Постановление N 57 от 22.06.2007 по отчету о правильности расходов по капитальным вложениям, выделенным из государственного бюджета в 2006 году

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по отчету о правильности расходов по капитальным вложениям,

выделенным из государственного бюджета в 2006 году

N 57  от  22.06.2007

 (в силу 07.09.2007) 

Мониторул Офичиал N 141-145 ст.35 от 07.09.2007

* * *

Счетная палата в присутствии министра финансов г-на М.Поп, начальника управления финансов национальной экономики и капитальных вложений г-на В.Бынзару, заместителя генерального директора Агентства строительства и развития территорий г-на А.Избындэ и начальника управления жилищной политики и европейской интеграции Е.Беженару, министра культуры и туризма г-на А.Козма, начальника управления экономики Министерства здравоохранения г-на В.Стасюк, генерального директора СП "Farmaco" АО г-на В.Семенова, руководствуясь ст.27 (4) Закона № 312-XIII от 08.12.1994 г. о Счетной палате¹ (с последующими изменениями и дополнениями), рассмотрела отчет о правильности расходов по капитальным вложениям, выделенным из государственного бюджета в 2006 году.

__________________

¹ Переопубликован в специальном издании ОМ от 09.12.2005.

Были проверены Министерство финансов (ф/к 1003600002549) и выборочно некоторые заказчики капитальных вложений (документы представлены Министерству финансов).

Положение о Министерстве финансов было утверждено Постановлением Правительства № 1138 от 01.11.2005 г. "Об утверждении положений о Министерстве финансов и Государственном казначействе"² (с последующими изменениями и дополнениями).

__________________

² ОМ, 2005, № 145-147, ст.1211.

Задача проверки состояла в проведении анализа исполнения в 2006 году годовой программы капитальных вложений по заказчикам и объектам, со спецификацией источников финансирования; соблюдение Министерством финансов и заказчиками (органы центральной и местной публичной власти) правовых основ, единой системы, порядка и правил финансирования капитальных вложений, установленных в Республике Молдова; реализации приоритетов политики государства в области капитальных вложений.

В процессе проведенных проверок подтверждения были собраны путем проверки, анализа и сопоставления отчетов Министерства финансов об исполнении государственного бюджета по расходам на капитальные вложения по всем компонентам бюджета (Приложение № 4 к Закону о государственном бюджете на 2006 год № 291-XVI от 16.11.2005 г.³ (с последующими изменениями и дополнениями; далее - Закон № 291-XVI), заключений и информаций управления финансов национальной экономики и капитальных вложений по исполнению ассигнований по заказчикам и объектам, сводных планов и планов финансирования второго уровня органов центральной публичной администрации, платежных поручений, договоров о государственных закупках, отчетов об исполнении бюджета публичными органами власти (формуляр № 2), актов выполненных работ в строительстве, объяснительных и других документов, представленных заказчиками капитальных вложений.

__________________

³ ОМ, 2005, № 164-167, ст.810.

Рассмотрев результаты проверки, заслушав представленный отчет и объяснения должностных лиц, присутствующих на заседании, Счетная палата

установила:

1. Финансирование капитальных вложений в 2004-2006 гг.

В 2004-2006 гг. ассигнования из государственного бюджета на капитальные вложения по всем компонентам государственного бюджета (за счет всех источников финансирования) составили 1838,4 млн.леев (данные таблицы № 1), увеличившись в 2005 году по сравнению с 2004 годом в 4 раза, а в 2006 году в сравнении с тем же периодом в 5,6 раза.

Ассигнования на финансирование капитальных вложений исключительно за счет расходов бюджета (основных расходов) за данный период составили в целом 1557,5 млн.леев в 2005 году, также увеличившись по сравнению с 2004 годом в 3,5 раза, а в 2006 году в том же сравнении - в 4,4 раза.

