путем запроса ценовых оферт присудить договор о закупках товаров при условии, что оценочная стоимость закупки не превысит 200,0 тыс.леев (без учета НДС). Несмотря на то, что по Решению РС № 01/14 от 08.04.2011 на закупку микроавтобуса была выделена сумма 280,0 тыс.леев, РС незаконно применил процедуру запроса ценовых оферт, а не открытые торги. Следует отметить, что в нарушение положений законодательства⁴³ для учета работы автобуса использовались путевые листы автомобилей, некоторые из которых содержали исправления показателей пробега и расхода топлива. Согласно некоторым устным разъяснениям, автобус передается в распоряжение подразделениям районного совета, а для аудитирования были представлены 2 заявки, из которых лишь одна соответствовала записям в путевых листах. В нарушение нормативных актов⁴⁴ все путевые листы были подписаны заместителем председателя района, а не лицами, в распоряжение которых было передано транспортное средство. Все изложенное указывает на риск мошенничества при использовании автобуса и списании 0,8 тыс. литров топлива на сумму 12,4 тыс.леев.

________________

⁴³ Приказ НБС и МФ об утверждении типовых форм первичных документов строгой отчетности № 24/36 от 25.03.1998 (с последующими изменениями).

⁴⁴ П.6.1 Инструкции по заполнению и обработке путевых листов для автомобилей, утвержденной Приказом НБС № 108 от 17.12.1998.

√ Несмотря на то, что по состоянию на 01.01.2011 РС и подведомственные подразделения располагали 9 автомобилями, что на одну единицу больше количества, рекомендуемого в соответствии с Постановлением Правительства № 1404 от 30.12.2005⁴⁵, аппарат председателя района произвел закупку еще одного автомобиля стоимостью 135,0 тыс.леев, проведя одновременно и работы по его обслуживанию на сумму 14,2 тыс.леев (тонирование стекол, установка противотуманных фар и т.д.). Кроме того, за период 2011-2012 годов РС Басарабяска не списал ни один автомобиль, располагая 10 автомобилями на момент проведения аудита. Следует отметить, что в нарушение требований нормативно-правовой базы⁴⁶ закупающий орган провел государственную закупку при отсутствии средств, предназначенных для этой цели. Так, договор закупки транспортного средства был заключен 08.11.2011, а районный бюджет был уточнен в соответствии с Решением № 06/08 от 02.12.2011 за счет сокращения расходов по группе 10.03.131 «Прочие учреждения и мероприятия в области социального обеспечения и социальной поддержки» и увеличения расходов по основной группе 01.02.015 «Исполнительные органы местного публичного управления» на сумму 200,0 тыс.леев с целью погашения текущей задолженности за товары, услуги и на закупки. Впоследствии, 07.12.2011, в соответствии с распределением по месяцам бюджета аппарата председателя на 2011 год, бюджетные ассигнования в сумме 135,0 тыс.леев были перераспределены со ст.113 «Оплата товаров и услуг» на ст.242 «Приобретение основных средств». Описанный метод позволил выделить средства на закупку автомобиля без решения правомочных и представительных органов.

________________

⁴⁵ Постановление Правительства № 1404 от 30.12.2005 «О порядке использования органами публичного управления служебного легкового автотранспорта» (с последующими изменениями и дополнениями).

⁴⁶ Ст.19 (2) Закона о государственном бюджете на 2011 год № 52 от 31.03.2011 (с последующими изменениями и дополнениями); п.7 a) Положения о деятельности рабочей группы по закупкам, утвержденного Постановлением Правительства № 1380 от 10.12.2007 (с последующими изменениями и дополнениями).

Вышеуказанное было обусловлено отсутствием прозрачности процесса принятия решений, неразработкой и невнедрением процедур внутреннего контроля, связанных с государственными закупками, и исполнительной недисциплинированностью служащих ОМПУ.

Рекомендации:

13. Районному совету и председателю района:

13.1) обеспечить разработку и утверждение Программы капитальных вложений по АТЕ, учитывая принципы экономичности и эффективности при инициировании объектов и освоении расходов на капитальные вложения, в том числе порядок и критерии их отбора для рационального использования публичных финансов;

13.2) разработать и внедрить процедуры внутреннего контроля, связанные с государственными закупками, в том числе призванные обеспечить прозрачность процесса принятия решений при закупке основных средств для использования публичных средств эффективным способом и в соответствии с приоритетами подведомственных подразделений.

14. Примарам сел: Карабетовка, Иордановка и Садаклияпринять необходимые меры по надлежащему отражению в бухгалтерском учете объектов капитальных вложений, числящихся в отчете как незавершенные, с обеспечением их сдачи в эксплуатацию.

♦ В 2011 году бюджетные средства на содержание склада по хранению непригодных пестицидов в сумме 257,2 тыс.леев были использованы неэффективно, в результате не была достигнута поставленная цель.

В соответствии с Постановлением Правительства № 1543 от 29.11.2002⁴⁷, МВД и ОМПУ должны были на контрактной основе, за счет бюджетов административно-территориальных единиц, обеспечить военизированной охраной централизованные склады по хранению непригодных пестицидов. В ходе аудита установлено, что в нарушение законодательных норм, указанные органы не обеспечили склад военизированной охраной, а финансовые средства в сумме 257,2 тыс.леев были перечислены владельцу склада (ООО “Sadac-Agro”), несмотря на то, что предприятие не заключило договор ни с центральными, ни с местными публичными органами по обеспечению охраны объекта. Более того, хотя руководящие лица ООО “Sadac-Agro” утверждают, что перечисления на общую сумму 257,2 тыс.леев были использованы для покрытия расходов на содержание склада, собранные аудиторские доказательства свидетельствуют об обратном. Так, в результате посещения склада было установлено, что в 2007 году на складе произошел пожар, который разрушил часть склада и уничтожил часть препаратов, находящихся в нем. После пожара, в декабре 2007 года, остатки препаратов в количестве 45 тонн, повторно упакованные в пластмассовые бочки, и отходы, оставшиеся после пожара (15 тонн) остались под открытым небом, приходя в негодность из года в год и представляя опасность для загрязнения окружающей среды (фото № 1 и № 2 приложения № 4 к Отчету). Аудитом установлено, что ООО “Sadac-Agro” не обеспечило надлежащую охрану объекта, ограждение которого является ненадежным и открывает свободный доступ к токсичным веществам (фото № 3 и № 4 приложения № 4 к Отчету). Отмечается, что в непосредственной близости от склада находятся сельскохозяйственные земли, на которых выращиваются зерновые культуры, и в случае обильных осадков или наводнения существует опасность утечки препаратов за пределы территории, прилегающей к складу (фото № 5 приложения № 4 к Отчету). В результате лабораторных исследований остаточного содержания препаратов в почве на участках, прилегающих к данному складу, проведенных в 2006 и 2007 гг. (после пожара) сотрудниками НЦОЗ, было обнаружено загрязнение почвы препаратами фитосанитарного назначения в концентрациях, превышающих максимально допустимый уровень.

________________

⁴⁷ Постановление Правительства № 1543 от 29.11.2002 «О дополнительных мерах по централизованному размещению и обезвреживанию непригодных и запрещенных пестицидов» (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Постановление Правительства № 1543 от 29.11.2002).

