Decizie nr.62 din 02.04.2026 de inadmisibilitate a sesizării nr.245g/2025 privind excepţia de neconstituţionalitate a articolului 6 alin.(1) pct.1) lit.e) din Legea privind aplicarea măsurilor restrictive internaţionale nr.25 din 4 martie 2016 (persoanele asociate unui subiect al restricţiilor internaţionale (nr.2))

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

D E C I Z I E

de inadmisibilitate a sesizării nr.245g/2025 privind excepţia

de neconstituţionalitate a articolului 6 alin.(1) pct.1) lit.e) din

Legea privind aplicarea măsurilor restrictive internaţionale

nr. 25 din 4 martie 2016

(persoanele asociate unui subiect

al restricţiilor internaţionale (nr.2))

nr. 62  din  02.04.2026

 (în vigoare 02.04.2026) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 202-205 art. 75 din 09.05.2026

* * *

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dlui Sergiu LITVINENCO,

dlui Ion MALANCIUC,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA, judecători,

cu participarea dnei Iulia Vartic, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată la 27 noiembrie 2025,

Examinând admisibilitatea sesizării menţionate,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând la 2 aprilie 2026, în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea decizie:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a articolului 6 alin.(1) pct.1) lit.e) din Legea privind aplicarea măsurilor restrictive internaţionale, ridicată de dl Valentin Zubic, reclamant în dosarul nr.3-1020/2024, pendinte la Judecătoria Chişinău, sediul Râşcani.

2. Sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a fost trimisă la Curtea Constituţională de către dna judecătoare Irina Maxim de la Judecătoria Chişinău, pe baza articolului 135 alin.(1) lit.a) şi g) din Constituţie.

ÎN FAPT

A. Circumstanţele litigiului principal

3. La 25 ianuarie 2024, printr-un ordin al Serviciului de Informaţii şi Securitate, dl Valentin Zubic a fost inclus în Lista persoanelor în privinţa cărora există probe şi informaţii documentate că sunt asociate unui subiect al restricţiilor internaţionale (Vladimir Plahotniuc), pe baza articolului 6 alin.(1) pct.1) lit.e) din Legea privind aplicarea măsurilor restrictive internaţionale.

4. Ulterior, dl Valentin Zubic a chemat în judecată Serviciul de Informaţii şi Securitate pentru anularea ordinului, în partea includerii sale în această listă.

5. Printr-o încheiere din 26 noiembrie 2025, Judecătoria Chişinău a admis ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate de către reclamant şi a sesizat Curtea Constituţională, în vederea soluţionării acesteia.

B. Legislaţia pertinentă

6. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 20

Accesul liber la justiţie

"(1) Orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime.

(2) Nicio lege nu poate îngrădi accesul la justiţie."

Articolul 21

Prezumţia nevinovăţiei

"Orice persoană acuzată de un delict este prezumată nevinovată până când vinovăţia sa va fi dovedită în mod legal, în cursul unui proces judiciar public, în cadrul căruia i s-au asigurat toate garanţiile necesare apărării sale."

Articolul 23

Dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle

"[…]

(2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle. În acest scop statul publică şi face accesibile toate legile şi alte acte normative."

Articolul 26

Dreptul la apărare

"(1) Dreptul la apărare este garantat.

(2) Fiecare om are dreptul să reacţioneze independent, prin mijloace legitime, la încălcarea drepturilor şi libertăţilor sale.

(3) În tot cursul procesului, părţile au dreptul să fie asistate de un avocat, ales sau numit din oficiu.

(4) Amestecul în activitatea persoanelor care exercită apărarea în limitele prevăzute se pedepseşte prin lege."

Articolul 28

Viaţa intimă, familială şi privată

"Statul respectă şi ocroteşte viaţa intimă, familială şi privată."

Articolul 46

Dreptul la proprietate privată şi protecţia acesteia

"(1) Dreptul la proprietate privată, precum şi creanţele asupra statului sunt garantate.

(2) Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire.

(3) Averea dobândită licit nu poate fi confiscată. Caracterul licit al dobândirii se prezumă.

(4) Bunurile destinate, folosite sau rezultate din infracţiuni ori contravenţii pot fi confiscate numai în condiţiile legii.

(5) Dreptul de proprietate privată obligă la respectarea sarcinilor privind protecţia mediului înconjurător şi asigurarea bunei vecinătăţi, precum şi la respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii, revin proprietarului.

