Постановление N 65 от 17.12.2013 по Отчету аудита эффективности "Эффективно ли администрируются фонды программ социального пособия и направляются ли они малообеспеченным слоям населения?"

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита эффективности “Эффективно ли администрируются

фонды программ социального пособия и направляются ли они

малообеспеченным слоям населения?”

№ 65  от  17.12.2013

 (в силу 07.02.2014) 

Мониторул Офичиал № 27-34 ст.5 от 07.02.2014

* * *

Счетная палата в присутствии министра и заместителя министра труда, социальной защиты и семьи г-жи В.Булига и г-жи Р.Главан, начальника Социальной инспекции в рамках Министерства труда, социальной защиты и семьи г-на М.Григорьева, директора Национального агентства занятости населения г-на И.Холбана, председателя района Ниспорень г-на В.Бытка и председателя района Кантемир г-на А.Малашевски, заместителей председателей районов: Кахул, Флорешть, Сынджерей и Анений Ной, соответственно, г-жи Е.Бакалу, г-на А.Постолаке, г-на А.Табарча и г-на А.Барбэрошие, начальников районных управлений социальной помощи и защиты семьи Флорешть, Анений Ной, Кантемир и Ниспорень, соответственно г-на П.Русу, г-на М.Ганя, г-на С.Бутука и г-жи Х.Аксенте, заместителя начальника районного управления социальной помощи и защиты семьи Сынджерей г-на М.Хузуна, а также других ответственных лиц указанных органов, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) a) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита эффективности “Эффективно ли администрируются фонды программ социального пособия и направляются ли они малообеспеченным слоям населения?”

________________

¹ ОМ, 2008, № 237-240, ст.864.

Аудиторская миссия проводилась в соответствии со ст.28 и ст.31 Закона № 261-XVI от 05.12.2008 и на основании Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2013 год² с целью оценки эффективности нынешнего механизма по рациональному и эффективному управлению выделенными фондами, а также прогресса, достигнутого при внедрении программ социального пособия и пособия на холодный период года. Так, преследовалось получение разумного подтверждения относительно: эффективного функционирования механизма по обеспечению точности, сохранности и достоверности данных и информаций, которые обосновывают аспекты принятия решений по предоставлению социальных выплат и созданных процедур по реализации организационных целей и задач, правильности применения критериев соответствия требованиям, надлежащего направления социальных выплат малообеспеченным семьям, а также сравнения продвигаемых политик с задачами проекта с целью повышения эффективности сети социальной помощи и рационального управления выделенными фондами.

________________

² Постановление Счетной палаты № 54 от 04.12.2012 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2013 год” (с последующими изменениями).

Аудит был запланирован и проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты, Пособием по аудиту эффективности и Пособием по аудиту информационных технологий, разработанными на основании Международных стандартов аудита. Для подтверждения констатаций, формулирования выводов и рекомендаций, составления заключения аудиторские доказательства были получены путем проведения специфических процедур аудита. В зависимости от применяемого контекста процедуры включали рассмотрения, интервьюирования, тестирование, проверки и анализ и др.

Счетная палата, учитывая компетенции, предложенные Всемирным банком, установила следующую цель:

“Являются ли эффективными и совместимыми процессы и процедуры, установленные для предоставления социальных пособий и пособий на холодный период года, с задачами проекта, а также обеспечивают ли они эффективное управление выделенными фондами?”

Аудит был проведен в Министерстве труда, социальной защиты и семьи, Социальной инспекции, совместно с работниками Социальной инспекции была подвергнута аудиту и специфическая деятельность, проводимая 6 территориальными структурами социальной помощи в рамках районных советов³, отобранных в ходе предварительного изучения.

________________

³ Управления социальной помощи и защиты семьи: Кантемир, Кахул, Сынджерей, Флорешть, Ниспорень и Анений Ной.

Для реализации установленных задач и подтверждения выводов аудита в процессе проверки была запрошена, проверена и проанализирована информация, связанная с: выплатами социальных пособий и пособий на холодный период года от Национальной кассы социального страхования; числом безработных, зарегистрированных в 6 территориальных Агентствах занятости населения в соответствующем периоде; данными по сельскохозяйственным землям, которыми владеют бенефициары, в том числе сданным/взятым в аренду, от 32 административно-территориальных единиц, которые были сопоставлены с данными, введенными в информационную систему социальной помощи.

Рассмотрев результаты аудита, заслушав представленный отчет и объяснения ответственных лиц, присутствовавших на заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

В 2008 году Правительство начало реформу системы социальных выплат с целью определения основных принципов управления этой областью и повышения эффективности практики по предоставлению социальных выплат с направлением средств социально уязвимым слоям населения.

Внедряемая реформа в контексте выполнения обязательств, взятых перед партнерами по развитию, предложила использование смешанной системы оценки при предоставлении социальных выплат, базирующейся на определении общего среднего дохода семьи и ее благосостояния, и была направлена на снижение неравенства и бедности семей, в том числе рискующих исключением из общества.

В целях реализации начатых реформ был создан орган с полномочиями по инспектированию порядка правильного и одинакового применения законов и других нормативных актов, регламентирующих предоставление социального пособия, пособия на холодный период года и социальных услуг.

Повышение эффективности и справедливости системы социальной поддержки в рамках Программы социальных пособий было осуществлено на основании финансовой помощи в размере 37,0 млн. долларов США, предоставленной Правительству Республики Молдова посредством кредита, финансируемого в рамках Проекта “Повышение эффективности сети социальной поддержки”, который должен быть внедрен в период 2011-2016 годов.

Аудитом установлено, что был достигнут прогресс при внедрении нового механизма распределения социальных выплат, основными успехами стали: реорганизация и приведение в соответствие структуры отраслевого министерства; создание Социальной инспекции для инспектирования порядка применения законов и других нормативных актов в области социальных выплат; аннулирование Программы адресных компенсаций и замена ее программами социального пособия и пособия на холодный период года; пересмотр параметров критериев соответствия требованиям Программ, что позволило оказать финансовую поддержку значительному числу малообеспеченных семей.

Вместе с тем, согласно констатациям, изложенным в Отчете аудита, отмечено наличие ряда проблем, недостатков и несоответствий в организации и реализации процесса предоставления социальных выплат, которые подрывают положительные результаты проводимых реформ с целью повышения эффективности сети социальной поддержки и достижения установленных задач. Выявленные несоответствия свидетельствуют о необходимости решения ряда проблем организационного и функционального порядка, а также внесения изменений в законодательную базу. Среди установленных факторов, которые непосредственно повлияли на процессы консолидации результативности сети социальной помощи и отразились на эффективности деятельности по предоставлению социальных выплат, отмечаются следующие:

♦ необеспечение возможности принятия мер в области социальных выплат с целью расширения провозглашенной сферы потенциальных получателей финансовой поддержки при предоставлении социального пособия и пособия на холодный период года;

♦ недостатки и резервы нормативной базы, связанной с объективной оценкой общего среднего дохода семьи и правильным и справедливым установлением размера социальных выплат;

♦ неопределенности законодательной базы при определении соответствия требованиям заявителя, которые ведут к различной интерпретации и неодинаковому пониманию законодательных положений;

♦ неправильная, неодинаковая и двусмысленная интерпретация некоторых юридических понятий, определенных при внесении заявителей в правовой статус, влияющих на размер социальных выплат;

♦ отсутствие последовательной и убедительной практики по обеспечению методологической поддержки управлениям социальной помощи и защиты семьи со стороны Министерства труда, социальной защиты и семьи с целью применения механизмов, базирующихся на элементах менеджмента эффективности;

♦ неразработка Министерством труда, социальной защиты и семьи подробных инструкций по внедрению стандартов для оказания услуг и бизнес-модели не минимизировала время обработки заявлений;

♦ отсутствие механизма по санкционированию работников, которые допускают серьезные ошибки в процессе предоставления социальных выплат, ведущих к необоснованным выплатам, а также получателей, которые не декларируют произошедшие изменения в установленные сроки;

♦ отсутствие формализованных процедур по механизму приостановления выплат с выявлением ответственных лиц, вовлеченных в соответствующий процесс;

♦ нечеткое и неполное определение ответственности работников управлений социальной помощи и защиты семьи, а также несоответствующее возложение задач по мониторингу процесса предоставления социальных выплат;

♦ необоснованный запрос некоторых актов при подаче заявления, которые не указываются как обязательные в положениях законодательной базы, и неразработка ряда адекватных процедур по рассмотрению и хранению документации;

♦ несоответствующий менеджерский контроль и неудовлетворительный мониторинг процесса предоставления социальных выплат в рамках управлений социальной помощи и защиты семьи;

♦ существенные недостатки в развитии и консолидации системы внутреннего контроля, непроведение оценки рисков и отсутствие политик по управлению ими;

♦ недостаток квалифицированного и компетентного персонала для вовлечения в деятельность по предоставлению социальных выплат и неприведение в соответствие численности персонала к нормативным требованиям;

♦ отсутствие справедливого механизма по стимулированию коммунитарных социальных ассистентов, которые определяют показатели эффективности, критерии по оценке деятельности, а также условия по предоставлению надбавок и премий;

♦ нечеткое определение в нормативной базе этапа, на котором составляется социальная анкета, и непредусмотрение ее в качестве обязательной процедуры, проведенной на основании применения критериев отбора;

♦ отсутствие четких инструкций о порядке проведения процедур контроля по месту жительства и осуществления мониторинга соответствующего процесса;

♦ недостаточное сотрудничество между управлениями социальной помощи и защиты семьи и местными публичными органами при проведении визитов по инспектированию получателей и ненадлежащее создание комиссий, что подрывает эффективность их деятельности;

♦ отсутствие системы координированных и эффективных действий по проведению проверок, связанных с платежами, производимыми умершим бенефициарам;

♦ неправильное и неполное отражение в сертификатах, выданных заявителям кадастровыми инженерами, данных о владении сельскохозяйственными землями;

♦ неутверждение и невнедрение методологии по проведению процесса контроля с целью систематизации и унифицирования применяемых процессов и обеспечения качества контролей, проведенных инспекторами;

♦ неразработка процедур по обнаружению и устранению ошибок, в том числе порядка расчета и возврата необоснованно выплаченных платежей, а также по осуществлению мониторинга внедрения рекомендаций;

♦ ненадлежащая адаптация автоматизированной системы социальных пособий для проведения перекрестной проверки собственных данных с данными Национальной кассы социального страхования;

♦ задержка внедрения Автоматизированной информационной системы “Социальная помощь”, наличие ряда проблем технического характера при ее использовании;

♦ отсутствие или низкое качество данных, необходимых для функционирования Автоматизированной информационной системы “Социальная помощь”, что значительно снижает ее эффективность и результативность.

Обобщая все указанное в Отчете аудита, а также в настоящем Постановлении, отмечается, что проводимые реформы и сопряженные усилия уполномоченных учреждений с целью консолидации результативности сети социальной помощи и повышения эффективности процесса предоставления социальных выплат завершились полезными результатами. Однако эффективность при достижении установленных задач была снижена из-за влияния ряда факторов организационного, функционального и законодательного порядка. Принимаемые меры по преодолению тенденции снижения числа получателей социального пособия и пособия на холодный период года не были убедительными и эффективными. Существующие пробелы и недостатки в законодательной и нормативной базе, недостаток квалифицированного персонала, недостатки в организации и проведении внутреннего контроля на уровне ответственных субъектов, а также ненадлежащее выполнение менеджерских задач обусловили дисфункциональности в механизмах по администрированию, мониторингу и контролю. Не были созданы надежные процедуры по обеспечению подлинности, достоверности и соответствия информации, которая обслуживает акт по принятию решения на всех этапах процесса предоставления социальных выплат.

Для улучшения ситуации, рационального использования выделенных средств и предотвращения повторения систематических несоответствий, исключения установленных недостатков и повышения эффективности системы социальных выплат отмечается важность приведения в соответствие законодательной базы к существующим потребностям, обеспечения регламентирования внутренних процессов, исчерпывающего определения полномочий и ответственности работников, усиления действий по консолидации системы внутреннего контроля и укреплению институциональных способностей органов, вовлеченных в предоставление социальных выплат, переосмысление механизма по идентификации потенциальных получателей, а также повышения ответственности указанных учреждений с целью соблюдения законодательства и обеспечения последовательности в принятии решений.

Получение выгоды в аспектах эффективности и результативности в данной области предполагает широкое применение Автоматизированной информационной системы “Социальная помощь”, а также принятие необходимых мер для устранения пробелов в управлении областью информационных технологий и коммуникаций, так, чтобы можно было обеспечить на толерантном уровне безопасность, сохранность и наличность данных, а также получение дополнительных результатов.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с), ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита эффективности “Эффективно ли администрируются фонды программ социального пособия и направляются ли они малообеспеченным слоям населения?”, который прилагается к настоящему постановлению.

2. Постановление и Отчет аудита направить органам, указанным в подпунктах 2.1–2.7 и пунктах 3–4, и рекомендовать занять позицию согласно компетенциям относительно результатов аудита, а именно:

2.1. Министерству труда, социальной защиты и семьи, Министерству сельского хозяйства и пищевой промышленности, Социальной инспекции, районным советам и управлениям социальной помощи и защиты семьи районов: Кахул, Анений Ной, Кантемир, Флорешть, Ниспорень, Сынджерей для принятия необходимых мер с целью ликвидации установленных нарушений, а также внедрения рекомендаций, изложенных в Отчете аудита и настоящем постановлении;

2.2. Министерству информационных технологий и связи, Министерству просвещения, Национальной кассе социального страхования, Национальному агентству занятости населения, Главной государственной налоговой инспекции, Пограничной полиции, управлениям социальной помощи и защиты семьи в рамках районных советов в соответствии с занимаемыми ролями и исходя из спектра имеющихся данных для реализации эффективного процесса и участия на всех этапах формирования и эксплуатации Автоматизированной информационной системы “Социальная помощь”, для обеспечения ее необходимой информацией и взаимного координирования инициатив по автоматизации;

2.3. Министерству труда, социальной защиты и семьи для:

2.3.1) интенсификации деятельности по оказанию методологической поддержки управлениям социальной помощи и защиты семьи в развитии и консолидации системы внутреннего контроля с целью внедрения принципов надлежащего управления при осуществлении их деятельности;

2.3.2) укрепления институционального потенциала Социальной инспекции, чтобы обеспечить адекватное исполнение делегированных полномочий по созданию эффективного механизма выявления и снижения несоответствий при предоставлении социальных выплат;

2.3.3) форсирования деятельности по внедрению Автоматизированной информационной системы “Социальная помощь”;

2.3.4) разработки и внесения на утверждение Правительству норм по соответствию требованиям для социальных выплат владельцев сельскохозяйственных земель в случае передачи их в аренду;

2.4. Министерству сельского хозяйства и пищевой промышленности совместно с Министерством труда, социальной защиты и семьи для разработки положений по исчерпывающему определению и разъяснению понятий относительно размера площадей сельскохозяйственных земель, для которых взрослые члены семьи заявителя могут иметь право на получение социального пособия;

2.5. Районным советам для:

2.5.1) рассмотрения на заседаниях советов результатов аудита с целью укрепления потенциала территориальных структур и оценки проблематичных зон, которые минимизируют эффективность и результативность управления фондами, выделенными для программ социального пособия и пособия на холодный период года;

2.5.2) рассмотрения возможности пополнения единиц штатного расписания с полномочиями по предоставлению социальных выплат с целью соответствия требованиям нормативной базы и обеспечения эффективного выполнения функций подразделениями, ответственными за реализацию политики в области социальной помощи;

2.5.3) принятия мер по укреплению менеджерского контроля за соответствующим внедрением механизма по предоставлению и мониторингу социального пособия и пособия на холодный период года с целью обеспечения эффективного управления выделенными фондами;

2.6. Органам местного публичного управления II уровня и управлениям социальной помощи и защиты семьи, не указанным в п.2.1, для информирования и принятия надлежащих мер по соответствующему внедрению процедур по предоставлению социального пособия и пособия на холодный период года в рамках подведомственных территориальных структур социальной помощи;

2.7. Правительству для информирования и занятия позиции, а также рассмотрения на заседании Правительства результатов аудита в целях оценки слабых мест и установленных проблем, которые ограничивают эффективность системы социальных выплат и эффективное и рациональное управление выделенными средствами.

3. Президенту Республики Молдова, Парламенту Республики Молдова, постоянной Комиссии по социальной защите, здравоохранению и семье Парламента для информирования и возможного использования при принятии решений, связанных с реформами и инициативами по поддержке политик в области социальной помощи.

4. Офису Всемирного банка для ознакомления.

5. О мерах, принятых по выполнению подпунктов 2.1–2.5 настоящего постановления, а также о внедрении рекомендаций аудита проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев.

6. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 65 от 17.12.2013

ОТЧЕТ АУДИТА ЭФФЕКТИВНОСТИ

“Эффективно ли администрируются фонды программ социального пособия

и направляются ли они малообеспеченным слоям населения?”

ОБОБЩЕНИЕ

Счетная палата запланировала и реализовала аудит эффективности в соответствии с Соглашением, заключенным со Всемирным банком, чтобы оценить насколько корректно применяются критерии отбора получателей социального пособия, а также для того, чтобы определить, попадают ли средства фондов Программы социального пособия к малообеспеченным слоям населения.

Аудит Счетной палаты проверил Проект “Повышение эффективности сети социальной помощи”, внедренный МТСЗС, для оценки прогресса, достигнутого в реализации программ социального пособия и пособия на холодный период года, синхронизированных с институциональными и законодательными реформами, для лучшего измерения достигнутых результатов с целью внедрения эффективной и устойчивой системы социальных пособий.

При этом аудит оценил порядок, согласно которому ответственные за управление Программой социального пособия лица получают ожидаемые и эффективные результаты, определяя процессы с низким уровнем выполнения и причины, обуславливающие их невыполнение.

Аудит был проведен на уровне МТСЗС, Социальной инспекции и 6 УСПЗС, выбранных в рамках территориальных структур социальной помощи.

На протяжении 2011-2013 годов (9 месяцев) для внедрения программ социального пособия и пособия на холодный период года, призванных защищать малоимущие семьи, было получено значительное финансирование – 1089,3 млн.леев (эквивалент 91,3 млн. долларов США), из которых 231,2 млн.леев (эквивалент 19,2 млн. долларов США) – льготы специального кредитного инвестирования МАР, что представляет собой 21,2% от всех осуществленных расходов.

Аудиторской миссией было установлено следующее.

МТСЗС достигло прогресса во внедрении нового механизма распределения двух социальных пособий, которые подверглись аудиту:

• на основании функционального анализа структура министерства была реорганизована и утверждена Правительством в июле 2012 года;

• в целях инспектирования порядка применения законов и других нормативных актов в области социальных пособий в октябре 2011 года была создана Социальная инспекция;

• в январе 2011 года были введены пособия на холодный период года, установленные как фиксированная сумма и выплачиваемые отдельно в течение зимнего периода (ноябрь-март);

• был соблюден поэтапный подход к консолидации адресных компенсаций по категориям, уменьшению и дальнейшей консолидации числа приемлемых категорий;

• в 2012 году была аннулирована Программа адресных компенсаций¹, а в 2013 году адресные компенсации были заменены Программой социальных пособий и пособий на холодный период года;

________________

¹ Закон о внесении изменений, дополнений и признании утратившими силу некоторых законодательных актов № 160 от 05.07.2012 (далее – Закон № 160 от 05.07.2012).

• был утвержден ряд изменений параметров приемлемости Программы социальных пособий и пособий на холодный период года, которые позволили оказать поддержку большему числу бедных семей;

• было инициировано использование АИССП в области социальной помощи.

Наряду с достигнутым прогрессом еще существуют резервы для повышения эффективности и результативности управления фондами, выделенными для Программы социальных пособий и пособий на холодное время года. В частности, аудиторская миссия определила, что сквозь призму обязанностей учреждений, вовлеченных в систему социальных выплат, необходимы следующие действия:

♦ Принятие мер по ликвидации препятствий для получения социального пособия и пособия на холодный период года малообеспеченными семьями, в особенности тех, которые касаются: трактовки понятий “самостоятельно работающий в сельском хозяйстве” и “площадь приемлемого участка”, а также проблем, связанных с запросом дополнительных документов некоторыми УСПЗС, которые минимизируют общую эффективность системы социальной помощи.

♦ Пересмотр правовой базы, связанной с социальными пособиями, для включения в нее некоторых дополнительных положений относительно сделок по сдаче в аренду сельскохозяйственных земель, включая пересмотр формы заявления о социальном пособии, с отражением доходов, полученных от сдачи в аренду сельскохозяйственных земель, в целях объективной оценки совокупного среднемесячного дохода семьи и правильного установления размера социального пособия.

♦ Пересмотр совместно с другими заинтересованными органами порядка определения доходов, полученных от использования сельскохозяйственных земель. Несмотря на то, что для определения этих доходов используется чистый доход, рассчитанный в соответствии с Постановлением Правительства № 514 от 10.05.2007, это не обеспечивает реальную оценку доходов.

♦ Обеспечение разработки четкой методологической инструкции относительно правильного применения нормативной базы для более эффективного распределения социальных пособий бедным слоям населения.