Рекомендации:

15. Районному совету и председателю района обеспечить взаимодействие с Комиссариатом полиции Басарабяска с целью надлежащего хранения токсичных средств, которое, в свою очередь, обеспечит охрану окружающей среды и здоровья населения.

♦ Отсутствие основных процедур внутреннего контроля и несоблюдение положений законодательства привели к нарушениям и отклонениям при уточнении и исполнении расходов из резервного фонда районного совета, выраженные в: использовании средств на сумму свыше установленного лимита; распределении средств без всестороннего рассмотрения заявлений и подтверждающих документов или в их отсутствие; выделении средств в размере, превышающем регламентированные лимиты.

Аудитом установлено, что Положение об использовании средств резервного фонда районного совета на 2011 год, утвержденное Решением РС № 08/03 от 03.12.2010, не было приведено в соответствие с рекомендациями Постановления Правительства № 1427 от 22.12.2004⁴⁸, таким образом, были установлены направления использования средств, не предусмотренные Типовым положением. Так, средства резервного фонда могли быть выделены в чрезвычайных и обоснованных случаях для предоставления единовременной материальной помощи как социально уязвимым слоям населения, так и государственным служащим и советникам в размере, не превышающем минимальный размер заработной платы по республике. Выделение средств из резервного фонда должно было производиться на основании решений РС, а в непредвиденных случаях, возникающих в период между заседаниями Совета – в соответствии с распоряжениями председателя района, с последующим обязательным утверждением этих документов на следующем заседании Совета.

________________

⁴⁸ Постановление Правительства № 1427 от 22.12.2004 «Об утверждении Типового положения о формировании резервных фондов органов местного публичного управления и использовании средств этих фондов».

Резервный фонд был утвержден в размере 250,0 тыс.леев, уточнен в сумме 274,0 тыс.леев и исполнен в сумме 314,4 тыс.леев, или с превышением уточненных показателей на 40,4 тыс.леев, для чего были использованы неосвоенные средства по группе 10.03.126 («Дом для престарелых и инвалидов»). Более того, в качестве основания для уточнения резервного фонда на 24,0 тыс.леев послужило распоряжение председателя района, утвержденное Советом 03.02.2012, после завершения 2011 бюджетного года. Вышеуказанное привело к нарушению положений Закона № 397-XV от 16.10.2003 и Закона № 436-XVI от 28.12.2006⁴⁹.

________________

⁴⁹ Ст.27 Закона № 397-XV от 16.10.2003; ст.14 (2) n) Закона № 436-XVI от 28.12.2006.

В целом, средства фонда были распределены для оказания материальной помощи физическим лицам на сумму 101,0 тыс.леев (52 получателям), на проведение различных праздников (в том числе на премирование лиц, не работающих в подразделениях РС), соревнований, торжеств на сумму 89,4 тыс.леев, оплату задолженности за электроэнергию МП “Apă-Canal Basarabeasca” – 50,0 тыс.леев, закупку медицинского оборудования для ПМСУ Районной больницы – 50,0 тыс.леев, для других целей – 24,0 тыс.леев. При использовании средств резервного фонда исключительно для целей, не связанных с чрезвычайными и непредвиденными ситуациями, появляется риск того, что в случае возникновения подобных ситуаций районному бюджету не хватит средств, необходимых для устранения их последствий.

В нарушение положений законодательства, средства резервного фонда в сумме 309,4 тыс.леев (98,4%) были выделены на основании распоряжений председателя района, из которых 4 распоряжения о выделении 47,4 тыс.леев, принятые в период 9-23 декабря 2011 года, не были утверждены Советом до завершения 2011 бюджетного года. Более того, ГУФ, будучи наделено функциями рассмотрения аргументированных заявлений о выделении средств, не выполнило своих обязанностей, что привело к распределению средств преимущественно по усмотрению руководящих лиц районного совета, без соответствующего заключения управления. Также в 12 из 52 случаев оказания материальной помощи на сумму 26,0 тыс.леев ни ГУФ, ни РС не располагают подтверждающими документами для выделения денег, а в других случаях отсутствуют данные о рабочем месте и среднем доходе заявителя, не была проведена экспертиза условий его жизни, не подтверждены понесенные им расходы. Несмотря на то, что в соответствии с собственным положением размер материальной помощи не должен был превышать одну минимальную заработную плату по республике (600 леев), максимальная сумма на лечение составила 5,0 тыс.леев, а в случае смерти и на другие цели – 3,0 тыс.леев.

Подобные нарушения были установлены и при выделении материальной помощи 23 физическим лицам в соответствии с Решением РС № 01/14 от 08.04.2011 на общую сумму 61,0 тыс.леев за счет остатка средств, сформированного в результате исполнения бюджета за предыдущий год. Как и в случаях оказания помощи из резервного фонда, по 8 случаям (24,0 тыс.леев) РС не представил для аудитирования подтверждающие документы, которые бы подтвердили сложную ситуацию заявителя.

Отмечается, что в отсутствие процедур внутреннего контроля, а также из-за отсутствия взаимодействия с другими органами, предоставляющими помощь (резервный фонд ОМПУ I уровня, ФСПН), 25 лиц, получивших помощь в размере 47,5 тыс.леев из резервного фонда РС, также получили помощь из резервного фонда примэрии г.Басарабяска и ФСПН в сумме 18,6 тыс.леев.

Аудитом установлено, что без соблюдения регламентированных положений из резервного фонда совета были исполнены расходы в сумме 37,5 тыс.леев, не относящиеся к компетенции ОМПУ II уровня, которые не были чрезвычайными, непредвиденными, а также не были необходимы. Так, из средств резервного фонда были премированы сотрудники полиции (11,0 тыс.леев) и отдела по чрезвычайным ситуациям (1,0 тыс.леев), были проведены зимние праздники (13,0 тыс.леев) и День железнодорожника (5,0 тыс.леев), были осуществлены расходы по выезду медицинских работников на спартакиаду (4,0 тыс.леев) и на изготовление окна для офиса Общества охотников и рыбаков (2,0 тыс.леев), выдана премия физическому лицу за первое место в соревновании охотников (1,5 тыс.леев).

♦ Примэрия г.Басарабяска не использовала по назначению целевые средства, выделенные из районного бюджета, в сумме 50,0 тыс.леев.

В ходе аудита установлено, что публичные средства, выделенные на основании Решения РС № 01/14 от 08.04.2011 на строительство колодца для церкви города, примэрия г.Басарабяска перераспределила на благоустройство территории, хотя, согласно закону⁵⁰, они подлежали возвращению в бюджет II уровня. Следует отметить, что ГУФ нерегламентированно, в отсутствие соответствующего решения районного совета приняло изменения распределения по месяцам и внесло их в базу данных.

________________

⁵⁰ Ст.11 (3) Закона № 397-XV от 16.10.2003.

Рекомендации:

16. Районному совету и председателю района:

16.1) разработать и представить на утверждение районному совету проект Положения о порядке формирования и использования средств резервного фонда с четким определением расходов, которые должны быть понесены за его счет, в том числе ряд критериев, определяющих расходы «чрезвычайного и непредвиденного характера»;

16.2) внедрить процедуры внутреннего контроля, способные обеспечить регламентированное, прозрачное и целевое использование средств резервного фонда.