(6) Dreptul la moştenire a proprietăţii private este garantat."

Articolul 54

Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi

"(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrîngeri decît celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sînt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrîngerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrîngerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii."

Articolul 127

Proprietatea

"(1) Statul ocroteşte proprietatea.

(2) Statul garantează realizarea dreptului de proprietate în formele solicitate de titular, dacă acestea nu vin în contradicţie cu interesele societăţii.

(3) Proprietatea publică aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.

(4) Bogăţiile de orice natură ale subsolului, spaţiul aerian, apele şi pădurile folosite în interes public, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, căile de comunicaţie, precum şi alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice."

7. Prevederile relevante ale Legii privind aplicarea măsurilor restrictive internaţionale nr.25 din 4 martie 2016 sunt următoarele:

Articolul 6

Persoanele asociate subiectului restricţiilor

"(1) Prin derogare de la prevederile art.5, în vederea asigurării implementării eficiente a măsurilor restrictive internaţionale pe teritoriul Republicii Moldova, cu referire la fiecare subiect al restricţiilor se întocmeşte o listă a persoanelor în privinţa cărora există probe, informaţii documentate că sunt asociate cu subiectul restricţiilor. Din această categorie de persoane fac parte:

1) orice persoană fizică în privinţa căreia există probe, informaţii documentate că:

[...]

e) este sau a fost în ultimii zece ani administrator sau gestionar efectiv al unei persoane juridice al cărei beneficiar efectiv a fost/este una dintre persoanele fizice sau juridice subiect al restricţiilor;

[…]."

ÎN DREPT

A. Argumentele autorului excepţiei de neconstituţionalitate

8. Autorul consideră că Legea privind aplicarea măsurilor restrictive internaţionale utilizează termeni vagi, cum ar fi cele de beneficiar efectiv, gestionar efectiv, asociere, informaţii documentate, autoritate cu competenţe incidente, fără a le defini în mod clar. De asemenea, autorul susţine că norma contestată nu precizează nivelul de implicare necesar pentru a fi calificat drept "administrator" sau "gestionar efectiv", tipul şi standardul "informaţiilor documentate" necesare pentru a concluziona existenţa unei asocieri. Această lipsă de claritate generează imprevizibilitate.

9. Mai mult, autorul sesizării susţine că prevederea contestată instituie o măsură restrictivă care depăşeşte sfera unor măsuri administrative preventive şi constituie o limitare a exerciţiului dreptului de proprietate al persoanei vizate. În opinia sa, prevederea contestată are repercusiuni asupra libertăţii sale economice şi reputaţiei personale. Efectele includerii în lista persoanelor asociate subiecţilor restricţiilor a condus la blocarea accesului la bunurile sale şi la unele servicii financiare.

10. De asemenea, autorul susţine că norma contestată este aplicabilă de o manieră automată şi nu impune evaluarea gradului de implicare a persoanei în activitatea societăţii, a eventualelor fapte ilicite sau a existenţei unui risc concret şi actual. Mai mult, autorul afirmă că, potrivit normei contestate, simpla exercitare a funcţiei în ultimii 10 ani este suficientă pentru includerea unei persoane în listă, indiferent de existenţa unor raporturi reale cu beneficiarul efectiv sancţionat sau a unor acţiuni ilicite. Astfel, durata excesivă împreună cu imposibilitatea unei reevaluări a situaţiei face ca măsura în discuţie să fie disproporţionată.

11. Totodată, autorul susţine că măsura contestată nu poate fi supusă unui control judiciar efectiv. În acest sens, autorul consideră că efectele măsurii contestate sunt comparabile cu cele ale unor măsuri asiguratorii penale. Astfel, severitatea acestei sancţiuni califică măsura în discuţie drept una penală. Prin urmare, autorul afirmă că măsura are un caracter punitiv în sensul jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului şi impune aplicabilitatea articolului 6 din Convenţie. Totuşi, procedura prealabilă în faţa Serviciului de Informaţii şi Securitate este una formală, fără ca persoanei să-i fie comunicate probele care au fundamentat concluzia privind asocierea cu persoana inclusă în listă.

12. Mai mult, articolul 6 alin.(3¹) din Legea privind aplicarea măsurilor restrictive internaţionale exclude exercitarea dreptului de a fi audiat şi a dreptului de a prezenta probe, afectând garanţiile procedurale ale persoanei vizate de măsura contestată. Astfel, dreptul său la apărare este redus la posibilitatea formală de a sesiza instanţa, fără a cunoaşte acuzaţiile sau suspiciunile care fundamentează măsura restrictivă şi fără a avea accesul la probe.

