Aviz nr.1 din 16.12.2004 asupra proiectului de lege pentru completarea art.135 şi modificarea art.136 din Constituţia Republicii Moldova

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ Aviz asupra proiectului de lege pentru completarea art.135 şi modificarea art.136 din Constituţia Republicii Moldova Nr.1 din 16.12.2004 Monitorul Oficial al R.Moldova nr.241/32 din 27.12.2004 * * * În numele Republicii Moldova, Curtea Constituţională în componenţa: Victor PUŞCAŞ - preşedinte, judecător-raportor Alina IANUCENCO - judecător Mircea IUGA - judecător Dumitru PULBERE - judecător Elena SAFALERU - judecător Ion VASILATI - judecător cu participarea grefierului Maia Ţurcan, reprezentantului permanent al Parlamentului la Curtea Constituţională Ion Mîţu, reprezentantului permanent al Guvernului la Curtea Constituţională Nicolae Eşanu, reprezentantului Guvernului la Curtea Europeană pentru Drepturile Omului Vitalie Pîrlog, în conformitate cu art.135 alin.(1) lit.c) şi art.141 alin.(1) lit.b) din Constituţie, art.4 alin.(1) lit.c) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.4 alin.(1) lit.c) şi art.16 alin.(1) din Codul jurisdicţiei constituţionale, a examinat în şedinţă plenară publică sesizarea deputaţilor în Parlament Victor Stepaniuc, Maria Postoico, Dumitru Prijmireanu, Valeriu Doga, Valentin Dragan, Mihail Chiţul, Iurie Stoicov, Iurie Cicinov, Ion Ursu, Clavdia Sadcovscaia, Vladislav Mostovoi, Antonina Baldovici, Boris Hotniciuc, Iurie Eriomin, Gheorghe Popa, Valeriu Burcă, Djumber Todua, Serafima Borgan, Dimitrie Carapirea, Tatiana Necoară, Vladimir Dragomir, Oleg Mantorov, Afanasie Smochin, Maria Cicanci, Semion Dragan, Mihail Andronic, Ivan Grec, Petru Porubin, Victoria Novic, Alexandru Jdanov, Anatolie Stîngaci, Mircea Anton, Alexei Ivanov, Ivan Moiseev, Ivan Calin prin care se solicită avizul Curţii Constituţionale asupra proiectului de lege pentru modificarea şi completarea Constituţiei. Prin decizia din 4 octombrie 2004 Curtea Constituţională a acceptat sesizarea pentru examinare în fond şi a înscris-o în ordinea de zi. În procesul examinării preliminare a sesizării Curtea Constituţională a solicitat puncte de vedere Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Ministerului Justiţiei, Procuraturii Generale, Curţii Supreme de Justiţie, Academiei de Administrare Publică de pe lîngă Preşedintele Republicii Moldova, reprezentantului Guvernului la Curtea Europeană pentru Drepturile Omului, Centrului pentru Drepturile Omului, Catedrei de drept constituţional şi drept administrativ a Universităţii de Stat din Moldova, precum şi Comisiei de la Veneţia a Consiliului Europei. Examinînd materialele dosarului şi audiind informaţia judecătorului - raportor şi argumentele reprezentantului Parlamentului, Curtea Constituţională a constatat: 1. La 28 septembrie 2004 un grup de 35 de deputaţi în Parlament a depus spre avizare proiectul legii pentru completarea art.135 şi modificarea art.136 din Constituţia Republicii Moldova. Proiectul prevede următoarele amendamente: 1. La articolul 135, alineatul (1) se completează cu litera d) cu următorul cuprins: "se pronunţă, după epuizarea căilor de atac, în condiţiile legii, asupra cererilor depuse de orice persoană care se pretinde victimă a unor încălcări ale drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului, consfinţite în Titlul II sau în tratatele internaţionale la care Republica Moldova este parte, provenite dintr-o lege, dintr-un act administrativ, dintr-o hotărîre judecătorească sau dintr-o omisiune a autorităţilor publice."; literele d) - h) devin literele e) - i). 2. Articolul 136: la alineatul (1), textul "din 6 judecători" se substituie prin textul "din 7 judecători"; alineatul (2) va avea următorul cuprins: "Doi judecători sînt numiţi de Parlament, doi de Guvern, doi de Consiliul Superior al Magistraturii şi unul de către Preşedintele Republicii Moldova." 