♦ Установление соответствующих процедур относительно проверки заявителей по месту жительства для определения достоверности информации, представленной в заявлении на получение социального пособия.

♦ Обеспечение профессионального формирования коммунитарных социальных ассистентов для эффективного предоставления социальных пособий социально уязвимым слоям населения.

♦ Обеспечение разработки и учреждение в рамках Социальной инспекции стандартных механизмов для интенсификации надзора и контроля в области социальных пособий.

♦ Оптимизация процесса информирования и продвижения программ социальных пособий и пособий на холодный период года в рамках УСПЗС и на уровне административно-территориальных единиц для улучшения понимания социально уязвимыми слоями их прав на интеграцию в систему социальных пособий.

♦ Эффективное участие учреждений, вовлеченных в обмен данными, необходимыми для функционирования АИССП, широкое применение общих контролей ИТ и стандартов в области информационной безопасности, а также укрепление внутреннего потенциала в данной области.

На основании данных констатаций Счетная палата формулирует рекомендации по улучшению процедур и принятию решений относительно получения результатов, а также соответствующие рекомендации по повышению эффективности и результативности внедрения программ социальных пособий и пособий на холодный период года, а именно:

√ Для того, чтобы инструменты и применяемые на практике меры по проверке достоверности данных, указанных заявителями в заявлении о предоставлении социального пособия, обеспечивали общую согласованность, необходимо разработать и ввести обязательный механизм оценки на уровне административно-территориальных единиц.

√ С целью минимизации на уровне УСПЗС риска обмана и ошибки в процессе предоставления социального пособия или пособия на холодный период года, необходимо обеспечить внедрение соответствующего внутреннего контроля.

√ Для более активного вовлечения получателей социального пособия или пособия на холодный период года в процесс, связанный с декларированием произошедших изменений в семье, необходимо включение в законодательство в области социальных пособий ряда ограничительных мер по доступу к социальным выплатам на определенный период или других дисциплинарных мер.

√ В контексте эффективного управления областью ИТК и внедрения контролей ИТ, МТСЗС совместно с ОМПУ сконцентрироваться на следующих аспектах:

1. Управление рисками.

2. Управление активами.

3. Управление персоналом.

4. Управление инвестициями.

5. Менеджмент проектов.

6. Создание и применение системы менеджмента информационной безопасности.

ВВЕДЕНИЕ

Утверждение Закона о социальной помощи – первый шаг в области социальной защиты семей, находящихся в затруднительном положении

Парламент 25.12.2003 принял Закон № 547-ХV², посредством которого установил принципы и задачи социальной помощи, права получателей социальной помощи, пособия и услуги социальной помощи, а также требования к вовлеченному персоналу. Данный закон определяет социальную помощь как часть национальной системы социальной защиты, в рамках которой государство и гражданское общество берут на себя обязательства по предупреждению, уменьшению или устранению временных или постоянных последствий некоторых событий, рассматриваемых как социальные риски, ограничивающих участие или исключающих из общества лиц и семьи, находящиеся в трудном положении.

________________

² Закон о социальной помощи № 547-XV от 25.12.2003 (далее – Закон № 547-XV от 25.12.2003).

В нарушение требований указанного закона, до 2008 года политика социальной помощи основывалась на системе оказания социальных пособий на основании категориальных принципов, которые имели ограниченный эффект, так как пособия не были в полной мере направлены самым нуждающимся семьям и социальным группам в результате того, что при их установлении не учитывался уровень благосостояния получателей, а также их доходы.

Были необходимы реформы в области социальной помощи

В 2008 году Правительство начало реформу системы социальных выплат для согласования данного сектора с основными принципами новой политики социальной помощи, которая больше ориентирована на малообеспеченные слои населения. Реформа этой системы произошла на фоне выполнения обязательств в рамках Программы реформ для экономического роста и сокращения уровня бедности в Республике Молдова, поддерживаемой Всемирным банком, а также вследствие смены политических приоритетов.

Учитывая сложность явления бедности, а также необходимость полной оценки положения нуждающихся семей в условиях Республики Молдова, Правительство посчитало целесообразным использование смешанной системы оценки при предоставлении социальных выплат, основанной на определении среднего совокупного дохода семьи и благосостояния семьи³, что представляет собой ключевой элемент в реформировании области социальных пособий.

________________

³ Постановление Правительства № 1167 от 16.10.2008 “Об утверждении Положения о порядке установления и выплаты социального пособия” (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Положение о порядке установления и выплаты социального пособия).

Первым шагом в повышении эффективности системы социальных пособий путем направления ресурсов социально уязвимым слоям населения стало принятие Закона № 133-XVI от 13.06.2008⁴, который в значительной мере основывался на сокращении неравенства и бедности семей, в том числе находящихся на грани риска исключения из общества.

________________

⁴ Закон о социальном пособии № 133-XVI от 13.06.2008 (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Закон о социальном пособии).

Согласно положениям данного закона, Правительство должно разработать нормативную базу и создать условия, необходимые для учреждения в подчинении МТСЗС Социальной инспекции, которая будет заниматься оценкой и мониторингом процесса внедрения Закона о социальном пособии. Таким образом, согласно Постановлению Правительства № 802 от 28.10.2011⁵ было утверждено Положение об организации и функционировании Социальной инспекции, миссией которой является инспектирование порядка правильного и единого применения законов и других нормативных актов, регламентирующих предоставление социального пособия, пособия на холодный период года и социальных услуг.

________________

⁵ Приложение № 1 к Постановлению Правительства № 802 от 28.10.2011 “О создании Социальной инспекции”.

Аудиторская миссия отмечает, что новая концепция поддержки социально уязвимых слоев населения предоставляет малообеспеченным семьям относительно удовлетворительную финансовую помощь, критерий предоставления которой связан со среднемесячным совокупным доходом каждой семьи, а также ее потребности в социальной поддержке.

Следующим шагом в данной реформе стало введение с 01.01.2011 Программы пособий на холодный период года⁶ вместо выплачиваемых ранее категориальных компенсаций, установленных на период холодного сезона, которые, несмотря на то, что увеличивались, не давали эффективности в системе социальной помощи.

________________

⁶ Закон № 180 от 15.07.2010 о внесении изменений и дополнений в Закон о социальном пособии № 133-XVI от 13 июня 2008 года.

В целях автоматизации области социальной помощи в рамках МТСЗС при поддержке Всемирного банка была внедрена АИССП. Для ее функционирования (на уровне министерства) необходимо участие органов местного публичного управления посредством УСПЗС, каждый из которых имеет свою роль согласно информационным процедурам.

Отмечается, что в соответствии с Законом № 547-XV от 25.12.2003 в организации и функционировании системы социальной помощи важная роль отводится органам местного публичного управления, а также территориальным структурам социальной помощи, а именно:

РС – организует территориальную структуру социальной помощи, которая совместно с органами местного публичного управления I уровня и при сотрудничестве с представителями гражданского общества реализует политику социальной помощи и обеспечивает применение законодательства на территориальном уровне;

УСПЗС – организует и предоставляет социальную помощь в зависимости от установленных потребностей; информирует население о ситуации в области социальной помощи, о порядке предоставления социальных выплат и услуг; по согласованию с ОМПУ I уровня нанимает персонал из системы помощи для продвижения интересов и решения проблем населения данной территориально-административной единицы, находящегося в затруднительном положении;

ОМПУ I уровня – способствует обеспечению адекватных условий труда для персонала территориальных структур социальной помощи, которые действуют на администрируемой территории, а также осуществляет мониторинг и координирует их деятельность совместно с территориальной структурой социальной помощи.

Финансирование социальных выплат

В целях сокращения бедности путем повышения эффективности системы социальной поддержки Международная ассоциация развития предоставила Правительству Республики Молдова финансовую поддержку в размере 37,0 млн. долларов США посредством кредита, финансируемого в рамках Проекта “Повышение эффективности сети социальной поддержки”. Общая информация о Проекте “Повышение эффективности сети социальной поддержки” представлена далее:

Для определения меры, в которой внедрение действий привело к достижению пожеланий по повышению эффективности и справедливости сети социальной поддержки, повышению эффективности сети по предоставлению социальных пособий, консолидации и эффективному управлению фондами, предназначенными на эти цели, аудит в большей степени основывался на:

♦ оценке достижений в рамках МТСЗС, полученных в областях внедрения проекта;

♦ оценке внутреннего контроля в рамках УСПЗС, административно подведомственных ОМПУ.

ОБЛАСТЬ И ПОДХОД К АУДИТУ

Аудит оценил правильность применения критериев соответствия требованиям, а также направлены ли фонды программ слоям населения, которые соответствуют критериям социальной уязвимости и малообеспеченности.

Общей целью аудита было определить, эффективны и совместимы ли процессы и процедуры, установленные для предоставления социальных пособий и пособий на холодный период года, с задачами проекта, и обеспечивают ли они эффективное управление выделенными фондами.

Для того, чтобы ответить на главный вопрос аудита, были рассмотрены его следующие 5 аспектов:

1. Эффективны ли меры, предпринятые МТСЗС, для консолидации системы социальной поддержки?

2. Правильно ли применены критерии соответствия требованиям для предоставления социального пособия и пособия на холодный период года, а выделенные средства направлены малообеспеченным семьям?

3. Являются ли механизмы проверки, применяемые для данных, включенных в заявления, осуществимыми и надежными?

4. Достаточны ли усилия по продвижению и повышению уровня осведомленности населения о предоставлении социального пособия и пособия на холодный период года?

5. АИССП поддерживает целостность данных и функционирует эффективно для реализации организационных целей и задач?

Аудит основывался на эффективности институциональной структуры, существующей в МТСЗС, Социальной инспекции и УСПЗС, процессах принятия решений и мониторинге в их рамках. Сфера аудита охватила некоторые действия в области социальной поддержки, предпринятые УСПЗС в качестве территориальной структуры социальной помощи, с полномочиями по развитию и администрированию системы социальных выплат, а также по оценке деятельности социальных ассистентов, сосредоточившись на 2 категориях социальных пособий: социальные пособия и пособия на холодный период года.

В зависимости от ответственности и полномочий, которые возложены на стороны, вовлеченные в данный процесс, аудиторские действия были ориентированы на следующие значимые аспекты:

♦ на уровне МТСЗС

• рассмотрение установленных мер по мониторингу и минимизации рисков, касающихся своевременного и качественного предоставления социальных выплат;

• анализ процедур по приведению в соответствие политик для увеличения доли принятия новых получателей и предотвращения продолжительного сокращения покрытия Программы социальной помощи;

• оценка уровня достижения показателей результативности проекта.

♦ на уровне Социальной инспекции

• оценка деятельности, проводимой для сокращения обманных действий и ошибок при выплатах из Программы социального пособия.

♦ на уровне УСПЗС

• проверка правильности определения соответствия требованиям для предоставления социального пособия (была рассмотрена выборка из 7,4 тыс. заявлений);

• изучение порядка работы и анализ результатов, полученных коммунитарными социальными ассистентами, которые представляют собой одних из ключевых лиц при предоставлении социального пособия (было опрошено 187 социальных ассистентов);

• подтверждение надежности систем мониторинга (было осуществлено 714 визитов по месту жительства получателей).

Дополнительно, для достижения установленных целей, а также поддержки заключений аудита, в процессе проверки были запрошены и использованы необходимые данные от 6 ТАЗН – о количестве зарегистрированных безработных в 2008–2013 годах (9 мес.) и от 32 административно-территориальных единиц – о сельскохозяйственных землях, находящихся в распоряжении бенефициаров, включая сданные/взятые в аренду.

Область применения и методология подробно представлены в приложении № 1.

Результаты опроса коммунитарных социальных ассистентов были использованы при составлении данного Отчета, а также представлены графически в приложении № 2.

КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

Общая цель аудита: “Являются ли эффективными и совместимыми процессы и процедуры, установленные для предоставления социальных пособий и пособий на холодный период года, с задачами проекта, а также обеспечивают ли они эффективное управление выделенными фондами?”

Помощь, оказанная государством в 2011-2013 годах путем финансирования программ социальных пособий и пособий на холодный период года в размере 1,1 млрд.леев, имела положительный результат, тем самым оказывая равные возможности малообеспеченным семьям путем предоставления пособий на гарантированном государством уровне. В то же время эффективность программ была бы выше в случае улучшения общего управления системой социальной помощи и информационными системами менеджмента, используемыми для учета получателей. Неадекватная трактовка некоторых положений законодательства в случаях, установленных аудитом, создала трудности в определении соответствия пользователей требованиям, а сокращение мошенничества и ошибок в системе выплат социальных пособий и пособий на холодный период года не явилось непрерывной озабоченностью высшего руководства ответственных учреждений путем выявления случаев, определения рисков и их минимизации. Для повышения эффективности программ социальных пособий и пособий на холодный период года необходимы меры по укреплению способностей Социальной инспекции по определению и сокращению случаев ошибок и получения доходов обманным путем, а также для улучшения возможностей УСПЗС по определению критических проблем, которые возникают в процессе рассмотрения заявлений заявителей и получателей, по поддержанию и формированию кадров, специализирующихся в данной области.

Эволюция средств, предназначенных для предоставления социальных выплат

Вклад государства в поддержку малообеспеченных семей и обеспечение гарантированного минимального месячного дохода в 2011-2013 годах послужило базовым элементом при продвижении политик в области социальной помощи. В этих целях посредством годовых законов о бюджетах государственного социального страхования были предусмотрены средства в размере 489,9 млн.леев, 545,5 млн.леев и, соответственно, 556,7 млн.леев.

За указанный период были начислены (i) социальные пособия и (ii) пособия на холодный период года для 113,1 тыс. семей в размере 360,7 млн.леев – в 2011 году; для 120,3 тыс. семей в размере 466,5 млн.леев – в 2012 году, и для 50,1 тыс. семей в размере 262,1 млн.леев – в 2013 году (9 мес.). Общая эволюция платежей, начисленных для выплат социального пособия и пособия на холодный период года в 2011-2013 годах (9 мес.), представлена графически на диаграмме № 1.

Источник. Данные, представленные группой МТСЗС в рамках проекта.

Выявлено, что в 2012 году объем данных выплат зарегистрировал прогрессивный рост, увеличившись на 105,8 млн.леев по сравнению с 2011 годом. Вместе с тем, учитывая число получателей пособий, зарегистрированное в течение 9 месяцев 2013 года, а также произведенные для их выплат расходы по сравнению с тем же периодом 2012 года, отмечено сокращение затрат примерно на 30%.

Установлено, что не все средства, предназначенные для выплаты социальных пособий, перечисленные НКСС на счета АО “Banca de Economii”, снимаются ежемесячно получателями. Так, в анализируемый период в финансовых учреждениях были получены платежи в размере 354,3 млн.леев, 456,7 млн.леев и, соответственно, 261,5 млн.леев. Исходя из этого отмечается, что по состоянию на 01.01.2011 на счетах АО “Banca de Economii” был зарегистрирован остаток в сумме 1,4 млн.леев, который увеличился на 01.01.2012 до 4,3 млн.леев, а на 01.01.2013 – до 7,2 млн.леев.

Описанная ситуация вызвана следующим:

√ в некоторых случаях получатели не оповещаются своевременно о предоставлении пособий;

√ некоторые получатели находятся за границей;

√ некоторые семьи, получатели социальных пособий в малых размерах, накапливают их на счетах за более продолжительный период, чтоб получить большую сумму;

√ некоторые получатели вследствие ухудшения состояния здоровья не имеют возможности отправиться в банк для получения денег;

√ в некоторых населенных пунктах АО “Banca de Economii” не располагает представительствами, таким образом, пособия распределяются посредством представителя банка, который выезжает на место, где в условиях неустановленного графика своего присутствия, а также предупреждения получателей за день до осуществления выплат, он находится на месте только 2 часа, что недостаточно для получения денежных выплат получателями.

В контексте изложенного, для улучшения ситуации на основании изменений, внесенных Постановлением Правительства № 37 от 02.02.2010⁸, и циркуляром, изданным МТСЗС, был предусмотрен механизм возврата социальных пособий, не запрошенных из сети финансового учреждения, которое обслуживает данный вид выплат, предоставляемых государством. Вследствие этого факта в рассматриваемом периоде АО “Banca de Economii” вернуло НКСС выплаты по социальным пособиям и пособиям на холодный период года, невостребованные получателями в течение 6 месяцев подряд, на общую сумму 16,4 млн.леев (или 1,5% общей суммы), таким образом, остаток денежных средств на счетах банка снизился и на 01.10.2013 составил 2,1 млн.леев.

________________

⁸ Постановление Правительства № 37 от 02.02.2010 “Об утверждении изменений и дополнений, которые вносятся в Постановление Правительства № 1167 от 16 октября 2008 г.”.

Отчеты НКСС о выплатах социальных пособий и пособий на холодный период года начисленных, выплаченных и возвращенных получателями в 2011-2013 годах (9 мес.) подробно представлены в приложениях № 8 – № 9.

1. Эффективны ли меры, принятые МТСЗС, для укрепления системы социальной помощи?

Достижения и недостатки, отмеченные при внедрении проекта

Государственные политики, продвигаемые компетентными органами в области социальной помощи, в целом были совместимы с задачами проекта, достигнув ожидаемых результатов в области их развития. В то же время действия, предпринятые профильными органами и местными публичными органами, не привели к заявленному расширению рядов потенциальных получателей финансовой помощи при предоставлении социальных пособий. Были недостаточно развиты институциональные возможности по администрированию, надзору и контролю учреждений, вовлеченных в область социальной помощи. Полная реализация задач была ограничена правовыми недостатками и противоречиями, отмеченными при применении законодательства, регулирующего рассматриваемую область, задержками в приведении нормативных актов в соответствие с положениями законодательства, отсутствием квалифицированного персонала, а также недостаточным сотрудничеством между органами местного публичного управления, УСПЗС и МТСЗС.

Общий синтез изменений проекта в контексте реформ, начатых в области социальных выплат

До начала реформ в секторе социальной защиты преобладали адресные компенсации, которые включали скидки по выплатам за природный газ, электроэнергию, отопление и коммунальные услуги. В рамках реформирования сектора социальной помощи была предусмотрена интеграция общей системы социальной защиты путем обеспечения расширения Программы социальной помощи.

Для оказания поддержки вызовам, с которыми сталкивается Правительство, в рамках проекта, финансируемого МАР, было предусмотрено направление выделенных средств на:

• поддержание переходных промежуточных расходов, связанных с расширением Программы социальной помощи и консолидацией других выплат;

• интеграцию функций менеджмента Программы, надзора и контроля;

• улучшение институциональной структуры МТСЗС;

• усиление институциональных ролей и возможностей;

• продвижение повышенного уровня понимания общественного мнения о существовании Программы социальной помощи и необходимости реформ.

В этих целях для обеспечения достижения задач, эффективного и своевременного координирования и выполнения проекта были разработаны показатели, которые оценивают результативность и последствия в 3 областях его применения, представленные схематически на рисунке № 1.

Источник. Операционное пособие проекта.

Для обеспечения устойчивости социальных политик по выплате социальных пособий был увеличен уровень минимального ежемесячного дохода, гарантированного государством для получения социального пособия, с 575,0 леев – в 2011 году до 640,0 леев – в 2012⁹ году, была оказана поддержка в холодный период года социально уязвимым семьям. Размер пособий на оплату электроэнергии был увеличен с 130,0 леев/мес. – в 2011 году, до 200,0 леев/мес. – в 2012 году, а также до 250,0 леев/мес. – с ноября 2013¹⁰ года. В то же время была откорректирована формула, используемая для оценки благосостояния семьи, которая определяет соответствие требованиям бенефициаров Программы социальных пособий и пособий на холодный период года. Эти и другие параметрические изменения, такие как сокращение возраста стариков, соответствующих требованиям для расчета доходов, полученных от сельскохозяйственной деятельности, позволили большим уязвимым группам получать социальные пособия.

________________

⁹ Закон о государственном бюджете на 2012 год № 282 от 27.12.2011.

¹⁰ Постановления Правительства № 786 от 25.10.2011, № 848 от 15.11.2011, № 806 от 31.10.2012, № 793 от 08.10.2013 “О внесении изменений и дополнений в некоторые нормативные акты Правительства”.

Вместе с тем в рамках реализации проекта были приняты меры для продвижения более эффективной и последовательной политики социальной защиты, в 2012 году были признаны утратившими силу некоторые законодательные акты¹¹ и отменена система адресных компенсаций, посредством чего достигнута одна из задач проекта.

________________

¹¹ Закон № 160 от 05.07.2012.

В следующем контексте представлены основные констатации аудита о прогрессах, достигнутых в реализации 3 областей результативности проекта, а также некоторые проблемы, которые создали препятствия в достижении ожидаемых результатов.