За последние три года (диаграмма № 1) наиболее значительные ассигнования на капитальные вложения были направлены на внедрение Национальной программы газификации Республики Молдова, утвержденной Постановлением Правительства № 1643 от 19.12.2002 г. "Об утверждении Национальной программы газификации Республики Молдова"⁴. С этой целью топливно-энергетическому комплексу было выделено 542,1 млн.леев, или 29,5%. Для жилищно-коммунального хозяйства (выполнение мер по обеспечению питьевой водой, реконструкция очистных сооружений сточных вод и канализационных систем) использовано 324,8 млн.леев, или 17,7 %; на образование - 295,3 млн.леев, или 16,0%; на государственные услуги общего назначения - 170,0 млн.леев, или 9,2%. Вместе с тем капитальные вложения в науку и инновации составили 24,4 млн.леев (1,3%); сельское хозяйство - 21,2 млн.леев (1,2%); промышленность и строительство - 16,0 млн.леев (0,9%).

__________________

⁴ ОМ, 2002, № 190-197, ст.1878.

Структура бюджетных ассигнований (по всем компонентам)

на капитальные вложения из государственного

бюджета за 2004-2006 гг.

Диаграмма № 1

2. Реализация программы капитальных вложений в 2006 году

Финансирование капитальных вложений в 2006 году было произведено на основании Закона № 291-XVI, Закона о бюджетной системе и бюджетном процессе № 847-XIII от 24.05.1996 г.⁵ (с последующими изменениями и дополнениями), других законодательных и нормативных актов.

__________________

⁵ Переопубликован в ОМ, 2005, специальное издание.

Изначально на финансирование капитальных вложений было утверждено 671,3 млн.леев, уточнено - 995,0 млн.леев и исполнено - 972,2 млн.леев, в том числе за счет основных расходов - 767,0 млн.леев (78,9%), за счет специальных средств - 83,9 млн.леев (8,6%) и за счет внешних грантов и кредитов - 121,3 млн.леев (12,5%).

Распределение ассигнований на финансирование вложений между заказчиками и объектами было утверждено согласно приложению № 4 к Закону № 291-XVI с уточнением источников финансирования.

Согласно ст.28(1) Закона № 291-XVI Правительство было наделено правом перераспределять ассигнования на финансирование капитальных вложений между заказчиками и объектами, указанными в приложении № 4, в зависимости от выполненных заказчиками соответствующих работ.

Капитальные вложения были направлены преимущественно в экономическую сферу - 57,5% от общих расходов (в сравнении с 48,0% - в 2005 году) и социальную сферу - около 26,9% от общих расходов, что на 4,2% больше, чем в предшествующем году. Вложения в сектор "Оборона и поддержание общественного правопорядка" по сравнению с 2005 годом увеличились на 1%, составив в 2006 году 4,8% расходов на капитальные вложения. В 2006 году было отмечено значительное сокращение ассигнований на капитальные вложения по государственным услугам общего назначения - на 4,8% (с 12,5% в 2005 году до 7,7% в 2006 году).

2.1. Структура бюджетных ассигнований (по всем компонентам)

на капитальные вложения за счет государственного

бюджета в 2006 году

Диаграмма № 2

В 2006 году (диаграмма № 2), наибольшая сумма капитальных вложений была направлена на группу 15 "Жилищно-коммунальное хозяйство" - 239,9 млн.леев (24,7%), затем следует группа 16 "Топливно-энергетический комплекс" - 208,5 млн.леев (21,4%); группа 6 "Образование" - 170,8 млн.леев (17,6%); группа 14 "Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика" - 81,7 млн.леев (8,4%) и в группу 1 "Государственные услуги общего назначения" - 75,1 млн.леев (7,7 %).

Незначительные суммы капитальных вложений были направлены в группы: "Социальное обеспечение и социальная поддержка" - 6,9 млн.леев (0,7%); "Сельское, лесное, рыбное и водное хозяйство" - 13,5 млн.леев (1,4%); "Промышленность и строительство" - 16,0 млн.леев (1,6%); "Здравоохранение" - 24,4 млн.леев (2,5%); "Наука и инновации" - 15.6 млн.леев (1,7%) и др.

