Заключение N 1 от 16.12.2004 по проекту Закона о дополнении ст.135 и изменении ст.136 Конституции Республики Молдова

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД Заключение по проекту Закона о дополнении ст.135 и изменении ст.136 Конституции Республики Молдова N 1 от 16.12.2004 Мониторул Офичиал ал Р.Молдова N 241/32 от 27.12.2004 * * * Именем Республики Молдова, Конституционный суд в составе: Виктор ПУШКАШ - председатель, судья-докладчик Алина ЯНУЧЕНКО - судья Мирча ЮГА - судья Думитру ПУЛБЕРЕ - судья Елена САФАЛЕРУ - судья Ион ВАСИЛАТИ - судья при участии Майи Цуркан, секретаря заседания, Иона Мыцу, постоянного представителя Парламента в Конституционном суде, Николае Ешану, постоянного представителя Правительства в Конституционном суде, Виталие Пырлог, представителя Правительства в Европейском суде по правам человека, в соответствии со ст.135 ч.(1) п.с) и ст.141 ч.(1) п.b) Конституции, ст.4 ч.(1) п.с) Закона о Конституционном суде, ст.4 ч.(1) п.с) и ст.16 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции рассмотрел в открытом пленарном заседании обращение депутатов Парламента: Виктора Степанюк, Марии Постойко, Думитру Прижмиряну, Валериу Дога, Валентина Драган, Михаила Кицул, Юрие Стойкова, Юрие Чичинова, Иона Урсу, Клавдии Садковской, Владислава Мостового, Антонины Балдович, Бориса Хотничук, Юрие Еремина, Георге Попа, Валериу Буркэ, Джумбера Тодуа, Серафимы Борган, Димитрие Карапиря, Татьяны Некоарэ, Владимира Драгомир, Олега Манторова, Афанасие Смокина, Марии Чиканчи, Семиона Драган, Михаила Андроник, Ивана Грек, Петру Порубина, Виктории Новик, Александру Жданова, Анатолие Стынгач, Мирчи Антон, Алексея Иванова, Ивана Моисеева, Ивана Калин с запросом о даче заключения Конституционного суда по проекту Закона об изменении и дополнении Конституции. Определением от 4 октября 2004 года Конституционный суд принял обращение к рассмотрению по существу и включил его в повестку дня. В ходе предварительного рассмотрения обращения Конституционный суд запросил точки зрения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства, Министерства юстиции, Генеральной прокуратуры, Высшей судебной палаты, Академии публичного управления при Президенте Республики Молдова, представителя Правительства в Европейском суде по правам человека, Центра по правам человека, кафедры конституционного и административного права Государственного университета Молдовы, а также Венецианской комиссии Совета Европы. Рассмотрев материалы дела, заслушав сообщение судьи-докладчика и аргументы представителя Парламента, Конституционный суд установил: 1. 28 сентября 2004 года группа из 35 депутатов Парламента представила для дачи заключения проект Закона о дополнении ст.135 и изменении ст.136 Конституции Республики Молдова. Проект предусматривает внесение следующих поправок: 1. Статья 135 часть (1) дополняется пунктом d) следующего содержания: "d) высказывается, после того как были исчерпаны все соответствующие средства защиты, по жалобам лиц, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения основных прав и свобод человека, предусмотренных разделом II или международными договорами, одной из сторон которых является Республика Молдова, вытекающих из закона, административного акта, судебного решения или упущения органов публичной власти."; пункты d) - h) считать пунктами е) - i). 2. Статья 136: в части (1) слова "из шести судей" заменить словами "из семи судей"; часть (2) изложить в следующей редакции: "(2) Двое судей назначаются Парламентом, двое - Правительством, двое - Высшим советом магистратуры и один - Президентом Республики Молдова." 2. Рассмотрев проект в свете установленного статьей 135 ч.(1) п.с) Конституции полномочия, на основании которого Конституционный суд высказывается путем дачи заключения по предложениям о пересмотре Конституции, суд отмечает следующее. Инициаторами пересмотра Конституции соблюдены формальные и материальные условия, предусмотренные ст.141 и ст.142 Конституции. Согласно ст.141 ч.