√ Расходы, осуществленные в целях обеспечения выполнения служебных обязанностей ОМПУ района, превышают лимиты, утвержденные действующими нормативными актами, и требуют оптимизации.

√ Отсутствие эффективного контроля над оптимизацией средств бюджетов АТЕ за период 2011 года повлекло за собой осуществление необоснованных расходов на обеспечение выполнения служебных обязанностей подразделениями РС на общую сумму 68,7 тыс.леев. Так, несмотря на то, что Распоряжением председателя района № 188 от 22.12.2010 был утвержден лимит пробега для служебных легковых автомобилей на 2011 год в соответствии с положениями Постановления Правительства № 1404 от 30.12.2005⁵¹, районный совет содержал один автомобиль сверх установленной нормы, а также превысил годовой лимит пробега на 48,0 тыс.км, в результате было использовано топливо сверх нормы на общую сумму 68,7 тыс.леев.

________________

⁵¹ Постановление Правительства № 1404 от 30.12.2005 «О порядке использования органами публичного управления служебного легкового автотранспорта» (с последующими изменениями и дополнениями).

√ Отсутствие процедур внутреннего контроля по предотвращению злоупотреблений обусловило наличие соответствующего риска при использовании средств на ремонт автомобилей, принадлежащих районному совету. Так, согласно документам, выданным поставщиками услуг по ремонту автомобилей, 2 автомобиля находились в ремонте в период 25.07–05.08.2011 и, соответственно, 19.10–28.10.2011, затраты на ремонт составили 32,7 тыс.леев. Одновременно за указанные периоды РС выдал 4 путевых листа, списав 216 литров топлива на сумму 3,1 тыс.леев. Аудиторская миссия не смогла определить, какие расходы были обоснованными.

Рекомендации:

17. Районному совету и председателю района рассмотреть случаи несоблюдения подразделениями совета годового лимита пробега для служебных легковых автомобилей с принятием решений о повышении ответственности должностных лиц.

ЦЕЛЬ III: АТЕ отчитались соответствующим образом и обеспечили надлежащую сохранность публичного имущества?

Аудиторская миссия отмечает, что система управления публичным имуществом ОМПУ не соответствовала законодательным положениям, была подвержена некоторым недостаткам и пробелам, которые выражаются в: отсутствии надлежащего учета публичного имущества и достоверного отражения в отчетности имущественных ситуаций; отсутствии полноты регистрации прав на недвижимое имущество в кадастровом органе; несовершенстве договоров безвозмездного пользования имуществом, переданным в управление ПМСУ и созданным предприятиям и т.д. Существующие недостатки в учете и неэффективный менеджмент местным публичным имуществом отрицательно влияют на надлежащее управление им и ведут к растрате публичных средств. Для аргументирования вышеизложенного приводятся следующие примеры.

В соответствии с информацией, представленной ГРП, РС является учредителем 3 муниципальных предприятий (ПИ “Curierul de Basarabeasca” МП, МП “Sonbas-Service”, МП “Biroul de proiectări, prospecţiuni şi servicii Basarabeasca”), а ОМПУ г.Басарабяска основали 5 муниципальных предприятий (МП “Gospodăria comunal-locativă Basarabeasca” (далее – МП “GCL Basarabeasca”), МП “Bastermogaz”, МП “Munpredbas”, МП “Apă-Canal Basarabeasca” и МП “Aqua Basarabeasca”), из них 3 муниципальных предприятия не функционировали в аудитируемом периоде, однако юридически не были ликвидированы⁵², величина их уставного капитала составляла 83,9 тыс.леев. В результате аудиторских процедур, проведенных в отношении 3 хозяйствующих субъектов, предоставляющих коммунальные услуги городским потребителям, отмечается следующее.

________________

⁵² ПИ “Curierul de Basarabeasca” МП (учредитель – РС Басарабяска); МП “Bastermogaz”, МП “Munpredbas” (учредитель – примэрия Басарабяска).

♦ Отсутствие четкой, осмотрительной и обоснованной экономической и тарифной политики, способной направлять деятельность публичных служб коммунального хозяйства, отсутствие мониторинга деятельности публичных служб со стороны учредителя, устаревшие уставы муниципальных предприятий и ненадлежащее выполнение обязанностей учредителя привели к отвлечению публичных средств для оплаты задолженности муниципальных предприятий на сумму 350,0 тыс.леев.

√ Городской совет Басарабяска не привел уставы муниципальных предприятий в соответствие с положениями Примерного положения муниципальных предприятий. Так, в нарушение положений Закона № 436-XVI от 28.12.2006⁵³ учредителем 2 из 3 аудитированных предприятий является примэрия города, а не местный совет; в одном уставе отсутствует раздел «Имущество предприятия», а также не указан размер уставного капитала. Также ни на одном предприятии не предусмотрено создание административного совета, не указывается порядок продвижения интересов учредителя, в том числе порядок распределения прибыли. Согласно п.23 Примерного положения муниципального предприятия⁵⁴, муниципальное предприятие самостоятельно организует свою деятельность и определяет перспективы производства, а основу производственных программ составляют договоры, заключенные с потребителями услуг и поставщиками материально-технических ресурсов, других ценностей и материалов, необходимых для производства. В аудитируемом периоде муниципальные предприятия не располагали планом, определяющим перспективы развития в соответствии с указанными положениями. Также они не располагали годовым планом деятельности с утверждением экономических показателей по доходам и расходам, а также финансовых результатов, которые должны быть получены в конце года, эта ситуация была обусловлена отсутствием соответствующих требований.

________________

⁵³ Ст.14 2) i) Закона № 436-XVI от 28.12.2006.

⁵⁴ Постановление Правительства № 387 от 06.06.1994 «Об утверждении Примерного положения о муниципальном предприятии» (с последующими изменениями; далее – Примерное положение муниципального предприятия).

Также в нарушение законодательных положений⁵⁵ муниципальные предприятия не представили учредителям финансовые отчеты, а учредители не приняли необходимые меры по оценке менеджмента предприятий и результатов их финансово-экономической деятельности.

________________

⁵⁵ Ст.38 Закона № 113-XVI от 27.04.2007.

√ Отсутствие осмотрительности и глубокого анализа финансовых ситуаций, созданных на предприятии по водоснабжению потребителей г.Басарабяска, привело к созданию другого муниципального предприятия с аналогичным видом деятельности. Некоторыми из обязанностей ОМПУ являются обеспечение экономического развития АТЕ путем создания, реструктуризации, реорганизации или ликвидации муниципальных предприятий и выполнение функций их учредителя. Несмотря на то, что с 18.10.2000 функционирует МП “Apă-Canal Basarabeasca”, основным видом деятельности которого являются забор, очистка и подача воды потребителям, 15.04.2011 городской совет, ссылаясь на существование задолженности МП “Apă-Canal Basarabeasca” по выплате заработной платы и перед НПБ, основал еще одно муниципальное предприятие с тем же видом деятельности МП “Aqua Basarabeasca” на базе основных средств, полученных безвозмездно от ГП “Calea Ferată din Moldova” и предназначенных для снабжения водой одного из районов города (скважины, водопроводные сети и т.д.). Анализ финансовых результатов от операционной деятельности показывает, что оба предприятия получили убытки в размере 181,8 тыс.леев (МП “Apă-Canal Basarabeasca”) и 618,6 тыс.леев (МП “Aqua Basarabeasca”). Существование двух предприятий дублирует административные расходы и увеличивает себестоимость предоставляемых коммунальных услуг.