2. Examinînd proiectul prin prisma atribuţiei stipulate de art.135 alin.(1) lit.c) din Constituţie, în baza căreia Curtea Constituţională se pronunţă prin aviz asupra iniţiativelor de revizuire a Constituţiei, Curtea reţine următoarele. Iniţiatorii revizuirii Constituţiei au respectat condiţiile formale şi materiale prevăzute de art.141 şi art.142 din Constituţie. Potrivit art.141 alin.(1) lit.b) din Constituţie, revizuirea Legii Supreme poate fi iniţiată de un număr de cel puţin o treime de deputaţi în Parlament. Avînd în vedere că Parlamentul Republicii Moldova este format din 101 deputaţi, iar iniţiativa de revizuire a Constituţiei provine de la 35 de deputaţi în Parlament, ce reprezintă mai mult de o treime din numărul deputaţilor, Curtea constată că sesizarea întruneşte condiţia formală cumulativă impusă de dispoziţia constituţională precitată. Proiectul legii constituţionale prevede un mecanism subsidiar de protecţie a drepturilor omului în Republica Moldova, permiţînd cetăţenilor să sesizeze direct Curtea Constituţională atît pentru declanşarea procedurii de control al constituţionalităţii legilor, cît şi pentru soluţionarea plîngerilor în recurs constituţional. Actualul sistem de justiţie constituţională nu stipulează accesul direct al cetăţenilor la Curtea Constituţională. Procedura excepţiei de neconstituţionalitate, prevăzută de jurisdicţia constituţională, prin care cetăţenii îşi pot exercita dreptul de sesizare a Curţii Constituţionale pentru apărarea drepturilor şi libertăţilor încălcate, este condiţionată de intermedierea Curţii Supreme de Justiţie, de remarcat în context că nu a tuturor instanţelor de judecată, care, dacă ar fi antrenate în această procedură, ar putea contribui la eficientizarea justiţiei. Proiectul de lege supus avizării conferă Curţii Constituţionale, care în prezent poate fi sesizată doar de autorităţile publice, calitatea de "curte a cetăţenilor", certificînd încadrarea în limitele fixe impuse de art.142 alin.(2) din Constituţie, potrivit căruia nici o revizuire nu poate fi făcută, dacă are ca rezultat suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora. 3. În calitate de limite relative, care pot fi totuşi depăşite de Parlament, cu respectarea unor condiţii expres prevăzute, servesc dispoziţiile constituţionale ale art.142 alin.(1) privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului, care pot fi revizuite numai cu aprobarea lor prin referendum, cu votul majorităţii cetăţenilor înscrişi în listele electorale. În opinia Curţii, proiectul legii nu depăşeşte aceste limite constituţionale. 4. Analizînd proiectul de lege sub aspectul respectării principiului unităţii materiei constituţionale, Curtea relevă că nu există contradicţii între dispoziţiile supuse avizării şi dispoziţiile consfinţite de Constituţie. Constituţia Republicii Moldova consacră ca valori supreme statul de drept, democraţia, drepturile, libertăţile şi demnitatea omului şi declară că ele sînt garantate de stat. Art.8 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului proclamă că orice persoană are dreptul să se adreseze în mod efectiv instanţelor judiciare competente împotriva actelor care violează drepturile fundamentale ce îi sînt recunoscute prin constituţie sau prin lege. Instituirea recursului constituţional la nivel naţional va contribui la protecţia mai eficientă a drepturilor şi libertăţilor statuate atît de Constituţia Republicii Moldova, cît şi de tratatele internaţionale la care Republica Moldova este parte. Prin examinarea recursurilor constituţionale Curtea se va pronunţa, în primă şi ultimă instanţă, asupra încălcărilor comise în acest sens de autorităţile publice şi instanţele de judecată. Conform proiectului