(1) п.b) Конституции инициатива пересмотра Высшего закона может исходить от не менее чем одной трети депутатов Парламента. Учитывая, что Парламент Республики Молдова состоит из 101 депутата, а инициатива пересмотра Конституции исходит от 35 депутатов Парламента, что составляет больше одной трети депутатов, Конституционный суд констатирует, что обращение отвечает формальному условию, установленному приведенным конституционным положением. Проект конституционного закона предусматривает субсидиарный механизм защиты прав человека в Республике Молдова, предоставляя гражданам право на непосредственное обращение в Конституционный суд, как с целью инициирования процедуры контроля конституционности законов, так и разрешения дел путем подачи конституционной жалобы. Действующая система конституционного правосудия не предусматривает прямого доступа граждан в Конституционный суд. Установленная конституционной юрисдикцией процедура подачи обращений о разрешении исключительных случаев неконституционности, посредством которой граждане могут осуществлять свое право на обращение в Конституционный суд с целью защиты нарушенных прав и свобод, обусловлена посредничеством Высшей судебной палаты, следует подчеркнуть в данном контексте, не всех судебных инстанций, которые, будучи вовлеченными в эту процедуру, могли бы способствовать эффективному осуществлению правосудия. Согласно проекту Закона, представленного для дачи заключения, Конституционный суд, в который в настоящее время вправе обращаться только публичные власти, приобретает статус "суда граждан", и, таким образом, проект вписывается в пределы, установленные ст.142 ч.(2) Конституции, предусматривающей, что не допускается пересмотр, следствием которого было бы упразднение основных прав и свобод граждан или гарантий таковых. 3. Относительными пределами, которые все же могут быть превышены Парламентом при соблюдении некоторых четко предусмотренных условий, являются конституционные положения ст.142 ч.(1) о суверенном, независимом и едином характере государства, а также о его постоянном нейтралитете, которые могут быть пересмотрены только при их одобрении путем референдума большинством граждан, включенных в избирательные списки. По мнению Конституционного суда, проект Закона не превышает данные конституционные пределы. 4. Проанализировав проект Закона в аспекте соблюдения принципа единства конституционной материи, суд считает, что между положениями, представленными для дачи заключения, и положениями, закрепленными в Конституции, противоречий не существует. Конституция Республики Молдова устанавливает, что высшими ценностями являются правовое государство, демократия, права, свободы и достоинство человека и провозглашает, что они гарантируются государством. Статья 8 Всеобщей декларации прав человека гласит: каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случаях нарушения его основных прав, предоставленных ему Конституцией или законом. Установление процедуры конституционного обжалования на национальном уровне будет способствовать более эффективной защите и гарантированию прав и свобод человека, закрепленных как Конституцией Республики Молдова, так и международными договорами, одной из сторон которых является Республика Молдова. Путем рассмотрения конституционной жалобы суд высказывается, в первой и последней инстанции, по нарушениям органами публичной власти и судебными инстанциями прав и свобод. Согласно проекту Закона процедура конституционного обжалования: a) является конституционным и законным средством субсидиарного характера; b) процедура возбуждается только в случае нарушения основных прав и свобод граждан или гарантий таковых; c) процедура возбуждается только в случае нарушения конституционного права законом, административным актом, судебным решением или упущением органов публичной власти; d) инициирование процедуры осуществляется любым лицом, считающим себя ущемленным в основных правах и свободах или гарантиях таковых. Конституционный суд считает необоснованной точку зрения некоторых публичных органов, согласно которой установление нового "национального обжалования" означало бы "вмешательство органов конституционной юрисдикции в осуществление правосудия". Конституционная жалоба дает возможность непосредственно оспаривать акты или действия (бездействия) органов публичной власти, нарушивших конституционные права лица, а не обжаловать окончательные решения судебных инстанций общего права. Согласно статусу и роли в системе права Конституционный суд не вправе отменить или изменить окончательные решения и приговоры судебных инстанций в конкретных спорах. Для сравнения, Европейский суд по правам человека (далее - Европейский суд), который согласно своему статусу не является высшей судебной инстанцией по отношению к национальной судебной системе стран, присоединившихся к Европейской конвенции о защите прав человека (далее - Конвенция). Только исчерпав все пути обжалования, лицо вправе подать конституционную жалобу для восстановления конституционного права, которое считается нарушенным государственными органами. В условиях, когда Республика