√ ОМПУ г.Басарабяска не проанализировали причины получения убытков созданными предприятиями и не утвердили план по их санации. В результате анализа финансовых отчетов муниципальных предприятий было установлено, что в 2011 году все 3 предприятия – поставщики коммунальных услуг – получили убытки от операционной деятельности на общую сумму 1,0 млн.леев. В то же время из-за недостаточной заинтересованности ответственных лиц учредителя в эффективном и надлежащем управлении публичным имуществом не были приняты меры по выявлению всех резервов дополнительных источников доходов и возможности минимизации затрат и расходов. Отмечается, что в 2011 году МП “Apă-Canal Basarabeasca” списало дебиторские задолженности потребителей за услуги, оказанные в предыдущие годы, на сумму 146,5 тыс.леев в отсутствие соответствующих документов компетентных органов. Также в результате принятых мер по выявлению неавторизованных потребителей были установлены 3 юридических лица и 16 физических лиц (работников МП “Apă-Canal Basarabeasca”), которые на протяжении многих лет не платили за оказанные услуги, таким образом, платежи за воду, рассчитанные дополнительно за 2009-2011 годы, составили 26,6 тыс.леев. Более того, меры, принятые примэрией г.Басарабяска, а также операторами коммунальных услуг по минимизации потерь воды в распределительных сетях, были недостаточными, в 2011 году потери составили около 139,5 тыс.м³, или более 34% от общего водозабора.

√ Отсутствие исчерпывающей экономической политики публичных служб коммунального хозяйства, в том числе тарифной политики в указанной области, а также отсутствие распределения ответственности между учредителем и предприятием способствовали оплате за счет публичных средств кредиторской задолженности хозяйствующего субъекта в сумме 350,0 тыс.леев. Аудитом установлено, что в отсутствие обоснованных расчетов относительно разницы между тарифом и себестоимостью предоставленных услуг и под предлогом возможного отключения электроэнергии и приостановления водоснабжения одного района г.Басарабяска РС выделил 350,0 тыс.леев на погашение задолженности по электроэнергии МП “Apă-Canal Basarabeasca”, таким образом произведя необоснованные и непредусмотренные законодательством⁵⁶ расходы. МП “Apă-Canal Basarabeasca” использовало 50,0 тыс.леев на выплату заработной платы, а не на оплату электроэнергии. Прямое финансирование финансово-экономической деятельности представляет собой растрату публичных средств, вызывает зависимость и не стимулирует улучшение менеджмента предприятий.

________________

⁵⁶ Ст.8 (4) Закона № 397-XV от 16.10.2003.

√ Учредитель передал в 2011 году муниципальным предприятиям имущество в сумме 17,9 млн.леев⁵⁷, не указав статус переданных ценностей. В результате муниципальные предприятия отнесли полученные ценности на доходы, необоснованно увеличив прибыль отчетного периода предприятий. Одновременно описанный способ не обеспечивает полную и точную регистрацию доли учредителя в имуществе основанных предприятий и может привести к его утрате.

________________

⁵⁷ МП “Gospodăria comunal-locativă Basarabeasca” – 10,9 млн.леев; МП “Aqua Basarabeasca” – 7,0 млн.леев.

♦ ОМПУ не обеспечили достоверный учет публичного имущества, переданного в хозяйственное управление муниципальным предприятиям, которые они создали. Отчет РС и примэрии г.Басарабяска об имуществе, управляемом созданными предприятиями, по состоянию на 01.01.2011 не основывается на подтверждающих документах, что обусловило расхождения между данными бухгалтерского учета и данными финансовых отчетов, а несоответствующий учет имущества создает повышенный риск его потери.

Исходя из того, что в соответствии со ст.9 (2) i) и j) Закона № 121-XVI от 04.05.2007 в компетенцию ОМПУ входят ведение учета имущества АТЕ и осуществление контроля за его сохранностью и эффективным использованием, аудит отмечает, что несоблюдение положений действующих нормативных актов, а также неэффективное сотрудничество между местными советами и основанными ими муниципальными предприятиями вызвали существенные искажения в финансовой отчетности вследствие недостоверного отражения экономических ситуаций (на бухгалтерском счете 136 «Долгосрочные инвестиции в связанные стороны» по состоянию на 01.01.2011) на сумму около 4621,1 тыс.леев⁵⁸, т.е. на данном счете не была отражена надлежащим образом стоимость имущества, переданного учрежденным предприятиям, что противоречит п.46 и 76 инструкций, утвержденных приказами министра финансов № 93 и № 94 от 19.07.2010.

________________

⁵⁸ РС Басарабяска – 1716,3 тыс.леев; городской совет Басарабяска – 2904,8 тыс.леев.

♦ Сведения о городском имуществе, переданном в управление предприятиям, учрежденным ОМПУ, не представляют достоверную картину и не позволяют сформулировать вывод о его сохранности.

В нарушение положений п.10 Постановления Правительства № 387 от 06.06.1994⁵⁹ к уставам предприятий, учрежденных примэрией и советом Басарабяска, не прилагаются акты об инвентаризации имущества предприятий, переданного в управление на дату их утверждения, а по недвижимому имуществу не указаны почтовый адрес, площадь и кадастровый номер с приложением плана земельного участка. Таким образом, результат этих нарушений обуславливает: отсутствие надлежащего учета публичного имущества; отсутствие полноты регистрации прав на него и порядка отражения в отчете его использования; искажение данных бухгалтерского учета примэрии г.Басарабяска относительно имущественного фонда, переданного в управление учрежденным предприятиям, который фактически отсутствует в учете примэрии.

________________

⁵⁹ Постановление Правительства № 387 от 06.06.1994 «Об утверждении Примерного положения о муниципальном предприятии» (с последующими изменениями; далее – Примерное положение, утвержденное Постановлением Правительства № 387 от 06.06.1994).

♦ Отсутствие надлежащего учета жилищного фонда в МП “Gospodăria comunal-locativă Basarabeasca” обуславливает недостоверную отчетность имущественных ситуаций.

Так, несоблюдение учредителем (примэрией г.Басарабяска) требований п.76 и 128 Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010, относительно учета публичного имущества, переданного в управление, обусловило ненадлежащую регистрацию в бухгалтерском учете и в финансовых отчетах учредителя и МП “Gospodăria comunal-locativă Basarabeasca” жилищного фонда, переданного в администрирование. Так, по состоянию на 01.02.2012 примэрия не зарегистрировала жилищный фонд, переданный МП “Gospodăria comunal-locativă Basarabeasca”. В то же время, в нарушение положений ст.17 Закона № 113-XVI от 27.04.2007 и ст.14 (1) Закона № 1324-XII от 10.03.1993⁶⁰, МП “GCL Basarabeasca” также не обеспечило достоверность отражения в учете стоимости жилищного фонда в размере 143050,9 тыс.леев, поскольку она не была уменьшена на стоимость приватизированного жилищного фонда в сумме 88291,8 тыс.леев. Вышеуказанное связано также с тем, что примэрия г.Басарабяска не обеспечила создание ассоциаций владельцев кондоминиумов и не передала им в управление стоимость приватизированных зданий, а лица, ответственные за управление и учет жилищного фонда, не выполнили надлежащим образом свои обязанности. Включение в учет публичного имущества стоимости приватизированного жилищного фонда искажает финансовую отчетность и обуславливает недостоверное отражение в отчете публичной собственности, находящейся в управлении АТЕ.

