370/21.04.2018 Hotărîre privind aprobarea Planului sectorial de acţiuni anticorupţie în domeniul achiziţiilor publice pentru anii 2018-2020

GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA

H O T Ă R Î R E

privind aprobarea Planului sectorial de acţiuni anticorupţie

în domeniul achiziţiilor publice pentru anii 2018-2020

nr. 370  din  21.04.2018

 (în vigoare 27.04.2018) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 133-141 art. 412 din 27.04.2018

* * *

În temeiul Hotărîrii Parlamentului nr.56 din 30 martie 2017 privind aprobarea Strategiei naţionale de integritate şi anticorupţie pentru anii 2017-2020 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2017, nr.216-228, art.354), Guvernul

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Planul sectorial de acţiuni anticorupţie în domeniul achiziţiilor publice pentru anii 2018-2020 (se anexează).

2. Controlul asupra executării prezentei hotărîri se pune în sarcina Ministerului Finanţelor.

Aprobat

prin Hotărîrea Guvernului

nr.370 din 21 aprilie 2018

PLAN SECTORIAL

de acţiuni anticorupţie în domeniul achiziţiilor publice

pentru anii 2018-2020

I. DESCRIEREA PROBLEMELOR

1. Achiziţiile publice fac parte dintr-un proces complex, care urmează să asigure aprovizionarea bunurilor şi serviciilor publice, dezvoltarea infrastructurii, funcţionalitatea instituţiilor publice, să contribuie la crearea mediului competitiv, la promovarea bunelor practici şi la utilizarea eficientă şi eficace a fondurilor publice. Valoarea medie anuală a contractelor de achiziţii publice constituie circa 6-12% din PIB-ul Republicii Moldova.

În ultimii ani domeniul achiziţiilor publice trece prin reforme, care au scop eficientizarea procesului de achiziţii publice, sporirea nivelului de transparenţă al acestuia, reducerea riscurilor de fraudă şi corupţie.

Ca urmare a adoptării Acordului de Asociere RM–UE, a fost lansată o nouă etapă privind alinierea cadrului legal şi normativ în domeniul achiziţiilor publice la directivele europene privind achiziţiile publice. Cu suportul experţilor, în anul 2015 a fost elaborată şi adoptată o lege nouă a achiziţiilor publice¹, care transpune directivele UE din anul 2004 şi parţial cele din anul 2014. Legea nr.131 din 3 iulie 2015 privind achiziţiile publice a intrat în vigoare în mai 2016, fiind ajustată pînă în prezent de 12 ori. În anul 2016, Republica Moldova a aderat la Acordul Organizaţiei Mondiale a Comerţului privind achiziţiile publice. În contextul reformei, în decembrie 2016 Guvernul a adoptat Strategia de dezvoltare a sistemului de achiziţii publice pentru 2016-2020², unul dintre obiectivele-cheie ale acesteia fiind implementarea sistemului de e-achiziţii.

______________________________________

¹ Legea nr.131 din 3 iulie 2015 privind achiziţiile publice.

² Hotărîrea Guvernului nr.1332 din 14 decembrie 2016 “Cu privire la aprobarea Strategiei de dezvoltare a sistemului de achiziţii publice pentru anii 2016-2020 şi a Planului de acţiuni privind implementarea acesteia”.

În pofida activităţilor efectuate, achiziţiile publice continuă să fie un domeniu vulnerabil la riscurile de fraudă şi corupţie.

2. Factorii principali care creează un mediu favorabil pentru fraudă şi corupţie în achiziţiile publice sînt:

1) nivelul inadecvat de salarizare în sectorul public;

2) capacităţile insuficiente ale autorităţilor contractante în domeniul achiziţiilor publice;

3) transparenţa scăzută a procesului de achiziţii;

4) lipsa unui mecanism eficient şi eficace de control ex-ante şi de prevenire a fraudelor în achiziţiile publice;

5) lipsa unei etici de afaceri şi a unei practici anticoncurenţiale în procesul de achiziţii;

6) situaţiile de conflict de interese;

7) influenţa factorului politic asupra procesului de achiziţii.

