Hotărîre nr.7 din 29.03.2005 privind excepţia de neconstituţionalitate a unor prevederi din Legea nr.1286-XV din 25 iulie 2002 "Cu privire la statutul refugiaţilor"

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ privind excepţia de neconstituţionalitate a unor prevederi din Legea nr.1286-XV din 25 iulie 2002 "Cu privire la statutul refugiaţilor"* Nr.7 din 29.03.2005 Monitorul Oficial al R.Moldova nr.55-58/6 din 08.04.2005 * * * ---------------------- * M.O., 2002, nr.126-127, art.1003. În numele Republicii Moldova, Curtea Constituţională în componenţa: Victor PUŞCAŞ - preşedinte Alina IANUCENCO - judecător-raportor Mircea IUGA - judecător Dumitru PULBERE - judecător Elena SAFALERU - judecător Ion VASILATI - judecător cu participarea Ludmilei Chihai, grefier, reprezentantului Curţii Supreme de Justiţie Eugenia Fistican, reprezentantului permanent al Parlamentului la Curtea Constituţională Ion Mîţu, reprezentantului permanent al Guvernului la Curtea Constituţională Nicolae Eşanu, reprezentanţilor Guvernului Traian Ţurcanu şi Leonid Gînsari, în conformitate cu prevederile art.135 alin.(1) lit.g) din Constituţie, art.4 alin.(1) lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.4 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, a examinat în şedinţă plenară deschisă excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.13 alin.(2), art.32 alin.(1) şi alin.(2) şi art.33 alin.(1), alin.(2) şi alin.(3) din Legea nr.1286-XV din 25 iulie 2002 "Cu privire la statutul refugiaţilor". Drept temei pentru examinarea dosarului a servit sesizarea Curţii Supreme de Justiţie privind excepţia de neconstituţionalitate depusă la 6 ianuarie 2005, în conformitate cu prevederile art.24 şi art.25 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.38 şi art.39 din Codul jurisdicţiei constituţionale. Prin decizia Curţii Constituţionale din 17 ianuarie 2005 sesizarea a fost acceptată spre examinare în fond. Asupra problemei ce face obiectul sesizării, Curtea Constituţională a solicitat puncte de vedere Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Procuraturii Generale, Ministerului Justiţiei, Ministerului Afacerilor Externe, Ministerului Afacerilor Interne, Departamentului Migraţiune, Departamentului Tehnologii Informaţionale, Departamentului Trupelor de Grăniceri, Catedrei de Drept Constituţional şi Drept Administrativ a Universităţii de Stat, Institutului de Stat de Relaţii Internaţionale, Centrului pentru Drepturile Omului, Reprezentantului Înaltului Comisariat al Naţiunilor Unite pentru Refugiaţi. Examinînd materialele dosarului, audiind informaţia judecătorului- raportor şi argumentele părţilor, Curtea Constituţională a constatat: Prin sesizarea depusă la 6 ianuarie 2005 Curtea Supremă de Justiţie a solicitat Curţii Constituţionale să efectueze controlul constituţionalităţii dispoziţiilor art.13 alin.(2), art.32 alin.(1) şi alin.(2) şi art.33 alin.(1), (2) şi (3) din Legea nr.1286-XV din 25 iulie 2002 "Cu privire la statutul refugiaţilor" (în continuare - Legea nr.1286-XV), care au următorul cuprins: - art.13 alin.(2) "Consiliul pentru Refugiaţi examinează în apel plîngerile împotriva respingerii cererii de acordare a statutului de refugiat"; - art.32 "(1) Decizia Directorului Direcţiei Principale pentru Refugiaţi de respingere a cererii de acordare a statutului de refugiat poate fi atacată cu apel la Consiliul pentru refugiaţi în termen de 10 zile de la comunicarea acestei decizii solicitantului. (2) Decizia Consiliului pentru Refugiaţi poate fi atacată cu recurs la Curtea de Apel în termen de 5 zile de la comunicarea acestei decizii solicitantului"; - art.33 "(1) Instanţa judecătorească examinează recursul solicitantului de azil sau al procurorului şi se expune asupra legalităţii deciziei Consiliului pentru Refugiaţi prin pronunţarea unei decizii motivate. (2) În cazul în care se constată ilegalitatea deciziei Consiliului pentru Refugiaţi, instanţa judecătorească o anulează şi dispune emiterea unei decizii noi sau reexaminarea cauzei. (3) În cazul în care se constată