________________

⁶⁰ Закон о приватизации жилищного фонда № 1324-XII от 10.03.1993 (с последующими изменениями и дополнениями).

Рекомендации:

18. Районному совету и городскому совету Басарабяска:

18.1) принять меры по приведению уставов и деятельности муниципальных предприятий и созданных учреждений в соответствие с нормативно-правовой базой;

18.2) обеспечить проведение исчерпывающей инвентаризации публичного имущества, переданного в администрирование учрежденным предприятиям, а также его надлежащую регистрацию в бухгалтерском учете и права на него;

18.3) рассмотреть целесообразность сохранения муниципальных предприятий, которые не функционируют длительный период.

♦ ОМПУ не выполнили в полной мере взятую на себя ответственность по регламентированной поставке публичных услуг коммунального хозяйства.

Исходя из сфер деятельности ОМПУ I уровня, в соответствии со ст.14 (2) с) Закона № 436-XVI от 28.12.2006 местный совет решает вопросы передачи в управление, в концессию, сдачи в аренду или внаем имущества, относящегося к публичной сфере села, города, а также общественных услуг местного значения в соответствии с законом. В то же время, согласно ст.10 Закона № 1402-XV от 24.10.2002⁶¹, публичные услуги, поставляемые коммунальным хозяйством, реализуются специализированными поставщиками: муниципальными и индивидуальными предприятиями, акционерными обществами, обществами с ограниченной ответственностью, предприятиями других организационно-правовых форм. ОМПУ не выполнили положения указанных законов и не приняли мер по передаче соответствующих функций хозяйствующим операторам или по созданию хозяйствующих субъектов, что привело к осуществлению неэффективных расходов на общую сумму 64,7 тыс.леев. Так, на балансе примэрии Башкалия находится водопровод, который снабжает питьевой водой жителей села и хозяйствующих субъектов, находящихся на территории. Расходы на содержание водопровода за 2011 год составили 308,1 тыс.леев, а доходы от оказания услуг водоснабжения – 289,4 тыс.леев, потери бюджета составили 18,7 тыс.леев. Аналогично примэрия Абаклия понесла убытки от оказания услуг по водоснабжению в размере 7,3 тыс.леев и от производства подсолнечного масла в размере 38,8 тыс.леев. Следует отметить, что в указанных случаях износ основных средств не включается в себестоимость услуг, что позволяет поддерживать тарифы на экономически необоснованном уровне и лишает данные услуги источников средств для обновления основных фондов.

________________

⁶¹ Закон о публичных службах коммунального хозяйства № 1402-XV от 24.10.2002 (с последующими изменениями и дополнениями).

Рекомендации:

19. Примарам сел Абаклия и Башкалия разработать и предложить для утверждения местным советам порядок предоставления публичных услуг коммунального хозяйства в целях эффективного управления публичным имуществом в соответствии с положениями законодательства.

♦ К договорам безвозмездного пользования имуществом, переданным в управление ПМСУ, не приложены акты приема-передачи публичного имущества, переданного в их управление, что привело к искажению отчетов об имущественных ситуациях.

Так, не соблюдая положения Постановления Правительства № 688 от 09.10.1995⁶², РС в 2011-2012 годах заключил договора безвозмездного пользования с ПМСУ без составления актов приема-передачи основных средств на основании материалов по их инвентаризации и оценке, технических паспортов и другой технической документации, а также документов о предыдущей регистрации этих объектов, произведенной уполномоченными органами на имя районного совета, составления перечня переданного имущества с указанием его стоимости.

________________

⁶² Постановление Правительства № 688 от 09.10.1995 «Об утверждении Положения о порядке передачи государственных предприятий, организаций, учреждений, их подразделений, зданий, сооружений, основных средств и других активов» (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Положение, утвержденное Постановлением Правительства № 688 от 09.10.1995).

По состоянию на 01.01.2012 года стоимость имущества в сумме 31307,5 тыс.леев, переданного в управление ПМСУ, была зарегистрирована только в финансовом отчете РС, которая не подтверждена записями бухгалтерского учета по данному разделу. Также существуют расхождения в сумме 14952,7 тыс.леев и между стоимостью основных средств, зарегистрированных у учредителя и в ПМСУ. Указанное определяет возникновение риска утери имущества публичной собственности, а порядок управления публичным имуществом не предоставляет исчерпывающую информацию о его стоимости.

Рекомендации:

20. Председателю района совместно с ПМСУ провести инвентаризацию публичного имущества, переданного в безвозмездное пользование, для обеспечения достоверности его бухгалтерского учета у учредителя и в медико-санитарных учреждениях, а также его надлежащую регистрацию в соответствующем Регистре недвижимого имущества.

♦ ОМПУ района (I и II уровня) не приняли достаточных мер для регистрации в Регистре недвижимого имущества прав на недвижимое имущество (здания и сооружения) стоимостью свыше 242,3 млн.леев и земель площадью 5154,4 га, что противоречит положениям ст.5 Закона № 1543-XIII от 25.02.1998⁶³.

________________

⁶³ Закон о кадастре недвижимого имущества № 1543-XIII от 25.02.1998 (с последующими изменениями и дополнениями).

В результате инвентаризации недвижимого имущества публичной собственности, инициированной аудиторской группой, было установлено, что в ТКО Басарабяска не зарегистрированы земельные участки общей площадью 5154,4 га (97,4%) и 108 из 129 объектов недвижимого имущества стоимостью 99,4 млн.леев АТЕ I уровня и ОСООС. Несмотря на многочисленные обращения, служащие РС не предоставили аудиторской группе запрашиваемую информацию. Кроме того, не имеется кадастровая регистрация 153 из 164 объектов недвижимого имущества, находящихся в управлении ПМСУ и муниципальных предприятий, оцененных аудитом в размере 142,9 млн.леев.