Из общей суммы расходов 388,1 млн.леев (39,9%) было перечислено органам местной публичной власти и 584,1 млн.леев (60,1%) - центральным органам публичной власти. Наибольшие суммы капитальных вложений выделены таким органам местной публичной власти как: муниципальному совету Кишинэу - 175,5 млн.леев, районам Криулень - 16,4 млн.леев и Орхей - 14,1 млн.леев. Фонд социальных инвестиций Молдовы (ФСИМ; ф/к 5597012) администрировал 111,7 млн.леев, или 11,5% от общей суммы капитальных вложений 2006 года.

В 2006 году удельный вес расходов на капитальные вложения в общих расходах государственного бюджета составил 8,8% (по сравнению с 8,2% - в 2005 году). Удельный вес капитальных вложений за счет основных расходов в основных расходах государственного бюджета в 2006 году составил 8,4%, в 2005 году - 8,9% и в 2004 году - 4,1%.

2.2. Капитальные вложения за счет основных расходов

В 2006 году удельный вес бюджетных ассигнований на капитальные вложения за счет основных расходов в ассигнованиях по всем компонентам государственного бюджета на эти цели составил 78,9%. Из первоначально утвержденных средств в сумме 502,9 млн.леев, уточненных - в 776,3 млн.леев и профинансированных - в 767,0 млн.леев, органам публичной власти было перечислено 388,1 млн.леев, или 50,6%. Произведены работы по строительству и реконструкции 261 объекта: 138 - теплоэнергетического комплекса (газопроводы, газораспределительные сети, газификация культурно-социальных объектов); 58 - коммунального хозяйства (водопроводы, очистные сооружения и канализация); 50 школ и детских садов, в которых были установлены системы водоснабжения и переоборудованы котельные, работающие на природном газе, для обеспечения теплом; 14 лагерей отдыха для детей; 15 детских садов; 7 больниц и др.

2.3. Капитальные вложения за счет специальных средств

За счет специальных средств на капитальные вложения первоначально были утверждены расходы в сумме 57,1 млн.леев, уточнены - 98,5 млн.леев, а исполнены в сумме 83,9 млн.леев, или на 22,5 млн.леев больше по сравнению с 2005 годом.

Преобладающая часть расходов за счет специальных средств произведена в учреждениях образования, в частности, высшего образования - 56,2 млн.леев, или 67,0%.

Указанные средства были использованы на строительство учебных корпусов университетов, студенческих общежитий и спортивных комплексов.

Средства в сумме 13,6 млн.леев, или 15,7% специальных средств, были распределены для продолжения реставрационных работ монастырского комплекса "Кэприяна".

2.4. Капитальные вложения за счет внешних кредитов и грантов

В 2006 году за счет внешних кредитов и грантов были утверждены капитальные вложения в размере 111,3 млн.леев, уточнены - 120,1 млн.леев и исполнены - 121,3 млн.леев. В сравнении с предыдущим годом данный источник увеличился в 8,3 раза.

Средства в сумме 68,2 млн.леев, или 56,2%, из указанного источника были направлены на строительство объектов обеспечения питьевой водой некоторых населенных пунктов республики.

Из суммы 121,3 млн.леев, 25,5 млн.леев (21%) были использованы ФСИМ для улучшения условий учебы в учреждениях начального образования.

Средства в сумме 18,6 млн.леев были израсходованы посредством ФСИМ для обеспечения сельской местности природным газом, а 9,0 млн.леев - для реабилитирования местных дорог.

3. Финансирование и исполнение капитальных вложений в 2006 году

В 2006 году были утверждены и профинансированы капитальные вложения в 484 объекта. В результате выборочной проверки на 8 объектах (составляющих 1,7% от их общего количества и 15,4 % от их стоимости) был выявлен ряд нарушений и недостатков.

3.1. Финансирование и закупка работ в отсутствие проектной

документации (с разрешения специального органа власти).

