Hotărâre nr.02 din 25.02.2026 cu privire la aprobarea Instrucţiunii privind noţiunea de ajutor de stat
CONSILIUL CONCURENŢEI
H O T Ă R Â R E
cu privire la aprobarea Instrucţiunii
privind noţiunea de ajutor de stat
nr. 02 din 25.02.2026
(în vigoare 28.05.2026 cu unele excepţii - vezi pct.2)
(se abrogă la data aderării RM la UE)
Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 224-226 art. 405 din 28.05.2026
* * *
În temeiul art.41 lit.c), art.46 alin.(6) lit.i) din Legea concurenţei nr.183/2012 (republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2023, nr.351-354 art.620), Legii nr.112/2014 pentru ratificarea Acordului de Asociere între Republica Moldova, pe de o parte, şi Uniunea Europeană şi Comunitatea Europeană a Energiei Atomice şi statele membre ale acestora, pe de altă parte (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2014, nr.185-199, art.442) şi acţiunii nr.46 din clusterul 2, anexa A, capitolul 8 "Politica în domeniul concurenţei" din Programul naţional de aderare a Republicii Moldova la Uniunea Europeană pentru anii 2025-2029, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.306/2025 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2025, nr.269-288, art.319) şi
în scopul transpunerii Comunicării Comisiei privind noţiunea de ajutor de stat astfel cum este menţionată la articolul 107 alin.(1) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene (2016/C 262/01), CELEX: 52016XC0719(05), publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 262/1 din 19 iulie 2016,
Plenul Consiliului Concurenţei
HOTĂRĂŞTE:
1. Se aprobă Instrucţiunea privind noţiunea de ajutor de stat (se anexează).
2. Hotărârea intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, cu excepţia prevederilor secţiunii a 3-a din capitolul VI şi capitolului VII, care intră în vigoare la 1 ianuarie 2027.
3. Punctele 58-129 din Regulamentul privind forma de notificare, procedura de examinare şi adoptare a deciziilor cu privire la ajutorul de stat, aprobat prin Hotărârea Plenului Consiliului Concurenţei nr.1/2025 se abrogă.
4. Prezenta hotărâre se abrogă la data aderării Republicii Moldova la Uniunea Europeană.
| PREŞEDINTELE PLENULUI | |
| CONSILIULUI CONCURENŢEI | Alexei GHERŢESCU |
| Nr.02. Chişinău, 25 februarie 2026. | |
Aprobat
prin Hotărârea Plenului
Consiliului Concurenţei
nr.02 /2026
INSTRUCŢIUNEA
privind noţiunea de ajutor de stat
Capitolul I.
DISPOZIŢII GENERALE
1. Instrucţiunea privind noţiunea de ajutor de stat (în continuare - Instrucţiune) asigură Consiliul Concurenţei, furnizorii ajutorului de stat şi alte persoane interesate, orientări pentru principalele concepte ale noţiunii de ajutor de stat, astfel cum este reglementată în Legea cu privire la ajutorul de stat şi actele normative ale Consiliului Concurenţei din domeniul ajutorului de stat, pentru a contribui la o punere în aplicare mai previzibilă, transparentă şi coerentă a acestei noţiuni.
2. Prezenta Instrucţiune operează cu noţiunea de ajutor de stat, astfel cum este reglementat de Legea cu privire la ajutorul de stat şi în tratatele internaţionale care reglementează domeniul ajutorului de stat pe care atât Consiliul Concurenţei, cât şi furnizorii de ajutor de stat, inclusiv instanţele de judecată, trebuie să o aplice în legătură cu notificarea şi clauzele suspensive prevăzute în Legea cu privire la ajutorul de stat. Instrucţiunea nu se referă la compatibilitatea ajutorului de stat cu mediul concurenţial normal care trebuie să fie evaluată de către Consiliul Concurenţei.
3. Instrucţiunea defineşte elementele constitutive ale noţiunii de ajutor de stat: existenţa unei întreprinderi, imputabilitatea măsurii în seama statului, finanţarea prin intermediul resurselor de stat, acordarea unui avantaj, selectivitatea măsurii şi efectul acesteia asupra concurenţei şi a schimburilor comerciale dintre Republica Moldova şi statele membre a Uniunii Europene. Instrucţiunea oferă clarificări în ceea ce priveşte finanţarea infrastructurilor din fonduri publice.
4. Noţiunile din prezenta Instrucţiune sunt definite în Legea concurenţei nr.183/2012, Legea cu privire la ajutorul de stat şi alte acte normative ale Consiliului Concurenţei.