de lege, procedura de recurs constituţional este: a) un mijloc constituţional şi legal cu caracter subsidiar; b) poate fi invocată numai în caz de violare a drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora; c) poate fi declanşată împotriva încălcării dreptului constituţional printr-o lege, act administrativ, decizie judiciară sau omisiune comisă de o autoritate publică; d) poate fi iniţiată de orice persoană care se pretinde a fi victima violării drepturilor şi libertăţilor fundamentale sau a garanţiilor acestora. Curtea Constituţională consideră nefondat punctul de vedere al unor autorităţi publice, potrivit căruia instituirea unui nou "recurs naţional" ar însemna o "imixtiune a autorităţii de jurisdicţie constituţională în înfăptuirea justiţiei". Recursul constituţional permite contestarea directă a actelor sau a acţiunilor (inacţiunilor) autorităţilor publice care au încălcat drepturile constituţionale ale persoanei, şi nicidecum atacarea propriu-zisă a deciziilor irevocabile ale instanţelor judecătoreşti de drept comun. Conform statutului său şi rolului atribuit în sistemul de drept, Curtea Constituţională nu va putea casa sau modifica hotărîrile şi sentinţele definitive ale instanţelor judecătoreşti în litigii concrete. Pentru comparaţie, nici Curtea Europeană pentru Drepturile Omului (în continuare - CEDO), potrivit statutului său, nu este o instanţă judecătorească supremă în raport cu sistemul judecătoresc naţional al ţărilor aderente la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului (în continuare - Convenţia). Persoana va putea exercita recursul constituţional numai după ce va epuiza toate căile de atac pentru restabilirea dreptului constituţional presupus a fi încălcat de instituţiile statale. În condiţiile în care Republica Moldova a permis cetăţenilor săi accesul la CEDO, pentru protecţia drepturilor statuate de Convenţie şi implicit de Constituţia Republicii Moldova, nu poate fi considerată inacceptabilă depunerea unei astfel de plîngeri iniţial în instanţa naţională de jurisdicţie constituţională. De remarcat că, potrivit Convenţiei, CEDO îşi stabileşte ea însăşi competenţele, şi nu statul-parte i le dictează. Potrivit proiectului de lege, plîngerile constituţionale, pînă a fi depuse la o instanţă internaţională, pot fi examinate de Curtea Constituţională, unica autoritate abilitată să interpreteze oficial normele constituţionale şi implicit să le exercite direct. Astfel, Curtea relevă că proiectul de lege nu încalcă principiul unităţii materiei constituţionale, iar elaborarea şi concretizarea procedurii de recurs constituţional intră în competenţa exclusivă a Parlamentului. 5. Analizînd textul propriu-zis al proiectului de lege constituţională sub aspect exegetic, Curtea remarcă necesitatea de a se adăuga la litera d), după cuvintele "Titlul II", cuvintele "din Constituţie" şi observă în context că unele drepturi şi libertăţi fundamentale sînt consfinţite în alte titluri din Legea Supremă. Astfel, art.75 statuează dreptul la referendum, capitolul VIII reglementează drepturile colectivităţilor locale, iar titlul IV - o parte din drepturile patrimoniale. În opinia Curţii, necesită a fi redactată dispoziţia privind actele atacate prin recurs constituţional, deoarece în formula expusă poate genera efecte restrictive neadecvate. De remarcat că expunerea cît mai succintă a normei constituţionale deschide teren pentru creaţia legislativă. 