В некоторых органах центральной и местных органов власти - заказчики капитальных вложений (Министерство культуры и туризма, муниципальное предприятие "Управление капитального строительства" муниципального совета Кишинэу, Генеральная прокуратура, районный совет Фэлешть, Министерство здравоохранения и др.) в отсутствие проектной документации, утвержденной и прошедшей экспертизу в соответствующем порядке (в некоторых случаях, на основании писем Агентства строительства и развития территории (АСРТ; ф/к 40786012) о разрешении параллельного, поэтапного выполнения работ по строительству, реконструкции и составления проектной документации), в нарушение ст. 18 (3) Закона о закупке товаров, работ и услуг для государственных нужд № 1166-XIII от 30.04.1997 г.⁶ (с последующими изменениями и дополнениями; далее - Закон № 1166-XIII) и ст.13(1) и (2) Закона о качестве в строительстве № 721-XIII от 02.02.1996 г.⁷ (с последующими изменениями и дополнениями; далее - Закон № 721-XIII) были произведены строительные работы, а также осуществлены публичные закупки работ по объектам: "Реставрация Национального музея искусств по бул.Штефан чел Маре, 115, мун.Кишинэу" - 5,0 млн.леев, "Реконструкция Мемориального комплекса "Eternitate", мун.Кишинэу" - 7,9 млн.леев, "Обновление незавершенного корпуса Генеральной прокуратуры" - 8,0 млн.леев, "Снабжение питьевой водой из реки Прут города Фэлешть" - 8,5 млн.леев, "Газопровод Токуз - Кэйнарь - Мерень" - 80,6 млн.леев, "Обновление производственных технологий и улучшение финансово-экономической ситуации государственного предприятия "Farmaco"⁸ - 16,0 млн.леев.

__________________

⁶ ОМ, 1997, № 67-68, ст.551.

⁷ ОМ, 1996, № 25, ст.259.

⁸ Согласно регистрационным актам - СП “Farmaco" АО

3.2. Предварительная оплата и ее подтверждение

Контроль правильности использования капитальных вложений выявил случаи осуществления предварительных платежей, превышающих установленный лимит по объектам (30%), а в некоторых случаях достигающих 100%, без последующего подтверждения выполнения работ в течение отчетного года, что способствовало формированию дебиторских задолженностей в конце бюджетного года, факт, противоречащий ст.30 Закона № 291-XVI. Так, аванс, выданный Генеральной прокуратуре, составил 6181,0 тыс.леев, или 77,0% от лимита, установленного по объекту, из которых 4229,2 тыс.леев не были подтверждены актами приемки выполненных работ.

Министерство финансов допустило случаи выдачи авансов в размере 100%, не подтвержденных объемами работ, выполненных на протяжении отчетного года, а именно: объект "Станция по очистке сточных вод, село Оницкань района Криулень" (10,0 млн.леев), "Реставрация Национального музея искусств по бул.Штефан чел Маре, 115, мун.Кишинэу" (5,0 млн.леев), "Газопровод Токуз - Кэйнарь - Мерень", II этап (в том числе проектные работы) - 80,6 млн.леев, перечисленные в декабре 2006 года; "Модернизация производственных технологий и улучшение финансово-экономического состояния ГП "Farmaco" (16,0 млн.леев).

3.3 Отражение расходов в бухгалтерском учете

С отклонением от ст.28 (3) Закона № 291-XVI Министерство здравоохранения, являющееся заказчиком капитальных вложений по объекту "Модернизация производственных технологий и улучшение финансово-экономического состояния ГП "Farmaco", не отразило данные расходы в бухгалтерском учете и в формуляре № 2 "Отчет об исполнении бюджета публичного учреждения" по состоянию на 01.01.2007 г. На эту дату оборудование не было поставлено, а 16,0 млн.леев были зарегистрированы в СП "Farmaco" АО (ф/к 1003600035059) как дебиторская задолженность. Несмотря на то, что согласно приложению № 4 к Закону № 291-XVI заказчиком на указанном объекте являлось Министерство здравоохранения, тендер и публичный аукцион были организованы рабочей группой по государственным закупкам СП "Farmaco" АО с участием представителя Министерства финансов, а договор был подписан генеральным директором данного предприятия.

Министерство финансов не разработало механизм контроля и отражения в учете расходов по капитальным вложениям, осуществленным за счет внешних кредитов.