13. Autorul mai susţine că instanţa nu are acces efectiv la materialele Serviciului de Informaţii şi Securitate, deseori secretizate, şi nici nu poate verifica temeinicia suspiciunilor, ci doar legalitatea formală a ordinului. Această competenţă redusă a instanţei de contencios administrativ conduce la un control judiciar pur formal, fără acces la informaţiile relevante şi fără posibilitatea reală de contestare, contrar exigenţelor articolelor 6 şi 13 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

14. În fine, autorul susţine că prevederea contestată este contrară articolelor 1 alin.(3), 20, 21, 23, 26, 54 şi 127 din Constituţie.

B. Aprecierea Curţii

15. Examinând admisibilitatea sesizării privind excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine următoarele.

16. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor, în această cauză a unor prevederi din Legea privind aplicarea măsurilor restrictive internaţionale, ţine de competenţa ratione materiae a Curţii.

17. Curtea constată că sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate este formulată de un subiect căruia i s-a acordat acest drept, fiind ridicată de o parte la un proces de judecată.

18. Obiectul excepţiei îl constituie articolul 6 alin.(1) pct.1) lit.e) din Legea privind aplicarea măsurilor restrictive. Potrivit acestei prevederi, cu referire la fiecare subiect al restricţiilor, se întocmeşte o listă a persoanelor în privinţa căreia există probe sau informaţii documentate că este sau a fost în ultimii zece ani administrator sau gestionar efectiv al unei persoane juridice al cărei beneficiar efectiv a fost/este una dintre persoanele fizice sau juridice subiect al restricţiilor. Curtea menţionează că această prevedere a mai făcut obiectul controlului de constituţionalitate, însă din perspectiva altor critici de neconstituţionalitate (a se vedea DCC nr.131 din 17 septembrie 2025). De principiu, această situaţie nu reprezintă un impediment pentru un nou control de constituţionalitate al prevederilor contestate, din perspectiva unor critici noi (a se vedea DCC nr.85 din 25 iulie 2024, § 15).

19. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată într-o cauză care are ca obiect anularea ordinului Serviciului de Informaţii şi Securitate prin care a fost elaborată şi adoptată lista persoanelor asociate subiecţilor restricţiilor internaţionale. Curtea admite că dispoziţia contestată ar putea fi aplicată la soluţionarea cauzei în fond.

20. Autorul sesizării şi-a bazat excepţia de neconstituţionalitate pe articolele 1 alin.(3) (preeminenţa dreptului), 20 (accesul liber la justiţie), 21 (prezumţia de nevinovăţie), 23 (dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle), 26 (dreptul la apărare), 28 (viaţa intimă, familială şi privată), 46 (dreptul la proprietate privată şi protecţia acesteia), 54 (restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi) şi 127 (proprietatea) din Constituţie.

21. Curtea notează că articolul 1 alin.(3) din Constituţie are un caracter general, constituie un imperativ care stă la baza oricăror reglementări, nu poate constitui un reper separat, ci trebuie coroborat cu alte prevederi din Constituţie, care trebuie să fie aplicabile (a se vedea DCC nr.26 din 2 aprilie 2024, § 23). Curtea precizează că şi articolele 23 şi 54 din Constituţie nu au o aplicabilitate de sine stătătoare. Pentru a fi aplicabile, autorul sesizării trebuie să demonstreze existenţa unor ingerinţe în drepturile fundamentale garantate de Constituţie. Doar în cadrul analizei caracterului justificat al ingerinţei abstracte în drepturile fundamentale garantate de Constituţie Curtea poate pune în operă prevederile acestor articole (a se vedea DCC nr.26 din 13 februarie 2025, §24).

22. Cu referire la incidenţa articolelor 20 şi 26 din Constituţie, autorul critică atât caracterul formal al procedurii prealabile din faţa Serviciului de Informaţii şi Securitate, cât şi competenţa limitată a instanţei de contencios administrativ la examinarea legalităţii ordinului prin care persoana este inclusă în lista persoanelor asociate subiectului restricţiilor. De asemenea, autorul susţine că nu-şi poate formula o apărare efectivă pentru că nu are acces la documentele secrete.