Молдова не препятствует обращению своих граждан в Европейский суд по поводу защиты прав, установленных Конвенцией, и, следовательно, Конституцией Республики Молдова, нельзя считать недопустимым обращение с подобной жалобой первоначально в национальную инстанцию конституционной юрисдикции. Следует отметить, что в соответствии с Конвенцией компетенции Европейского суда не определяются государством-участником, а самим судом. Согласно проекту Закона конституционные жалобы, до их представления в международную инстанцию, могут быть рассмотрены Конституционным судом - единственным органом, уполномоченным официально давать толкование конституционным нормам и, более того, применять их непосредственно. Таким образом, суд отмечает, что проект Закона не нарушает принцип единства конституционной материи, а разработка и конкретизация процедуры рассмотрения конституционной жалобы - входит исключительно в компетенцию Парламента. 5. Проанализировав текст проекта конституционного закона, Конституционный суд считает необходимым дополнить пункт d) после слов "раздел II" словом "Конституции" и подчеркивает в данном контексте, что некоторые основные права и свободы закреплены в других разделах Высшего закона. Так, ст.75 устанавливает право на референдум, глава VIII регламентирует права местных сообществ, а раздел IV - часть имущественных прав. По мнению суда, требует редакции положение, касающееся актов, которые могут быть обжалованы в конституционной жалобе, поскольку настоящая редакция этого положения может повлечь ограничительные, неадекватные трактовки. Необходимо отметить, что краткость изложения конституционной нормы расширяет поле действия для законотворчества. 6. Введение процедуры конституционного обжалования повлечет увеличение объема работы Конституционного суда и соответственно числа судей, чем можно разрешить проблему равенства голосов (ст.66 Кодекса конституционной юрисдикции). По мнению суда, назначение одного судьи Президентом Республики Молдова расширит критерий представительства. Согласно ст.77 Конституции Президент Республики Молдова является главой государства, гарантом суверенитета, национальной независимости, единства и территориальной целостности страны. Президент избран тремя пятыми голосов избранных депутатов, для его вступления в должность необходим консенсус, превышающий число голосов простого большинства. Подразумевается, что судья, назначенный Президентом, получит поддержку большинства представителей народа, включая парламентскую оппозицию, и весомую поддержку населения, по сравнению с судьями, назначенными Парламентом простым большинством голосов присутствующих депутатов. В условиях, когда ст.6 Конституции не закрепляет требование о равновесии властей, требование практически не осуществимое, Суд отмечает, что пересмотр ст.136 Конституции не нарушает принцип разделения и взаимодействия государственных властей, предусмотренный Конституцией. Статья 6 Конституции предполагает возможность и обязанность ветвей власти взаимодействовать, в пределах своих прерогатив, для исполнения государственной власти. Учитывая независимость судьи от любой публичной власти, требование, предусмотренное ст.137 Конституции, назначение одного судьи Президентом Республики Молдова не является вмешательством в деятельность законодательной и судебной властей. Следовательно, проект Закона, представленный в Конституционный суд для дачи заключения, вписывается в пределы пересмотра Конституции, предусмотренные ст.142 Конституции, и соответствует требованиям о суверенном, независимом и едином характере государства. По своей сути положения проекта конституционного закона не ущемляют основные права и свободы граждан и не нарушают единство конституционной материи. Исходя из изложенного и учитывая, что в соответствии со ст.141 ч.(2) Конституции проекты конституционных законов представляются Парламенту только вместе с заключением Конституционного суда, руководствуясь ст.26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд пятью голосами судей дает следующее ЗАКЛЮЧЕНИЕ: 1. Пересмотр Конституции, инициированный 35 депутатами Парламента, соответствует положениям ст.141 ч.(1) п.b) Конституции. 2. Проект Закона о дополнении ст.135 и изменении ст.136 Конституции не превышает допустимых пределов пересмотра Конституции, предусмотренных конституционными положениями ст.142. 