5. Consiliul Concurenţei este obligat să respecte noţiunea de ajutor de stat şi nu dispune decât de o marjă limitată de apreciere pentru aplicarea sa, mai precis în cazul în care aprecierile Consiliului Concurenţei au caracter tehnic sau complex, în special în situaţiile care implică evaluări economice complexe.
Capitolul II.
NOŢIUNEA DE ÎNTREPRINDERE
ŞI DE ACTIVITATE ECONOMICĂ
Secţiunea 1.
Principii generale de definire a noţiunii
de întreprindere şi de activitate economică
6. Normele privind ajutoarele de stat se aplică numai în cazul în care beneficiarul unei măsuri este o întreprindere.
7. Încadrarea unei entităţi în categoria de întreprindere se realizează în dependenţă de natura activităţii sale şi vizează 3 aspecte inportante:
7.1. Statutul juridic al entităţii în conformitate cu cadrul normativ nu este determinant. De exemplu, o entitate care, în legislaţia naţională, are statut de asociaţie sau de club sportiv poate, cu toate acestea, să fie considerată ca fiind o întreprindere în sensul Legii concurenţei nr.183/2012. Acelaşi lucru este valabil şi în ceea ce priveşte o entitate care face parte în mod oficial din administraţia publică. Singurul criteriul determinant şi unic relevant pentru calificare îl constituie existenţa unei activităţi economice, independent de forma juridică, regimul de proprietate sau statutul instituţional al entităţii respective.
7.2. Aplicarea normelor privind ajutoarele de stat nu este condiţionată de existenţa unui scop lucrativ al entităţii instituite. Entităţile fără scop lucrativ pot oferi, de asemenea, bunuri şi servicii pe o piaţă. Dacă entităţile fără scop lucrativ nu desfăşoară activităţi economice, acestea rămân în afara domeniului de aplicare al controlului ajutoarelor de stat.
7.3. Clasificarea unei entităţi ca întreprindere se face întotdeauna în raport cu o activitate specifică. O entitate care desfăşoară atât activităţi economice, cât şi activităţi neeconomice trebuie considerată ca fiind o întreprindere numai în ceea ce priveşte prima categorie de activităţi.
8. Se poate considera că mai multe entităţi juridice distincte formează o singură unitate economică în sensul aplicării normelor privind ajutoarele de stat. Această unitate economică este considerată în consecinţă a fi întreprinderea în cauză. În acest scop, este relevantă existenţa unei participaţii de control şi a altor legături funcţionale, economice sau organice.
9. Pentru clarificarea distincţiei dintre activităţile economice şi cele neeconomice, în sensul aplicării legislaţiei privind ajutorul de stat, se consideră că orice activitate care constă în furnizarea de bunuri sau servicii pe o piaţă constituie o activitate economică.
10. Existenţa sau neexistenţa unei pieţe pentru anumite servicii depinde de modul în care serviciile respective sunt organizate la nivel naţional. De asemenea, în funcţie de opţiunile politice sau de evoluţiile economice, clasificarea unei anumite activităţi poate varia în timp. O activitate care astăzi nu este considerată comercială poate deveni comercială în viitor şi viceversa.
11. Decizia unei autorităţi publice de a nu permite terţilor să furnizeze un anumit serviciu (de exemplu, doreşte să furnizeze serviciul prin mijloace proprii) nu exclude existenţa unei activităţi economice. În pofida unei astfel de închideri a pieţei, o activitate economică poate exista atunci când alte întreprinderi sunt dispuse şi capabile să furnizeze serviciul în cauză pe piaţa avută în vedere. În termeni generali, faptul că un serviciu anume este furnizat prin mijloace proprii nu are relevanţă pentru caracterul economic al activităţii.
12. Întrucât distincţia între o activitate economică şi o activitate neeconomică depinde într-o anumită măsură de decizia factorului politic şi de evoluţia economică, este imposibil să se întocmească o listă exhaustivă a activităţilor care în principiu nu vor avea niciodată un caracter economic. O astfel de listă nu oferă o securitate juridică reală şi, prin urmare, ar avea o utilitate limitată. Prevederile din secţiunile 2-6 din prezentul capitol urmăresc totuşi să clarifice această distincţie pentru mai multe domenii importante.
