Постановление N 7 от 29.03.2005 об исключительном случае неконституционности некоторых положений Закона N 1286-XV от 25 июля 2002 года "О статусе беженцев"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД Постановление об исключительном случае неконституционности некоторых положений Закона N 1286-XV от 25 июля 2002 года "О статусе беженцев"* N 7 от 29.03.2005 Мониторул Офичиал ал Р.Молдова N 55-58/6 от 08.04.2005 * * * ----------------------- * М.О., 2002, N 126-127, ст.1003 Именем Республики Молдова, Конституционный суд в составе: Виктор ПУШКАШ - председатель Алина ЯНУЧЕНКО - судья-докладчик Мирча ЮГА - судья Думитру ПУЛБЕРЕ - судья Елена САФАЛЕРУ - судья Ион ВАСИЛАТИ - судья при участии Людмилы Кихай, секретаря заседания, Еужении Фистикан, представителя Высшей судебной палаты, Иона Мыцу, постоянного представителя Парламента в Конституционном суде, Николае Ешану, постоянного представителя Правительства в Конституционном суде, Траяна Цуркану и Леонида Гынсарь, представителей Правительства, в соответствии со ст.135 ч.(1) п.g) Конституции, ст.4 ч.(1) п.g) Закона о Конституционном суде, ст.4 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции рассмотрел в открытом пленарном заседании исключительный случай неконституционности положений ст.13 ч.(2), ст.32 ч.(1) и ч.(2), ст.33 ч.(1), ч.(2) и ч.(3) Закона N 1286-XV от 25 июля 2002 года "О статусе беженцев". Основанием для рассмотрения дела послужило обращение Высшей судебной палаты об исключительном случае неконституционности, представленное 6 января 2005 года в соответствии со ст.24 и ст.25 Закона о Конституционном суде, ст.38 и ст.39 Кодекса конституционной юрисдикции. Определением Конституционного суда от 17 января 2005 года обращение было принято для рассмотрения по существу. По вопросу, являющемуся предметом обращения, Конституционный суд запросил точки зрения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства, Генеральной прокуратуры, Министерства юстиции, Министерства иностранных дел, Министерства внутренних дел, Департамента по миграции, Департамента информационных технологий, Департамента пограничных войск, кафедры конституционного права и административного права Государственного университета, Государственного института международных отношений, Центра по правам человека, представителя Верховного Комиссариата Организации Объединенных Наций по делам беженцев. Рассмотрев материалы дела, заслушав сообщение судьи-докладчика и аргументы сторон, Конституционный суд установил: Обращением от 6 января 2005 года Высшая судебная палата инициировала запрос в Конституционный суд об осуществлении контроля конституционности положений ст.13 ч.(2), ст.32 ч.(1) и ч.(2), ст.33 ч.(1), ч.(2) и ч.(3) Закона N 1286-XV от 25 июля 2002 года "О статусе беженцев" (далее - Закон N 1286-XV), которые имеют следующее содержание: - ст.13 ч.(2) "Совет по делам беженцев рассматривает в апелляционном порядке жалобы на отклонение заявления о предоставлении статуса беженца". - ст.32 "(1) Решение директора Главного управления по делам беженцев об отклонении заявления о предоставлении статуса беженца может быть обжаловано в апелляционном порядке в Совет по делам беженцев в десятидневный срок со дня его сообщения лицу, подавшему заявление. (2) Решение Совета по делам беженцев может быть обжаловано в кассационном порядке в Апелляционную палату в пятидневный срок со дня его сообщения лицу, подавшему заявление". - ст.33 "(1) Судебная инстанция рассматривает кассационное заявление лица, ходатайствующего о предоставлении убежища, или прокурора и излагает свое мнение о законности решения Совета по делам беженцев путем вынесения мотивированного постановления. (2) В случае установления незаконности решения Совета по делам беженцев судебная инстанция аннулирует его и принимает решение о вынесении нового постановления или о пересмотре дела. (3) В случае установления законности решения Совета по делам беженцев решение судебной инстанции является окончательным и бесповоротным, а решение Совета подлежит исполнению". Как следует из обращения, в производстве Апелляционной палаты Кишинэу находится административное дело N 3-201/04, возбужденное гражданином Сирии, просителем убежища. Гражданин Сирии обжаловал в кассационном порядке решение Совета по делам беженцев, отклонившего его апелляцию против решения директора Главного управления по делам беженцев об отклонении заявления о предоставлении статуса беженца. В ходе судебного разбирательства кассационной жалобы адвокат просителя убежища обратился в судебную инстанцию с просьбой подать запрос в Высшую судебную палату о внесении представления в Конституционный суд об исключительном случае неконституционности перечисленных положений Закона N 1286-XV. Адвокат считает, что ст.13 ч.(2), ст.32 ч.(1) и ч.(2), ст.33 ч.(1), ч.(2) и ч.