В Агентстве строительства и развития территории (заместитель генерального директора г-н А. Избындэ) по объекту "Проект улучшения систем водоснабжения 6 населенных пунктов Республики Молдова (Стрэшень, Хынчешть, Тараклия, Карбалия, Рисипень, Сэрата Веке)", финансируемых за счет средств кредита, предоставленного Кувейтским фондом арабского экономического развития на основании Кредитного соглашения, в сумме 1,9 млрд. кувейтских динаров (6,5 млн. долл. США), расходы в сумме 13,5 млн.леев (1,0 млн.долл. США), признанные Министерством финансов в качестве капитальных вложений, не подтверждены в 2006 году актами приемки выполненных строительных работ и не зарегистрированы в бухгалтерском учете. Согласно данным об исполнении договоров о рекредитовании, заключенных между Министерством финансов и районными советами, последние подтвердили задолженность перед Министерством финансов только в сумме 411,3 тыс.долл. США в отсутствие оправдательных документов, а 623,7 тыс.долл. США даже не подтверждены.

АСРТ не соблюдает условия указанного соглашения. В нарушение требований п. 3 соглашения (письмо № 1), заключенного АСРТ с консалтинговой компанией Iacobs GIBB/KCIC Консорциум, Великобритания, договора на услуги по технической помощи, по консультации, разработке проектной и тендерной документации, техническому надзору было осуществлено вне конкурса и без соблюдения процедуры государственной закупки. Из суммы в 1033,0 тыс.долл. США, выплаченной из кредита в 2006 году, 513,4 тыс.долл. США были направлены на оплату технико-экономических обоснований (консалтинговая компания Iacobs GIBB/KCIC за работы, выполненные в предыдущие годы), 212,9 тыс.долл. США - за консультационные услуги (консалтинговой компании Iacobs GIBB/KCIC) и 306,8 тыс.долл. США - за бурение и реабилитацию скважин (ООО "Acvahelius Tehnologie" (ф/к 1004600042344). По состоянию на 01.06.2007 г. проектная документация была разработана частично, протоколы приемки работ, выполненных ООО "Acvahelius Tehnologie" по бурению и реабилитации скважин, не подписаны техническими экспертами, а тендерные документы разрабатываются рабочей группой АСРТ. Договор, заключенный с данной компанией по форме и основным условиям, не соответствует требованиям Гражданского кодекса Республики Молдова, утвержденного Законом № 1107-XV от 06.06.2002 г.⁹ (с последующими изменениями и дополнениями).

__________________

⁹ ОМ, 2002, № 82-86, ст.661.

В нарушение ст.13 и 14 Налогового кодекса, утвержденного Законом № 1163-XIII от 24.04.1997 г.¹⁰ (с последующими изменениями и дополнениями), и п.13 кредитного соглашения местные специалисты указанного проекта не начисляют и не перечисляют в бюджет подоходный налог.

__________________

¹⁰ Переопубликован в ОМ, специальное издание от 08.02.2007.

4. Формирование средств специального фонда для финансирования

работ по созданию нормативной базы в строительстве

Министерство финансов и заказчики капитальных вложений не соблюли требования ст.37 Закона № 721-XIII и пунктов 8, 22 и 35 Положения "О порядке образования и расходования средств специального фонда для финансирования работ по созданию нормативной базы в строительстве", утвержденного Постановлением Правительства № 216 от 20.03.2001 г.¹¹ (с последующими изменениями и дополнениями; далее - Положение, утвержденное Постановлением Правительства № 216). В 2006 году из стоимости объектов, финансируемых за счет средств государственного бюджета, Министерство финансов запрогнозировало, а заказчики строительства перечислили в соответствующий фонд только 400,0 тыс. леев, вместо 2,5 млн.леев (согласно нормам и объемам выполненных работ).

__________________

¹¹ ОМ, 2001, № 31-34, ст.240.