13. O entitate care deţine acţiuni, chiar şi o participare majoritară, într-o întreprindere care furnizează bunuri sau servicii pe o piaţă nu trebuie să fie automat considerată o întreprindere în conformitate cu Legea concurenţei nr.183/2012. În cazul în care participarea conferă deţinătorului doar dreptul de a-şi exercita drepturile aferente statutului de acţionar, precum şi, dreptul de a beneficia de dividende, după caz, care sunt rezultatul deţinerii unui activ, entitatea respectivă nu va fi considerată o întreprindere în cazul în care aceasta nu oferă ea însăşi bunuri sau servicii pe o piaţă.
Secţiunea 2.
Exercitarea prerogativelor de autoritate publică
14. Prevederile Legii cu privire la ajutorul de stat nu se aplică atunci când statul acţionează prin exercitarea prerogativelor de autoritate publică sau în cazurile în care entităţile publice acţionează în calitatea lor de autorităţi publice. O activitate se consideră exercitată în baza prerogativelor de autoritate publică atunci când face parte din funcţiile esenţiale ale statului sau este legată de aceste funcţii prin natura, obiectivul şi normele care o reglementează. În general, activităţile care fac parte în mod intrinsec din prerogativele autorităţii publice şi care sunt exercitate de stat nu constituie activităţi economice, cu excepţia cazului în care s-a decis să introducă mecanisme de piaţă. Exemple de astfel de activităţi sunt următoarele:
14.1. armata şi poliţia;
14.2. siguranţa şi controlul navigaţiei aeriene;
14.3. controlul şi siguranţa traficului maritim;
14.4. supravegherea antipoluare;
14.5. organizarea, finanţarea şi executarea pedepselor cu închisoarea;
14.6. dezvoltarea şi revitalizarea terenurilor publice de către autorităţile publice;
14.7. colectarea de date pentru a fi utilizate în scopuri publice, în baza unei obligaţii legale de raportare impusă întreprinderilor.
15. În măsura în care o întreprindere publică exercită o activitate economică care poate fi separată de exercitarea prerogativelor de autoritate publică, entitatea în cauză funcţionează ca o întreprindere, cu privire la activitatea respectivă. În schimb, în cazul în care activitatea economică nu poate fi separată de exercitarea prerogativelor de autoritate publică, activităţile exercitate de entitatea respectivă în ansamblu rămân legate de exercitarea prerogativelor de autoritate publică şi, prin urmare, nu se încadrează în noţiunea de întreprindere.
Secţiunea 3.
Securitate socială
16. Clasificarea sistemelor din domeniul protecţiei sociale care implică activităţi economice depinde de modul în care acestea sunt instituite şi structurate. În esenţă, se face distincţie între sistemele bazate pe principiul solidarităţii şi sistemele economice.
17. Sistemele de securitate socială bazate pe solidaritate, care nu implică o activitate economică au, de regulă, următoarele caracteristici:
17.1. afilierea la sistem este obligatorie;
17.2. sistemul urmăreşte un obiectiv exclusiv social;
17.3. sistemul nu are scop lucrativ;
17.4. prestaţiile acordate nu depind de contribuţiile efectuate;
17.5. prestaţiile plătite nu sunt neapărat proporţionale cu câştigurile salariale ale persoanei asigurate;
17.6. sistemul este supus controlului statului.
18. Trebuie să se facă o delimitare între sistemele bazate pe principiul solidarităţii şi sistemele care implică o activitate economică. Sistemele care implică activitatea economică se caracterizeză, de regulă, prin:
18.1. caracterul opţional al afilierii;
18.2. principiul capitalizării (corelarea drepturilor cu contribuţiile plătite şi cu rezultatele financiare ale sistemului);
18.3. scop lucrativ al activităţii;
18.4. acordarea unor drepturi suplimentare faţă de cele garantate de sistemul de bază.
19. Unele sisteme prezintă caracteristici ale ambelor categorii. În astfel de cazuri, clasificarea sistemului se stabileşte pe baza unei analize a diferitelor elemente componente şi a importanţei respective a acestora.
Secţiunea 4.
Asistenţă medicală
20. Spitalele publice fac parte integrantă din sistemul naţional de asistenţă medicală şi funcţionează, în mare măsură, pe principiul solidarităţii. Acestea sunt finanţate direct din contribuţiile la fondurile asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală şi din alte resurse bugetare oferind servicii gratuite. În aceste condiţii, spitalele publice nu se consideră întreprinderi şi activităţile lor nu constituie activitate economică.