3. Principalele probleme constatate:

1) cadrul legal existent, în pofida modificărilor şi completărilor efectuate în ultimii ani, nu este aliniat în totalitate la acquis-ul comunitar în domeniul achiziţiilor publice. Achiziţiile în domeniile vulnerabile, cum sînt sectorul utilităţilor şi achiziţiile efectuate de întreprinderile din sectorul public (societăţile pe acţiuni cu capital public, întreprinderile de stat şi municipale), nu sînt reglementate. Achiziţiile publice neperformante şi fraudate în aceste sectoare rezultă în tarife majorate pentru bunurile şi serviciile publice, calitatea nesatisfăcătoare a acestora, profitabilitatea scăzută a întreprinderilor publice şi volumul redus al încasărilor de dividende în bugetul public naţional;

2) modul actual de organizare şi desfăşurare a procesului de achiziţii publice, lipsa controalelor şi altor instrumente de prevenire eficiente creează condiţii pentru manifestarea riscurilor de fraudă şi corupţie:

a) numărul excesiv de autorităţi contractante (circa 3100, conform datelor prezentate de Agenţia Achiziţii Publice), ce creează următoarele dificultăţi:

- imposibilitatea de a instrui reprezentanţii tuturor grupurilor de lucru în domeniul achiziţiilor publice, inclusiv din cauza fluxului de personal în cadrul autorităţilor contractante;

- numărul mare de contracte de achiziţii sub plafonul procedurilor competitive, atribuite direct sau cu imitarea unui concurs;

- lipsa unităţilor de audit intern funcţionale în cadrul tuturor autorităţilor contractante, lipsa experienţei acestora în auditarea proceselor de achiziţii publice;

b) reglementarea şi documentarea adecvată a procesului de achiziţii publice neasigurată de către autorităţile contractante. Ordinele/regulamentele interne nu definesc expres rolurile şi responsabilităţile membrilor grupului de lucru pentru achiziţii publice. Documentarea şedinţelor grupului de lucru şi întocmirea dosarelor de achiziţii se efectuează cu nerespectarea cadrului normativ;

c) nedeclararea conflictului de interese de către membrii grupului de lucru pentru achiziţii publice şi alte persoane antrenate în procesul de achiziţii publice la diferite etape ale acestuia;

d) planificarea achiziţiilor publice desfăşurată în discordanţă cu cadrul legal şi normativ. Lipsa în cadrul autorităţilor contractante a abordării adecvate privind calcularea valorii estimate a contractelor de achiziţii publice afectează eficienţa şi impactul achiziţiilor publice, creînd totodată posibilităţi pentru manipularea procesului de selectare şi fraudare a achiziţiilor publice;

e) managementul defectuos al contractelor de achiziţii publice (majorare, extindere, substituirea livrabilelor, modificarea condiţiilor etc.);

f) inacţiunea autorităţilor contractante la identificarea riscurilor de fraudă în procesul de achiziţii, neaplicarea sancţiunilor faţă de furnizorii de bunuri/prestatorii de servicii/executorii lucrărilor care nu execută conform ori refuză executarea obligaţiunilor contractuale, inclusiv prin iniţierea procedurii de includere a acestora în lista de interdicţie;

g) limitarea competiţiei în procesul de achiziţii publice prin specificaţii aranjate, cerinţe de calificare neproporţionale şi discriminatorii, achiziţii “urgente”, contracte directe, divizarea achiziţiilor, neaplicarea procedurilor de achiziţii publice conform cadrului legal, evaluarea superficială şi atribuirea contractelor ofertanţilor necalificaţi, atribuirea repetată a contractelor de achiziţii publice la acelaşi operator economic, coluziuni între operatori economici prin depunerea ofertelor complementare, împărţirea pieţei şi/sau relaţii de subcontractare, practici anticoncurenţiale;

h) atribuirea contractelor de achiziţii publice în situaţii de conflict de interese, trucarea licitaţiilor cu implicarea factorilor de decizie şi a ofertanţilor, corupere activă şi pasivă, trafic de influenţă, falsificarea documentelor, depăşirea atribuţiilor de serviciu prin influenţarea procesului de achiziţii publice³;

______________________________________

³ Raport de evaluare a riscurilor de corupţie în sistemul achiziţiilor publice în Republica Moldova,

  http://www.md.undp.org/content/moldova/ro/home/library/effective_governance/raport-de-evaluare-a-riscurilor-de-corupie-in-sistemul-achiziiil.html. 