Подытожив вышеизложенное, Счетная палата пришла к выводу, что выявленные нарушения и недостатки в управлении Министерством финансов капитальными вложениями, а также некоторыми заказчиками капитальных вложений являются следствием несоблюдения (в некоторых случаях) нормативных и законодательных актов, отсутствия контроля со стороны Министерства финансов, Агентства строительства и развития территории за исполнением своих должностных обязанностей ответственными лицами соответствующих отраслей.

Исходя из вышеизложенного на основании ст.27 и 29 Закона о Счетной палате № 312-XIII от 08.12.1994 г. Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Потребовать от руководства Министерства финансов (г-н М.Поп):

1.1) рассмотреть на заседании коллегии министерства результаты проверки, проведенной в министерстве и у заказчиков капитальных вложений, и составить программу мероприятий по устранению выявленных нарушений и недостатков;

1.2) обеспечить контроль за соблюдением заказчиками и подрядчиками требований порядка финансирования капитальных вложений, установленных на первоначальных этапах процесса финансирования и на этапе финансирования объемов выполненных работ;

1.3) строго проконтролировать подтверждение предоплаты, произведенной в 2006 году актами выполненных работ на следующих объектах: "Обновление незавершенного корпуса Генеральной прокуратуры"; "Очистные сооружения сточных вод, село Оницкань, район Криулень"; "Реставрация Национального художественного музея по бул.Штефан чел Маре, 115, мун.Кишинэу"; "Газопровод Токуз - Кэйнарь - Мерень" (II этап, в том числе проектные работы); "Модернизация производственных технологий и улучшение финансово-хозяйственной ситуации ГП "Farmaco"; "Проект по улучшению систем водоснабжения шести населенных пунктов Республики Молдова");

1.4) совместно с заказчиками в строительстве обеспечить соблюдение ст.37 Закона № 721-XIII и пп.8, 22 и 35 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 216 от 20.03.2001 г., в части перечисления в специальный фонд для финансирования работ по созданию нормативной базы в строительстве отчислений в размере 0,3% от объема капитальных вложений, а также прогноза доходов данного фонда.

2. Потребовать от центральных и местных органов публичной власти - заказчиков по объектам капитальных вложений, отмеченных в настоящем постановлении, повысить эффективность контроля за законностью использования финансовых средств, предназначенных для капитальных вложений, а также обеспечить ведение бухгалтерского учета в соответствии с законодательными и нормативными актами.

3. Потребовать от Агентства строительства и развития территории (г-н И.Семеновкер) до 01.10.2007 г. отчитаться перед Министерством финансов о результатах хода работ по проектированию, утверждению и проведению экспертизы проектной документации проводимых параллельно со строительными работами, а также контроля объемов, освоенных в 2007 году, за счет авансов, выделенных в 2006 году на объекты, указанные в пп.3.1 и 3.2 констатирующей части настоящего постановления.

4. Направить Центру по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией в соответствии с требованиями ст.5 Закона № 1104-XV от 06.06.2002 г. о Центре по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией¹² материалы проверки по освоению кредита в сумме 13,5 млн.леев из Кувейтского фонда, не подтвержденному актами приемки выполненных строительных работ и не отраженному в бухгалтерском учете.

__________________

¹² О.М., 2002, № 91-94, ст.668.

5. Проинформировать Агентство по материальным резервам и гуманитарной помощи о выявленных проверкой нарушениях Закона № 1166-XIII, допущенных органами центрального и местного публичного управления при проведении публичных аукционов и заключении договоров на строительные работы.

6. Проинформировать Правительство о результатах проверки правильности расходования средств на капитальные вложения, выделенных из государственного бюджета в 2006 году, и рекомендовать рассмотреть целесообразность изменения действующего закона в части регламентирования порядка инициирования, проектирования, закупки работ первостепенной важности (национальной, стратегической), которые в настоящее время в ряде случаев осуществляются посредством ведомственных актов, не предусмотренных законом.

7. Об исполнении пп.1-3 настоящего постановления проинформировать Счетную палату в течение двух месяцев.

8. Настоящее постановление может быть обжаловано в законодательном порядке и публикуется в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.6(3) Закона о Счетной палате.