Область I: Повышение справедливости путем расширения охвата Программы социальных пособий с сохранением точного направления

Одна из основных задач проекта состоит в минимизации субъективизма и повышении уровня социальной справедливости путем внедрения двух показателей эффективности: (i)охват самых малообеспеченных слоев общества с (ii) сохранением точности распределения ассигнований. Таким образом, Программа социальных пособий должна охватить не менее 20% самого бедного слоя населения (базовый показатель в 2010 году – 14,3%), в то же время обеспечивая направление более 65% пособий указанному населению. Фактически для достижения указанных показателей проект предложил в качестве цели постепенный рост числа семей – получателей пособий в рамках Программы социальной помощи (с 35,0 тыс. – в первый год внедрения, до 60,0 тыс. – в пятом году), с поддержанием данного числа в течение 3 последующих месяцев.

Общий анализ охвата Программы социальных пособий показывает, что в период 2011-2013 годов (9 мес.) на территории всей республики было зарегистрировано 463,2 тыс. заявлений на предоставление социальных пособий. В результате рассмотрения заявлений было установлено, что 315,0 тыс. заявлений (68%) были приняты (из которых 215,2 тыс. заявлений – на предоставление социальных пособий, и 99,8 тыс. заявлений – пособий на холодный период года), а 148,4 тыс. заявлений (32%) были отклонены. Из общего количества отклоненных заявлений 29,9% не были приняты по причине того, что заявители не соответствовали по критериям отбора по разделу доходов или благосостояния семьи, а 2,1% – не соответствуют предварительным условиям и положениям, указанным в ст.5 Закона о социальном пособии и отмеченных в разделе 2.2.

В течение 2011-2013 годов (9 мес.) социальная помощь была предоставлена 83,1 тыс. семей, 78,1 тыс. семей и, соответственно, 50,1 тыс. семей. Эволюция контингента получателей социальной помощи показывает тенденцию роста их числа в период 2011-2012 годов (I полугодие), с 37,4 тыс. – в январе 2011 г. до 53,1 тыс. – в апреле 2012 г. (поддерживавшегося в течение 3 месяцев подряд, таким образом достигнув ожидаемых результатов за отчетный период).

В то же время, начиная со II полугодия 2012 года было установлено значительное снижение числа получателей, которое продолжилось и в 2013 году (9 мес.), составив в сентябре 2013 года лишь 22,2 тыс., что не соответствует задачам проекта по постепенному росту числа семей – получателей социальных пособий в рамках Программы социальной помощи.

В ходе внедрения Проекта были приняты некоторые корректирующие меры с целью поддержания количества получателей. Таким образом, в начале 2013 года были разработаны и утверждены поправки к характеристикам оценки относительно порога для оценки благосостояния семьи (был расширен спектр показателей, которые характеризуют благосостояние семьи). Также при расчете совокупного дохода семьи (за вычетом доходов, полученных от сельскохозяйственной деятельности, для семей, состоящих только из нетрудоспособных лиц и лиц, достигших возраста 75 лет) вычитается доход в размере 120,0 леев для каждого члена семьи, который получает доходы в виде заработной платы. В этом же контексте отмечается увеличение ежемесячного минимально гарантированного дохода с 640,0 до 680,0 леев, начиная с ноября 2013 года¹². Вместе с тем принятые поправки оказались недостаточными для того, чтобы преломить тенденцию сокращения числа получателей социальных пособий. Эволюция числа получателей социальных пособий представлена на диаграмме № 2.

________________

¹² Закон № 277 от 15.11.2013 “О внесении изменений в Закон о государственном бюджете на 2013 год № 249 от 2 ноября 2012 года”.

Источник. Данные, представленные группой МТСЗС в рамках проекта.

Сокращение числа получателей социальных пособий было вызвано несколькими факторами:

√ установление государственной ежемесячной финансовой помощи некоторым категориям пенсионеров, а также индексация пенсий без пересмотра порога соответствия требованиям о гарантированном минимальном доходе (640,0 лея), что привело к исключению из Программы социального пособия значительного числа пенсионеров, доходы которых хотя и были увеличены, в результате непредоставления в дальнейшем социальных пособий их реальные доходы сократились;

√ приостановление значительного числа заявлений на предоставление социальных пособий в результате контролей, проведенных Социальной инспекцией, начиная со II полугодия 2012 года (этот аспект изложен в контексте следующей темы данного Отчета);

√ отсутствие соответствующего информирования населения некоторыми ОМПУ I и II уровней об условиях предоставления социальных пособий, так как в большинстве случаев ознакомление было проведено только коммунитарными социальными ассистентами, но учитывая недостаток их числа, не все малоимущие семьи были проинформированы о критериях соответствия требованиям, принятых для получения права на социальное пособие.

В то же время в результате опроса 187 социальных ассистентов выяснились и другие обстоятельства, которые препятствуют включению некоторых потенциальных получателей социальных пособий в Программу социальной помощи, а именно:

- 148 респондентов (79,1%) утверждают, что не все члены семьи располагают документами, подтверждающими их личность, одни трудоустроены неофициально, а другие отказываются регистрироваться в ТАЗН в качестве безработных;

- 15 респондентов (8,0%) указали, что некоторые потенциальные заявители не соответствуют требованиям о доходах и благосостоянии семьи;

- 24 респондента (12,8%) указали другие причины: больные лица не располагают соответствующими медицинскими справками, не верят в возможность вынесения положительного решения по заявлению или им неудобно обращаться в компетентные органы для получения социальных пособий.

Аудиторская миссия показала, что в 2012 году вследствие расширения проекта, зарегистрированного в начале года, отмечен прогресс в достижении показателей результативности на уровне задач по развитию проекта. Так, согласно исследованию бюджетов домохозяйств, проведенному Национальным бюро статистики в 2012 году, охват Программы социальной помощи увеличился до 18,8% от бедного слоя населения по сравнению с 14,9% в 2011 году. В то же время, хотя и была отмечена тенденция роста числа получателей, Программа социальных пособий не потеряла точность направления, увеличив удельный вес перечислений, выделенных самым бедным представителям населения, с 77,6% в 2011 году до 84,1% в 2012 году.

Область II. Повышение эффективности при внедрении Программы социальных пособий путем снижения затрат на категориальные выплаты по сравнению с уровнем предыдущего этапа реформы

Финансовая устойчивость Программы социальных пособий представляет собой ключевую задачу для успешного внедрения данного проекта, обеспечивая обязательства, взятые на себя Правительством, с соответствующей поддержкой действий государственных социальных политик. В этом смысле изменения в политиках, предусмотренные проектом для данной области результативности, состоят в расширении охвата выплат социальных пособий и снижении затрат на адресные компенсации.

Первой мерой в качестве политики, принятой Правительством, которая привела к росту эффективности системы социальных пособий, был запуск в 2011 году Программы пособий на холодный период года¹³ как дополнение к Программе социальных пособий.

________________

¹³ Постановление Правительства № 1142 от 16.12.2010 “Об изменениях и дополнениях, которые вносятся в Постановление Правительства № 1167 от 16 октября 2008 г.”.

Средства этой программы направлены как получателям, соответствующим требованиям Программы социальных пособий, так и домохозяйствам, чьи доходы не превышают официального, минимально гарантированного уровня дохода. Что касается порядка определения права потенциальных получателей, рассматриваемая программа базируется на критериях, предусмотренных в Программе социальных пособий, за исключением оценки дохода семьи, при расчете которого используется больший порог дохода, нежели минимальный гарантированный доход, устанавливаемый ежегодно. Право на получение пособия на холодный период года определяется одновременно с правом на социальное пособие на основании заявления, поданного заявителем.

Темпы роста Программы пособия на холодный период года снизились начиная со второго года внедрения

Анализ расширения Программы пособий на холодный период года показывает положительную тенденцию в 2011 году, увеличивая численность с 43,5 тыс. получателей в январе до 76,8 тыс. получателей в декабре. Это прогресс поддерживался и на протяжении первого квартала 2012 года, после которого был отмечен спад, составив в декабре 2012 года 66,9 тыс. получателей. Эволюция в динамике числа получателей пособий на холодный период года представлена на диаграмме № 3.

Источник. Данные, представленные группой МТСЗС в рамках проекта.

В целом за период 2011-2013 годов (9 месяцев) пособия на холодный период года получили 113,1 тыс. семей, 120,3 тыс. семей и, соответственно, 83,7 тыс. семей, на эти цели были направлены финансовые средства в размере 30,1 млн.леев, 83,7 млн.леев и, соответственно, 60,0 млн.леев.

Снижение числа получателей было вызвано, по существу, факторами, отмеченными в разделе о Программе социальных пособий. В то же время на потенциальных получателей пособий на холодный период года повлияло и запоздалое согласование поправок в Положении о социальных пособиях, внесенных в Закон № 301 от 21.12.2012¹⁴, что не дало возможности некоторым малообеспеченным семьям получать данное пособие на период январь–март 2013 года. Таким образом, хотя законодательство и предусмотрело увеличение мультипликатора минимального ежемесячного дохода, гарантированного государством, предназначенного для пособий на холодный период года, с 1,4 до 1,6 с января 2013 года, Правительство приняло соответствующее изменение только в марте 2013¹⁵ года, но оно вступило в силу начиная с апреля 2013 года, практически после окончания отопительного сезона. В результате семьи с ежемесячным доходом в указанных границах были лишены пособий в течение 3 месяцев.

________________

¹⁴ Закон № 301 от 21.12.2003 “Об изменении статьи 15¹ Закона № 133-XVI от 13.06.2008”.

¹⁵ Постановление Правительства № 201 от 13.03.2013 “О внесении изменений и дополнений в Положение о порядке установления и выплаты социального пособия”.

Вышеуказанное отрицательно повлияло на качество и размер пособий на холодный период года (в I квартале 2013 года).

В данном контексте отмечается, что по инициативе МТСЗС в 2013 году Программа пособий на холодный период года была расширена на большее число малообеспеченных семей. Таким образом, начиная с октября 2013 года был увеличен порог показателей благосостояния семьи с 80 до 90 пунктов¹⁶. Согласно произведенным расчетам, это изменение позволит войти в систему еще 765 тыс. малоимущих семей.

________________

¹⁶ Постановление Правительства № 793 от 08.10.2013 “Об изменениях и дополнениях, которые вносятся в Постановление Правительства № 1167 от 16 октября 2008 г.”.

Недостижение некоторых показателей результативности оказало негативное влияние на объем поступлений кредитования в рамках проекта.

Отмечается, что проект состоит из двух взаимосвязанных компонентов. Первый компонент предназначен для софинансирования части программ социальных пособий и пособий на холодный период года, обеспечивая при этом расширение этих программ и ликвидацию, слияние с другими категориальными программами, для которого предусмотрены кредитные средства в размере 31,0 млн. долларов США. В рамках рассматриваемого компонента выплаты инициированы в зависимости от достижения определенных результатов, установленных в Соглашении о финансировании (17 показателей, связанных с выплатами), и выделяются как финансовая помощь в государственный бюджет.

Второй компонент (6,0 млн. долларов США) предусматривает финансирование инвестиций в институциональное укрепление системы социальной защиты, акцентируясь на усилении Программы социальных пособий, соответствуя стандартным процедурам инвестиционных займов ВБ.

Эти оба компонента неразрывно связаны путем определения результативности. В частности технические и системные улучшения, проведенные в области Компонента 2, содействуют достижению результатов, что способствует выплатам в рамках Компонента 1.

Одновременно в Соглашении о финансировании была предусмотрена плата за обслуживание, оплачиваемая получателем на основании остатка снятых кредитных средств, которая равна 0,75% годовых.

Аудиторская миссия установила, что из кредитных средств проекта в 2011-2013 годах (9 месяцев) было выплачено 20,5 млн. долларов США, из которых в рамках Компонента 1 – 19,2 млн. долларов США, направленных Государственному казначейству для погашения части расходов, связанных с Программой социальных пособий и пособий на холодный период года, выплачиваемых ежемесячно получателям, и 1,3 млн. долларов США – в рамках Компонента 2 для улучшения институциональных возможностей учреждений в области социальной помощи. Эволюция кредитных выплат в рамках Компонента 1 проекта представлена на диаграмме № 4.

Источник. Данные, представленные группой в рамках проекта.

Аудитом установлено, что в рассматриваемый период, согласно директиве по мониторингу и оценке показателей результативности проекта, в рамках Компонента 1 должны быть выплачены кредитные средства в размере 23,0 млн.долларов США, основанные на достижении 9 показателей, связанных с выплатами. Фактически было достигнуто 7 показателей, что привело к выплате 20,1 млн. долларов США, или на уровне 87,4% .

Неполная выплата согласованной суммы в 2012 году была вызвана невнедрением некоторых действий, предусмотренных Компонентом 2 проекта, невыполнение которых негативно повлияло на выплаты в рамках Компонента 1, а именно: 1) не были разработаны стандарты предоставления услуг и бизнес-модель для УСПЗС и 2) не была проведена реорганизация структуры МТСЗС, таким образом, не было выплачено 2,0 млн. долларов США. Соответственно в 2013 году не был достигнут ожидаемый уровень выплат по причине нереализации одного из двух показателей результативности. Так, по состоянию на 01.10.2013 был реализован только показатель сокращения затрат на адресные компенсации на 60% по сравнению с уровнем, предшествовавшим реформе, было выплачено надлежащим образом 2,9 млн. долларов США, а показатель относительно достижения числа 55,0 тыс. получателей социальных пособий и его поддержания на протяжении 3 месяцев подряд не был выполнен, что определило невыплату суммы в размере 2,0 млн. долларов США.

Отмечается, что в 2013 году была выплачена сумма в размере 0,9 млн. долларов США, запланированная на 2012 год для достижения показателя, связанного с реорганизацией структуры МТСЗС.

Планирование и осуществление выплат в рамках 3 областей внедрения проекта представлены подробно в приложении № 3.

Задача по повышению эффективности фондов, предназначенных для малоимущих слоев населения, была выполнена в результате интеграции адресных компенсаций в рамках Программы социальных пособий.

Приоритетным действием по реформированию сферы социальной помощи, определенной в рамках проекта, была постепенная смена системы адресных выплат путем расширения Программы социальных пособий. Для выполнения этой задачи в качестве показателя измерения результативности было предусмотрено снижение затрат на адресные компенсации на 60% по сравнению с уровнем, предшествовавшим реформе. В этом отношении МТСЗС предложило отменить Программу адресных компенсаций путем замены ее в 2013 году программами социальных пособий и пособий на холодный период года. В то же время аудит установил, что был достигнут и показатель снижения затрат по адресным компенсациям, которые уменьшились на 67% в 2012 году (115,8 тыс.леев) по сравнению с затратами, произведенными в 2010 году (354,5 тыс.леев).

Область III. Улучшение прозрачности, административного управления и эффективности

Эта область направлена на повышение эффективности административной деятельности, управления и прозрачности, поскольку было выявлено множество пробелов в рамках этих процессов при разработке проекта, в том числе: отсутствие системы надзора за управлением социальными пособиями на местном уровне и механизма, способного выявить и сократить число нарушений, связанных с социальными пособиями. Для выполнения данной цели в этой области рассматривался уровень реализации следующих задач: разработка стандартов предоставления услуг и новой бизнес-модели для УСПЗС на местном уровне; укрепление и расширение информационной системы; создание Социальной инспекции; развитие институционального потенциала МТСЗС, а также разработка и внедрение солидной коммуникационной стратегии для реформы социального обеспечения.

Институциональный потенциал МТСЗС нуждается в укреплении

В целях укрепления способности осуществления реформ и обеспечения их мониторинга МТСЗС провело оценку своих институциональных полномочий, в том числе в области социальной защиты, вследствие чего были внесены изменения в Положение о нем с разработкой ряда внутренних нормативных актов относительно мониторинга и оценки политик и программ в области социальной помощи, организации и функционирования территориальных структур социального обеспечения.

Одновременно отмечается, что МТСЗС не сумело обеспечить в полном объеме УСПЗС соответствующими механизмами, основанными на элементах менеджмента эффективности, тем самым не было обеспечено полное внедрение реформ в рамках системы социальных выплат и территориальной структуры из данной области. В этой связи отмечается, что необходимы глубокие изменения в части методов менеджмента и рабочих практик на уровне территориальных структур социальной помощи с учетом того, что в методологическом аспекте они подчиняются МТСЗС.

Стандарты предоставления услуг и бизнес-модель для местных управлений социальной помощи не функциональны

В процессе выполнения целей проекта по повышению административного потенциала МТСЗС в партнерстве с центральными и местными публичными органами приступило к разработке стандартов для предоставления услуг и новой модели менеджмента для УСПЗС. Хотя, согласно показателям выполнения проекта, указанные стандарты должны были быть разработаны во втором году его внедрения, а в третьем году уже 50% УСПЗС должны были составлять отчеты о менеджменте эффективности, констатируется, что на данный момент они являются нефункциональными для внедрения на всей территории страны. Для выполнения этой меры МТСЗС необходимо разработать детальные инструкции (пособия) по их внедрению, провести оценку уровня подготовки каждого УСПЗС для соблюдения стандартов, а позже при помощи пилотных проектов осуществлять мониторинг их внедрения с целью выявления потенциальных критических проблем, которые могут возникнуть в процессе укрепления способности их внедрения. В конечном итоге, выполнение данного показателя позволит сократить время обработки заявлений по Программе социальной помощи, в том числе проверки и принятия решений о их отборе до 15 дней по сравнению с тем же показателем (более 30 дней) при запуске программы.

Существующая процедура контроля для проверки и оценки заявителя/получателя социальных выплат точно не определена и нуждается в значительном усовершенствовании

Было установлено, что проект предусматривал улучшение процессов, связанных с принятием заявлений для их включения в Программу социальной помощи, путем введения посещений на дому. В этом смысле предусматривалось формирование комиссий в составе представителя УСПЗС и представителей местной власти и гражданского общества, которые должны посещать получателя по месту его фактического проживания для составления социальной анкеты, после чего на основе выводов комиссии приостановить или изменить заявления, исходя из расхождений между данными из представленного заявления и данными, установленными социальной анкетой.

Аудит отмечает, что данные аспекты предусмотрены и ст.9 Закона о социальной помощи, а также п.61 Положения о порядке установления и выплаты социального пособия, который определяет, что УСПЗС организует совместно с представителями органов местного публичного управления и гражданского общества выборочную проверку по месту постоянного проживания заявителя достоверности сведений, изложенных в заявлении о предоставлении социального пособия.

Проведенная в рамках аудита оценка процессов по администрированию и наблюдению за социальными пособиями показывает, что создание комиссий по инспектированию на уровне административно-территориальных единиц могло стать ключевым контролем правильности назначения социального пособия и пособий на холодный период года.

Отмечается, что лишь в рамках УСПЗС Кантемир на уровне управления, а не на уровне административно-территориальных единиц были установлены некоторые специфические процедуры по выявлению ошибок и недопущению необоснованных выплат, которые дали положительные результаты. Вследствие этого на протяжении 2011-2012 годов были изданы приказы о прекращении выплат для 588 получателей в результате:

√ сопоставления данных с ТАЗН – 337 заявлений (57,3%);

√ посещения заявителей по месту фактического проживания и представления данных коммунитарными социальными ассистентами – 251 заявление (42,7%), в том числе о:

- смерти получателей пособий – 38 случаев (15,1%);

- улучшении показателей благосостояния – 184 случая (73,3%);

- изменении состава семьи, получившей пособие, – 29 случаев (11,6%).

В контексте вышеизложенного миссия аудита отмечает, что в рамках аудируемых УСПЗС не было обеспечено создание комиссий по инспектированию на уровне административно-территориальных единиц, а посещения получателей пособий по месту их фактического проживания проводили лишь коммунитарные социальные ассистенты с участием или без присутствия представителей примэрий, вследствие чего были допущены ошибки при назначении пособий.

Анализ социальных анкет, составленных по месту фактического проживания получателей пособий, указывает на наличие ряда нарушений, допущенных при их составлении.

Проверка выборки из 321 социальной анкеты выявила, что:

• в 95 случаях социальные анкеты не подписаны получателями пособий;

• в 76 случаях социальные анкеты не содержат выводы относительно достоверности представленных в заявлении данных;

• в 23 случаях данные социальных анкет не соответствуют данным, представленным заявителем;

• в 183 случаях социальные анкеты были составлены до подачи заявления заявителем;

• в 33 случаях не указана дата составления социальной анкеты;

• в 3 случаях не зарегистрированы данные об имуществе, принадлежащем получателю пособий.

Констатируемые дисфункции в процессе мониторинга выплат были обусловлены следующими факторами:

√ необеспечением точного определения в нормативной базе этапа, следующего за инспектированием, что подтверждается и ответами опрашиваемых лиц. Так, анализ вопросников, заполненных 187 социальными ассистентами, указывает на отсутствие ясности в процессе проверки потенциальных заявителей и получателей пособий по месту их фактического проживания, вследствие чего:

√ 135 опрошенных (72,2%) указали, что проводят посещения по месту фактического проживания бенефициаров после подачи ими заявлений;

√ 51 опрошенный (27,3%) – после принятия решения о предоставлении социальной помощи, в том числе:

√ 19 опрошенных (10,2%) – при возникновении сомнений;

√ 10 опрошенных (5,3%) – по необходимости;

√ 11 опрошенных (5,9%) – в зависимости от свободного времени.