21. În cazul în care structura respectivă există, chiar şi activităţile care în sine ar putea avea un caracter economic, dar care se desfăşoară doar cu scopul de a furniza un alt serviciu neeconomic, nu au un caracter economic. O organizaţie care achiziţionează bunuri – chiar şi în cantităţi mari – cu scopul de a furniza un serviciu neeconomic nu acţionează ca întreprindere doar pentru că este un cumpărător pe o anumită piaţă.
22. Dacă un spital public sau alt furnizor de servicii medicale îşi oferă serviciile contra unei remuneraţii, obţinută fie direct de la pacienţi, fie prin intermediul fondurile asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală, activitatea respectivă poate fi considerată economică, existând un grad de concurenţă între spitale în ceea ce priveşte furnizarea serviciilor medicale. În astfel de cazuri, faptul că un serviciu medical este furnizat de un spital public nu este suficient pentru ca activitatea să fie clasificată ca neeconomică.
23. Serviciile medicale prestate de medici independenţi sau de alţi practicieni privaţi contra cost şi pe propriul risc, trebuie considerate activitate economică. Aceleaşi principii se aplică şi în cazul farmaciilor.
Secţiunea 5.
Învăţământ şi activităţi de cercetare
24. Învăţământul public organizat în cadrul sistemului naţional de învăţământ, finanţat şi controlat de stat, poate fi considerat o activitate neeconomică. Statul, prin organizarea şi menţinerea unui astfel de sistem de învăţământ public, finanţat în întregime sau în mare parte din fonduri publice şi nu de către elevi sau părinţii acestora, nu urmăreşte obţinerea de venituri, ci îşi îndeplineşte misiunea socială, culturală şi educativă faţă de populaţie.
25. Caracterul neeconomic al învăţământului public nu este, în principiu, afectat de faptul că elevii sau părinţii acestora achită, uneori, taxe de înscriere sau de studii care contribuie la acoperirea cheltuielilor de funcţionare ale sistemului. Astfel de contribuţii financiare reprezintă, de regulă, doar o fracţiune din costurile reale ale serviciului şi, prin urmare, nu pot fi considerate o remuneraţie pentru serviciul furnizat. Aceste contribuţii nu afectează caracterul neeconomic al unui serviciu de învăţământ general finanţat în principal din fonduri publice. Aceleaşi principii vizează serviciilor de învăţământ public, cum ar fi formarea profesională, şcolile primare, grădiniţele publice şi private, activităţile de învăţământ cu caracter accesoriu desfăşurate în universităţi, precum şi cursurile universitare.
26. Trebuie să se facă distincţia între furnizarea serviciilor de învăţământ public şi serviciile educaţionale finanţate, în principal, de către părinţi, elevi sau din venituri comerciale. De exemplu, cursurile de învăţământ superior finanţate integral de către studenţi, precum şi alte programe educaţionale desfăşurate în condiţii de concurenţă pe piaţă, pot fi calificate drept activităţi economice. Instituţiile publice de învăţământ care oferă servicii educaţionale cu caracter comercial, ţinând cont de natura acestora, modul de finanţare şi existenţa unor furnizori privaţi concurenţi, intră în aceeaşi categorie.
27. Ţinând cont de principiile prevăzute la punctele 24, 25 şi 26, anumite activităţi ale universităţilor şi ale organizaţiilor de cercetare nu intră în domeniul de aplicare al normelor privind ajutoarele de stat. Este vorba despre activităţile de bază ale acestora, şi anume:
27.1. activităţile de instruire şi formare profesională;
27.2. activităţi independente de cercetare şi dezvoltare, inclusiv în colaborare;
27.3. activităţile de diseminare a rezultatelor cercetării.
28. Consiliul Concurenţei consideră că activităţile de transfer de cunoştinţe (acordate prin licenţe, crearea de spin-off-uri sau alte forme de gestionare a cunoştinţelor create de către organizaţia sau infrastructura de cercetare) nu au un caracter economic, în cazul în care activităţile respective sunt desfăşurate fie de organizaţia de cercetare sau de infrastructura de cercetare (inclusiv departamentele şi filialele acestora), fie în comun cu astfel de entităţi, fie în numele acestora şi toate veniturile din activităţile respective sunt reinvestite în activităţile de bază ale organizaţiilor sau infrastructurilor de cercetare în cauză.
Secţiunea 6.