3. Проект Закона о дополнении ст.135 и изменении ст.136 Конституции может быть представлен Парламенту для рассмотрения вместе с заключением Конституционного суда. 4. Настоящее заключение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova". ПРЕДСЕДАТЕЛЬ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА Виктор ПУШКАШ Кишинэу, 16 декабря 2004 г. N 1. ОСОБОЕ МНЕНИЕ, изложенное на основании ст.27 ч.(5) Закона о Конституционном суде и ст.67 Кодекса конституционной юрисдикции Проект конституционного закона, на который Конституционный суд дал положительное заключение, наделяет суд полномочием высказываться, в случае если все соответствующие средства защиты исчерпаны, по жалобам лиц, которые утверждают, что нарушены их основные права и свободы, вытекающие из закона, административного акта, судебного решения, или в результате упущения органов публичной власти, и предусматривает назначение седьмого судьи Президентом Республики Молдова. Расцениваю решение Конституционного суда как грубую юрисдикционную ошибку. Не оспаривая формальное процедуральное соответствие инициативы по пересмотру Конституции, считаю, что проект конституционного закона в предложенном варианте не приемлем по следующим основаниям. В представленном варианте проект нарушает принцип единства конституционной материи. Согласно ст.6 Конституции существуют три ветви государственной власти: законодательная, исполнительная и судебная, которые разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив, установленных Высшим законом. Принцип разделения властей обеспечивает демократическое руководство страной и не допускает превышения власти. Предназначенный наблюдать за действиями публичных властей и эффективностью разделения ветвей государственной власти, Конституционный суд согласно ст.134 Конституции является единственным органом конституционной юрисдикции, гарантирующим верховенство Конституции. Конституционный суд как политико-правовой институт находится вне указанных трех ветвей государственной власти, независим от любой публичной власти, не является частью судебной системы и не может рассматривать вопросы общего права. Дела о нарушении прав и свобод лиц могут быть рассмотрены только в аспекте конституционности, а не законности, как это предлагается в проекте, которым вводится так называемая "национальная жалоба". В соответствии со ст.114 Конституции правосудие осуществляется именем закона только судебными инстанциями. Ст.20 Конституции четко устанавливает, что любое лицо имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными судами (то есть предусмотренными ст.115 Конституции) в случае нарушения его прав, свобод и законных интересов. Согласно ст.119 Конституции решения суда могут быть обжалованы заинтересованными сторонами и компетентными государственными органами в соответствии с законом (бесспорно) в инстанциях, предусмотренных статьей 115 Конституции, которой Конституционный суд не включен в судебную систему. Поскольку Конституционный суд не является частью судебной власти, он не может быть инстанцией обжалования, тем более для судебных инстанций общего права. Наделение Конституционного суда несвойственным полномочием рассматривать "национальную жалобу" и пересмотр в данном смысле Конституции нарушают принцип единства конституционной материи, поскольку предложенные изменения явно противоречат положениям ст.6, ст.20, ст.114, ст.115, ст.119 и ст.134 Конституции и свидетельствуют о вмешательстве Конституционного суда в деятельность судебной власти. Следует отметить, что обращение граждан в Конституционный суд предусмотрено в п.g) ст.135 Конституции путем разрешения исключительных случаев неконституционности. Необходимо лишь внести изменение и закрепить право на обращение в Конституционный суд любой судебной инстанцией. Не могу согласиться и с положением проекта о назначении одного судьи Конституционного суда Президентом Республики Молдова. Согласно общей теории права и ст.77 Конституции Президент страны является представителем (главой) исполнительной власти, что подтверждается и постановлениями Конституционного суда от 4 апреля 1996 года, N 37 от 10 декабря 1997 года, N 15 от 23 марта 1999 года и N 7 от 18 марта 2004 года. Считаю, что неравенство представительства публичных властей в Конституционном суде приведет к нарушению равновесия властей, этим положением проект нарушает ст.6 Конституции и принцип единства конституционной материи. Доводы, приведенные Конституционным судом в поддержку инициативы пересмотра Конституции, являются декларативными, не соответствуют положениям Конституции и положениям приведенной в заключении Европейской конвенции о защите прав человека. СУДЬЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА Мирча ЮГА Кишинэу, 16 декабря 2004 г.