√ Существующий механизм посещения по месту фактического проживания на усмотрение ответственных за это лиц не соответствует четким критериям относительно предварительных условий инициирования проверок. В этом смысле приводится пример руководителей УСПЗС Кахул и УСПЗС Анений Ной, которые требуют в обязательном порядке составить и представить социальную анкету на момент подачи заявления, в то время как в рамках 8 примэрий районов Флорешть, Ниспорень и Кантемир не проводились посещения по месту фактического проживания и не составлялись социальные анкеты как на момент подачи заявления о предоставлении социального пособия, так и на протяжении периода его уплаты. УСПЗС Ниспорень за 2011-2013 годы составило лишь 42 социальные анкеты при количестве получателей пособий около 3,0 тыс. человек, а примэрия ком. Гура Кэинарулуй района Флорешть – соответственно, 6 социальных анкет (из 150 получателей пособий).

Отмечается, что в контексте недостаточного сотрудничества между УСПЗС, местными публичными органами и МТСЗС, отсутствия внутренних процедур или конкретных указаний относительно порядка внедрения всего процесса мониторинга, процедура проверки по месту фактического проживания не во всех случаях привела к ожидаемым результатам.

Процесс по мониторингу изменения размера социальных пособий и прекращения направленных на эти цели выплат не эффективен и требует дополнительного урегулирования

В ходе миссии аудита было установлено, что некоторые УСПЗС не принимают необходимых мер для изменения или прекращения выплат социального пособия в случае выявления нарушений, допущенных при его назначении. Вопреки тому, что п.44 Положения о порядке назначения и выплаты социального пособия ясно предусматривает, что изменения, установленные вследствие проведения социальной анкеты, являются основанием для изменения или прекращения этих выплат, УСПЗС Флорешть и УСПЗС Ниспорень не соблюдали указанных положений. В этом смысле отмечается, что УСПЗС Ниспорень, несмотря на то, что в период с августа 2012 г. по март 2013 г. проводила проверки на дому 29 получателей пособий (69% от общего числа проведенных посещений), не приняло соответствующих решений о прекращении выплаты пособий. Этот факт объясняется тем, что для оценки получателей по месту их фактического проживания использовалась новая форма социальной анкеты, которая на тот момент еще не была в действии и не соответствовала показателям из представленного получателем заявления, а также опциям применяемой информационной системы.

Вопреки тому, что в 3 случаях составления социальных анкет было выявлено несоответствие задекларированных получателями данных, УСПЗС Флорешть не приняло решения о прекращении выплат.

Среди факторов, влияющих на целесообразное и своевременное решение вопроса о прекращении установленных выплат, идентифицируются следующие причины:

♦ отсутствие формализованных, четких и прозрачных процедур, связанных с механизмом прекращения социальных выплат;

♦ наличие неточности и неопределенности в процессе определения ответственных лиц и принудительных рычагов, которые необходимо применить к ним в случае предоставления необоснованных выплат, а также к получателям пособий, не обеспечившим своевременного сообщения наступивших изменений;

♦ неясность и нехватка положений, регламентирующих ответственность и санкции для случаев необоснованного предоставления выплат, а также для получателей пособий, которые не сообщают в установленные сроки обо всех произошедших изменениях.

Социальная инспекция не имеет разработанных процедур по осуществлению контролей

Для укрепления наблюдательного и контрольного потенциала в сфере социальной защиты в рамках проекта было предусмотрено создание специального механизма для выявления и сокращения числа нарушений, связанных с оказанием социальной помощи. Так, в конце 2011 года была создана Социальная инспекция¹⁷, миссией которой является инспектирование порядка правильного и унитарного применения законов и других нормативных актов, которые регламентируют предоставление социального пособия и пособия на холодный период года.

________________

¹⁷ Постановление Правительства № 802 от 28.10.2011 “О создании Социальной инспекции”.

Вопреки тому, что в 2012 году ее менеджмент планировал создать унитарную и эффективную систему инспектирования, в том числе путем разработки инструкций о передовых методах в данной области, необходимых для осуществления инспекционной деятельности, а также операционного пособия, эти цели не были реализованы.

В том же контексте отмечается, что разработанная методологическая база для проведения инспектирования (утвержденная начальником Социальной инспекции) основывается лишь на кратком описании этапов проведения инспектирования без указания применяемых техник и методов, связанных с процессом инспектирования в целом. Не описаны процессы по составлению отчета о результатах контроля и процедуры по выявлению и устранению ошибок, в том числе порядок начисления и возврата незаконно предоставленных выплат, а также процедура по мониторингу внедрения рекомендаций инспекции.

Миссия аудита подчеркивает, что несмотря на то, что новая служба инспекции зарегистрировала значительное количество выявленных нарушений, констатировав необоснованные выплаты пособий за 2008–2013 годы (9 месяцев) на общую сумму 10,3 млн.леев, она не владеет устоявшимися техниками проведения контролей, оценки категорией риска, что влияет на эффективность процесса инспекции в целом. Отмечается, что при поддержке экспертов Всемирного банка в марте 2013 года были разработаны стандартные процедуры по осуществлению операционной деятельности Социальной инспекции, однако до момента проведения аудита они не были утверждены и введены в действие в полном объеме.

Необходимо отметить, что в результате проведенных в УСПЗС контролей относительно правильности применения нормативной базы при назначении социальных пособий, Социальная инспекция составляет консолидированный отчет с приложением к нему выявленных ошибок по каждому заявлению в отдельности (подписанный начальником инспекции), однако без подписания констатаций инспекторами. Отмечается, что не были установлены причины и источники ошибок, которые в ряде случаев обусловлены ненадлежащей интерпретацией законодательства о порядке назначения социального пособия. Одновременно в отчете изложены требования к УСПЗС о прекращении выплат и обеспечении их возврата в случае выявления необоснованных выплат или прекращении выплат и проведении анализа ситуаций в случае выявления расхождений при декларировании благосостояния семей, информируя инспекцию о принятых мерах.

Миссия аудита отмечает и тот факт, что, согласно законодательству, Социальная инспекция должна была внести предложения по усовершенствованию нормативной базы в инспектируемых областях, что ею не было выполнено. Так, несмотря на то, что в результате проведенных проверок чаще всего констатировались нарушения и несоответствия, связанные с установлением статуса занятости лиц – владельцев сельскохозяйственных земель, а также их доступа к выплатам социальных пособий за холодный период года, в этом аспекте инспекция ограничилась лишь констатацией нарушений и прекращением выплат без надлежащей интерпретации законодательной базы и без выявления причин и формулирования рекомендаций по улучшению нормативной базы.

Рекомендации руководству МТСЗС

1. Рассмотреть целесообразность актуализации критериев для оценки благосостояния малоимущих семей и других важных аспектов в целях расширения числа получателей социальных пособий и пособий за холодный период года.

2. Рассмотреть возможность создания в рамках министерства менеджерской структуры, ответственной за управление и наблюдение за всеми территориальными структурами социальной помощи, для обеспечения мониторинга и методологической поддержки процесса эффективного внедрения политик в данной области.

3. Обеспечить консолидацию статуса Социальной инспекции путем приведения нормативной базы в соответствие с требованиями и функциональными потребностями учреждения в целях исчерпывающего установления прав, полномочий и ответственности, связанных с эффективным исполнением ее функций.

4. Рассмотреть стандартные процедуры, применяемые в деятельности Социальной инспекции, рекомендуемые иностранными экспертами и при необходимости привести их в соответствие с задачами инспекции с их утверждением и введением в действие.

5. Разработать инструкцию по проведению посещений по месту фактического проживания заявителя/бенефициара с целью определения правильности задекларированной информации и возникших позже изменений, с детальным описанием процедур по обеспечению качества, а также механизма для прекращения и возмещения нерегламентированно произведенных выплат.

6. Принять решение относительно критериев для определения социальной анкеты в качестве процедуры по проверке получателей социальных пособий (на основании показателя риска) с целью подтверждения достоверности задекларированных данных и предупреждения предоставления необоснованных выплат получателям пособий.

7. Изучить возможность разработки механизма для ограничения на определенный период допуска к социальным выплатам получателей пособий, не соблюдавших установленных сроков сообщения о наступлении изменений в первоначально задекларированной информации.

Рекомендации руководству Социальной инспекции

8. Обеспечить утверждение пособия о передовых практиках, необходимого для осуществления инспекции, и операционного учебника с целью создания унитарной и эффективной системы инспекции.

9. Пересмотреть существующую методологическую базу с конкретным изложением процессов и детальным описанием обязательных процедурных инструкций относительно: планирования миссий; выявления и устранения ошибок; идентификации причин; формулирования констатаций; порядка начисления и возмещения незаконно предоставленных выплат; разработки рекомендаций и обеспечения мониторинга их внедрения с определением формата рабочей документации и структуры отчета.

Рекомендации руководству ОМПУ

10. Усилить меры по налаживанию взаимодействия с целью установления эффективного механизма по проверке достоверности информации, представленной заявителем/бенефициаром, путем постоянного проведения выборочных посещений по месту их фактического проживания совместными комиссиями по инспектированию в предусмотренном нормативной базой составе.

11. Создать эффективный механизм по применению дисциплинарных мер к сотрудникам, допустившим нарушения, приведшие к необоснованным выплатам в процессе назначения социальных пособий, применяемый в рамках УСПЗС для повышения ответственности при исполнении служебных обязанностей.

2. Правильно ли применяются критерии отбора для предоставления социального пособия и пособия на холодный период года и направляются ли фонды на поддержку малоимущих семей?

При определении права бенефициаров на социальное пособие и пособие на холодный период года не во всех случаях обеспечивается надлежащее применение установленных критериев

Хотя большинство выплат социального пособия были назначены регламентированно, нынешняя миссия аудита, как и Социальная инспекция, в результате проведенных проверок в 6 УСПЗС и, соответственно, 22 УСПЗС, выявила некоторые недостатки и нарушения в применении законодательной базы, которые определили необоснованные выплаты за 2008–2013 годы (9 месяцев) на сумму 10,7 млн.леев. На повышение эффективности системы социальной помощи повлиял ряд факторов, таких как: несоответствующий административный контроль в рамках УСПЗС; отсутствие надлежащего механизма по проведению мониторинга и контроля; недостаточное взаимодействие с получателями социальных пособий; неинформирование во всех случаях бенефициарами о произошедших в семье изменениях.

Для предоставления социального пособия согласно процедурам, предусмотренным регулирующей базой, заявляющая семья должна подать заявление с приложением к нему подтверждающих документов коммунитарному социальному ассистенту по месту постоянного проживания, который передает их в УСПЗС для рассмотрения и оценки права на социальное пособие и пособие на холодный период года.

Одновременно для того чтобы получить право на социальное пособие и пособие на холодный период года заявляющая семья должна соответствовать определенным условиям отбора, таким как:

(a) на момент подачи заявления о предоставлении социального пособия как заявитель, так и все взрослые члены его семьи должны соответствовать как минимум одному из критериев отбора, установленных ст.5 (1) Закона о социальном пособии;

(b) позже при обработке заявлений УСПЗС заявитель должен соответствовать 2 другим критериям отбора, таким как: 1) совокупный доход семьи и 2) благосостояние семьи, эти две ситуации оцениваются автоматически автоматизированной системой социальной помощи.

Из представленных Социальной инспекцией данных о проводимой контрольной деятельности за 2012-2013 годы следует, что было проверено 82,5 тыс. заявлений о предоставлении социального пособия и пособия на холодный период года, из которых по 3,6 тыс. заявлений (4,4%) были установлены необоснованные выплаты на сумму 10,3 млн.леев, было предложено приостановить и пересмотреть выплаты по 2,2 тыс. заявлений (2,7%). Одновременно отмечается, что Социальная инспекция не владеет информацией о причинах, генерирующих соответствующие незаконные выплаты.

В рамках миссии аудита аудиторская группа Счетной палаты и инспекторы Социальной инспекции выбрали для проверки в 6 аудируемых УСПЗС 7,4 тыс. зарегистрированных заявлений, которые ранее не проверялись инспекцией, по которым были выявлены нарушения в 207 случаях, связанных с необоснованным предоставлением пособий, на сумму 359,5 тыс.леев.

Анализ проблем, выявленных в ходе проверок, проводимых Социальной инспекцией, и в рамках нынешней миссии аудита относительно соблюдения критериев отбора при назначении социального пособия и пособия на холодный период года за 2012-2013 годы (9 месяцев) представлен детально в приложениях № 6 и 7.

Отмечается, что в целом были выявлены нарушения при назначении социального пособия по 3,8 тыс. заявлений (из 89,9 тыс. проверенных заявлений), которые составляют 4,2%.

Исходя из вышеизложенного, для предупреждения в будущем ошибок и нарушений в процессе установления социального пособия аудит представляет далее анализ этих нарушений, сгруппированных по критериям отбора.

Выявленные несоответствия и проблемы, связанные с определением статуса заявителя, снижают эффективность социальных выплат

Согласно Закону о социальном пособии, право на социальное пособие и/или пособие на холодный период года предоставляется малоимущим семьям в случае, если все взрослые члены семьи находятся хотя бы в одной из следующих ситуаций:

• достигли возраста, необходимого для назначения пенсии согласно законодательству;

• являются лицами, имеющими ту или иную группу инвалидности;

• являются безработными, зарегистрированными в ТАЗН по месту жительства, которые не отказываются от предложенного места работы или от пользования услугами по стимулированию трудоустройства и общественных работ, предоставленными агентствами;

• находятся в периоде между 30-й неделей беременности и 12-й неделей после родов в случае, если ребенок рождается мертвым или умирает в период послеродового отпуска либо ухаживают за ребенком в возрасте до трех лет;

• ухаживают за членом/членами семьи, являющимися инвалидами I группы, нуждающимися в уходе согласно заключению Консилиума врачебной экспертизы жизнеспособности, за ребенком/детьми-инвалидами или лицом старше 75 лет из той же семьи в соответствии с заключением Консультативного медицинского консилиума;

• получают доходы от заработной платы за полное или неполное рабочее время, от предпринимательской деятельности или деятельности, связанной с использованием сельскохозяйственных земель, расположенных за чертой населенных пунктов.

Отмечается, что при проверке правильности применения данного критерия отбора было выявлено наибольшее число нарушений – 1,8 тыс. случаев нарушений, по которым была произведена незаконная выплата социального пособия на общую сумму 6,0 млн.леев, что составляет 58,3% от общего числа выявленных нарушений, из которых наиболее часто встречаются следующие:

√ 726 случаев (2,0 млн.леев), когда получатели объявляли себя безработными, но не были зарегистрированы в ТАЗН. Аудит выявил, что в некоторых случаях получателям не было известно об обязательном условии регистрации в территориальных органах занятости населения, а УСПЗС не применяли эффективно инструменты для их проверки;

√ 532 случая (2,1 млн.леев), когда получатели не осуществляли деятельность, связанную с использованием сельскохозяйственных земель, расположенных за чертой населенных пунктов, в связи с существующими неясностями и несовершенством законодательной базы, а также с представлением в некоторых случаях неполных и недостоверных данных ключевыми лицами, вовлеченными в процесс (кадастровыми инженерами, примарами и представителями УСПЗС), которые создали сложности при определении соответствующего статуса занятости;

√ 312 случаев (1,3 млн.леев), когда получатели не имели подтверждающих документов статуса предпринимателя или срок действия этих документов истек, данная ситуация была обусловлена отсутствием надлежащего внутреннего контроля на уровне УСПЗС;

√ 178 случаев (0,5 млн.леев), когда получателям выплачивались социальные пособия после исполнения ребенком 3 лет, данная ситуация была обусловлена различными факторами, среди которых: существующая информационная система не включала такие функции контроля; бенефициары не сообщали о произошедших в семье изменениях, а у УСПЗС нет разработанных механизмов по проверке и мониторингу.

Кроме рассмотренных выше нарушений, аудит идентифицировал и ряд важных проблем, присущих системе социальных выплат, которые создают различные несоответствия в сфере определения статуса занятости, осложняют работу коммунитарных социальных ассистентов и препятствуют малоимущим семьям в инициировании процесса по получению социального пособия. И хотя эти проблематичные аспекты характерны для проверенных населенных пунктов, существует большой риск того, что они присутствуют и в других районах, учитывая значительное число выявленных случаев.

Далее рассматриваются не определенные точно аспекты в случае признания заявителя в качестве лица, самостоятельно работающего в сельском хозяйстве:

▪ Необходимо уточнить порядок определения площади и правового статуса сельскохозяйственных земель для получения права на социальное пособие

Ст.5 f) Закона о социальном пособии предусматривает, что малоимущие семьи, которые получают доходы от деятельности, связанной с использованием сельскохозяйственных земель, расположенных за чертой населенных пунктов, имеют право на социальное пособие с приобретением статуса “самостоятельно работающего в сельском хозяйстве”. Одновременно законодательная база не устанавливает предельной площади сельскохозяйственных земель, таким образом, было констатировано множество случаев декларирования данного статуса при владении лишь 0,01–0,06 гa, расположенными за чертой населенных пунктов. В этом контексте отмечается, что в некоторых случаях сельскохозяйственные земли, расположенные за чертой населенных пунктов, представляют собой эквивалентные доли, а в других случаях – сады, выделенные дополнительно примэриями в качестве приусадебных участков.

Для прояснения данной ситуации МТСЗС в рамках тренингов, проведенных с коммунитарными социальными работниками, разъяснило, что имеют право на социальное пособие и пособие на холодный период года только лица, владеющие эквивалентными долями земель, но не тех, которые являются садами, хотя площадь последних в некоторых случаях может превышать площадь эквивалентных квот. Следовательно, предоставление пособий бенефициарам в случае присуждения им статуса самостоятельно работающего в сельском хозяйстве при владении ими землями, расположенными за чертой населенных пунктов, со статусом «сады» рассматривается Социальной инспекцией как нарушение, требующее прекращения выплаты и начисления сумм, подлежащих возмещению. Например, только в районе Кантемир были выявлены такие выплаты в 7 случаях на сумму 64,1 тыс.леев.

Необходимо отметить, что бланк заявления о предоставлении социального пособия предусматривает указание лишь приусадебных и сельскохозяйственных земель, но не предусмотрена описанная выше ситуация. Этот факт создает сложности для кадастровых инженеров, которые отражают неоднозначно земли со статусом «сады» (некоторые совмещаются с площадью приусадебного участка, другие – с выделенными квотами за чертой населенных пунктов), что приводит к неправильному определению размера социального пособия.

Одновременно аудитом установлена неоднозначная интерпретация закона в случае, когда заявитель объявляет себя самостоятельно работающим в сельском хозяйстве, а на самом деле владельцами этих земель являются другие члены семьи (муж/жена). Таким образом, если право владения земельным участком выдано на имя одного члена семьи, а фактически земли обрабатываются всей семьей, остальные члены семьи не могут задекларировать себя самостоятельно работающими с сельском хозяйстве, несмотря на то, что они совместно их обрабатывают и получают с них доход.

Отмечается, что в случае, когда определенным лицам были назначены пособия при описанных выше ситуациях, Социальная инспекция квалифицировала их как необоснованные выплаты. Так, только в рамках проведенных в 2012 году контролей в районах Чимишлия, Штефан Водэ, Дондушень и Дубэсарь были приостановлены выплаты 33 получателям пособий из 9 населенных пунктов и выдвинуты требования о возмещении суммы 168,3 тыс.леев.

Выявленные нарушения привели к значительному сокращению числа получателей социальных пособий и пособий на холодный период года.

▪ Необоснованное присуждение статуса самостоятельно работающего в сельском хозяйстве в случае сдачи в аренду сельскохозяйственных земель

Несмотря на то, что статус самостоятельно работающего в сельском хозяйстве присуждается заявителям лишь в случае, если они получают доходы от деятельности, связанной с использованием сельскохозяйственных земель, расположенных за чертой населенных пунктов, аудитом установлено, что этим правом пользуются и лица, которые не обрабатывают земли, а сдают их в аренду. Проведенные проверки в 6 примэриях района Кантемир показывают, что выдача справок владельцам земель, сдавшим их в аренду, позволила им пользоваться статусом самостоятельно работающего в сельском хозяйстве и получать социальные пособия одновременно с доходами от аренды.

В результате сверки данных из выданных справок с данными по кадастровому регистру было выявлено 8 случаев, когда земли были сданы в аренду, а бенефициарам необоснованно были выплачены социальные пособия на сумму 73,1 тыс.леев.

В том же контексте отмечается, что указанные случаи были обусловлены несовершенством нормативной базы, которая не регламентирует включение в расчет доходов и доходов, полученных от сдачи в аренду, при определении размера минимального гарантированного ежемесячного дохода семьи, а также несоответствием заявления о предоставлении социального пособия, которое не предусматривает такие ситуации. Следовательно, отмечается необходимость пересмотра нормативной базы и формы заявления путем включения положений о декларировании дохода за последние 12 месяцев, полученного от сдачи в аренду сельскохозяйственных земель, а также о площади сельскохозяйственных земель, переданных в аренду.