Cultură şi conservarea patrimoniului,
inclusiv conservarea naturii
29. Cultura reflectă identitatea şi valorile care modelează societatea. Domeniul culturii şi al protejării patrimoniului cultural include o gamă largă de obiective şi activităţi, cum ar fi: muzee, arhive, biblioteci, centre şi spaţii culturale şi artistice, teatre, opere, săli de concerte, situri istorice, monumente, situri şi clădiri istorice, tradiţii şi meşteşuguri populare, festivaluri şi expoziţii, precum şi activităţi de educaţie culturală şi artistică. Patrimoniul natural, inclusiv conservarea biodiversităţii, a habitatelor şi speciilor, face parte din valorile de interes naţional, oferind beneficii esenţiale pentru societate.
30. Având în vedere caracterul special al acestor activităţi, anumite acţiuni în domeniul culturii şi al conservării patrimoniului cultural şi natural pot fi organizate într-un mod necomercial, neavând astfel caracter economic. Finanţarea publică a unei activităţi culturale sau de conservare a patrimoniului, accesibilă publicului larg în mod gratuit, urmăreşte un scop social şi cultural, având un caracter neeconomic. În situaţiile în care vizitatorii instituţiilor culturale sau participanţii la activităţi culturale ori de conservare a patrimoniului, inclusiv de conservare a naturii, deschisă publicului larg, achită o contribuţie bănească ce acoperă doar o fracţiune din costurile reale, aceasta nu afectează caracterul neeconomic al activităţii, deoarece o asemenea contribuţie nu reprezintă o remuneraţie veritabilă pentru serviciul furnizat.
31. Activităţile culturale sau de conservare a patrimoniului (inclusiv de conservare a naturii) finanţate preponderent din taxele plătite de vizitatori sau de utilizatori sau prin alte mijloace comerciale cum ar fi expoziţii cu caracter comercial, cinematografe, evenimente muzicale şi festivaluri cu caracter comercial, precum şi şcoli de artă finanţate în principal din taxele de şcolarizare sunt calificate ca având caracter economic. Similar, activităţile culturale sau de conservare a patrimoniului de care beneficiază exclusiv anumite întreprinderi, iar nu publicul larg (de exemplu, restaurarea unei clădiri istorice utilizate de o companie privată) sunt calificate, de asemenea, ca având caracter economic.
32. Multe activităţi culturale sau de conservare a patrimoniului sunt nesubstituibile în mod obiectiv (de exemplu, păstrarea arhivelor publice care deţin documente unice) şi, prin urmare, exclud existenţa unei pieţe reale. Astfel de activităţi pot fi, de asemenea, calificate ca neavând caracter economic.
33. În cazurile în care o entitate desfăşoară activităţi culturale sau de conservare a patrimoniului, dintre care unele au caracter neeconomic, aşa cum sunt descrise la punctele 30 şi 32, iar altele au caracter economic, finanţarea publică acordată acesteia se supune normelor privind ajutoarele de stat numai în măsura în care acoperă costurile aferente activităţilor economice.
Capitolul III.
ACORDAREA DE CĂTRE STAT
Secţiunea 1.
Imputabilitate
34. Acordarea unui avantaj, direct sau indirect, prin utilizarea resurselor publice şi imputabilitatea acestei măsuri statului constituie două condiţii distincte şi cumulative pentru existenţa ajutorului de stat. Aceste condiţii sunt frecvent analizate împreună la evaluarea unei măsuri în temeiul Legii cu privire la ajutorul de stat, întrucât ambele se referă la originea publică a măsurii în cauză.
35. În cazul în care o autoritate publică acordă un avantaj unui beneficiar, măsura este prin definiţie imputabilă statului, chiar dacă autoritatea în cauză beneficiază de autonomie juridică faţă de alte autorităţi publice. Acelaşi lucru este valabil şi în cazul în care o autoritate publică desemnează o entitate publică sau privată pentru administrarea unei măsuri care conferă un avantaj. Normele privind ajutoarele de stat nu pot fi eludate prin crearea unor instituţii autonome însărcinate cu alocarea acestor ajutoare.
36. Cu toate acestea, imputabilitatea este mai puţin evidentă în cazul în care avantajul este acordat prin intermediul unor întreprinderi publice. În astfel de cazuri, este necesar să se stabilească dacă autorităţile publice pot fi considerate a fi implicate, într-un fel sau altul, în adoptarea măsurii.