(3) противоречат конституционным положениям ст.6 о разделении властей, ст.114 об осуществлении правосудия только судебными инстанциями, ст.115 о судебных инстанциях, осуществляющих правосудие, ст.119 о праве на обжалование, поскольку Совет по делам беженцев не может рассматривать жалобы в апелляционном порядке, а решение Совета не может быть обжаловано в кассационном порядке, так как данные пути обжалования свойственны лишь судебным инстанциям. Совет по делам беженцев является органом публичной власти и не может быть наделен функциями судебной инстанции. Он отмечает также, что законодатель не предусмотрел пути обжалования решения Апелляционной палаты. Определением от 30 апреля 2004 года Апелляционная палата на основании ст.12 Гражданского процессуального кодекса обратилась в Высшую судебную палату с представлением о запросе в Конституционный суд об исключительном случае неконституционности, приостановив рассмотрение дела. 25 октября 2004 года Пленум Высшей судебной палаты признал обоснованным запрос об исключительном случае неконституционности и, сославшись дополнительно на нарушение конституционных положений ст.16 о равенстве всех граждан перед законом и властями, ст.20 о свободном доступе к правосудию и ст.53 о праве лица, ущемленного властью, 6 января 2005 года обратился в Конституционный суд с запросом об осуществлении контроля конституционности оспариваемых положений. 2. Рассмотрев положения закона, являющиеся предметом исключительного случая неконституционности, в соотношении с конституционными положениями и нормами международных актов в данной области, Конституционный суд отметил следующее. Согласно ст.4 Конституции конституционные положения о правах и свободах человека толкуются и применяются в соответствии со Всеобщей декларацией прав человека, пактами и другими договорами, одной из сторон которых является Республика Молдова. При наличии несоответствий между пактами и договорами об основных правах человека, стороной которых является Республика Молдова, и внутренними законами приоритет имеют международные нормы. Правовой статус иностранных граждан является предметом ст.19 Конституции, часть (1) которой предусматривает, что иностранные граждане и лица без гражданства имеют те же права и обязанности, что и граждане Республики Молдова, с изъятиями, установленными законом. Согласно части (3) этой же статьи право убежища предоставляется и изымается в соответствии с законом и с соблюдением международных договоров, одной из сторон которых является Республика Молдова. Право просить убежища, являясь основным правом, закреплено во Всеобщей декларации прав человека, устанавливающей в ст.14, что каждый человек имеет право просить и пользоваться убежищем в других странах. В области прав беженцев Республика Молдова присоединилась к международным правовым документам. 23 ноября 2001 года Законом N 677-XV* Республика Молдова ратифицировала Конвенцию о статусе беженцев (далее - Конвенция), принятую в Женеве 28 июля 1951 года, а также Протокол о статусе беженцев, подписанный в Нью-Йорке 31 января 1967 года. -------------------- * М.О., 2001, N 150-151, ст.1199 Конвенция окончательно формулирует всеобще применяемое понятие "беженец", правовой статус беженцев (определенные гражданские, экономические, социальные и культурные права), гарантии, касающиеся высылки или запрещения высылки просителя убежища (non-refoulement), основы сотрудничества между договаривающимися государствами и Верховным Комиссариатом Организации Объединенных Наций по делам беженцев, устанавливая в ст.16, что каждый беженец имеет право свободного обращения в суды на территории всех договаривающихся государств. Конвенция не содержит положений о процедурах предоставления статуса беженца, обжалования в апелляционном порядке или о составе апелляционного органа, оставляя на усмотрение каждого договаривающегося государства урегулирование данных аспектов в зависимости от его административной и конституционной структуры. Присоединившись к международным правовым документам, Республика Молдова обязалась разработать национальное законодательство в данной области. Во исполнение этого обязательства Парламент принял Закон N 1286-XV, которым установил правовые, экономические, социальные и организационные основы предоставления убежища (статус беженца, политическое убежище, временная защита) в Республике Молдова. Хотя Конвенция не устанавливает процедуру предоставления статуса беженца, она рассчитывает на то, что договаривающиеся стороны должным образом истолкуют положения Конвенции и регламентируют справедливую и эффективную процедуру. При установлении процедуры законодатель должен был учесть конституционные положения о праве на убежище, другие положения об основных правах и свободах, международные акты в данной области и учредить законом справедливый и эффективный механизм осуществления права на убежище. Согласно Закону N 1286-XV компетентным органом по разрешению вопросов о беженцах является Главное управление по делам беженцев при Департаменте миграции, директор которого наделен правом предоставлять, прекращать и лишать статуса беженца (ст.12). Совет по делам беженцев создается приказом директора Департамента миграции и состоит из представителей заинтересованных министерств и ведомств, представителя Управления Верховного Комиссариата Организации Объединенных Наций по делам беженцев и не менее одного представителя неправительственных организаций, занимающихся проблемами беженцев. Статьей 13 ч.(2) законодатель наделил Совет по делам беженцев правом рассматривать в апелляционном порядке жалобы на отклонение заявления о предоставлении статуса беженца. Регламентируя пути обжалования решений об отклонении заявления о предоставлении статуса беженца, законодатель предусмотрел, что решение директора может быть обжаловано в апелляционном порядке в Совет по делам беженцев (ст.32 ч.