▪ Получение статуса самостоятельно работающего в сельском хозяйстве в случае, когда не были реализованы наследственные права

Согласно п.8 Положения о порядке установления и выплаты социального пособия, заявитель должен представить вместе с заявлением справку, выданную компетентными органами, или копию документов, подтверждающих право обладателя земли на приусадебные участки (в черте населенного пункта), а также на земли, расположенные за чертой населенного пункта. В этих условиях аудитом установлено, что, как правило, к заявлению прилагаются справки о принадлежащих землях, выданных примэриями заявителям. В действительности существуют случаи, когда заявители обладают и другими землями, полученными в наследство, которые они обрабатывают и получают с них доходы, однако, поскольку не были оформлены их наследственные права, соответствующие доходы не попадают в поле зрения социальных служб, вследствие чего происходят неверное присуждение статуса занятости и принятие решения о предоставлении социального пособия. В этом контексте приводятся 5 случаев, выявленных в районе Кантемир, когда кадастровые инженеры подтвердили право владения сельскохозяйственными землями в отсутствие законных прав на это, тем самым способствуя предоставлению указанным лицам необоснованных социальных пособий.

Начисление размера чистого дохода, полученного домашними подсобными хозяйствами от сельскохозяйственной деятельности, осуществляется на основании методологии, изложенной в Положении, утвержденном Постановлением Правительства № 514 от 10.05.2007 года¹⁸, и на базе нормативов, утверждаемых ежегодно приказом МСХПП. Таким образом, нормативы чистых доходов в сельском хозяйстве, установленные на 2013 год для домашних подсобных хозяйств зон Севера, Центра и Юга, составили 7,8 тыс.леев, 11,5 тыс.леев и, соответственно, 10,6 тыс.леев за 1 га¹⁹. Несмотря на это, передовые практики показывают, что сельскохозяйственная продукция и доходы, полученные крестьянскими и подсобными хозяйствами, которые обрабатывают индивидуально сельскохозяйственные угодья, намного меньше средних доходов на уровне страны из-за фрагментации и разделения земель сельскохозяйственного назначения, неадекватного севооборота земли, неиспользования механизированных технологий, удобрений и минералов. Отмечается, что с применением нормативов чистых доходов в сельском хозяйстве некоторые заявители (владельцы земельных угодий) были лишены права на получение социального пособия и пособия на холодный период года из-за превышения начисленного минимального гарантированного ежемесячного дохода.

________________

¹⁸ Постановление Правительства № 514 от 10.05.2007 “Об утверждении некоторых нормативных документов”.

¹⁹ Приказ министра сельского хозяйства и пищевой промышленности № 173 от 02.11.2012 “Об утверждении нормативов чистых доходов”.

В этом контексте отмечается необходимость пересмотра методологии начисления нормативных чистых доходов с целью стимулирования семей, находящихся в затруднительном положении, путем предоставления им социальных пособий и пособий на холодный период года.

Хотя существует правовая база, определяющая категории получателей социальных пособий, при ее разработке, по мнению аудита, не были учтены все возможные риски ее применения на практике. Как следствие, существующая законодательная база интерпретируется неоднозначно государственными учреждениями, которые применяют ее, поскольку механизм ее применения недостаточно четкий и строгий. В этом контексте приводится пример, что вследствие поступления заявления со стороны группы бенефициаров социального пособия, которые фактически сдали в аренду свои земли, МТСЗС начиная с марта 2013 года разрешило регистрировать заявителей как безработных, при том, что их положение соответствует условиям п.2 Закона № 102-XV от 13.03.2003²⁰. Одновременно владельцы сельскохозяйственных угодий, которые обрабатывают индивидуально свои земли, не могут получить статус безработного, а классифицируются как лица, находящиеся в поиске рабочего места, и не могут получать пособия по безработице. Отмечается, что до марта 2013 года обе категории владельцев земель не регистрировались как безработные в Агентстве занятости населения.

________________

²⁰ Закон о занятости населения и социальной защите лиц, находящихся в поиске работы, № 102-XV от 13.03.2003.

Неверная интерпретация УСПЗС Анений Ной законодательных положений о представлении необходимых документов, сопровождающих заявление о предоставлении социального пособия, определила тот факт, что многие малоимущие семьи не были включены в систему социальной помощи. Так, в случае, когда малоимущие семьи не имеют собственного жилья, а живут в бесплатно предоставленном им месте для проживания, с них требуют приложить в обязательном порядке к заявлению договора найма, которые фактически составляются лишь в случае сдачи или взятия помещений внаем. Отмечается, что как законодательные, так и нормативные требования относятся лишь к месту проживания – прописке семьи на соответствующий момент, а не к подтверждению условий пользования жильем или права собственности на него.

Сообщение неверной информации семьями-бенефициарами обусловило необоснованную выплату социального пособия и пособия на холодный период года

Согласно ст.8 (1) Закона о социальном пособии и п.22 Положения о порядке установления и выплаты социального пособия, при установлении совокупного дохода семьи учитываются доходы, полученные в денежной форме от оплачиваемого труда, от всех видов предпринимательской деятельности, страховых выплат и выплат социальной помощи, доходов от использования сельскохозяйственных земель и земельных участков, а также иные виды доходов, включая доходы от собственности.

Аудитом выявлен ряд неясных ситуаций, связанных с надлежащим установлением среднемесячного совокупного дохода семьи, сложившегося в результате неполного декларирования доходов получателей социальных пособий и пособий на холодный период года. Подобные нарушения были обнаружены в 546 случаях (15,3% от общего числа выявленных случаев необоснованных выплат), по которым общая сумма достигла 1,1 млн.леев, сущность которых выражается в следующем:

√ в 215 случаях (307,8 тыс.леев) не были задекларированы или сообщались неверно доходы, полученные от всех видов компенсаций, пособий, пенсий и других ассигнований;

√ в 192 случаях (412,8 тыс.леев) не были задекларированы сезонные, случайные доходы и доходы от сельскохозяйственной деятельности крестьянских (фермерских) хозяйств и подсобных хозяйств или от деятельности, связанной с использованием сельскохозяйственных земель;

√ в 68 случаях (221,8 тыс.леев) не были задекларированы или сообщались неверно доходы, полученные от заработной платы по основному месту работы и от работы по совместительству, в том числе единые пособия и доходы от проведения любого вида предпринимательской деятельности;

√ в 61 случае (150,2 тыс.леев) не были задекларированы денежные переводы, поступившие от членов семьи и от других лиц из страны или из-за ее пределов;

√ в 10 случаях (11,8 тыс.леев) не были задекларированы доходы, полученные от грантов, стипендий и других выплат, независимо от формы обучения.

Причины описанных выше случаев связаны с искажением заявителями данных, представленных в заявлении о предоставлении социального пособия и пособия на холодный период года, неустановлением механизмов мониторинга на уровне УСПЗС, а также неспособностью УСПЗС проверять правильность всех представленных данных, отсутствием взаимосвязи с базами данных территориальных государственных налоговых инспекций, Пограничной полиции.

Другая выявленная аудитом проблема, повлиявшая на правильность определения минимального гарантированного ежемесячного дохода, связана с несообщением о полученных доходах от индексации пенсий. Хотя ст.11 Закона о социальном пособии предусматривает изменение размера социального пособия УСПЗС вследствие изменения размера пенсий, аудит констатировал, что не все УСПЗС обеспечили применение этих положений. Так, из 6 проверенных УСПЗС лишь 2 УСПЗС – района Кантемир и района Анений Ной – приняли указанные меры. Факторы, обусловившие сложившуюся ситуацию, следующие:

• неприспособленность автоматизированной системы социальной помощи для проведения перекрестных проверок собственных данных с данными Национальной кассы социального страхования;

• безответственность бенефициаров относительно сообщения о произошедших изменениях;

• отсутствие контрольных процедур, установленных в рамках УСПЗС.

На правильность определения размера социального пособия и пособия на холодный период года повлияло и искажение представленных кадастровыми инженерами данных о площади сельскохозяйственных угодий, поскольку были выявлены расхождения в данных Кадастрового регистра с данными, отраженными в выданных бенефициарам справках, между площадями земель, задекларированными в заявлении о предоставлении социального пособия, и данными, введенными в автоматизированную информационную систему. Так, в 22 районах, проверенных Социальной инспекцией, были установлены такие несоответствия в 349 случаях, когда были необоснованно предоставлены социальные пособия и пособия на холодный период года на сумму 0,5 млн.леев.

Несообщение заявителями о произошедших изменениях в показателях благосостояния семьи на протяжении периода предоставления социального пособия и пособия на холодный период года обуславливает риск незаконного предоставления выплат

Согласно ст.8 (2) Закона о социальном пособии, при оценке благосостояния семьи для назначения социального пособия и/или пособия на холодный период года учитываются состав семьи, движимое и недвижимое имущество, которое находится в собственности/пользовании семьи, и перечень характеристик, отражающих ее благосостояние. Для оценки соответствия благосостояния заявляющей семьи условиям отбора для предоставления социального пособия и пособия на холодный период года Правительство утвердило перечень его характеристик, выраженных в баллах²¹.

________________

²¹ Положение о порядке установления и выплаты социального пособия, утвержденное Постановлением Правительства № 1167 от 16.10.2008.

Согласно ст.16 (2) Закона о социальном пособии, ответственность за нарушение положений закона несет заявитель. В случае представления неполной, ошибочной информации или неинформирования об изменениях, которые произошли в структуре и размере доходов, что повлияло на определение размера социального пособия или на предоставление права на пособие на холодный период года, получатель возмещает всю необоснованно выплаченную ему сумму. Обязательство возместить необоснованно полученную сумму подписывается получателем при подаче заявления (образец из приложения № 1 к Положению о порядке установления и выплаты социального пособия²².

________________

²² Приложение № 1 к Положению о порядке установления и выплаты социального пособия, утвержденному Постановлением Правительства № 1167 от 16.10.2008.

Согласно ст.17 (2) и (3) Закона о социальном пособии, проверка достоверности информации, представленной для назначения социального пособия, осуществляется непосредственно органом, назначившим данные выплаты, а проверка правильности и единообразия применения закона осуществляется Социальной инспекцией.

В рамках настоящей миссии аудита для проверки достоверности информации, представленной в действующих заявлениях о предоставлении социального пособия, аудиторская группа совместно с представителями Социальной инспекции проводила посещения получателей по месту их постоянного проживания в 6 аудируемых районах, в результате которых были установлены несоответствия по 114 получателям, из них:

√ в 59 случаях получатели не проинформировали об изменениях, которые произошли в структуре принадлежащего им имущества;

√ в 55 случаях получатели не проинформировали об изменениях, которые произошли в составе семьи;

√ в 17 случаях получатели не проинформировали об изменении местожительства.

Исходя из выявленных фактов, для предупреждения необоснованных выплат социального пособия и пособия на холодный период года аудиторская группа внесла руководству УСПЗС ряд рекомендаций о необходимости принятия мер по прекращению и пересмотру заявлений указанных выше 114 получателей.

На основании результатов анализа информации из отчетов Социальной инспекции аудитом установлено, что отсутствие письменно сформулированных процедур по выполнению инспекционной функции привело к неверным подходам в процессе принятия решений менеджментом Социальной инспекции в отношении аналогичных нарушений. Так, некоторые рабочие группы рассчитывают суммы допущенных ошибок и рекомендуют УСПЗС принять меры по их возмещению, а другие рекомендуют только прекратить выплаты и пересмотреть право на предоставление социального пособия.

Отмечается, что в общем было выявлено 1105 случаев недекларирования получателями произошедших изменений, из них в 917 случаях были начислены суммы к возмещению в размере 2,7 млн.леев, а по 188 случаям лишь были внесены рекомендации о прекращении и пересмотре выплаты. В частности:

√ в 461 случае получатели не проинформировали об изменениях, которые произошли в принадлежащем им имуществе, в 12 отчетах контроля содержатся рекомендации лишь о прекращении и пересмотре заявлений по 151 случаю, в то время как в других 15 отчетах по 310 случаям было рекомендовано возместить выплаченную сумму в размере 0,4 млн.леев, рассчитанную инспекторами как необоснованно выплаченную;

√ аналогично изменение получателями текущего местожительства было интерпретировано неоднозначно. Так, в 37 случаях из 11 отчетов контроля было предложено лишь приостановить и пересмотреть заявления, а в 103 случаях, отраженных в других 11 отчетах, помимо этого было рекомендовано возместить необоснованно выплаченные суммы в размере 0,5 млн.леев.

Также в 504 случаях Социальная инспекция установила, что получатели не проинформировали об изменениях, которые произошли в составе семьи, а начисленная для возмещения сумма по ним составляет 1,7 млн.леев.

Одновременно аудит идентифицировал, что вследствие того, что не была разработана внутренняя методология по определению периода, за который необходимо осуществлять перерасчет незаконно выплаченных сумм (в связи с наступлением изменений в составе или благосостоянии семьи, получающей пособие), инспектора принимают за основу дату принятия решения о предоставлении пособий, следовательно, произведенные выплаты пособий, которые за весь период их получения квалифицируются как нерегламентированные, УСПЗС рекомендуется возместить.

Учитывая, что аудиторские констатации основываются на надежных доказательствах, собранных в ходе 513 посещений получателей на дому, миссия аудита пришла к выводу, что социальные пособия и пособия на холодный период года были направлены в большинстве случаев бенефициарам из малоимущих слоев населения. В то же время в результате проверок Социальной инспекции и настоящей миссии аудита были зарегистрированы многочисленные случаи необоснованной выплаты социального пособия. В контексте вышеизложенного отмечается, что некоторые выплаты, будучи квалифицированы как необоснованные, не имеют правовой основы, поскольку нормативная база не обеспечивает исчерпывающего регламентирования ситуаций, относящихся к “статусу занятости в сельском хозяйстве”, “периодам, за которые необходимо провести перерасчет незаконно выплаченных сумм”.

Отмечается, что материалы по нарушениям, выявленным в ходе инспектирования в 20 УСПЗС (из 22 проверенных), были направлены Социальной инспекцией в адрес Генеральной прокуратуры для рассмотрения, согласно компетенциям. До настоящего времени территориальные прокуратуры возбудили 9 уголовных дел, из них 7 уголовных дел²³ были возбуждены по ст.327 Уголовного кодекса “Злоупотребление служебным положением”, а другие 2 уголовных дела²⁴ – по ст.329 Уголовного кодекса²⁵ “Служебная халатность”. По 2 случаям прокуратуры районов Орхей и Дондушень отказали в возбуждении уголовных дел по причине отсутствия состава преступления, а в остальных 12 отчетах, направленных Социальной инспекцией в Генеральную прокуратуру²⁶, Социальная инспекция не была проинформирована о ходе рассмотрения изложенных в отчетах материалов. Тем не менее до настоящего времени ни одно уголовное дело не было завершено и направлено в судебную инстанцию.

________________

²³ Районы: Чимишлия; Ниспорень; Теленешть; Штефан Водэ, Унгень и Хынчешть – 2 уголовных дела.

²⁴ Районы: Рышкань и Окница.

²⁵ Закон № 985-XV от 18.04.2002 “Уголовный кодекс Республики Молдова”.

²⁶ Районы: Фэлешть; Стрэшень; Кэушень; Сорока; Флорешть; Басарабяска; Глодень; Орхей; Окница; Бричень; Криулень и Дубэсарь.

Принимая во внимание выводы Специальной комиссии²⁷, которая отмечает, что большинство семей, получающих пособия, является малоимущими и уязвимыми, миссия аудита считает, что существует риск того, что сумма в размере 10,7 млн.леев не будет возмещена в полном объеме. В этом контексте отмечается, что с начала деятельности Социальной инспекции и до 01.10.2013 года в результате проведенных ею контрольных мероприятий получатели пособий вернули на казначейские счета НКСС необоснованно уплаченные суммы в размере 0,6 млн.леев.

________________

²⁷ Специальные комиссии создаются УСПЗС с целью проверки на дому реального положения получателей пособий, для которых Социальная инспекция начислила необоснованно/незаконно выплаченные социальные пособия и пособия на холодный период года.

Рекомендации руководству МТСЗС

12. Внести совместно с МСХПП предложения о пересмотре порядка определения доходов от использования сельскохозяйственных угодий, обеспечив наиболее достоверную оценку реальных доходов.

13. Определить совместно с другими заинтересованными органами статус лиц, работающих самостоятельно в сельском хозяйстве.

14. Совместно с отраслевыми центральными органами публичного управления пересмотреть типовую методологическую базу для идентификации, оценки и определения дохода от сдачи в аренду сельскохозяйственных земель в качестве руководства для УСПЗС.

15. Уточнить в Инструкции о заявлении на предоставление социального пособия конкретные положения относительно запроса подтверждающих документов, которые заявитель обязан представить в случае сдачи в аренду сельскохозяйственных земель и невладения собственным жильем.

Рекомендации руководству УСПЗС

16. Установить и скоординировать эффективные процедуры по сотрудничеству и проверке информации с ОМПУ, ТАЗН и получателями пособий, а также по повышению ответственности социальных работников с целью предупреждения необоснованных выплат пособий при наступлении подобных ситуаций.

Рекомендации руководству ОМПУ

17. Установить эффективные процедуры контроля за достоверностью представленной информации о сельскохозяйственных землях.

18. Указывать в справках, подтверждающих право владения сельскохозяйственными землями, информацию о площади сельскохозяйственных угодий, расположенных внутри и за чертой населенных пунктов, отдельно: сады, расположенные внутри населенных пунктов, сады, расположенные за чертой населенных пунктов, и другие земельные угодья, расположенные за чертой населенных пунктов.

Рекомендации руководству Социальной инспекции

19. В целях повышения эффективности процесса контроля разработать внутренние формализованные процедуры по порядку исполнения контрольной функции в области социальной помощи для обеспечения единообразной интерпретации выявленных нарушений в результате выполнения миссий по инспектированию, а также для определения необходимых элементов при составлении Отчета инспекции.

3. Являются ли действенными и надежными механизмы проверки, применяемые к данным, включенным в заявления заявителей?

3.1. Укрепление и развитие внутреннего контроля в рамках УСПЗС обеспечит достаточную уверенность относительно достижения целей в области предоставления социальной помощи

Законность, соответствие и правильность операций и процессов, осуществляемых в экономном, эффективном и результативном режиме, являются предпосылкой для укрепления качественного менеджмента, основанного на принципах надлежащего управления. Вследствие недостаточного развития отдельных компонентов внутреннего контроля механизм назначения социального пособия не обеспечивает надежным образом целостность, правильность и достоверность данных и информаций, на которых основываются процессы принятия решений. Неприменение передовых практик в области внутреннего контроля ставит под угрозу эффективность достижения поставленных целей.

Внутренний контроль предполагает совокупность политик и процедур, установленных менеджментом субъекта, с целью предоставления разумных гарантий достижения целей учреждения путем: проведения операций в упорядоченном и этичном порядке на основе соблюдения принципов экономичности, эффективности и результативности; надлежащего выполнения обязанностей; соблюдения применяемой законодательной и нормативной базы; защиты ресурсов от их потери и ненадлежащего использования. Внутренний контроль включает 5 взаимозависимых элементов, интегрированных в управленческий процесс, и которые вытекают из способа управления деятельностью: среда контроля, оценка рисков, контрольная деятельность, информирование и коммуникация, мониторинг.

Аудиторская миссия установила, что компоненты системы внутреннего контроля в рамках УСПЗС недостаточно развиты из-за ряда внутренних и внешних факторов, наличия препятствий и резервов, которые оказывают существенное влияние на приложенные усилия для его консолидации. Как следствие, может быть скомпрометирована результативность достижения намеченных целей и повышение эффективности механизма назначения социальных выплат.

Разработанные политики не устанавливают направления стратегического развития в области социальных выплат

Законодательная база²⁸ предусматривает, что территориальные структуры социального обеспечения разрабатывают стратегии по развитию и оказанию социальной помощи в соответствии с социальной политикой Правительства. Так, хотя 5 УСПЗС²⁹ (из 6 аудируемых) разработали стратегии по развитию, включенные в них задачи не были согласованы с приоритетами на национальном уровне, а именно, не были оценены и установлены существующие риски при достижении целей, определены мероприятия и процессы, которые будут применены, в том числе по идентификации потенциальных бенефициаров. Следовательно, не было обеспечено внедрение менеджмента качества и рисков, тем самым ставятся под угрозу ожидаемые результаты.

________________

²⁸ Закон о социальном пособии № 547-XV от 25.12.2003.

²⁹ УСПЗС: Анений Ной, Кахул, Кантемир, Флорешть, Сынджерей.

Неточное и неполное определение обязанностей работников УСПЗС компрометирует эффективность исполнения функций, являющихся их прерогативой

Миссия аудита выявила, что в 2011-2013 годах (9 месяцев) не были установлены показатели эффективности для руководителей УСПЗС. Также положения 6 аудируемых УСПЗС не предусматривают необходимые полномочия для выполнения функций, связанных с предоставлением социальных пособий, а в 2 УСПЗС³⁰ из них положения не приведены в соответствие с изменениями нормативных требований. Неполное определение ответственности отмечается и на уровне должностной инструкции работника. Так, в целях обеспечения единообразия полномочий и обязанностей Приказом № 54 от 10.06.2009 МТСЗС утвердило типовую форму должностной инструкции коммунитарного социального работника. Отмечается, что должностные инструкции не отражают полностью их обязанности и полномочия, а 21 социальный работник³¹ даже не имеет должностных инструкций. Одновременно для специалиста по администрированию социальных пособий, который вводит данные в информационную систему, не была разработана типовая форма должностной инструкции. Как следствие, в 4 случаях³² не были распределены основные обязанности, относящиеся к выполнению проверочных процедур, применяемых на этапе ввода и обработки заявлений в системе с целью обеспечения правильности информации.