37. Faptul că o măsură este luată de o întreprindere publică nu este în sine suficient pentru a considera că aceasta este imputabilă statului. Cu toate acestea, nu este necesar să se demonstreze că, într-un anumit caz, autorităţile publice au incitat în mod specific întreprinderea publică să ia măsura în cauză. Având în vedere că relaţiile dintre stat şi întreprinderile publice sunt strânse, există un risc real ca ajutoarele de stat să fie acordate prin intermediul acestor întreprinderi, într-un mod netransparent şi cu nerespectarea ajutoarelor de stat prevăzut în Legea cu privire la ajutorul de stat. Ca regulă generală, unui terţ îi va fi foarte dificil în special din cauza relaţiilor privilegiate existente între stat şi întreprinderile publice, să demonstreze întrun caz concret că măsurile luate de o asemenea întreprindere au fost efectiv adoptate în urma instrucţiunilor autorităţilor publice.
38. Din aceste motive, imputabilitatea unei măsuri adoptate de o întreprindere publică, atribuită statului, poate fi dedusă dintr-un ansamblu de indicatori care rezultă din circumstanţele cazului şi din contextul în care a fost adoptată măsura.
39. Printre posibilii indicatori pentru a stabili dacă o măsură este imputabilă se numără următorii:
39.1. faptul că entitatea în cauză nu putea adopta decizia contestată fără a ţine seama de cerinţele autorităţilor publice;
39.2. prezenţa unor legături instituţionale care leagă întreprinderea publică de stat;
39.3. faptul că întreprinderea prin intermediul căreia a fost acordat ajutorul a trebuit să respecte actele normative emise de autorităţile publice;
39.4. integrarea întreprinderii publice în structurile administraţiei publice;
39.5. natura activităţilor întreprinderii publice şi exercitarea acestora pe piaţă în condiţii normale de concurenţă cu întreprinderile private;
39.6. statutul juridic al întreprinderii (persoana juridică de drept public sau persoană juridică de drept privat), deşi simplul fapt că o întreprindere publică a fost constituită sub forma unei societăţi comerciale nu poate fi considerat drept un motiv suficient pentru a exclude imputabilitatea, având în vedere autonomia pe care o astfel de formă juridică este susceptibilă să i-o confere;
39.7. intensitatea tutelei exercitate de autorităţile publice asupra administrării întreprinderii;
39.8. orice alt indicator care să evidenţieze o implicare a autorităţilor publice sau improbabilitatea neimplicării lor în adoptarea unei măsuri, având în vedere amploarea, conţinutul sau condiţiile pe care le presupune.
Secţiunea 2.
Resurse de stat
40. Numai avantajele acordate direct sau indirect din resurse de stat pot constitui ajutor de stat în sensul legislaţiei din domeniul ajutorului de stat.
41. Resursele de stat includ toate resursele provenite din sectorul public, inclusiv resursele statului şi unităţilor administrativ-teritoriale sau ale altor entităţi publice şi în anumite circumstanţe resursele entităţilor private (a se vedea punctele 50 - 52). Statutul de autonomie juridică sau administrativă al unei instituţii publice nu afectează calificarea resurselor ca fiind resurse de stat. De asemenea, fondurile puse la dispoziţie unor bănci de Banca Naţională a Moldovei implică, în general, utilizarea resurselor publice.
42. Resursele întreprinderilor publice reprezintă resurse de stat, deoarece statul are capacitatea de a controla utilizarea acestora. În cadrul legislaţiei privind ajutoarele de stat, transferurile de resurse în cadrul unui grup de întreprinderi pot constitui ajutor de stat de exemplu, atunci când resursele sunt transferate de la întreprinderea-mamă către filiala sa (chiar dacă acestea formează o singură unitate economică). Măsura în care transferul unor astfel de resurse este imputabil statului este analizată în secţiunea 1 din prezentul capitol. Faptul că o întreprindere publică este beneficiara unei măsuri de ajutor nu exclude posibilitatea ca aceasta să acorde, la rândul său, ajutor altui beneficiar prin intermediul unei măsuri diferite de ajutor.
43. Faptul că o măsură prin care se acordă un avantaj nu este finanţată direct din resursele bugetului de stat, dar de către o entitate publică sau privată înfiinţată sau desemnată de stat pentru administrarea ajutorului, nu înseamnă că măsura nu este finanţată din resurse de stat. O măsură adoptată de o autoritate publică şi care favorizează anumite întreprinderi sau produse nu pierde caracterul de avantaj economic, chiar dacă aceasta este în totalitate sau parţial, finanţată prin contribuţii impuse de autoritatea publică şi percepute pentru întreprinderile în cauză.