6. Instituirea recursului constituţional va spori volumul de lucru al Curţii şi va necesita un număr mai mare de judecători, totodată va soluţiona problema parităţii de voturi, specificată de art.66 din Codul jurisdicţiei constituţionale. În opinia Curţii, desemnarea unui judecător de către Preşedintele Republicii Moldova extinde exerciţiul criteriului reprezentativităţii. Conform art.77 din Constituţie, Preşedintele Republicii Moldova este şeful statului, garantul suveranităţii, independenţei naţionale, al unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării. Preşedintele este ales de trei cincimi din numărul deputaţilor aleşi, învestirea sa necesitînd un consens mai larg, decît votul unei simple majorităţi. Astfel, se prezumă că judecătorul numit de Preşedinte va fi susţinut de majoritatea reprezentanţilor poporului, inclusiv de opoziţia parlamentară, şi, implicit, va beneficia de sufragiile unui segment mai mare al populaţiei, în raport cu judecătorii numiţi de Parlament prin votul simplu al deputaţilor prezenţi la şedinţă. În condiţiile în care art.6 din Constituţie nu impune şi echilibrul puterilor, cerinţă practic imposibil de realizat, Curtea relevă că revizuirea art.136 nu aduce atingere principiului separării şi colaborării puterilor de stat, statuat de Constituţie. Art.6 din Constituţie presupune posibilitatea şi obligaţia ramurilor puterii de a colabora reciproc, în limita prerogativelor, pentru exercitarea puterii de stat. Luînd în considerare independenţa judecătorului de orice autoritate publică, cerinţă impusă de art.137 din Constituţie, desemnarea unui judecător de către Preşedintele Republicii Moldova nu constituie o imixtiune în activitatea puterii legislative şi judecătoreşti. Prin urmare, proiectul legii prezentat Curţii spre avizare se încadrează în limitele revizuirii Constituţiei prevăzute de art.142 din Constituţie. El corespunde exigenţelor privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului. Prevederile proiectului legii constituţionale nu sînt de natură să suprime drepturile şi libertăţile fundamentale ale cetăţenilor şi nu afectează unitatea materiei constituţionale. Pentru considerentele expuse şi avînd în vedere că, potrivit art.141 alin.(2) din Constituţie, proiectele de legi constituţionale se prezintă Parlamentului numai împreună cu avizul Curţii Constituţionale, conducîndu-se după art.26 alin.(1) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.61 alin.(1) din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională, cu votul a 5 judecători, adoptă următorul AVIZ: 1. Revizuirea Constituţiei iniţiată de 35 de deputaţi în Parlament este conformă prevederilor art.141 alin.(1) lit.b) din Constituţie. 2. Proiectul legii pentru completarea art.135 şi modificarea art.136 din Constituţie nu depăşeşte limitele revizuirii Constituţiei stabilite de dispoziţiile constituţionale ale art.142. 3. Proiectul legii pentru completarea art.135 şi modificarea art.136 din Constituţie poate fi prezentat Parlamentului împreună cu avizul Curţii Constituţionale. 4. Prezentul aviz este definitiv, nu poate fi supus nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în "Monitorul Oficial al Republicii Moldova". PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE Victor PUŞCAŞ Chişinău, 16 decembrie 2004. Nr.1. OPINIE SEPARATĂ expusă în temeiul art.27 alin.(5) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi art.67 din Codul jurisdicţiei constituţionale Proiectul de lege constituţională, avizat pozitiv de Curte, abilitează Curtea Constituţională cu atribuţia de a se pronunţa, după epuizarea căilor de atac, asupra cererilor depuse de orice persoană care se pretinde victimă a unor încălcări ale drepturilor şi libertăţilor fundamentale provenite dintr-o lege, dintr-un act administrativ, dintr-o hotărîre judecătorească sau dintr-o omisiune a autorităţilor publice şi prevede numirea celui de-al şaptelea judecător al Curţii de către Preşedintele Republicii Moldova. Calific decizia Curţii ca o flagrantă eroare jurisdicţională. Fără a contesta conformitatea formală procedurală a iniţiativei de revizuire a Constituţiei, consider că proiectul de lege constituţională, în formula