Примером утраты права собственности на недвижимость вследствие сделок, связанных с риском мошенничества, является случай с Домом творчества, отраженным в бухгалтерском учете РС, по состоянию на 01.01.2012, стоимостью 4226,8 тыс.леев, на который зарегистрировано право собственности потребительского кооператива Басарабяска («Consumcoop»). Объект недвижимости был приобретен в декабре 2003 года согласно договору, заключенному между «Consumcoop» и РС по цене 570,0 тыс.леев. В течение периода с декабря 2003 года по март 2004 года совет оплатил 350,0 тыс.леев, а в августе 2006 года стороны подписали соглашение о расторжении договора, зарегистрированное в ТКО, на основании которого здание, расположенное в г.Басарабяска по ул. Карла Маркса, 56, возвращается «Consumcoop», тогда как возврат средств в сумме 350,0 тыс.леев не был предусмотрен. В октябре 2006 года, или через два месяца после расторжения договора купли-продажи, стороны заключили дополнительное соглашение к нему, снизив цену на недвижимость на 220,0 тыс.леев (с 570,0 тыс.леев до фактически уплаченных 350,0 тыс.леев). В течение декабря 2006 г. – 2008 г. РС произвел капитальный ремонт здания, не принадлежащего ему, освоив сумму 3307,4 тыс.леев. Отмечается неудовлетворительное качество ремонтных работ. Так, отмостка потрескалась и просела, а плитка, которой облицован забор учреждения, отваливается. Отмечается, что до проведения текущего аудита здание использовалось районным советом, несмотря на то, что между ним и «Consumcoop» не заключен договор найма. Изложенное свидетельствует о высоком риске мошенничества при проведении сделок с недвижимостью и сохранении риска утраты средств, освоенных при капитальном ремонте объекта, не принадлежащего РС и не взятого им внаем. Отмечается и необоснованное увеличение стоимости здания на стоимость капитального ремонта в сумме 496,6 тыс.леев (фото № 6, 7 и 8 приложения № 4 к настоящему Отчету).

Рекомендации:

21. Председателю района и примарам г.Басарабяска и сел/коммун Абаклия, Башкалия, Карабетовка, Иордановка, Исерлия и Садаклия принять меры по регистрации в кадастровых органах имущества публичной собственности в соответствии с положениями действующего законодательства.

♦ Ненадлежащий менеджмент недвижимого имущества, длительное исключение из процесса деятельности помещений, находящихся в управлении, непринятие эффективных мер по обеспечению сохранности и функциональности помещений ведут к их разрушению и уменьшению стоимости.

В связи с этим приводится пример физического износа крыши здания РС, состояние которой плачевное. Во время дождей и вследствие таяния снега вода просачивается на потолок и стены 5-го этажа. В результате актовый зал (204 м²) и два смежных помещения (33,4 м² и 15,7 м²) стали непригодными и не используются ни для какого вида деятельности. Также не принимаются меры для ремонта крыши и сдачи внаем неиспользуемых помещений (фото № 9, 10 и 11 приложения № 4 к Отчету аудита).

Аудитом установлен и один случай некачественного проведения текущего ремонта, который, хотя и не является существенным, заслуживает упоминания. Так, за счет средств районного бюджета районной больницей был проведен ремонт некоторых помещений, предшествовавший аккредитации медицинского учреждения. В результате некачественного проведения ремонтных работ в родильном отделении в двух палатах штукатурка отвалилась от потолка, который не был отремонтирован до момента проведения аудита (фото № 12).

♦ По мнению аудита, существуют проблемы относительно публичного имущества, находящегося в собственности АТЕ, – газовых сетей, которые сооружались за счет средств государственного бюджета и за счет бюджетов АТЕ, хотя фактически ими управляет хозяйствующий субъект, без какой-либо экономической выгоды для государства или АТЕ, а отсутствие бухгалтерской и кадастровой регистрации газовых сетей может привести к утере имущества.

В соответствии с п.3 Постановления Правительства № 683 от 18.06.2004⁶⁴ ОМПУ и другие пользователи должны были отразить в бухгалтерском учете, зарегистрировать в кадастровых органах и передать все газовые сети на техническое обслуживание на договорной основе газовым предприятиям АО «Moldovagaz». В отступление от указанных положений РС и примэрии г.Басарабяска, с.Карабетовка, с.Исерлия, с.Башкалия, с.Абаклия, с.Иордановка и с.Садаклия не обеспечили регистрацию в кадастровом органе, а также передачу на техническое обслуживание на договорной основе 3 газопроводов высокого давления протяженностью 22,7 км и 6 газопроводов среднего давления протяженностью 16,9 км, находящихся в управлении ООО “Cimişlia-Gaz”. Кроме того, ОМПУ I и II уровня не обеспечили отражение газопроводов в бухгалтерском учете. Так, в примэрии с.Исерлия не зарегистрирован газопровод среднего давления протяженностью 2,8 км; в примэрии Абаклия – газопровод среднего давления протяженностью 0,09 км, а в РС 2 газопровода высокого давления протяженностью 14,4 км отражены лишь в количественном выражении без указания их стоимости. Следует отметить, что и примэрии с.Абаклия и с.Исерлия не зарегистрировали стоимость газопроводов, а в примэрии с.Башкалия два газопровода зарегистрированы в целом по их суммарной стоимости и не были разделены по объектам.

________________

⁶⁴ Постановление Правительства № 683 от 18.06.2004 «Об утверждении Положения о порядке передачи газовым предприятиям акционерного общества “Moldovagaz” газовых сетей на техническое обслуживание» (с последующими изменениями).

Рекомендации:

22. РС и примэриям г.Басарабяска и сел/коммун Карабетовка, Исерлия, Башкалия, Абаклия, Иордановка и Садаклия принять меры по регистрации в кадастровых органах имущества, находящегося в публичной собственности (газопроводы), с обеспечением их соответствия положениям законодательства.

23. РС Басарабяска и примэриям сел/коммун Абаклия, Башкалия, Исерлия обеспечить оценку и регистрацию в бухгалтерском учете газопроводов в соответствии с требованиями нормативно-правовой базы.

♦ Отсутствие процедур внутреннего контроля, касающихся бухгалтерского учета, слабый бухгалтерский менеджмент и исполнительная недисциплинированность привели к значительному искажению в отчетности финансовой и имущественной ситуации.

Так:

√ В результате того, что не проводилась инвентаризация дебиторской и кредиторской задолженности и бланков строгой отчетности, ошибочно были отражены в отчетности финансовые ситуации, обусловленные неотражением в бухгалтерском учете дебиторской задолженности по аренде земель публичной собственности АТЕ на общую сумму 415,7 тыс.леев, из которых в примэрии г.Басарабяска – 179,9 тыс.леев, примэрии Абаклия – 172,5 тыс.леев, примэрии Башкалия – 27,4 тыс.леев, примэрии Садаклия – 35,9 тыс.леев. Руководящие лица АТЕ не способствовали в полной мере взысканию доходов от аренды публичных земель и сдачи внаем объектов недвижимости, что оказало негативное влияние на оперативное накопление и рациональное использование финансовых средств по назначению.

√ Аудитом установлено отсутствие надлежащего учета и достоверной отчетности имущественных ситуаций. Вследствие этого, по состоянию на 01.01.2012 остаток основных средств, отраженный в балансе исполнения бюджета примэрии Абаклия, в аналитическом и синтетическом учете был зарегистрирован в размере, соответственно, 12409,0 тыс.леев, 11847,5 тыс.леев и 12642,6 тыс.леев. И в 2010 году были допущены подобные отклонения, которые главный бухгалтер объяснил ошибками при переписывании стоимости основных средств из ведомостей произвольной формы в главную книгу, которые до момента проведения аудита не были установлены и исправлены. Несоблюдение бухгалтерского цикла относительно содержания и последовательности его этапов, установленных Законом № 113-XVI от 27.04.2007⁶⁵, привело к представлению финансовых отчетов за 2010-2011 годы с ошибочными данными.