i) centralizarea achiziţiilor publice contribuie la eficientizarea procesului de selectare, însă nu exclude toate riscurile aferente procesului de achiziţii, inclusiv riscurile aferente etapei de planificare şi de executare a contractelor, efectuarea achiziţiilor publice urgente, prin aplicarea unor proceduri netransparente. Pentru achiziţii publice centralizate (de exemplu, în sănătate), cadrul normativ nu delimitează expres responsabilităţile de planificare şi de monitorizare a executării contractelor de achiziţii publice, precum şi asigurarea transparenţei acestor procese (elaborarea şi publicarea planurilor de achiziţii publice şi rapoartelor de monitorizare a executării contractelor de achiziţii publice). Centralizarea incorectă a achiziţiilor publice poate majora riscurile de concentrare economică, coluziune, limitare a competiţiei;

3) transparenţa redusă a procesului de achiziţii publice⁴ şi interesul insuficient al societăţii civile reduc oportunităţile de identificare a riscurilor de fraudă şi corupţie:

______________________________________

⁴ Nivelul redus al transparenţei a fost constatat şi în cadrul evaluării recente a cadrului legal şi normativ privind achiziţii publice https://www.tpp-rating.org/page/eng/country/moldova. 

a) lipsa informaţiilor publice privind achiziţiile publice planificate şi efectuate pe paginile web ale autorităţilor contractante, precum şi lipsa abordării unice privind publicarea acestora;

b) interpretarea subiectivă a prevederilor legale ce ţin de datele cu caracter personal şi secret comercial, ce creează o barieră artificială pentru obţinerea informaţiilor privind achiziţiile publice;

c) lipsa accesului la datele din contractele de achiziţii publice şi dosarele de achiziţii publice, ceea ce face imposibil procesul de monitorizare a acestora de către părţile interesate;

d) neelaborarea şi nepublicarea de către autorităţile contractante a rapoartelor de monitorizare a executării contractelor de achiziţii;

e) participarea redusă a reprezentanţilor societăţii civile în cadrul grupurilor de lucru pentru achiziţii publice, inclusiv din cauza informării insuficiente despre posibilitatea participării la procedurile de achiziţii publice, iar uneori din cauza impedimentelor din partea autorităţii contractante;

4) impactul redus al activităţii instituţiilor de supraveghere, control, soluţionare a contestaţiilor şi expertiză în prevenirea riscurilor de fraudă şi corupţie în procesul de achiziţii publice;

a) în prezent Agenţia Achiziţii Publice efectuează doar control ex-post al aplicării de către autorităţile contractante a dispoziţiilor legale şi procedurale în domeniul achiziţiilor publice. Insuficienţa resurselor umane, fluxul de personal, lipsa instrumentelor de suport pentru selectarea autorităţilor contractante şi procedurilor de achiziţii publice reduc eficienţa şi impactul activităţii de control ex-post, care se rezumă la constatarea neregulilor în cadrul unui eşantion mic de proceduri şi aplicarea sancţiunilor, în mare parte, după executarea contractului;

b) inspecţiile auditului intern şi auditului extern al achiziţiilor publice nu pot acoperi toate procedurile de achiziţii publice şi nu rezultă în înlăturarea impactului negativ al achiziţiilor publice fraudate şi neperformante;

c) rolul Consiliul Concurenţei în domeniul achiziţiilor publice, prin asigurarea mediului competitiv şi reducerea practicilor anticoncurenţiale în procesul de achiziţii publice, este limitat din cauza mecanismelor insuficiente de detectare a comportamentelor ce prezintă semne de acţiuni anticoncurenţiale;

d) mecanismul de soluţionare a contestaţiilor, care reprezintă un instrument de alarmă şi prevenire a fraudelor şi erorilor în procesul de achiziţii publice, nu a fost funcţional mai mult de un an de la data intrării în vigoare a noii legi privind achiziţiile publice. Regulamentul de organizare şi funcţionare a Agenţiei Naţionale pentru Soluţionarea Contestaţiilor⁵ a fost aprobat în decembrie 2016, însă instituţia nu a fost funcţională pînă în septembrie 2017. În prezent instituţia îşi exercită atribuţiile conform prevederilor legale;

_______________________

⁵ Hotărîrea Parlamentului nr.271 din 15 decembrie 2016 “Cu privire la instituirea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale pentru Soluţionarea Contestaţiilor”.