propusă, este inacceptabil pentru următoarele considerente. În formula prezentată, proiectul încalcă principiul unităţii materiei constituţionale. Conform art.6 din Constituţie, există trei ramuri ale puterii de stat: legislativă, executivă şi judecătorească, care sînt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin potrivit Legii Supreme. Principiul separaţiei puterilor are calitatea intrinsecă de a asigura guvernarea democratică a ţării şi neadmiterea abuzurilor de putere. Una din structurile destinate de a veghea asupra bunei funcţionări a autorităţilor publice şi separării efective a ramurilor puterii de stat este Curtea Constituţională, care, conform art.134 din Constituţie, este unica autoritate de jurisdicţie constituţională, căreia îi revine rolul esenţial de a garanta supremaţia Constituţiei. Fiind o instituţie politico-jurisdicţională, Curtea Constituţională se situează în afara celor trei ramuri ale puterii de stat, este independentă de oricare altă autoritate publică, nu face parte din sistemul judecătoresc şi nu poate examina probleme de drept comun. Cauzele privind încălcarea drepturilor şi libertăţilor persoanei pot fi examinate numai sub aspectul constituţionalităţii, şi nicidecum al legalităţii, după cum se propune în proiect, care promovează aşa-numitul "recurs naţional". Conform art.114 din Constituţie, justiţia se înfăptuieşte în numele legii numai de instanţele judecătoreşti. Art.20 din Constituţie stipulează imperativ că orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente (adică a celor specificate în art.115 din Constituţie) împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime. Potrivit art.119 din Constituţie, împotriva hotărîrilor judecătoreşti, părţile interesate şi organele de stat competente pot exercita căile de atac, în condiţiile legii, - indiscutabil, în instanţele prevăzute de art.115 din Constituţie, care nu include în sistemul judecătoresc Curtea Constituţională. Întrucît nu face parte din autoritatea judecătorească, Curtea Constituţională nu poate fi instanţă de recurs, cu atît mai mult pentru instanţele judecătoreşti de drept comun. Învestirea Curţii Constituţionale cu atribuţia improprie de examinare a "recursului naţional" şi revizuirea în acest sens a Constituţiei încalcă principiul unităţii materiei constituţionale, deoarece modificările propuse contravin în mod flagrant dispoziţiilor art.6, art.20, art.114, art.115, art.119 şi art.134 din Constituţie, învederînd imixtiunea Curţii în activitatea puterii judecătoreşti. De subliniat că sesizarea Curţii Constituţionale de către cetăţeni este stipulată expres de lit.g) a art.135 din Constituţie, prin ridicarea excepţiilor de neconstituţionalitate. Este necesar doar ca, printr-o modificare, dreptul de sesizare a Curţii Constituţionale să fie atribuit oricărei instanţe judecătoreşti. Este inacceptabilă de asemenea dispoziţia din proiect privind numirea unui judecător al Curţii Constituţionale de către Preşedintele Republicii Moldova. Conform teoriei generale a dreptului şi art.77 din Constituţie, preşedintele ţării este exponentul (şeful) puterii executive, teză confirmată şi prin hotărîrile Curţii Constituţionale din 4 aprilie 1996, nr.37 din 10 decembrie 1997, nr.15 din 23 martie 1999 şi nr.7 din 18 martie 2004. Consider că imparitatea reprezentativă a autorităţilor publice la Curtea Constituţională va conduce la dezechilibrarea puterii, prin care fapt proiectul încalcă art.6 din Constituţie şi implicit principiul unităţii materiei constituţionale. Argumentele invocate de Curte în favoarea iniţiativei de revizuire a Constituţiei sînt declarative şi nu corelează cu dispoziţiile Constituţiei şi Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, citate în aviz. Judecător al Curţii Constituţionale Mircea IUGA 16 decembrie 2004.