44. Transferul resurselor de stat poate lua diverse forme, cum ar fi subvenţiile sau subsidii, împrumuturile, garanţii de stat, investiţiile directe în capitalul întreprinderilor şi prestaţiile în natură. Un angajamentul ferm şi concret de a asigura disponibilitatea ulterioară a resurselor de stat este, de asemenea, considerat un transfer de resurse de stat. Nu trebuie să aibă loc un transfer efectiv de fonduri este suficientă renunţarea la veniturile de stat. Renunţarea la venituri care ar fi fost plătite statului constituie un transfer de resurse de stat. De exemplu, un "deficit" în veniturile fiscale şi în fondul social datorat exonerării sau reducerilor la plata impozitelor sau a contribuţiilor la asigurările sociale acordate de către furnizori sau scutirile de la obligaţia de a plăti amenzi sau alte sancţiuni pecuniare îndeplineşte cerinţa privind resursele de stat. Crearea unui risc real şi concret de a impune o sarcină suplimentară asupra resurselor publice, prin acordarea unei garanţii sau asumarea unei obligaţii contractuale de către stat, echivalează cu un transfer de resurse de stat.
45. În cazul în care autorităţile publice sau întreprinderile publice furnizează bunuri, sau servicii la un preţ sub cel de piaţă, sau realizează investiţii într-o întreprindere într-un mod care nu corespunde principiului întreprinderii private în condiţii de piaţă, conform descrierii de la punctul 69, aceasta implică o renunţare la resurse de stat (precum şi acordarea unui avantaj).
46. Permiterea accesului la domenii publice sau resurse naturale ori acordarea de drepturi speciale sau exclusive fără perceperea unei remuneraţii corespunzătoare nivelului pieţei se poate încadra în categoria veniturilor de stat la care se renunţă (precum în cazul acordării unui avantaj).
47. În astfel de cazuri trebuie să se stabilească dacă statul, pe lângă rolul de administrator al activelor publice în cauză, acţionează ca un organism de reglementare care urmăreşte obiective de politică, care supune procesul de selecţie a întreprinderilor în cauză unor criterii calitative (stabilite ex ante în mod transparent şi nediscriminatoriu). Atunci când statul acţionează ca un organism de reglementare, acesta poate decide în mod legitim să nu maximizeze veniturile care ar fi putut fi obţinute altfel, fără a se încadra în domeniul de aplicare a normelor privind ajutoarele de stat, cu condiţia ca toate întreprinderile în cauză să fie trataţi în conformitate cu principiul nediscriminării şi să existe o legătură inerentă între realizarea obiectivului de reglementare şi renunţarea la venituri.
48. Un transfer de resurse de stat are loc atunci când autorităţile publice nu percep valoarea normală în cadrul sistemului lor general pentru permiterea accesului la domeniul public sau la resursele naturale ori pentru acordarea anumitor drepturi speciale sau exclusive.
49. Un efect negativ indirect asupra veniturilor publice, care rezultă din aplicarea unor măsuri de reglementare, nu constituie un transfer de resurse de stat în cazul în care acesta este un element inerent al măsurii respective. De exemplu, o derogare de la dispoziţiile din legislaţia muncii care modifică cadrul pentru relaţiile contractuale între întreprinderi şi angajaţi nu constituie un transfer de resurse de stat, deşi aceasta poate reduce contribuţiile la bugetul de asigurări sociale de stat şi impozitele datorate către stat. În mod similar, normele care stabilesc un preţ minim pentru anumite bunuri nu implică transferul de resurse de stat.
50. Originea resurselor nu este relevantă, cu condiţia ca, înainte de a fi transferate direct sau indirect către beneficiari, acestea să intre sub controlul public şi, prin urmare, să fie disponibile pentru autorităţile publice, chiar dacă resursele nu devin proprietatea autorităţii publice.
51. Subvenţiile finanţate prin taxe speciale sau din contribuţii obligatorii impuse de către stat şi care sunt gestionate şi repartizate în conformitate cu cadrul normativ implică un transfer de resurse de stat, chiar dacă nu sunt administrate de autorităţile publice. Simplul fapt că subvenţiile sunt finanţate parţial prin contribuţii private voluntare nu este suficient pentru a exclude prezenţa resurselor de stat, întrucât factorul relevant nu este originea resurselor, ci gradul de intervenţie a autorităţii publice în definirea măsurii şi a metodei de finanţare a acesteia.
52. Transferul resurselor de stat poate fi exclus doar în împrejurări foarte specifice, în special în cazul în care resursele de la membrii unei asociaţii profesionale sunt alocate pentru finanţarea unui scop specific în interesul membrilor, sunt stabilite conform deciziei unei organizaţii private şi au un scop pur comercial, şi în cazul în care furnizorul ajutorului de stat acţionează doar ca un vehicul pentru a impune obligativitatea contribuţiei introduse de organizaţia profesională.