(1)), а решение Совета может быть обжаловано в кассационном порядке в Апелляционную палату (ст.32 ч.(2)), которая рассматривает кассационное заявление лица, ходатайствующего о предоставлении убежища, и излагает свое мнение о законности решения Совета по делам беженцев (ст.33 ч.(1)). Использовав понятия "апелляционный порядок" в ст.13 ч.(2), ст.32 ч.(1) и в ст.32 ч.(2), и предусмотрев в ст.33 ч.(1), что обжалование в кассационном порядке в Апелляционную палату является последним путем обжалования в соответствующих правовых отношениях, законодатель, по сути наделил орган публичной власти функциями судебных инстанций, создав, таким образом, не предусмотренный Конституцией механизм. Согласно ст.114 и ст.115 Конституции правосудие осуществляется именем закона только судебными инстанциями: Высшей судебной палатой, апелляционными палатами и судами; организация и компетенция судебных инстанций устанавливаются органическим законом. Ранее, в Постановлении N 21 от 23 июня 1997 года* Конституционный суд дал определение понятиям "правосудие" и "судебная власть", отметив, что решения внесудебных органов по делам об административных правонарушениях не являются осуществлением правосудия. -------------------- * М.О., 1997, N 45, ст.24 Согласно ст.53 ч.(1) Конституции лицо, ущемленное в каком-либо своем праве властью посредством какого-либо административного акта или неудовлетворением прошения в установленный срок, может добиться признания своего права, отмены акта и возмещения ущерба. Осуществление данного права возможно только путем свободного доступа к правосудию, которое является частью основных прав и свобод человека и гарантировано ст.20 ч.(1) Конституции, предусматривающей, что любое лицо имеет право на восстановление в правах компетентными судами в случае нарушения его прав, свобод и законных интересов. Гарантия права на эффективное восстановление в правах судами включает право гражданина на обращение с иском в компетентный суд и его обязанность вынести законное, справедливое и обоснованное решение. Согласно ст.20 ч.(2) Конституции ни один закон не может ограничить доступ к правосудию. Следует отметить, что конституционный законодатель как в ст.53, так и в ст.20 не делает различий между гражданами Республики Молдова, иностранными гражданами и лицами без гражданства, что соответствует ст.16 Конституции. В Постановлении N 37 от 5 июля 2001 года* Конституционный суд указал что осуществление конституционного права лица на возмещение ущерба, причиненного органом публичной власти, основывается на конституционных принципах универсальности, равенства (ст.15 и ст.16) и свободного доступа к правосудию. -------------------- * М.О., 2001, N 81-83, ст.30 Осуществление права на судебную защиту в полной мере предполагает и право на обжалование решений суда - право, закрепленное в ст.119 Конституции. В Постановлении N 18 от 27 апреля 2000 года* Конституционный суд констатировал, что право на судебную защиту предполагает существование гарантий, которые позволяли бы реализовывать его в полном объеме, и отметил, что исключение возможности использования путей обжалования судебных решений ограничивает право лица на судебную защиту. -------------------- * М.О. 2000, N 54-56, ст.21 Устанавливая в ст.33 ч.(1) Закона N 1286-XV, что судебная инстанция рассматривает кассационное заявление лица, ходатайствующего о предоставлении убежища, и излагая свое мнение о законности решения Совета по делам беженцев путем вынесения мотивированного постановления, законодатель лишил лицо, ходатайствующее о предоставлении убежища, возможности обратиться в первую инстанцию с иском для восстановления права, нарушенного органом публичной власти. Указав в части (2) и части (3) ст.33 Закона N 1286-XV, что в случае установления незаконности или законности решения Совета по делам беженцев, и предусмотрев, что решение судебной инстанции является окончательным и бесповоротным, законодатель лишил сторону права использовать один из основных путей обжалования - кассационное обжалование. Таким образом, положениями ст.33 ч.(1), ч.(2) и ч.(3) Закона N 1286-XV нарушены конституционные положения, содержащиеся в ст.16, ст.20, ст.53 ч.(1) и ст.119. Поскольку понятия "апелляционный порядок" из ст.13 ч.(2) и ст.32 ч.(1) и "кассационный порядок" из ст.32 ч.(2) по смысловому содержанию соотносятся с понятием "кассационный порядок" из ст.33 ч.(1), они признаются неконституционными, как противоречащие положениям ст.16, ст.114, ст.115 и ст.119 Конституции. Учитывая изложенное, на основании ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.61, ст.62 и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд ПОСТАНОВЛЯЕТ: 1. Признать неконституционными синтагмы: "в апелляционном порядке" из ст.13 ч.(2), "в апелляционном порядке" из ст.32 ч.(1), "в кассационном порядке" из ст.32 ч.(2), а также положения ст.33 ч.(1), ч.(2) и ч.(3) Закона N 1286-XV от 25 июля 2002 г. "О статусе беженцев". 2. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova". Председатель Конституционного суда Виктор ПУШКАШ Кишинэу, 29 марта 2005 г. N 7.