________________

⁶⁵ Ст.18 Закона № 113-XVI от 27.04.2007.

√ Некоторые АТЕ района I уровня не выполнили требования Постановления Правительства № 338 от 21.03.2003⁶⁶ и применяют при расчете износа недвижимости завышенные нормы по сравнению с регламентированными положениями, что способствует установлению заниженных сроков ее использования, результатом которых является выбытие из функционирования активов до истечения регламентированного срока действия. Примэрия с.Башкалия не обеспечила единый и точный учет стоимости зданий и сооружений, чем нарушила положения ст.19(1) Закона № 113-XVI от 27.04.2007 и п.86 Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010. Так, общая сумма износа, рассчитанная по сооружениям, была указана на 204,6 тыс.леев больше, а по зданиям – на 3144,4 тыс.леев меньше износа, отраженного в балансе субъекта. Следует отметить, что примэрия устранила данные недостатки в учете за 2012 год. Аналогично в примэрии с.Садаклия износ по некоторым объектам основных средств был рассчитан на 653,4 тыс.леев больше, а по другим – на 2661,1 тыс.леев меньше.

________________

⁶⁶ Постановление Правительства № 338 от 21.03.2003 «Об утверждении каталога основных средств и нематериальных активов» (с последующими изменениями и дополнениями).

√ ОМПУ района II уровня не приняли необходимые меры по организации бухгалтерского учета, способного обеспечить достоверную отчетность финансовых и имущественных ситуаций. В нарушение положений законодательно-нормативной базы⁶⁷ бухгалтерия аппарата председателя района не вела аналитический учет материалов (счета 060-069), долгосрочных инвестиций в связанные стороны (счет 136), бюджетных расходов на содержание учреждения и другие виды деятельности (счет 200), бюджетных расходов на капитальные вложения (счет 203), расходов по специальным средствам (счет 211), что привело к недостоверности отраженных в отчете ситуаций. Не соблюдая положения ст.24 Закона № 113-XVI от 27.04.2007 и п.96 Положения о порядке проведения инвентаризации⁶⁸, РС не провел инвентаризацию материальных активов, денежных средств и бланков строгой отчетности, а также дебиторской и кредиторской задолженности. Также не были составлены акты сверки с дебиторами и кредиторами для подтверждения сальдо обеими сторонами для обеспечения достоверности и точности данных бухгалтерского учета и финансовой отчетности. Так, было установлено, что задолженность перед ГНИ в сумме 5,9 тыс.леев, отраженная в бухгалтерском учете РС, является нереальной и образовалась по причине того, что первичные документы не отражались в учете. Аналогично являются необоснованными и задолженности перед другими субъектами: отделом статистики (4,2 тыс.леев) и ГП «Cadastru» (0,8 тыс.леев).

________________

⁶⁷ Ст.23 Закона № 113-XVI от 27.04.2007; п.19 Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010.

⁶⁸ Приказ министра финансов «Об утверждении и введении в действие Положения о порядке проведения инвентаризации» № 27 от 28.04.2004 (утратил силу 10.08.2012 согласно приказу министра финансов № 60 от 29.05.2012).

Подобная ситуация была установлена и в примэрии Абаклия, где не велся аналитический учет счета 203. Более того, в нарушение нормативных положений⁶⁹ в главную книгу примэрии не записывается остаток на начало следующего месяца по каждому субсчету, а отражаются лишь суммы ежемесячных операций по субсчетам.

________________

⁶⁹ П.13 Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010.

Из-за отсутствия аналитического учета по счету 203 в примэрии с.Башкалия была проведена проверка соответствующих записей по предыдущим годам. В результате проверки был установлен необоснованный перенос остатка по счету 203, который составлял 2667,0 тыс.леев на конец сентября 2008 года и 3367,0 тыс.леев на начало октября 2008 года.

В нарушение требований НСБУ⁷⁰ МП “Aqua Basarabeasca” зарегистрировало себестоимость предоставляемых услуг на счете 713 «Общие и административные расходы», что не дает достоверной картины о себестоимости продаж и не позволяет оценить соотношение затрат и тарифов на оказанные услуги.

________________

⁷⁰ П.16 Национального стандарта бухгалтерского учета № 3 «Состав расходов и затрат предприятия», утвержденного Приказом МФ № 174 от 25.12.1997 (с последующими изменениями и дополнениями).

Недостатки в учете и соответствующей оценке местного публичного имущества оказывают негативное влияние на его надлежащее управление и создают условия для выбытий и хищений по значительно заниженной стоимости по сравнению с реальной и рыночной стоимостью. Все вышеуказанное вызвано незнанием и несоблюдением положений законодательно-нормативной базы, отсутствием разработанных и внедренных процедур внутреннего контроля, связанного с эффективным бухгалтерским менеджментом, отсутствием методологического мониторинга и контроля со стороны ГУФ за достоверностью отчетности финансовых и имущественных ситуаций, а также исполнительной недисциплинированностью персонала бухгалтерий в рамках АТЕ. Одним из факторов, обусловивших ненадлежащий бухгалтерский учет и неэффективное управление публичным имуществом, явились большая текучесть бухгалтерских работников и отсутствие программы по повышению их квалификации. Отмечается, что за период 2003-2011 годов в 11 публичных учреждениях работал 31 главный бухгалтер, а том числе в примэрии с.Абаклия и ГУО они поменялись 5 раз, а в РС Басарабяска, ОСООС и в примэриях с.Башкалия, с.Карабетовка, с.Иордановка – по 3 раза.

Рекомендации:

24. РС, председателю района, примэриям г.Басарабяска и сел Абаклия, Башкалия, Садаклия и МП “Aqua Basarabeasca” обеспечить повышение ответственности руководителей бухгалтерских служб для организации ведения бухгалтерского учета в соответствии с положениями действующего законодательства.

25. ГУФ обеспечить методологический мониторинг и проведение контрольных мероприятий по вопросам соответствия ведения бухгалтерского учета и достоверности финансовых и имущественных отчетов ОМПУ I и II уровня, в том числе в первую очередь в РС, примэриях г.Басарабяска и сел Абаклия, Башкалия, Садаклия и МП “Aqua Basarabeasca”.

Примечание.

Аудиторская миссия была проведена в отсутствие руководящих лиц района, ответственного специалиста по капитальным вложениям районного совета и лица, ответственного за технический надзор объектов капитальных вложений «Общественная баня г.Басарабяска», «Ремонт отделений публичного медико-санитарного учреждения» и др., в то время как сотрудники ЦБЭПК изъяли ряд подтверждающих документов, касающихся инициирования, проектирования и выполнения работ на объекте «Многофункциональный общественный центр «Speranţa». В то же время аудиторской группе не были представлены все документы, затребованные как по устным, так и по письменным запросам. Так, служащие РС Басарабяска не представили дела о закупках, а лишь некоторые разрозненные документы, ссылаясь на то, что все документы хранятся у заместителя председателя района, который на момент проведения аудита отсутствовал. Вместе с тем аудиторская группа ставит под сомнение факт составления дел о закупках по той причине, что в рамках рабочей группы не было назначено ответственное лицо по этому вопросу, а отдел экономики, который должен администрировать и проводить мониторинг процесса закупок в пределах района, не располагает положением о деятельности отдела, и начальник отдела руководствуется положением, утратившим силу в 2004 году.