e) calitatea şi integritatea procesului de expertizare a documentelor şi verificarea livrabilelor în domeniul construcţiilor, în ceea ce priveşte activitatea organelor de expertiză şi a experţilor autorizaţi, majorează riscurile de fraudare a procesului de achiziţii publice de lucrări. Calitatea scăzută a documentaţiei de deviz şi a proiectelor avizate şi expertizate, al căror conţinut nu corespunde prevederilor cadrului legal şi normativ în domeniul achiziţiilor publice (utilizarea brandurilor, parametrilor exacţi ai unor bunuri şi servicii etc.), precum şi necesităţilor reale ale autorităţilor contractante şi standardelor de calitate, “facilitează” aranjarea procesului de selectare, rezultă în întocmirea acordurilor adiţionale la contract şi calitatea joasă a lucrărilor. Procesul de avizare a propunerilor pentru modificarea devizului, de monitorizare a procesului de implementare a contractelor de lucrări, precum şi de recepţionare a lucrărilor executate este vulnerabil riscurilor de fraudă şi corupţie;

5) problemele legate de sistemele informaţionale în achiziţii şi achiziţii electronice.

Utilizarea sistemelor informaţionale care urmează să sporească eficienţa procesului de achiziţii publice, să contribuie la transparentizarea procesului de achiziţii publice şi prevenirea corupţiei nu aduc rezultatele scontate. Sistemul informaţional existent, Sistemul informaţional automatizat “Registrul de stat al achiziţiilor publice”, după 5 ani de la lansare în regim pilot, este utilizat de circa 7% din totalul autorităţilor contractante înregistrate, este aplicat doar pentru unele proceduri de achiziţii publice şi nu include funcţionalităţi pentru desfăşurarea întregului proces de achiziţii publice, şi anume depunerea ofertelor în mod electronic. Cu toate lacunele funcţionale, acesta a contribuit la creşterea transparenţei procesului de achiziţii şi accesului operatorilor economici. Valoarea totală a contractelor de achiziţii publice atribuite prin intermediul Sistemului informaţional automatizat “Registrul de stat al achiziţiilor publice”în anul 2017 a constituit circa 5,8 mld lei.

II. OBIECTIVUL SECTORULUI

Dezvoltarea în Republica Moldova a unui sistem de achiziţii publice care să asigure transparenţa întregului proces de achiziţii publice, creşterea nivelului de participare a mediului de afaceri la procedurile de achiziţii publice, reducerea riscurilor şi costurilor corupţionale, precum şi optimizarea costurilor tranzacţionale prin alinierea cadrului legal la directivele Uniunii Europene şi bunele practici în domeniu, implementarea mijloacelor electronice la toate etapele procesului de achiziţii publice şi consolidarea capacitărilor tuturor actorilor implicaţi în acest proces.

Acţiuni anticorupţie în domeniul achiziţiilor publice pentru anii 2018-2020

III. MONITORIZAREA ŞI RAPORTAREA SECTORIALĂ

1. Monitorizarea reprezintă o analiză sistematică a progreselor înregistrate în implementarea obiectivului sectorului şi a priorităţilor stabilite. Acest proces se va efectua în baza acţiunilor şi a indicatorilor de progres propuşi în prezentul Plan sectorial şi va consta în colectarea şi analiza informaţiilor de la instituţiile responsabile pentru implementarea acestora.

2. Instituţiile responsabile pentru executarea acţiunilor din prezentul Plan sectorial vor prezenta trimestrial, pînă la data de 10 a lunii următoare trimestrului de gestiune, informaţii privind implementarea acestuia.

3. Rapoartele de monitorizare vor fi elaborate de către Ministerul Finanţelor trimestrial, în baza rapoartelor/informaţiilor prezentate de către celelalte autorităţi publice responsabile implicate, conform structurii din anexa nr.2 la Hotărîrea Guvernului nr.676 din 29 august 2017 “Privind aprobarea mecanismului de elaborare şi coordonare a planurilor sectoriale şi locale de acţiuni anticorupţie pentru anii 2018-2020”.

4. Rapoartele vor fi expediate către secretariatul grupurilor de monitorizare din cadrul Centrului Naţional Anticorupţie pînă la data de 15 a lunii următoare trimestrului de gestiune şi vor fi plasate pe pagina oficială a Ministerului Finanţelor.

5. Prezentul Plan sectorial va fi revizuit anual.