legalitatea deciziei Consiliului pentru Refugiaţi, hotărîrea instanţei judecătoreşti rămîne definitivă şi irevocabilă, iar decizia adoptată de Consiliu este executorie". După cum rezultă din sesizare, la Curtea de Apel Chişinău se află în proces de judecare cauza de contencios administrativ nr.3-201/04, intentată de un cetăţean sirian, solicitant de azil. Cetăţeanul sirian a atacat cu recurs decizia Consiliului pentru Refugiaţi, care a respins apelul său declarat împotriva deciziei de respingere a cererii de acordare a statutului de refugiat, emisă de Directorul Direcţiei Principale pentru Refugiaţi. În procesul judecării recursului avocatul solicitantului de azil a ridicat excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor enunţate din Legea nr.1286-XV în faţa instanţei, cerîndu-i să înainteze Curţii Supreme de Justiţie propunerea de a sesiza Curtea Constituţională. Autorul excepţiei depuse consideră că art.13 alin.(2), art.32 alin.(1) şi alin.(2) şi art.33 alin.(1), alin.(2) şi alin.(3) contrazic dispoziţiile constituţionale cuprinse în art.6 privind separaţia puterilor în stat, art.114 privind înfăptuirea justiţiei numai de instanţele judecătoreşti, art.115 privind instanţele care înfăptuiesc justiţia, art.119 privind folosirea căilor de atac, deoarece examinarea apelului nu poate fi efectuată de Consiliul pentru Refugiaţi, iar decizia Consiliului nu poate fi atacată cu recurs, dat fiind faptul că aceste căi de atac sînt caracteristice doar pentru instanţele judecătoreşti. Consiliul pentru Refugiaţi este un organ al autorităţii publice căruia nu-i pot fi atribuite funcţiile instanţei judecătoreşti. El relevă, de asemenea, că legiuitorul nu a stipulat căi de atac împotriva deciziei Curţii de Apel. Prin încheierea din 30 aprilie 2004 Curtea de Apel, în temeiul art.12 din Codul de procedură civilă, a înaintat Curţii Supreme de Justiţie propunerea de a sesiza Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate, suspendînd examinarea cauzei. La 25 octombrie 2004 Plenul Curţii Supreme de Justiţie a considerat întemeiată ridicarea excepţiei şi, invocînd suplimentar încălcarea prevederilor constituţionale cuprinse în art.16 privind egalitatea cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, art.20 privind accesul liber la justiţie şi art.53 privind dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, la 6 ianuarie 2005 a sesizat Curtea Constituţională în vederea verificării constituţionalităţii prevederilor contestate. 2. Examinînd prevederile legii, ce fac obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, sub raportul dispoziţiilor constituţionale şi normelor actelor internaţionale în domeniu, Curtea Constituţională reţine următoarele. Potrivit art.4 din Constituţie, dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile omului se interpretează şi se aplică în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi tratatele internaţionale la care Republica Moldova este parte. În cazul în care există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Republica Moldova este parte şi legile ei interne, prioritate au reglementările internaţionale. Regimul juridic al cetăţenilor străini face obiectul art.19 din Constituţie, alin.(1) al căruia stipulează că cetăţenii străini şi apatrizii au aceleaşi drepturi şi îndatoriri ca şi cetăţenii Republicii Moldova, cu excepţiile stabilite de lege. Alin.(3) din acelaşi articol prevede expres că dreptul de azil se acordă şi se retrage în condiţiile legii, cu respectarea tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte. Dreptul de a solicita azil, fiind un drept fundamental al omului, este consacrat în Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, care stipulează în art.14 că orice persoană are dreptul să ceară şi să beneficieze de azil în alte ţări. În materie de drepturi ale refugiaţilor Republica Moldova a aderat la instrumente juridice internaţionale. La 23 noiembrie 2001, prin Legea nr.677-XV*, a avut loc aderarea la Convenţia privind statutul refugiaţilor (în continuare - Convenţia), încheiată