ОБЩИЕ ВЫВОДЫ АУДИТА

Исходя из констатаций, изложенных в настоящем Отчете аудита, аудиторская миссия делает вывод о том, что ОМПУ района Басарабяска были недостаточно заняты оценкой и мониторингом финансово-экономического потенциала, не обеспечили обоснованную оценку налоговой базы, в том числе путем разработки налоговых и бюджетных показателей, способных обеспечить финансовую стабильность бюджетов АТЕ района (I и II уровня). В этом контексте ГУФ не сотрудничало с ОМПУ, налоговыми, статистическими и кадастровыми органами, а также с хозяйствующими субъектами, которые вносят значительный вклад в формирование бюджетных доходов, что повлияло на ответственность ГУФ, предусмотренную функционально-институциональными обязанностями. Таким образом, недооценка собственных доходов, неубедительная оценка налогооблагаемой базы, а также другие недостатки, связанные с финансово-бюджетным прогнозированием, были обусловлены следующими факторами: информационные инструменты ГНИ не предоставляют данные, необходимые для анализа и надлежащей оценки источников доходов, рассчитанных для каждой АТЕ; исполнители бюджета не соблюдают законодательные положения при проведении ряда сделок, в результате которых получены доходы от собственности; ГУФ не усовершенствовало базовые процедуры для аргументированного прогнозирования и планирования – отсутствует коммуникация с хозяйствующими субъектами, которые вносят существенный вклад в формирование бюджета АТЕ и т.д. Существующий менеджмент на уровне ОМПУ района обусловил: неполное поступление бюджетных доходов АТЕ; неприменение нормативной базы при установлении межбюджетных отношений между районным бюджетом и бюджетами АТЕ I уровня, что привело к неправильному выделению трансфертов для обеспечения бюджетного выравнивания АТЕ; слабую финансовую дисциплину при исполнении некоторых бюджетных расходов, в результате чего не была обеспечена эффективность использования публичных средств.

Аудитом установлено, что менеджмент управления имуществом АТЕ района I и II уровня не соответствовал положениям законодательства, поскольку был подвержен ряду недостатков и проблем, которые выражаются в: отсутствии соответствующего учета публичного имущества и достоверной отчетности имущественных ситуаций; отсутствии полноты регистрации прав на недвижимое имущество в Регистре недвижимого имущества; отсутствии обоснованных экономических политик относительно управления муниципальными предприятиями, учредителями которых являются ОМПУ, и др.

По мнению аудиторской группы, это неудовлетворительное положение было обусловлено как отсутствием надлежащей системы внутреннего контроля по соответствующим компонентам деятельности, так и ненадлежащим выполнением некоторыми ответственными лицами должностных обязанностей, что требует немедленного внедрения положений Закона о публичном внутреннем финансовом контроле по введению системы финансового менеджмента и контроля.

Примечание: Настоящий Отчет аудита был составлен на основании доказательств, собранных аудиторской группой в следующем составе: начальник управления Юг, публичный аудитор г-жа Антонина Карамиля (руководитель группы), старший государственный контролер /публичный аудитор г-жа Валентина Матей и государственный контролер г-н Василе Мошой.

Приложение № 1

Цели аудита, область применения и методология

Аудит бюджетов АТЕ был проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты⁷¹, на основе подхода, ориентированного на оценку соответствия исполнения бюджета с применением некоторых процедур, характерных как для аудита соответствия, так и для аудита эффективности.

________________

⁷¹ Постановление Счетной палаты № 58 от 28.12.2009 «Об утверждении Общих стандартов аудита и Стандартов аудита соответствия».

Для руководства аудиторской деятельностью были разработаны три цели аудита, которые охватывают основные аспекты процесса исполнения бюджета в рамках АТЕ, а также аспекты, связанные с ведением учета и отчетности имущественных ситуаций:

Цель I: АТЕ разработали и исполнили доходную часть бюджета в соответствии с Законом о местных публичных финансах и другими действующими законодательно-нормативными актами?

Цель II: АТЕ сформировали и исполнили расходную часть бюджетов в соответствии с действующими законодательно-нормативными актами?

Цель III: АТЕ отчитались соответствующим образом и обеспечили надлежащую сохранность публичного имущества?

Исходя из значимости проблем и рисков, выявленных на этапе планирования, для аудитирования были отобраны: аппарат председателя района, ГУО, 7 примэрий района (с.Абаклия, с.Башкалия, с.Карабетовка, с.Иордановка, с.Исерлия, с.Садаклия и г.Басарабяска); 3 муниципальных предприятия (МП “Apă-Canal Basarabeasca”, МП “Aqua Basarabeasca” и МП “Gospodăria comunal-locativă Basarabeasca”). Некоторые аудиторские доказательства были собраны в ГНИ Басарабяска; районном управлении статистики; ТКО, ПМСУ “Районная больница Басарабяска” и т.д. В ходе аудита были использованы материалы о результатах ревизий финансово-экономической деятельности за период 2008-2011 годов, проведенных СФКР, со сбором ряда дополнительных доказательств на субъектах, указанных службой в соответствующих актах. Также в ходе настоящего аудита были проверены аспекты, изложенные в запросе КП Басарабяска.

Для реализации целей аудита и сбора аудиторских доказательств применялись следующие процедуры:

√ проанализированы решения правомочных и исполнительных органов (РС, председателя района, АТЕ I уровня) с целью определения уровня их исполнения;

√ проверено, если возможные к поступлению доходы в бюджет АТЕ были регламентированно запланированы и взысканы;

√ выборочно было проверено, если некоторые существенные бюджетные расходы (на оплату труда, на ремонт и капитальные вложения, трансферты населению) являются законными и соответствующими;

√ проверены существенные финансовые ситуации из баланса об исполнении районного бюджета, а также имущественные ситуации из баланса публичных учреждений, финансируемых из бюджета за 2011 год, которые были сопоставлены с бухгалтерскими документами и финансовыми записями, на которых они основываются, для определения их достоверности;

√ применены различные аналитические процедуры, а также осуществлены тестирования по существу, была проанализирована и сопоставлена информация от различных субъектов (ГНИ Басарабяска, ПМСУ “Районная больница Басарабяска”, Агентства земельных отношений и кадастра, были использованы различные источники ИТ (www.statistica.md; www.geoportal.md; www.fisc.md и другие);

√ проверены имущественные ситуации, отраженные в отчете АТЕ, которые были сопоставлены с бухгалтерскими документами и соответствующими финансовыми регистрациями;

√ интервьюирование сотрудников некоторых учреждений в рамках ОМПУ района (I и II уровня) для подтверждения выводов о функционировании внутреннего контроля по определенным аспектам деятельности и т.д.

При проведении аудита аудиторская группа руководствовалась Стандартами аудита Счетной палаты с ссылками на Пособие по аудиту соответствия для более подробного представления подхода и процедур аудита в отдельности. Были получены достаточные и соответствующие доказательства для обеспечения приемлемой базы для констатаций и выводов, определенных по целям аудита.

Приложение № 2

Приложение № 3

Приложение № 4