23. Curtea de Justiţie a Uniunii Europene (CJUE) a analizat în jurisprudenţa sa măsurile restrictive adoptate de Consiliul Uniunii Europene în cadrul politicii sale externe şi de securitate comună împotriva unor persoane fizice şi juridice. La examinarea acestor măsuri, Curtea de Justiţie a susţinut în mod constant că, pe baza drepturilor fundamentale care fac parte integrantă din ordinea juridică a Uniunii Europene, persoanele vizate trebuie să fie informate, inter alia, în mod suficient cu privire la motivele care stau la baza deciziilor care le afectează. Acest fapt urmăreşte asigurarea posibilităţii de a-şi apăra în mod eficient drepturile şi de a lua o decizie în cunoştinţă de cauză cu privire la oportunitatea de a introduce o acţiune în justiţie, precum şi de a permite un control judiciar cuprinzător al legalităţii deciziei. Deşi Consiliul Uniunii Europene dispune de o marjă discreţionară pentru a stabili dacă sunt îndeplinite criteriile legale pe care se bazează măsurile restrictive, tribunalele Uniunii Europene trebuie să asigure "controlul, în principiu, controlul deplin, al legalităţii tuturor actelor UE", Galina Evgenyevna Pumpyanskaya v. Consiliul Uniunii Europene, cazul T-272/22, § 28). De asemenea, Curtea Europeană are în vedere această abordare în jurisprudenţa sa referitoare la sancţiuni ("măsuri restrictive") (a se vedea M.S.L., TOV v. Ucraina, 16 octombrie 2025, §§ 59-60).

24. În acest sens, Curtea observă că, potrivit articolului 6 alin.(1) din Legea privind aplicarea măsurilor restrictive internaţionale, cu referire la fiecare subiect al restricţiilor se întocmeşte o listă a persoanelor în privinţa cărora există probe şi informaţii documentate că sunt asociate cu subiectul restricţiilor. Mai mult, alin.(2) al aceluiaşi articol stabileşte că includerea unei persoane în lista persoanelor asociate subiectului restituţiilor trebuie însoţită de o bază justificativă care include, cel puţin, indicarea categoriei concrete de subiecţi din lista prevăzută la alin.(1), precum şi probele şi informaţiile documentate care atestă argumentarea atribuirii persoanei în categoria respectivă.

25. Ordinul prin care se include sau se exclude o persoană din listă se comunică destinatarului conform prevederilor Codului administrativ şi poate fi contestat potrivit procedurii de contencios administrativ doar după parcurgerea procedurii prealabile (a se vedea articolul 6 alin.(3) din Legea privind aplicarea măsurilor restrictive internaţionale). Aşadar, Curtea notează că atât procedura prealabilă, cât şi cea de contencios administrativ din faţa instanţei se desfăşoară pe o bază generală. Derogarea pe care o permite articolul 6 alin.(3¹) din Legea privind aplicarea măsurilor restrictive internaţionale vizează etapa iniţierii procedurii administrative şi nu afectează, în vreun fel, posibilitatea contestării actului administrativ.

26. Cu referire la pretinsa lipsă de acces la materialele Serviciului de Informaţii şi Securitate pentru că acestea sunt deseori secretizate, Curtea reţine că articolul 222 din Codul administrativ îi permite instanţei de judecată să pună în balanţă interesele privind securitatea naţională cu interesele participantului la proces de a avea acces la dosar. Astfel, atunci când este în discuţie dreptul de acces la dosar, iar, în virtutea legii, pentru protejarea secretului de stat trebuie respectat caracterul secret al documentelor, instanţei de judecată îi revine sarcina de a evalua în ce măsură participanţilor la proces li se va acorda accesul la dosar (a se vedea DCC nr.17 din 9 februarie 2021, § 22).

27. Faptul că un participant la proces afirmă caracterul secret al documentelor, al dosarelor administrative sau al informaţiilor ori dacă instanţa de judecată este de această părere nu poate determina inaplicabilitatea dreptului de acces la dosar, deoarece, în fiecare caz particular, instanţa de judecată va decide, prin încheiere, în ce măsură participanţilor la proces li se va acorda accesul la dosar. Mai mult, încheierea prin care se acordă/refuză accesul la dosar este susceptibilă de recurs, iar contestarea cu recurs a unei încheieri judecătoreşti prin care se acordă/refuză accesul la dosar are caracter suspensiv (a se vedea DCC nr.17 din 9 februarie 2021, §§ 21 şi 22).