________________

³⁰ УСПЗС: Кахул, Флорешть.

³¹ УСПЗС Кахул.

³² Анений Ной, Кахул, Флорешть, Ниспорень.

В этом же контексте отмечается, что не были разработаны и оформлены письменно процедуры по определению лиц, ответственных за мониторинг, проведение наблюдения и обеспечение качества процесса назначения социальных пособий, с четким установлением их полномочий для принятия решений, вследствие чего был выявлен ряд нарушений и несоответствий.

Нехватка квалифицированного персонала, низкая оплата труда и тяжелые условия труда определяют значительную текучесть кадров и не обеспечивают преемственность в надлежащем исполнении функций

Одним из основных элементов среды контроля является компетентность персонала, подразумевающая и укрепление его потенциала для надлежащего выполнения им служебных обязанностей.

Миссия аудита отмечает, что из-за тяжелых условий труда и низкого уровня заработной платы текучесть коммунитарных социальных работников в 2011-2013 годах (9 месяцев) в 6 аудируемых УСПЗС варьировала между 15%³³ и 68%³⁴, а самый значительный уровень был зарегистрирован в УСПЗС Кахул – 46,5% и УСПЗС Анений Ной – 38,0%. Одновременно по тем же причинам невозможно набирать профессиональные кадры с приемлемым опытом работы в этой области. Так, в результате проведения опроса социальных работников было выявлено, что лишь 47,3% из их общего числа имеют среднее специальное или более низкое образование, а 16% имеют профессиональный стаж работы менее одного года. Также мероприятия, направленные на укрепление профессиональных навыков, недостаточны и не охватывают весь персонал. Так, 8% работников заявили, что не были проинструктированы в области социальной помощи, а 21% не используют (по разным причинам) информационную программу АИССП. В том же контексте отмечается, что политики по профессиональной подготовке новых работников не позволяют им адаптироваться в разумные сроки к методам и условиям труда и ставят под угрозу эффективность деятельности на начальном этапе.

________________

³³ УСОЗС Флорешть.

³⁴ УСОЗС Ниспорень.

Аудиторская миссия отмечает, что политика мотивирования персонала не предусматривает справедливый механизм по стимулированию работников, поскольку не были разработаны и письменно оформлены собственные процедуры, устанавливающие ясно показатели качества, критерии оценки деятельности, а также условия предоставления надбавок и премий. Так, Постановление Правительства № 381 от 13.04.2006³⁵ устанавливает лишь максимальный размер надбавки, с уточнением возможности сокращения размера или ее аннулирования в случае несвоевременного выполнения задач, снижения уровня качества труда или нарушения трудовой дисциплины.

________________

³⁵ Приложение № 3 – Условия оплаты труда работников медико-санитарных учреждений и учреждений социального обеспечения, к Постановлению Правительства № 381 от 13.04.2006 “Об условиях оплаты труда работников бюджетной сферы”.

Другим фактором, оказывающим значительное воздействие на способность социальных работников качественно выполнять свои функции, является неприведение в соответствие численности персонала с нормативными требованиями. Аудиторская миссия выявила, что в 2011-2013 годах при утверждении штатного персонала в 6 аудируемых районах районные советы не учли положения Постановления № 688 от 10.06.2003³⁶ (в действии до 20.02.2013), которые предусматривают по одной единице социального работника на 5,0 тыс. жителей в городской местности, а в сельской местности – соответственно, на 3,0 тыс. жителей, но не меньше одной единицы в каждой примэрии³⁷.

________________

³⁶ Постановление Правительства № 688 от 10.06.2003 “О структуре и штатном расписании примэрий сел (коммун), городов (муниципиев)” (с последующими изменениями), аннулированное Постановлением Правительства № 133 от 20.02.2013.

³⁷ Соответствующие предписания были введены позже Постановлением Правительства № 791 от 07.10.2013 “Об утверждении изменений и дополнений, которые вносятся в некоторые постановления Правительства”, в текст Постановления Правительства № 381 от 13.04.2006 “Об условиях оплаты труда работников бюджетной сферы”.

Аудиторской миссией установлено, что соответствующая пропорция не была соблюдена в 55 случаях, в том числе в 3 городских населенных пунктах³⁸ и 33 сельских населенных пунктах³⁹, а в 19 населенных пунктах⁴⁰ социальные ассистенты были наняты на неполный рабочий день. Одновременно было выявлено, что в состав некоторых коммун, управляемых одной примэрией, входит по 2-4 села, а между селами, входящими в коммуну, и местом расположения примэрии очень большое расстояние, что создает сложности при выполнении своих служебных обязанностей социальными работниками коммуны. В этом контексте в результате проведенных расчетов миссия аудита установила, что численность штатных социальных работников должна быть на 41 единицу больше, для того чтобы обеспечить эффективность процессов, связанных с предоставлением социальной помощи.

________________

³⁸ Анений Ной, Ниспорень и Сынджерей.

³⁹ 33 городских населенных пункта районов: Анений Ной – 9 населенных пунктов, Кахул – 6 населенных пунктов, Кантемир – 4 населенных пункта, Сынджерей – 5 населенных пунктов, Ниспорень – 4 населенных пункта, Флорешть – 5 населенных пунктов.

⁴⁰ 19 примэрий, из них: в районе Кахул – 6 социальных работников коммуны, работающих на 0,5 должностного оклада, а в районе Сынджерей – 13 социальных работников коммуны, работающих на 0,25-0,75 должностного оклада.

В силу отмеченных выше аспектов 49,6% опрошенных социальных ассистентов сталкиваются с трудностями при исполнении служебных обязанностей, в том числе 15,5% не имеют возможность выполнять их надлежащим образом.

Нехватка квалифицированного персонала, а также методы делегирования полномочий указывают на необеспечение последовательности в деятельности УСПЗС. Так, до внедрения АИССП данные вводились в систему специалистом по управлению социальными пособиями, для этого была утверждена лишь одна единица персонала, которая не успевает выполнять все задачи. Одновременно отмечается, что на период нахождения в очередном отпуске указанного лица в некоторых УСПЗС его обязанности не были делегированы другому лицу, тем самым не была обеспечена непрерывность деятельности и своевременное принятие решений.

3.2. Непроведение оценки рисков, связанных с достижением намеченных целей, а также недостаточная контрольная деятельность подвергают серьезным рискам процесс предоставления социальных выплат

В целях укрепления системы внутреннего контроля менеджменту необходимо полностью идентифицировать все риски и учесть все значимые взаимосвязи между субъектом и другими сторонами, а также внутренние факторы на уровне учреждения и каждого вида деятельности. Миссия аудита констатировала, что 6 аудируемых УСПЗС не проводят оценку рисков и не имеют политики по управлению ими, а мероприятия по внутреннему контролю, которые должны применяться на всех уровнях, и функции субъекта, направленные на снижение рисков, недостаточны. Контроли – это процедуры по обеспечению того, что процессы проводятся в соответствии с критериями, установленными нормативно-правовой базой. В этом контексте аудит выявил следующее:

♦ Из-за отсутствия письменно оформленных норм по хранению и содержанию дел, а также другой специфической контрольной деятельности не обеспечена гарантия надлежащего хранения обязательной документации. Аудит отмечает, что в 2 УСПЗС⁴¹ (из 6 аудируемых) не обеспечено хранение дел с заявлениями заявителей, что обуславливает риск утери данных или приложенных к ним документов, что может отрицательно повлиять на достоверность введенных в систему данных и эффективное управление мероприятиями, связанными с предоставлением социальных пособий.

________________

⁴¹ УСПЗС: Кахул, Флорешть.

♦ Согласно п.12 Положения о порядке установления и выплаты социального пособия, социальный работник не принимает заявление в случае непредставления всех необходимых подтверждающих документов. Так, вследствие неэффективности процедур внутреннего контроля было выявлено 257 случаев принятия и обработки заявлений с нарушением законодательных норм, без представления всех необходимых документов. В результате статус занятости заявителя или членов его семьи, а также другие обстоятельства, влияющие на принятие решения о назначении социального пособия, были установлены необоснованно лишь на основании представленных в заявлении данных.

♦ Требования нормативной базы предусматривают 5-дневный срок для передачи заявления в УСПЗС. Вследствие задержки передачи заявлений коммунитарными социальными ассистентами аудит выявил, что в 88 случаях⁴² из общего числа рассмотренных заявлений указанный срок не был соблюден. Одновременно отсутствие надежных процедур контроля относительно ведения учета заявлений на основании специальных регистров, а также передачи заявлений за подписью не обеспечивает соответствующую регистрацию заявлений и не отражает объективно истечение законных сроков для рассмотрения заявлений. Аудиторская миссия установила, что вопреки существующим нормативным требованиям⁴³ заявления не регистрируются на дату и в порядке их поступления, с уточнением даты их подачи, а в некоторых случаях не указаны даты их передачи за подписью в УСПЗС. Более того, в ходе проверки на местах было выявлено 285 незарегистрированных заявлений⁴⁴, которые были поданы заявителями за 1-8 месяцев до проведения проверки. Одновременно существовали некоторые уязвимости, касающиеся срока, предусмотренного для подачи заявлений о предоставлении социального пособия для поддержки семьи и срока, предусмотренного для обработки заявлений в автоматизированном приложении АИС.

________________

⁴² УСПЗС: Кахул, Флорешть, Сынджерей.

⁴³ Административные инструкции, утвержденные Приказом министра труда, социальной защиты и семьи № 78 от 31.10.2008.

⁴⁴ Районы: Кахул, Кантемир, Ниспорень, Сынджерей.

♦ Решение о назначении или неназначении социального пособия и пособия на холодный период года принимается начальником управления/отдела социальной помощи и защиты семьи в течение 15 рабочих дней со дня подачи заявления, путем издания соответствующего приказа. Так, в 4 УСПЗС было установлено, что сроки принятия решения о назначении/неназначении социальных пособий не были соблюдены, в 3 из них – в 96 случаях⁴⁵, а в УСПЗС Сынджерей такие нарушения были установлены примерно по 90% рассмотренных заявлений. В этом контексте аудит отмечает, что из-за нехватки персонала, задержки рассмотрения заявлений и принятия решений о предоставлении социального пособия в УСПЗС Сынджерей соответствующие выплаты осуществлялись с опозданием от 3 до 9 месяцев, а за соответствующий период не были оплачены социальные пособия на сумму 2,0 млн.леев, тем самым были нарушены права лиц на получение социального пособия за указанные периоды. Аналогично по тем же причинам и вследствие неустановления социального пособия начиная с месяца подачи заявления 15 бенефициарам⁴⁶ не были предоставлены социальные пособия на сумму 12,8 тыс.леев.

________________

⁴⁵ УСПЗС: Анений Ной, Ниспорень, Флорешть.

⁴⁶ УСПЗС: Ниспорень, Сынджерей.

♦ Отмечается отсутствие процедур по проверке соблюдения 5-дневного срока сообщения заявителю о назначении/неназначении ему социального пособия, согласно п.15 Положения о порядке установления и выплаты социального пособия. Так, регистры, которые ведут социальные ассистенты и в которых заявители за подписью подтверждают получение решения, не содержат дату передачи им решений/уведомлений, таким образом, невозможно проверить соблюдение сроков, а мониторинг выполнения данной деятельности не осуществляется. Также было установлено, что не во всех случаях заявителей уведомляют о принятом решении, тем самым нарушается право граждан быть информированными и снижается прозрачность процесса назначения социального пособия.

♦ В том же контексте миссия аудита отмечает, что не установлен надежный механизм для обеспечения объективной проверки информации, представленной заявителями в поданном заявлении, из-за незначительного числа проведенных на дому социальных анкет, а также несоблюдения требований нормативной базы относительно состава комиссии по проверке достоверности представленной заявителем в заявлении информации. На основе этих констатаций аудит отмечает, что социальные анкеты в некоторых случаях составляются формально и не отражают реальную ситуацию получателя социального пособия, данный аспект был подтвержден в ходе посещений на дому, проведенных миссией аудита совместно с Социальной инспекцией и социальными ассистентами.

Описанные выше факты были обусловлены: поверхностным отношением некоторых коммунитарных социальных работников к своим основным обязанностям и ненадлежащим мониторингом их деятельности, отсутствием процедур для проверки соответствия составления регистров, неустановлением графика регламентированной передачи заявлений, большим потоком заявлений и невозможностью их обработки оператором, ненадлежащим менеджментом и несоответствующим внутренним контролем. В связи с несоблюдением законных сроков ущемляются интересы малоимущих лиц путем необоснованного препятствования их доступу к соответствующим выплатам на длительный период времени, а также их необоснованного лишения, в некоторых случаях, минимального гарантированного государством дохода во время их нахождения в затруднительном положении.

Применяемые УСПЗС процедуры по актуализации информации также необходимо усовершенствовать:

√ Аудиторская миссия отмечает, что в 2 УСПЗС⁴⁷ (из 6 аудируемых) не проводится сверка списков бенефициаров со списками умерших лиц, хотя законодательная база предусматривает, что смерть получателя является основанием для прекращения выплаты социального пособия и пособия на холодный период года. Так, в 23 случаях не были прекращены выплаты умершим лицам. Непрекращение выплат после наступления смерти членов семьи, получающей пособие, обусловило осуществление необоснованных выплат на сумму 31,6 тыс.леев⁴⁸, а в случае смерти заявителей – формирование остатков на счетах банка, осуществляющего эти выплаты.

________________

⁴⁷ УСПЗС: Ниспорень, Сынджерей.

⁴⁸ УСПЗС Ниспорень.

√ УСПЗС не владеют эффективным механизмом сотрудничества с ответственными органами в целях проверки данных, включенных в справки, подтверждающих право владения сельскохозяйственными землями, расположенными внутри и за чертой населенных пунктов. Критерии Закона о социальном пособии, включенные в ст.17, предусматривают, что проверка достоверности информации, представленной для установления социального пособия и/или пособия на холодный период года осуществляется непосредственно УСПЗС. В результате применения процедур по существу аудиторская миссия установила, что в 33 случаях⁴⁹ подтверждающие справки, выданные ответственными лицами ОМПУ 1 уровня, содержат искаженные информации: в 25 случаях указанные в справках площади были занижены, в 5 случаях – завышены, а в 3 случаях справки неверно подтверждали владение сельскохозяйственными землями, расположенными за чертой населенных пунктов, что способствовало отбору соответствующих лиц для предоставления им социальных пособий как самостоятельно работающих в сельском хозяйстве. В качестве вывода отмечается, что отсутствие эффективного механизма взаимодействия с уполномоченными органами обуславливает неверное исчисление доходов семьи, что влияет на размер социальных выплат, а также необоснованную выплату пособий лицам, не соответствующим критериям отбора.

________________

⁴⁹ УСПЗС Ниспорень.

√ Одним из важных мероприятий контрольной деятельности является разделение задач, которое предполагает разделение ответственности по разрешению сделок, их обработки и регистрации, пересмотру сделок, а также по управлению имеющимися активами и др. Аудиторская миссия констатировала, что данные из заявлений были введены в АИС лишь одним работником УСПЗС, а операции по оценке соответствия приложенных к заявлению документов не были подвержены последующим проверкам, что указывает на отсутствие разграничения ключевых обязанностей по регистрации данных и проверке их правильности, принятию решений о предоставлении социальных пособий, а последняя процедура осуществляется лишь в виде информации, выданной информационным модулем на основании введенных данных. Как следствие, было установлено, что в 2 УСПЗС⁵⁰ в 42 случаях данные, представленные заявителями в заявлении, не соответствовали данным, введенным в систему, в 3 случаях⁵¹ неправильное введение данных привело к необоснованному лишению граждан права на получение социальных пособий в причитающейся сумме, поскольку выплаты были уменьшены. Таким образом, отмечается отсутствие деятельности по контролю, обеспечивающей достоверность первичных данных, вследствие чего поданные заявления подвержены риску принятия по ним неверных решений, а многочисленные ошибки, выявленные при внедрении АИССП, увеличивают вероятность наступления этого риска.

________________

⁵⁰ УСПЗС: Ниспорень, Флорешть, Сынджерей.

⁵¹ УСПЗС Сынджерей.

Основная причина невыполнения мероприятий по укреплению системы внутреннего контроля состоит в том, что МТСЗС не обеспечило необходимую поддержку для установления методологической базы по направлению, согласованию и мониторингу процесса развития системы внутреннего контроля, а также по определению обязанностей, сроков выполнения и управления рисками, связанными с этой деятельностью.

В заключение, из-за неэффективности системы внутреннего контроля механизмы контроля, введенные в рамках процесса предоставления социального пособия, не обеспечивают надежную целостность, достоверность и правильность данных и информации, на которых основывается процесс принятия решений при установлении и выплате социальных пособий.

Рекомендации руководству МТСЗС

20. Рассмотреть целесообразность разработки нормативного Положения об установлении справедливого механизма стимулирования социальных работников, с определением релевантных показателей эффективности, критериев оценки деятельности, а также условий предоставления надбавок и премий.

21. Усилить деятельность по мониторингу проведенных УСПЗС мер по укреплению менеджерской ответственности за оптимальное управление ресурсами в соответствии с задачами публичного субъекта на основании принципов надлежащего управления и путем внедрения эффективной системы контроля.

22. Рассмотреть необходимость дополнения формы заявления о предоставлении социального пособия понятием “дата/месяц регистрации в УСПЗС заявления о предоставлении социального пособия”.

23. Рассмотреть целесообразность разработки типового Регистра по учету решений о назначении/неназначении социального пособия, с указанием даты передачи уведомления бенефициару, за подписью, и установлением соответствующего механизма контроля с целью повышения прозрачности процесса и соблюдения предусмотренных законом сроков.

Рекомендации руководству МТСЗС и УСПЗС

24. Усилить меры по обучению социальных работников, исходя из индивидуальных потребностей совершенствования каждого, в целях улучшения процесса профессиональной подготовки персонала и повышения эффективности исполнения ими своих служебных обязанностей.

25. Разработать политики по подготовке новых работников в целях обеспечения их адаптации в разумные сроки к методам и условиям труда.

26. Разработать положение о нормах хранения и содержания дел заявителей/получателей социальных пособий, для обеспечения единообразия и соответствия хранения обязательных документов.

Рекомендации руководству УСПЗС

27. Определить действия и установить показатели эффективности, которые будут способствовать достижению целей, установленных в стратегиях развития в области социального обеспечения.

28. Обеспечить внедрение всех стандартов внутреннего контроля и привести в соответствие с ними операционные процедуры.

29. Рассмотреть целесообразность пересмотра положений об УСПЗС для исчерпывающего определения их функций и обязанностей в соответствии с требованиями нормативной базы в целях обеспечения эффективного исполнения делегированных им полномочий.

30. Обеспечить пересмотр должностных инструкций работников УСПЗМ для определения их полномочий и обязанностей в области социальных пособий в соответствии с указаниями МТСЗС и релевантной нормативной базой.

31. Внедрить последовательные процедуры по проверке соответствия составления дел для обеспечения соблюдения требований нормативной базы относительно надлежащего учета и хранения заявлений в отдельных делах, а также приложенных к нему подтверждающих документов.

32. Разработать и внедрить специфические процедуры контроля и наблюдения за процессом введения данных в АИССП для осуществления выборочных проверок правильности регистрации и минимизации рисков осуществления нерегламентированных выплат.

33. Установить график приема заявлений от социальных работников в целях недопущения нарушения 5-дневного срока передачи заявлений в УСПЗС, с выявлением источников для возмещения транспортных расходов.

34. Провести мониторинг регистрации и передачи заявлений социальными работниками, с указанием даты регистрации и их подписи, а также даты приема заявлений в УСПЗС и подписи.

35. Обеспечить повышение эффективности операций по обработке заявлений и установить специфические процедуры по мониторингу соблюдения предусмотренных законом сроков принятия решений о назначении социальных пособий.

36. Обеспечить строгую проверку документов, приложенных к заявлению о предоставлении социального пособия, с применением отказа в приеме заявлений в случае представления неполного пакета документов.

37. Установить и согласовать эффективные процедуры по сотрудничеству и контролю информации с ОМПУ, ТАЗН и бенефициарами, а также по повышению ответственности социальных работников и предупреждению выплат социальных пособий в таких ситуациях.

Рекомендации районным советам и УСПЗС

38. Рассмотреть целесообразность дополнения штатного расписания в соответствии с положениями действующей нормативной базы для обеспечения эффективной реализации деятельности, связанной с предоставлением социальных пособий.

Рекомендации руководству ОМПУ I уровня

39. Установить эффективные процедуры контроля за достоверностью представленной информации о сельскохозяйственных землях.

4. Достаточны ли усилия по продвижению и повышению уровня осведомленности населения о предоставлении социального пособия и пособия на холодный период года?