la Geneva, la 28 iulie 1951, precum şi la Protocolul privind statutul refugiaţilor, încheiat la New York, la 31 ianuarie 1967. ------------------ * M.O., 2001, nr.150-151, art.1199. Convenţia defineşte, într-o formulă universal aplicabilă, termenul de "refugiat", statutul legal al refugiaţilor (anumite drepturi civile, economice, sociale şi culturale), garanţiile legate de expulzarea sau neexpulzarea (non-refoulement) a solicitanţilor de azil, bazele cooperării între statele contractante şi Înaltul Comisariat al Naţiunilor Unite pentru Refugiaţi, stipulînd expres în art.16 că orice refugiat va avea pe teritoriul statelor contractante acces liber la justiţie. Convenţia nu conţine dispoziţii privind procedurile de acordare a statutului de refugiat, de introducere a apelului sau privind componenţa organului de apel, lăsînd la discreţia fiecărui stat contractant reglementarea acestor aspecte, în funcţie de structura sa administrativă şi constituţională. Prin aderarea la instrumentele juridice internaţionale Republica Moldova şi-a asumat angajamentul de a elabora cadrul legislativ naţional în domeniu. Pentru realizarea acestui angajament, Parlamentul a adoptat Legea nr.1286-XV, prin care a stabilit cadrul juridic, economic, social şi organizatoric de acordare a azilului (statutului de refugiat, azilului politic, protecţiei temporare) în Republica Moldova. Deşi Convenţia nu stipulează proceduri privind acordarea statutului de refugiat, ea mizează că statele contractante vor interpreta dispoziţiile Convenţiei cu bună-credinţă şi vor reglementa o procedură echitabilă şi eficientă. La stabilirea procedurii legiuitorul urma să ţină cont de dispoziţiile constituţionale privind dreptul de a solicita azil, de celelalte dispoziţii privind drepturile şi libertăţile fundamentale, de actele internaţionale în domeniu şi să instituie prin lege un mecanism echitabil şi eficient de exercitare a dreptului de azil. Potrivit Legii nr.1286-XV, autoritatea competentă în soluţionarea problemelor în materie de azil este Direcţia Principală pentru Refugiaţi de pe lîngă Departamentul Migraţiune, directorul căreia este abilitat cu dreptul de a acorda, retrage şi anula statutul de refugiat (art.12). Prin ordinul directorului Departamentului Migraţiune se constituie Consiliul pentru Refugiaţi avînd în componenţa sa reprezentanţi ai ministerelor şi departamentelor interesate, un reprezentant al Înaltului Comisariat al Naţiunilor Unite pentru Refugiaţi şi cel puţin un reprezentant al organizaţiilor nonguvernamentale ce se ocupă de problemele refugiaţilor. Prin art.13 alin.(2) legiuitorul a atribuit Consiliului pentru Refugiaţi funcţia de a examina în apel plîngerile împotriva respingerii cererii de acordare a statutului de refugiat. Reglementînd căile de atac împotriva deciziei de respingere a cererii solicitantului de azil, legiuitorul a stipulat că decizia Directorului poate fi atacată cu apel la Consiliul pentru Refugiaţi (art.32 alin.(1), iar decizia Consiliului poate fi atacată cu recurs la Curtea de Apel (art.32 alin.(2), care examinează recursul solicitantului de azil şi se pronunţă asupra legalităţii deciziei Consiliului pentru refugiaţi (art.33 alin.(1)). Utilizînd noţiunea "apel" în art.13 alin.(2) şi art.32 alin.(1) şi noţiunea "recurs" în art.32 alin.(2) şi stipulînd prin art.33 alin.(1) că recursul la Curtea de Apel este ultima cale de atac în raporturile juridice respective, legiuitorul, de fapt, a atribuit unei autorităţi publice funcţii ale instanţelor judecătoreşti şi astfel a creat un mecanism neprevăzut de Constituţie. Potrivit art.114 şi art.115 din Constituţie, justiţia se înfăptuieşte în numele legii numai de instanţele judecătoreşti: prin Curtea Supremă de Justiţie, prin curţile de apel şi prin judecătorii; organizarea instanţelor judecătoreşti şi competenţa acestora sînt stabilite prin lege organică. Anterior, în Hotărîrea nr.21 din 23 iunie 1997*, Curtea Constituţională s-a pronunţat asupra noţiunilor de "justiţie" şi "putere judecătorească", menţionînd că hotărîrile organelor care nu au atribuţii de autoritate judecătorească luate asupra cauzelor ce izvorăsc din raporturi administrative nu constituie înfăptuirea justiţiei. ---------------------- * M.O., 1997, nr.45, art.24. Potrivit art.53 alin.