28. În jurisprudenţa constantă a Curţii Europene s-a stabilit că, chiar şi atunci când un organ administrativ care soluţionează litigii privind "drepturi şi obligaţii cu caracter civil" nu respectă sub anumite aspecte articolul 6 § 1, nu se poate reţine o încălcare a Convenţiei dacă procedura desfăşurată în faţa acestui organ este supusă ulterior controlului de către un organ jurisdicţional cu competenţă deplină, care oferă garanţiile articolului 6 § 1 (a se vedea Ramos Nunes de Carvalho e Sá v. Portugalia [MC], 6 noiembrie 2018, § 132).

29. Prin urmare, chiar dacă persoana inclusă în lista persoanelor asociate subiectului restricţiilor nu a participat la procedura administrativă, Curtea notează că prevederea contestată nu restrânge competenţa instanţei de judecată de a exercita un control de jurisdicţie deplină al circumstanţelor cazului şi nici nu blochează accesul la dosar. Astfel, Curtea nu constată incidenţa articolelor 20 şi 26 din Constituţie.

30. Cu referire la incidenţa articolului 21 din Constituţie, Curtea observă că criticile care susţin că includerea în lista persoanelor asociate subiectului restricţiilor ar încălca prezumţia nevinovăţiei şi principiul responsabilităţii individuale au fost examinate în Decizia nr.131 din 17 septembrie 2025. Analizând natura juridică a acestor măsuri, Curtea a constatat că ele nu au un caracter punitiv, nu echivalează cu o sancţiune sau cu o constatare a vinovăţiei, dar reprezintă metode de evaluare şi de prevenţie a riscurilor de securitate. Aşadar, includerea în lista persoanelor asociate subiectului restricţiilor nu echivalează cu o acuzaţie în materie penală (§ 57). Astfel, Curtea consideră că aceste considerente rămân valabile şi nu constată incidenţa articolului 21 din Constituţie.

31. Referitor la pretinsa încălcare a dreptului de proprietate şi a reputaţiei personale, autorul sesizării afirmă că includerea sa în lista persoanelor asociate subiectului restricţiilor a condus la aplicarea de note privind restricţionarea efectuării operaţiunilor tehnologice de transcriere a dreptului de proprietate pentru două vehicule înregistrate pe numele său şi la blocarea accesului la bunurile sale şi la unele servicii financiare.

32. În acest context, Curtea observă că persoana care este asociată subiectului restricţiei conform articolului 6 alin.(1) pct.1) lit.e) din Legea privind aplicarea măsurilor restrictive internaţionale nu este echivalată cu subiectul restricţiei. Totuşi, pentru evitarea unor tentative de eludare a măsurilor restrictive internaţionale care ar implica şi o participare a acestora, cu referire la activităţile şi tranzacţiile în care aceste persoane sunt parte, entităţile raportoare prevăzute la articolul 4 din Legea nr.308/2017 cu privire la prevenirea şi combaterea spălării banilor şi finanţării terorismului întreprind măsuri de precauţie sporită privind clienţii prevăzute la articolul 8 din legea menţionată (articolului 6 alin.(4) din Legea privind aplicarea măsurilor restrictive internaţionale).

33. Totuşi, având în vedere obiectul sesizării, Curtea reţine că articolul 6 alin.(1) pct.1) lit.e) din Legea privind aplicarea măsurilor restrictive internaţionale nu reglementează măsuri care să facă incident dreptul de proprietate. Aceeaşi concluzie este valabilă şi în raport cu dreptul la reputaţie, invocat de autorul sesizării.

34. Prin urmare, pe baza celor menţionate mai sus, Curtea constată că sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate este inadmisibilă şi nu poate fi acceptată pentru examinare în fond.

Din aceste motive, pe baza articolelor 135 alin.(1) literele a) şi g), 140 alin.(2) din Constituţie, 27 alineatele (2) şi (3) lit.f), (4) lit.d), 37 şi 40 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se declară inadmisibilă sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a articolului 6 alin.(1) pct.1) lit.e) din Legea nr.25 din 4 martie 2016 privind aplicarea măsurilor restrictive internaţionale, ridicată de dl Valentin Zubic, reclamant în dosarul nr.3-1020/2024, pendinte la Judecătoria Chişinău, sediul Râşcani.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.