Требует улучшения процесс информирования населения на местном уровне относительно права получения социального пособия и пособия на холодный период года

Для реализации основной задачи проекта, МТСЗС должно идентифицировать инструменты и информационные материалы относительно реформ в области социальной помощи так, чтобы на 5 году реализации проекта повысить уровень знания области всеми потенциальными получателями. В этих условиях преобладающая роль в продвижении новых социальных выплат приходится на коммунитарных социальных ассистентов и УСПЗС.

На основании результатов интервьюирования коммунитарных социальных ассистентов и других соответствующих лиц, а также в результате посещений в территории аудитом установлено, что были приняты меры и предприняты действия по ознакомлению и социальному информированию населения сел и коммун о социальных выплатах посредством: местной печати, передач по местному радио, информационных бюллетеней. Одновременно все опрашиваемые социальные ассистенты сообщили, что одним из основных источников информирования населения являются посещения на дому бенефициаров. Вместе с тем, социальные ассистенты из сел с населением свыше 3,0 тыс. жителей отметили, что трудно связываться со всеми потенциальными получателями. Эта же проблема характерна и для городских населенных пунктов, в которых один социальный ассистент обслуживает сектор с населением свыше 5,0 тыс. жителей.

В то же время в результате посещений, проведенных на территории 60 примэрий в рамках тех 6 районов, аудиторская группа установила, что в 41 примэрии отсутствуют панно по информированию населения о социальных выплатах, а информационные материалы не являются полными. Так, отмечается:

√ общее отсутствие информации – в 26 примэриях (63,4%);

√ частичное наличие информации – в 15 примэриях (36,6%).

В результате, учитывая большие населенные пункты и населенные пункты из состава коммун, примэрии которых расположены в других селах, а также то, что население их обслуживается 1 коммунитарным социальным ассистентом, а также и неспособность лиц с ограниченными возможностями выезжать в примэрии и то, что большинство лиц из социально уязвимых слоев населения не имеют доступа к средствам массовой информации, меры, принятые ответственными структурами на местном уровне, остаются недостаточными.

Рекомендации руководству МТСЗС

40. Обеспечить осуществление мониторинга платформы по информированию малоимущих семей на уровне административно-территориальных единиц в целях постоянного афиширования актуализированной информации в области социальных выплат, с подробным указанием условий по их предоставлению и критериев отбора.

5. АИССП сохраняет целостность данных и функционирует эффективно для реализации организационных целей и задач?

5.1. Оценка процесса внедрения АИССП

Использование АИССП началось в сентябре 2013 года путем ввода всех заявлений о запросе социальных пособий. Актуализация информации имеет место в реальном времени путем введения данных непосредственно на сервер министерства (таким образом, формируя базу данных АИС), делая возможным сохранение данных о заявителях и получателях социальной помощи. Несмотря на то, что процесс автоматизации столкнулся с множеством трудностей путем совместных усилий ответственных лиц в настоящее время внедрение вышло на новый и важный этап, который должен подтвердить надежность и эффективность решения, а также способность сторон справится с вызовами. В этом контексте в результате раннего этапа автоматизации и концентрирования на более глобальной деятельности, аспекты, которые кажутся незначительными в настоящее время, могут быть оставлены без внимания и не взяты в расчет при отрицательном результате в последующих фазах. Для составления обобщающего заключения о соответствии и эффективности управления областью ИТК в рамках МТСЗС, необходимо брать в учет начальный этап, на котором находится формализация и институционализация инструментов в этом отношении. Так, при поддержке внешних экспертов и консультантов были разработаны и утверждены несколько важных документов, которые должны стоять в основе обеспечения безопасности информации и защиты персональных данных.

Несмотря на то, что процесс внедрения АИССП был инициирован в 2008 году, запуск в промышленную эксплуатацию части необходимых функций (относящихся, особенно, к модулю “Социальные выплаты”) состоялся в сентябре 2013 года. Текущий этап характеризуется необходимостью оперативного приведения в соответствие функциональностей и устранения установленных и отраженных в отчетах ошибок. В контексте разработки “с нуля” приложения и зависимости от внешних факторов, а также исходя из необходимости дополнительных разработок и корректировок, в ближайшем будущем очевидна необходимость срочного и эффективного применения контролей ИТ.

Нормативная база, относящаяся к созданию и функционированию АИССП, является неактуализированной и неполной

В качестве основы для представления общего видения об АИССП, выполняемых ею функций, описания правового и информационного пространства и взаимодействия с другими информационными системами послужило Постановление Правительства № 1356 от 03.12.2008⁵². С целью обеспечения необходимыми инструментами и рычагами для эффективного управления областью социальной помощи необходима актуализация законодательной базы путем утверждения Концепции и Положения о функционировании АИССП, исходя из положений действующей нормативной базы и из реальной ситуации, а, при необходимости, необходим и реинжиниринг операционных процессов. Точное и четкое установление ролей, ответственности, методов и механизмов взаимодействия, а также любых других необходимых деталей для надлежащего функционирования АИССП должно служить в качестве инструмента для достижения задач по автоматизации и обеспечению оптимального оборота данных.

________________

⁵² Постановление Правительства № 1356 от 03.12.2008 “Об утверждении структуры Автоматизированной информационной системы “Социальная помощь””.

Документирование деятельности по внесению изменений в АИССП должно быть улучшено

Релевантным примером в этом отношении является неадекватное документирование произведенных изменений в исходном коде АИССП. Исходя из начального периода промышленной эксплуатации, который по причине зарегистрированных задержек был запущен в срочном режиме, а период тестирования был сокращен, в настоящее время отмечается ряд проблем технического и функционального порядка. Важно отметить, что тестирование системы фактически было начато 15 октября 2012 года в рамках 2 УСОЗС. В ходе тестирования системы в АИССП было введено свыше 6,0 тысяч заявлений о выделении социального пособия. В этом процессе были обнаружены отклонения в развитии АИССП от первоначальной технической оферты. Для решения установленной ситуации были разработаны и утверждены изменения в технических спецификациях, пилотирование и тестирование которых было произведено в августе 2013 года, была подтверждена техническая реализация изменений. В результате пилотирование системы состояло из двух отдельных этапов. Согласно плану технического обслуживания, предложенному поставщиком, все обращения пользователей системы (которые в большей части принимаются от работников УСОЗС) должны быть направлены поставщику посредством горячей линии или электронной почты. Согласно утверждениям работников УСОЗС, имеется неопределенность и задержки в решении проблем по использованию системы, однако количество технических проблем постоянно уменьшается и в ближайшем будущем они будут значительно минимизированы.

Несмотря на то, что МТСЗС взяло на себя основную ответственность по обеспечению автоматизации процессов в области социальной помощи, в этих условиях работники УСОЗС не обеспечены необходимыми надежными инструментами, ответственность по решению технических проблем была возложена на стороннее юридическое лицо. Следует отметить и то, что любые изменения, корректировки в рамках АИССП должны быть запущены и выполнены с разрешения и при осуществлении мониторинга МТСЗС. Порядок, согласно которому организовано обслуживание, свидетельствует об отсутствии надежных инструментов контроля процесса, были скомпрометированы принципы создания системы и имеются недостатки в сотрудничестве с УСОЗС. Непосредственное участие работников министерства в процессе обслуживания должно способствовать формированию внутреннего потенциала по соответствующему управлению системой, отмечая в настоящее время полную зависимость от поставщика и отсутствие надежных инструментов контроля.

Рекомендации руководству МТСЗС

41. Обеспечить разработку проектов необходимых нормативных актов для надлежащего функционирования АИССП исходя из реальной ситуации и взаимодействия с другими государственными учреждениями, а также внесение их на утверждение, согласно соответствующим процедурам.

42. Обеспечить более активное вовлечение работников министерства во все этапы по управлению и развитию системы с разработкой необходимых менеджерских инструментов, чтобы был обеспечен постоянный процесс контроля и мониторинга.

Необходима разработка регулирующей базы по формированию регистров в рамках АИССП

Согласно информации, представленной МТСЗС, в рамках АИССП была предложена автоматизация 10 регистров (например: Регистр списков о числе получателей социальной помощи и начисленной сумме, Регистр учета заявлений для предоставления социального пособия, Регистр учета получателей услуг питания в столовых социальной помощи и др.). Вместе с тем, в настоящее время не разработаны и не утверждены положения о порядке ведения указанных регистров, таким образом, не были соблюдены положения ст.16 (3) Закона № 71-XVI от 22.03.2007⁵³.

________________

⁵³ Закон о регистрах № 71-XVI от 22.03.2007 (далее – Закон № 71-XVI от 22.03.2007).

В соответствии с положениями, установленными Законом № 71-XVI от 22.03.2007, в качестве владельца АИССП МТСЗС должно обеспечить документированным способом делегирование субъектам правоотношений (особенно регистраторам) и полномочий, связанных с формированием информационного ресурса, что до настоящего времени не было реализовано. Как результат, регистрация данных в системе, а также доступ к ней не организованы в установленном законодательной базой порядке.

Рекомендации руководству МТСЗС

43. Обеспечить разработку и утверждение положения, необходимого для функционирования АИССП.

44. Обеспечить передачу полномочий по формированию информационного ресурса АИССП субъектам правоотношений в соответствии с законодательными положениями, включив в соответствующие соглашения все требования и условия по исполнению полномочий владельца, держателя, регистратора и субрегистратора регистра, когда это применимо.

Процедуры сбора информации в АИССП требуют оптимизации

АИССП была внедрена в рамках МТСЗС для автоматизации потока данных и облегчения процедур по вводу, учету и обработке заявлений по предоставлению социальных выплат, а также для оптимизации потока информации по обработке заявлений по предоставлению социальных пособий, по вводу и организации информации в АИССП. Для регламентирования указанного бизнес-процесса и сдачи в эксплуатацию АИССП был утвержден Приказ министра труда, социальной защиты и семьи № 144/a от 28.08.2013⁵⁴.

________________

⁵⁴ Приказ № 144/a министра труда, социальной защиты и семьи от 28.08.2013 “Об автоматизированной информационной системе” (далее – Приказ № 144/a от 28.08.2013).

Первичная обработка заявлений по предоставлению социального пособия осуществляется “социальным ассистентом”, они первоначально вносятся заявителями в бумажной форме, а впоследствии вводятся в АИССП. После заполнения в электронном формате заявление направляется проверяющему для просмотра и утверждения. Заявления, утвержденные в системе проверяющим лицом, передаются для подтверждения другому участнику системы – районному менеджеру. Он, в свою очередь, имеет возможность подтвердить или отклонить (вернуть назад проверяющему по различным мотивам) определенные заявления из списка. В результате движения информации в системе и после подтверждения списка заявлений на получение социального пособия сведения о предоставлении платежей направляются в НКСС, которая передает данные о начисленных социальных выплатах уполномоченным учреждениям.

Следует отметить, что проверяющее лицо (которое присутствует только в рамках УСОЗС районных советов и муниципиев Кишинэу и Бэлць) должно произвести фотографическое сканирование внесенного вручную заявления и относящихся к нему актов (сертификата о собственности земель, сертификата о заработной плате, сертификата об образовании, сертификата о выдачи патента/лицензии и др.) и присоединить их к электронному заявлению в систему. Эта деятельность в некоторых случаях не проводится, так как для сканирования каждого дела отдельно необходимо около 15-20 минут, в результате проверяющим лицом были сканированы и, соответственно, размещены в АИССП лишь социальные анкеты. Отмечается факт, что были закуплены и переданы отделам/управлениям социального обеспечения и защиты семьи районных советов и муниципиев Кишинэу и Бэлць 42 прибора оптического сканирования, в то время как необходимое число их намного больше (около 1500). Необходимость сохранения в системе копий сканированных актов определена отсутствием обмена данными с важными регистрами, базой данных и государственными информационными системами (МИТС, АЗОК, МП, ПП, ГГНИ и др.) по причине отсутствия данных или технических возможностей информационного обмена.

Неблагоприятным аспектом этой деятельности является то, что сканирование актов, проверка правильности составления заявлений и полноты дел производятся лишь на районном уровне. Этот процесс ведет к риску значительного затягивания определения права заявителя на социальное пособие, а также может привести к компрометированию (краже, уничтожению/искажению, потере и др.) информации, имеющейся на бумажном носителе, хранящейся в деле.

Комплексная деятельность, инициированная МТСЗС по управлению областью социальной помощи, не была отрегулирована, учитывая технологический характер автоматизации, что является одним из мотивов зарегистрированных технических проблем. Таким образом, для повышения эффективности этих действий должна быть осуществлена деятельность по реформированию и реинжинирингу бизнес-процессов, подлежащих автоматизации.

Рекомендации руководству МТСЗС

45. Обеспечить запуск процедуры реинжиниринга процессов, связанных с регистрацией информации в системе, для повышения эффективности применения ИТ.

46. Обеспечить внедрение контролей по информационной безопасности для минимизации риска искажения информации в системе.

Качество информации из АИССП имеет прямое влияние на качество услуг социальной системы

Согласно Постановлению Правительства № 1356 от 03.12.2008⁵⁵, для правильного и последовательного формирования информационных ресурсов в области социальной помощи необходим обмен информацией с информационными ресурсами как минимум 8 АИС (многие из которых не реализованы полностью или не могут поставлять данные). Этот обмен данными не выполнен, хотя в техническом задании, разработанном при контрактации услуг по разработке АИССП, было предусмотрено осуществление соответствующих связей. Так, АИССП производит обмен с частью необходимых данных лишь с ГРН (однонаправленных – импорт данных из ГРН), а также с информационными системами НКСС, НМСК и НАЗН, из которых с двумя последними учреждениями не подписаны соглашения об этом обмене.

________________

⁵⁵ Постановление Правительства № 1356 от 03.12.2008 “Об утверждении структуры Автоматизированной информационной системы “Социальная помощь” (далее – Постановление Правительства № 1356 от 03.12.2008).

Рекомендации руководству МТСЗС

47. Осуществить анализ возможности и концептуализации нового подхода к порядку автоматизации процессов по управлению областью социальной помощи, исходя из реальных функциональных потребностей, доступности данных и из требований к взаимосвязи и интероперабельности решения.

48. Совместно с НМСК и НАЗН заключить соглашения по формализации обмена данными, необходимыми для правильного и последовательного формирования информационных ресурсов в области социальной помощи.

5.2. Общая оценка управления ИТК

МТСЗС находится на начальном этапе по регламентированию области информационной безопасности и защиты персональных данных, будучи зависимым от внешних факторов в управлении ИТК

Аудиторская группа установила, что МТСЗС находится на важном этапе изменений относительно подхода к информационной безопасности. В ходе миссии отмечена постоянная поддержка со стороны руководства министерства для продвижения мер по информационной безопасности, защите персональных данных и обеспечению надлежащего управления областью ИТК. Констатации аудиторской миссии были сконцентрированы на области оценки общих контролей ИТ⁵⁶ под аспектом влияния их на АИССП. Вследствие актуальности и важности АИССП текущие усилия и инвестиции, предназначенные области ИТК, были ориентированы особенно на эту область, материальность оценок в других секторах считалась незначительной.

________________

⁵⁶ ITGC – IT General Controls.

Следует отметить критическую зависимость МТСЗС от экспертов и консультантов, трудоустроенных в рамках реализации и внедрения АИССП посредством ВБ в аспекте безопасности, методологического руководства и применения общих контролей. В настоящее время МТСЗС не имеет потенциала для самостоятельного обеспечения обслуживания АИССП. Благодаря недавнему запуску⁵⁷ в промышленную эксплуатацию системы и получению расширенного срока гарантии на нее, забота по обеспечению функционирования и других процессов по безопасности и защите данных (которая естественным способом должна контролироваться министерством) в настоящее время принадлежит поставщику.

________________

⁵⁷ Официальный запуск в промышленную эксплуатацию состоялся 01.09.2013, гарантийный период составляет 5 лет.

Зависимость МТСЗС от внешних факторов (поставщика и экспертов) в настоящее время еще не привела к материализации некоторых рисков, однако лишь путем эффективного внедрения общих контролей и безусловного применения положений законодательной базы в области менеджмента проектов⁵⁸ можно будет гарантировать соблюдение основных принципов, которые должны стоять в основе формирования АИС такого масштаба. В аспекте критичности риски, связанные с данным проектом, не имеют существенный уровень материализации, но необходим эффективный мониторинг со стороны руководства министерства на протяжении всего периода жизненного цикла АИССП. В контексте значительной зависимости от внешних факторов отмечается, что ответственность компании, обеспечивающей обслуживание в гарантийный период, согласно договорным положениям, ограничена основной деятельностью, остальная ответственность возложена на бенефициара.

________________

⁵⁸ Приказ МИТС № 78 от 01.06.2006 об утверждении технического регламента “Процессы жизненного цикла программного обеспечения”.

В контексте материализации рисков необходимо отметить, что хотя первоначально поставщик предложил решение, основанное на комплексной системе управления и контроля процессов⁵⁹, по причине множества проблем технического и организационного порядка впоследствии была согласована разработка “с нуля” основного приложения для функционирования АИССП. Этот факт, хотя и позволил улучшить ситуацию, генерирует значительные риски в аспекте обеспечения безусловного и эффективного применения инструментов по защите, безопасности, непрерывности и мониторингу. Так, зависимость от поставщика в аспекте регулирования системы и контроля процессов, связанных с управлением ею, дополняется и усиливается тем, что фактически реализована лишь часть из функциональностей, необходимых для адекватного функционирования системы социальной помощи. Была отмечена необходимость разработки и внедрения многих функциональных компонентов, хотя часть из них должна быть реализована согласно договору G/11/S/IDA от 24.12.2010.

________________

⁵⁹ Metastorm.

Описанная ситуация связана и с отсутствием или недоступностью данных возможных участников процесса. В описанных условиях (зависимость от поставщика и консультантов в рамках проекта при условии отсутствия внутреннего потенциала) МТСЗС будет ограничено в возможностях обеспечения прозрачного и конкурентного процесса при закупке остальных функциональных компонентов.

Делается вывод, что текущая ситуация фактически не соответствует приемлемому уровню внедрения менеджерских, административных и методологических инструментов, необходимых для обеспечения на толерантном уровне безопасности, достоверности, точности, соответствия, целостности и наличности данных в рамках АИССП.

Вследствие того, что регистраторы АИССП не работают непосредственно в МТСЗС, применение нормативной и методологической базы может быть затруднено

Существенную озабоченность представляет факт, что основными пользователями АИССП являются социальные ассистенты, которые не являются работниками МТСЗС, таким образом, сложно применять нормативную, методологическую и регулирующую базу и эффективно осуществлять мониторинг. В контексте изложенного, формирование человеческого потенциала и внутреннего регламентирования должно преобладать в деятельности министерства для обеспечения надлежащего управления АИССП.

Среди следующих незамедлительных шагов делается акцент на необходимость внедрения эффективной СМИБ⁶⁰ и постоянное обучение назначенного на должность сотрудника безопасности персонала. Систематический, комплексный и многопрофильный подход к безопасности информации на уровне МТСЗС важен в целях установления, внедрения, функционирования, обслуживания и постоянного развития эффективной СМИБ, и адекватная организация ИТ процессов, в этом контексте является критической. Следует отметит, что нынешнее разделение ответственности по управлению АИССП, которая является распределенной, может отрицательно повлиять на способность организации по внедрению эффективных и контролируемых с точки зрения вовлеченных рисков ИТ процессов.

________________

⁶⁰ Система менеджмента информационной безопасности.

5.3. Общие контроли ИТ

Общие контроли ИТ определяются в качестве контролей, которые применяются по всем компонентам и активам, связанным с использованием ИТК. Целью внедрения контролей ИТ является, особенно, обеспечение безопасности, целостности и последовательности использования и развития активов ИТ так, чтобы они способствовали непрерывной реализации задач учреждения с соблюдением принципов экономичности, эффективности и результативности. Общие контроли могут быть разделены и сгруппированы различным способом в зависимости от их природы и проявления, однако важным и неукоснительным является документирование и применение их на основании обоснований и аргументированных решений. В основе эффективного применения контролей находится управление рисками и активами (в том числе данными). Общие контроли должны быть внедрены по этапам, с соблюдением их взаимозависимости. Так, первый этап (на котором находится в настоящее время МТСЗС) состоит в формализации задач и приоритетных направлений, а также в утверждении документов высшего уровня (политик, стратегий, концепций и др.). В этом контексте и в зависимости от того, что внедрение АИССП находится на начальном этапе, была установлена как неуместной подробная оценка общих контролей на всех уровнях, а также оценка контролей приложения. Так, была отмечена постоянная корректировка и устранение ошибок, обнаруженных поставщиком, мотив, по которому любая оценка порядка функционирования собственно системы является преждевременной.

Положения Политики безопасности данных персонального характера еще не применяются, понадобятся значительные усилия и средства

Несмотря на то, что путем утверждения Политики безопасности данных персонального характера и Положения об информационной безопасности⁶¹ были установлены основы и ориентиры для обеспечения информационной безопасности в рамках учреждения, применение положений указанных документов потребует значительных усилий и средств. Так, отметим необходимость разработки и применения ряда актов, закупки и внедрения специализированных технологий и оборудования. Применение общих контролей осуществляется согласно результатам, предоставленным на основании управления рисками и активами.