(1) din Constituţie, persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei. Exercitarea acestui drept poate avea loc numai prin accesul liber la justiţie, care face parte din drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi este garantat de art.20 alin.(1) din Constituţie, potrivit căruia orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime. Garantarea dreptului la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti cuprinde dreptul cetăţeanului de a introduce o acţiune în instanţa judecătorească competentă şi obligaţia acesteia de a da pe marginea ei o soluţie legală, echitabilă şi temeinică. Potrivit art.20 alin.(2) din Constituţie, nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie. De observat că legiuitorul constituant atît în art.53, cît şi în art.20 nu face distincţie între cetăţenii Republicii Moldova, cetăţenii străini şi apatrizi, ceea ce este în concordanţă cu art.16 din Constituţie. Prin considerentele expuse în Hotărîrea nr.37 din 5 iulie 2001* Curtea Constituţională a relevat că exercitarea dreptului constituţional al persoanei la repararea prejudiciilor cauzate de o autoritate publică se circumscrie principiilor constituţionale ale universalităţii, egalităţii (art.15, 16) şi accesului liber la justiţie. ---------------------- * M.O., 2001, nr.81-83, art.30. Realizarea plenară a dreptului la protecţie juridică presupune şi dreptul la exercitarea căilor de atac împotriva hotărîrilor instanţelor judecătoreşti, drept consacrat de art.119 din Constituţie. În Hotărîrea nr.18 din 27 aprilie 2000* Curtea Constituţională a constatat că dreptul la protecţie juridică presupune existenţa unor garanţii, care să permită realizarea lor, şi a relevat că excluderea posibilităţii de a exercita căile de atac împotriva hotărîrilor judecătoreşti limitează dreptul persoanei la apărarea juridică. ---------------------- * M.O., 2000, nr.54-56, art.21. Stabilind în art.33 alin.(1) din Legea nr.1286-XV că instanţa judecătorească examinează recursul solicitantului de azil şi se pronunţă asupra legalităţii deciziei Consiliului pentru Refugiaţi printr-o decizie motivată, legiuitorul a lipsit solicitantul de azil de posibilitatea de a intenta o acţiune în instanţa de fond în vederea reparării dreptului încălcat de o autoritate publică. Enunţînd în alin.(2) şi alin.(3) ale art.33 din Legea nr.1286-XV soluţiile pronunţate de instanţa judecătorească în cazul constatării ilegalităţii sau legalităţii deciziei Consiliului pentru Refugiaţi şi stipulînd că hotărîrea instanţei este definitivă şi irevocabilă, legiuitorul a privat partea de dreptul de a utiliza una din principalele căi de atac - recursul. Astfel, prin prevederile art.33 alin.(1), alin.(2) şi alin.(3) din Legea nr.1286-XV se încalcă dispoziţiile constituţionale cuprinse în art.16, art.20, art.53 alin.(1) şi art.119. Deoarece noţiunile "apel" din art.13 alin.(2) şi art.32 alin.(1) şi "recurs" din art.32 alin.(2) prin semnificaţia lor corelează direct cu noţiunea "recurs" din art.33 alin.(1), ele se declară neconstituţionale ca fiind în contradicţie cu dispoziţiile art.16, 114, 115 şi 119 din Constituţie. Pentru motivele arătate, în temeiul art.140 din Constituţie, art.26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.61, art.62 şi art.68 din Codul jurisdicţiei constituţionale. Curtea Constituţională HOTĂRĂŞTE: 1. Declară neconstituţionale sintagmele: "în apel" din art.13 alin.(2), "cu apel" din art.32 alin.(1), "cu recurs" din art.32 alin.(2) şi dispoziţiile art.33 alin.(1), alin.(2) şi alin.(3) din Legea nr.1286-XV din 25 iulie 2002 "Cu privire la statutul refugiaţilor". 2. Prezenta Hotărîre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în "Monitorul Oficial al Republicii Moldova". PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE Victor PUŞCAŞ Chişinău, 29 martie 2005. Nr.7.