________________

⁶¹ Приказ № 144/a от 28.08.2013 (приложение № 2).

В рамках МТСЗС отсутствует документированный процесс менеджмента и управления рисками

Учреждение не располагает каким-либо отчетливым документом по оценке и управлению рисками, в результате чего риски не классифицированы и не определено их влияние и методы их предотвращения, выявления или корректировки. Следует отметить, что для оценки риски должны быть разделены на три категории: присущие риски, риски контроля и риски обнаружения. Согласно SMV ISO/CEI 27002:2009, требования по безопасности (не только информационной) определяются результатами периодической оценки рисков. Вместе с тем управление и оценка рисков предполагают наличие классификации активов и определение собственников данных и других активов, что не было реализовано на момент проведения аудита.

Согласно Международным стандартам Высших органов аудита⁶², задачей безопасности информационной программы является защита данных путем снижения риска потери конфиденциальности, целостности и доступности этой информации на приемлемом уровне. Безопасность информационной программы предполагает два основных элемента: анализ рисков и менеджмент рисков. На основе анализа рисков делается инвентаризация всей информационной системы. Устанавливается размер каждой из систем для организации и определения риска, которому она подвергается. С другой стороны, менеджмент рисков включает в себя отбор контролей и мер по безопасности, который снижает риски, которым подвержено учреждение, до приемлемого уровня. Для того, чтобы он был эффективным, результативным и предоставлял уверенность, менеджмент рисков должен проводиться в рамках, где общие меры информационной безопасности дополняются другими: a) из информационной системы, b) оборудования, c) административными, d) персонала и e) физическими.

________________

⁶² ISSAI 5310 – Information System Security Review Methodology.

Применение контролей ИТ и эффективная автоматизация бизнес-процессов требуют ее реинжиниринга и эффективного процесса управления активами

Политика менеджмента ресурсов ИТ в рамках учреждения, хотя и формализована, должна быть применена, однако в настоящее время (через 3 месяца после утверждения) ресурсы не классифицированы. Эффективное применение контролей ИТ одновременно с внедрением реформ предполагает необходимость четкого разделения собственников, бенефициаров и других сторон в рамках процессов по формированию данных. Ответственность устанавливается из перспективы эффективного применения политик учреждения и реализации задач. На основе установленной ответственности должен быть произведен реинжиниринг или даже пересмотр бизнес-процессов. В условиях, когда в основе автоматизации процессов не находится указанная деятельность, не может быть обеспечена эффективность, а последующие этапы развития характеризованы наличием множества технических, организационных и нормативных трудностей.

Рекомендации руководству МТСЗС

49. Обеспечить развитие внутреннего потенциала и адекватное документирование всех процессов по управлению и развитию АИССП так, чтобы минимизировать зависимость от внешних факторов.

50. Обеспечить адекватное документирование исходного кода, на основании которого создана АИССП, и развивать внутренние способности, необходимые для ее независимого управления и мониторинга, исключив зависимость от внешних факторов и гарантируя применение законодательной и внутренней базы по регламентированию в области информационной безопасности и защиты персональных данных.

51. Обеспечить непрерывный процесс внедрения внутренних положений в области информационной безопасности и защиты персональных данных путем развития менеджерских инструментов, необходимых для их применения и мониторинга и формирования необходимого внутреннего потенциала в этом отношении.

52. Обеспечить постепенное внедрение общих контролей ИТ, начиная с областей приоритетной важности, формируя внутренние инструменты по их применению и мониторингу.

В контексте вышеизложенного делается вывод, что МТСЗС вместе с местными и зарубежными партнерами удалось привести к общему основанию, материализованному в применении автоматизированного решения, деятельность по повышению эффективности процессов в области социальной помощи. Вместе с тем нормативная база⁶³ по автоматизации процессов в области социальной помощи должна быть отрегулирована. Таким образом, хотя были установлены некоторые недостатки в процессе реализации и внедрения АИССП, полученные в настоящее время результаты позволяют дать оптимистичную оценку по достижению конечных задач и получения выгоды. В этом контексте необходимо отметить зависимость эффективности и результативности усилий по автоматизации процессов в области социальной помощи от качества данных, которая может быть обеспечена только путем активного участия учреждений, вовлеченных в процесс.

________________

⁶³ Приказ МИТС № 78 от 01.06.2006.

ОБЩИЙ ВЫВОД

В соответствии с политиками социальной помощи на национальном уровне начатые реформы, в том числе при поддержке, предоставленной партнерами по развитию на основании кредитных средств, должны быть последовательно и надежно поддержаны путем создания справедливой системы социальной защиты, эффективной и стабильной с финансовой точки зрения. Аудитом отмечено, что был достигнут прогресс по внедрению нового механизма распределения социальных выплат, основными успехами были: реорганизация и приведение в соответствие структуры министерства; создание Социальной инспекции для инспектирования порядка применения законов и других нормативных актов в области социальных выплат; аннулирование Программы адресных компенсаций и замена ее программами социальных пособий и пособий на холодный период года; пересмотр параметров критичности отбора программ, что позволило предоставить финансовую помощь значительному числу бедных семей. Поддержка, предоставленная малоимущим семьям, имела положительный результат путем того, что трудоспособные лица были поддержаны в период социальной интеграции, а пенсионеры, многодетные семьи и лица с ограниченными возможностями – поддержку в трудный период по мере улучшения финансового положения.

Несмотря на то, что политики, продвигаемые в области социальной помощи, были совместимы с задачами проекта, приложенные усилия с целью изменения тенденции по снижению числа получателей социального пособия и пособия на холодный период года не были убедительными и эффективными, а механизм создания сети социальной помощи и внедрения ее подорван влиянием неэффективной системы внутреннего контроля в рамках УСПЗС, которая не обеспечивает надежные процедуры по оценке и проверке информации на всех этапах процесса предоставления социальных выплат. Несмотря на то, что большинство выделенных фондов было направлено малоимущим слоям населения, Социальная инспекция, а также настоящая аудиторская миссия выявили и осуществление некоторых необоснованных выплат на общую сумму 10,7 млн.леев. Все указанное обусловлено: несовершенством законодательной базы; недостаточным развитием институциональных способностей по администрированию, надзору и контролю за учреждениями, вовлеченными в область социальной помощи; отсутствием письменных процедур, установленных на различных этапах предоставления социальных выплат и собственных инструментов по выявлению и снижению недостатков; неэффективными механизмами по идентификации потенциальных заявителей; недостаточностью квалифицированного персонала; ненадлежащим сотрудничеством ответственных учреждений; значительными недостатками в процессах осуществления мониторинга деятельности; неполной методологической базой по инспектированию; отсутствием ряда политик по справедливому стимулированию и показателей эффективности деятельности социальных ассистентов и др.

Во избежание и для предотвращения систематических несоответствий и нерационального использования выделенных бюджетных средств, а также для исключения установленных недостатков с целью повышения эффективности системы социальных выплат и консолидации результативности сети социальной помощи необходимо укрепление системы внутреннего контроля путем разработки и создания специфических менеджерских процедур по обеспечению достоверности и соответствия информации, которая обслуживает акт по принятию решения. Также необходимо улучшить процесс мониторинга с целью правильного осуществления деятельности, связанной с системой по предоставлению социальных выплат, усилить действия по информированию населения относительно этих видов социальных платежей, консолидации вовлеченного институционального потенциала, по пересмотру механизма по идентификации потенциальных получателей, совершенствованию соответствующей законодательной базы.

В контексте реализации задач по реформированию и модернизации области социальной помощи эффективность функционирования АИССП представляет собой показатель зрелости вовлеченных в процесс учреждений и абсолютно необходимый инструмент для исключения ассоциированных рисков. Комплексная область функциональностей, которая должна быть предоставлена системой, в условиях низкого уровня качества и доступности внешних данных превратилась в сложный и трудный процесс внедрения. В описанных условиях полученные результаты могут считаться успехом, однако было отмечено множество факторов риска и определенных недостатков, критический пункт в развитии системы не был преодолен, необходимо решительное и настойчивое вовлечение руководства министерства в управление и развитие АИССП. Таким образом, для поддержания целостности данных, обеспечения эффективного функционирования и реализации целей и организационных задач необходима важная деятельность по улучшению управления областью ИТК и АИССП, которая требует дополнительных средств.

Приложение № 1

Область применения и методология

Область применения

При инициировании Счетной палатой аудиторских действий имелось в виду использование публичных фондов для предоставления некоторых социальных выплат как социальное пособие для обеспечения минимально гарантированного дохода и социальное пособие на холодный период года, социальные выплаты объединены в проект – “Повышение эффективности сети социальной поддержки”, который направлен на повышение эффективности системы социальной помощи Республики Молдова, поддерживаемый Всемирным банком. Целью аудита является оценка проводимой деятельности относительно порядка, в котором аудируемые учреждения вовлечены в мониторинг и надзор за предоставлением социальных выплат в 2011-2013 годах, выявления наилучших результатов, полученных вследствие внедрения принятых мер, а также идентифицирования задач, имеющих низкий уровень реализации, и локализации причин, которые обусловили невыполнение в целом предложенных задач по совершенствованию системы социальных выплат.

Область применения аудита охватывает субъекты, вовлеченные в процесс выделения социальных пособий, в контексте внедрения Проекта “Повышение эффективности сети социальной поддержки”.

В ходе аудиторской миссии при проведении соответствующей деятельности аудиторская группа Счетной палаты руководствовалась:

1. Стандартами аудита эффективности⁶⁴;

________________

⁶⁴ Утверждены Постановлением Счетной палаты № 11 от 03.04.2009.

2. Пособием по аудиту эффективности⁶⁵;

________________

⁶⁵ Утверждено Постановлением Счетной палаты № 37 от 17.06.2010.

3. Стандартами аудита информационных технологий⁶⁶;

________________

⁶⁶ Утверждены Постановлением Счетной палаты № 54 от 22.12.2009.

4. Пособием по аудиту информационных технологий⁶⁷;

________________

⁶⁷ Утверждено Постановлением Счетной палаты № 69 от 30.12.2010.

5. Действующими нормативными и законодательными актами; Национальными и международными стандартами в области ИТ;

6. Базой CoBIT, SDLC Review Guidelines ISACA и передовыми международными практиками.

Аудиторская миссия проводилась в МТСЗС, СИ и УСПЗС в рамках районных советов Флорешть, Сынджерей, Ниспорень, Анений Ной, Кахул и Кантемир. Вместе с тем, при необходимости, была запрошена информация от НАЗН, ТКСС, кадастровых инженеров из охваченных выборкой примэрий населенных пунктов.

Методология

Методология аудита охватывала основные процедуры аудита, а именно: прямые наблюдения, рассмотрение документов и вопросников. В ходе аудиторской миссии были собраны, обобщены, проанализированы и интерпретированы все виды аудиторских доказательств: физические, устные, документированные, аналитические.

Представленные в отчете выводы и констатации были сформулированы в результате анализа каждой из 2 категорий аудируемых социальных выплат на основании ряда репрезентативных выборок, анализируемых в рамках аудиторских действий, произведенных представителями Счетной палаты совместно с представителями СИ в УСПЗС, а также в 60 примэриях из 6 отобранных районов. Для отбора указанной выборки были использованы следующие критерии:

√ 50% (30 примэрий) с наибольшим числом активных получателей;

√ 25% (15 примэрий) со средним числом активных получателей;

√ 25% (15 примэрий) с самым маленьким числом активных получателей.

Для реализации установленных задач и подтверждения выводов аудита была запрошена и использована в процессе проверки необходимая информация от 6 ТАЗН – о численности безработных, зарегистрированных в период 2008-2013 годов (9 месяцев), и от 32 административно-территориальных единиц из районов Кахул, Кантемир, Ниспорень и Анений Ной – о сельскохозяйственных землях, имеющихся в распоряжении получателей, в том числе предоставленных и взятых в аренду. Дополнительно были оценены сквозь призму правильности составления социальных анкет и принятия мер по информированию населения посредством объявлений, размещенных на панно в населенных пунктах примэрий, 3 примэрии из района Кантемир.

В целях получения аудиторских доказательств были применены следующие техники, технологии и процедуры аудита:

• были рассмотрены 7383 заявления получателей с целью соответствия набора документов требованиям законодательной базы;

• была проверена правильность ввода данных в АИС и соответствие их с данными, предоставляемыми получателями;

• были осуществлены 714 посещений на дому получателей с целью проверки правильности деклараций, включенных в заявления, а также для оценки достоверности данных, записанных в социальных анкетах, произведенных комиссией;

• был проанализирован порядок осведомленности и информирования населения территории о предоставлении социальных пособий путем опроса социальных ассистентов, а также рассмотрены информативные источники, посредством которых они были предоставлены;

• была оценена деятельность коммунитарных социальных ассистентов и другие важные аспекты, связанные с этапами предоставления социальных пособий, путем опроса социальных ассистентов;

• были проинтервьюированы ответственные лица управления социального обеспечения и защиты семьи по соответствующим аспектам, связанным с предоставлением социальных пособий и пособий на холодный период года;

• была проанализирована деятельность Социальной инспекции путем оценки проведенных ею контролей;

• были проанализированы показатели мониторинга по внедрению Проекта “Повышение эффективности сети социальной поддержки”, а также деятельность Министерства труда, социальной защиты и семьи относительно выплат социальных пособий;

• полученные результаты и выводы были сообщены ответственным лицам УСПЗС из отобранных районных советов, Социальной инспекции и Министерству труда, социальной защиты и семьи, с которыми были обсуждены констатации и внесенные рекомендации;

• для оценки намеченных МТСЗС задач по автоматизации процессов, связанных с ведением регистров, порядком их регламентирования, а также для идентификации учреждений, ответственных за реализацию деятельности в этом отношении, были изучены нормативные акты в данной области, имеющиеся документы технического характера и отчеты по оценке, тестированию и существующая деятельность;

• для составления заключения об общих контролях ИТ в МТСЗС были изучены документы, относящиеся к Приказу МТСЗС № 144/a от 28.08.2013 относительно АИС, а именно: Политика безопасности персональных данных, Положение об информационной безопасности и другие соответствующие данной области акты;

• для оценки результатов применения общих контролей ИТ в МТСЗС были проведены дискуссии с ответственными лицами из различных ключевых областей;

• для получения некоторых более специфических данных и для проведения ряда структурных анализов были разработаны, предложены различные виды вопросников и проанализированы их результаты.

Приложение № 2

Результаты опроса коммунитарных социальных ассистентов

1. Какое образование /профессиональную подготовку имеете?

a) по уровню знаний

Из 187 социальных ассистентов 51,9% имеют высшее образование, 47,1% – среднее специальное образование, а 1% – другое образование.

b) по стажу работы

Из всех опрошенных социальных ассистентов 59,9% имеют трудовой стаж свыше 3 лет, 24,1% имеют стаж от 1 до 3 лет, а 16% – менее 1 года.

2. Получили ли специальный инструктаж в области предоставления социального пособия и пособия на холодный период года в соответствии с Законом № 133-XVI от 13.06.2008?

Согласно ответам опрашиваемых лиц, 54% социальных ассистентов были обучены, 38% получили инструктаж, организованный УСПЗС, а 8% не получили никакого обучения в области социального обеспечения.

3. Какова численность жителей населенных пунктов, в которых работаете?

Из всех опрашиваемых лиц 58,3% работают в населенных пунктах, в которых население составляет 1000-3000 жителей, 14,6% – в населенных пунктах с численностью 3000-4000 жителей, 18,7% – в населенных пунктах с численностью свыше 4000 жителей, а 6,4% – в населенных пунктах, где проживает до 1000 жителей.

4. Имеете ли информацию/списки малообеспеченных/бедных семей из населенных пунктов, в которых работаете?* Если да, какой их удельный вес в общем числе семей?

* без данных по району Кахул

Обобщая ответы социальных ассистентов установлено, что в 89 населенных пунктах число малообеспеченных семей составляет до 10% от общего числа семей, в 24 населенных пунктах – от 10% до 20%, а в 29 населенных пунктах малоимущие семьи составляют свыше 20% от общего числа семей.

5. Как осведомлены/проинформированы малоимущие семьи о предоставлении социального пособия и пособия на холодный период года?

На основании обобщенных ответов социальные ассистенты указали, что информирование малообеспеченных семей о предоставлении социального пособия и пособия на холодный период года осуществляется путем: информационных панно, буклетов, брошюр, посещения на дому, посредством телефона.

6. Какова причина невнесения бедными семьями, потенциальными просителями заявлений на получение социального пособия /пособия на холодный период года?

Согласно вопросникам, 79,1% социальных ассистентов ответили, что семьи не вносят заявления на получение социального пособия по причине, что они не имеют документов, удостоверяющих личность; не занимают статус; не регистрируются как безработные в АЗН, 8,0% не соответствуют критериям отбора, 9,1% из респондентов указали другие ответы, а 3,7% не имеют таких случаев.

7. Удалось ли исполнить служебные полномочия, а также привлечь новых получателей социального пособия и пособия на холодный период года в обслуживаемых населенных пунктах?

Из всех опрашиваемых социальных ассистентов 60,4% удалось исполнить служебные полномочия, 24,1% – столкнулись с трудностями, а 15,5% – не удалось вследствие значительного числа жителей населенного пункта, обслуживаемого одним социальным ассистентом.

8. По какой причине некоторые получатели не вносят повторных заявлений?

Из всех опрашиваемых социальных ассистентов 37,4% отметили, что получатели не вносят повторных заявлений, так как не вписываются в занимаемый статус, 11,8% указали на улучшение семейного положения, 17,1% ответили, что не внесли заявления по причине получения отказа по предыдущим заявлениям, 3,2% – не удовлетворены полученными суммами, по 7% ответили, что уезжали за границу или устроились на работу, а 16,6% дали другие ответы, а именно: не желают регистрироваться в ТАЗН, от безразличия, имеют сельскохозяйственные земли.

9. Используете ли в настоящее время в территории автоматизированную информационную систему социальной помощи?

Из 187 опрашиваемых социальных ассистентов 20,9% не пользуются автоматизированной информационной системой “Социальная помощь”.

10. Механизм социальных пособий не ведет к зависимости трудоспособных получателей от социальной помощи?

Как говорят респонденты, 83,4% указали, что механизм социальных пособий ведет к зависимости трудоспособных получателей от социальной помощи, 12,3% отметили, что только в некоторых случаях и только 3,7% ответили, что это не создает зависимость.

11. Как и когда производите посещения на дому получателей для проверки правильности декларирования информаций, включенных в заявления на предоставление социального пособия?

Исходя из обобщенных ответов 72,2% социальных ассистентов ответили, что осуществляют посещения на дому после внесения заявления получателем, а 27,3% – после принятия решения УСПЗС о предоставлении социального пособия, в том числе 10,2% посещают получателей только если имеются какие-либо подозрения, 5,3% – по необходимости и 5,9% – в зависимости от имеющегося времени.

12. По Вашему мнению, что необходимо усовершенствовать в области предоставления социальной помощи?

Обобщая ответы на данный вопрос, наиболее релевантными и частыми ответами были:

▪ в заявлениях для предоставления социального пособия предусмотреть площадь земельного участка, переданного в аренду, и доходы, полученные от этого источника;

▪ в случае предоставления социального пособия исключить из показателей благосостояния холодильник, телевизор и газовый баллон;

▪ исключить из показателей благосостояния или не учитывать имущество, приобретенное много лет назад (установить лимит), в случае предоставления пособия на холодный период года;

▪ пенсионерам и инвалидам выделять пособие на холодный период года только на основании списков от Национальной кассы социального страхования, без внесения заявления;

▪ усовершенствовать нормативные акты с целью установления ряда положений и ограничений для трудоспособных получателей для исключения формирования у них зависимости от социального пособия;

▪ социальное пособие необходимо предоставлять на определенный период времени (6 месяцев), а новое заявление согласовывать лишь через 3 месяца для осуществления мониторинга, чем занимаются в этих условиях;

▪ трудоспособные получатели, зарегистрированные в территориальном агентстве занятости населения, которые получают социальные пособия, обязаны производить работы в пользу сообщества;

▪ упростить заявление о выделении социального пособия и исключить обязанность прикладывать к заявлению копии актов, удостоверяющих личность, членов семьи, уехавших за границу;

▪ районному совету обязать органы местного публичного управления I уровня больше участвовать в проблемах социальной помощи (создание комиссий и участие в составлении социальных анкет);

▪ установить для пенсионеров и лиц с ограниченными возможностями срок более 6 месяцев для внесения повторного заявления;

▪ усилить контроль за незадекларированными доходами, в том числе за денежными переводами из-за границы;

▪ АО “Banca de Economii” осуществлять мониторинг графиков по оплате социальных пособий, которые часто не соблюдаются. Например, в примэриях: Порумбешть, Плопь, Кышла, Коштангалия, Точень и Стояновка из района Кантемир помимо того, что не установлены графики, получатели социальных пособий информируются об осуществлении платежей в населенном пункте за день, а представитель банка находится в населенных пунктах всего 2 часа, что недостаточно для получения средств всеми получателями.