53. Resursele acordate de Uniunea Europeană (de exemplu, din fondurile structurale), de Banca Europeană de Investiţii sau de Fondul european de investiţii, sau de instituţii financiare internaţionale, precum Fondul Monetar Internaţional (FMI), sau Banca Europeană pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare sunt considerate resurse de stat în cazul în care autorităţile naţionale au putere discreţionară în ceea ce priveşte utilizarea resurselor respective (în special, selecţia beneficiarilor). În schimb, dacă astfel de resurse sunt acordate direct de Uniunea Europeană, de Banca Europeană de Investiţii sau de Fondul European de Investiţii, fără ca autorităţile naţionale să aibă putere discreţionară, acestea nu constituie resurse de stat.
54. Reglementarea care conduce la redistribuirea financiară de la o entitate privată către o altă, fără intervenţia ulterioară a statului, nu presupune, în principiu, un transfer de resurse de stat, în cazul în care fondurile sunt transferate direct de la o entitate privată la alta, fără a trece prin intermediul unei entităţi publice sau private desemnată de stat pentru administrarea transferului.
55. O obligaţie impusă de stat furnizorilor de energie electrică de a achiziţiona energie electrică produsă din surse regenerabile la preţuri minime fixe nu constituie un transfer direct sau indirect de resurse de stat către producătorii de energie electrică. În acest caz, întreprinderile în cauză (şi anume, furnizorii privaţi de energie electrică) nu sunt numite de către stat pentru a gestiona un sistem de ajutor, ci sunt obligate doar să cumpere un anumit tip de energie electrică din propriile resurse financiare.
56. Cu toate acestea, este vorba despre un transfer de resurse de stat în cazul în care taxele plătite de către persoanele fizice sau juridice trec printr-o entitate publică sau privată desemnată pentru direcţionarea acestora către beneficiari.
57. Acest principiu se aplică şi atunci când o entitate privată este desemnată prin lege să colecteze astfel de taxe în numele statului şi să le direcţioneze către beneficiari, fără a putea utiliza sumele încasate pentru alte scopuri decât cele prevăzute de lege. În aceste condiţii, sumele rămân sub control public şi sunt la dispoziţia autorităţilor naţionale, ceea ce le califică drept resurse de stat. Întrucât acest principiu se aplică atât entităţilor publice, cât şi entităţilor private desemnate să colecteze taxele şi să proceseze plăţile, schimbarea statutului unui intermediar din entitate publică în entitate privată nu are nicio relevanţă pentru criteriul resurselor de stat, atât timp cât statul continuă să monitorizeze îndeaproape entitatea respectivă.
58. Un mecanism de compensare integrală a costurilor suplimentare impuse întreprinderilor din cauza obligaţiei de a achiziţiona un produs de la anumiţi furnizori la un preţ mai mare decât preţul pieţei, care este finanţat de către toţi consumatorii finali ai produsului menţionat, constituie, de asemenea, o intervenţie prin intermediul resurselor de stat, chiar şi în cazul în care acest mecanism se bazează parţial pe un transfer direct de resurse între entităţi private.
Capitolul IV.
AVANTAJUL ECONOMIC
Secţiunea 1.
Noţiunea de avantaj
59. Un avantaj economic este orice beneficiu economic pe care o întreprindere nu l-ar fi obţinut în condiţii normale de piaţă, şi anume în lipsa intervenţiei statului. Capitolul IV din prezenta Instrucţiune conţine norme detaliate cu privire la măsura în care un avantaj poate fi obţinut în condiţii normale de piaţă.
60. Doar efectul măsurii asupra întreprinderii este relevant, nu şi cauza sau obiectivul intervenţiei statului. Ori de câte ori situaţia financiară a întreprinderii este îmbunătăţită ca rezultat al intervenţiei statului în condiţii diferite de condiţiile normale de piaţă, există un avantaj. Pentru evaluarea acestui aspect, trebuie să fie comparată situaţia financiară a întreprinderii în urma punerii în aplicare a măsurii de sprijin cu situaţia financiară a acesteia în cazul în care măsura dată nu ar fi fost acordată. Reeşind din faptul că doar efectul măsurii asupra întreprinderii contează, nu este relevant dacă avantajul este obligatoriu sau nu pentru întreprindere, adică aceasta nu a putut evita sau refuza acordarea avantajului.
61. Forma de acordare a ajutorului de stat nu este relevantă pentru a determina dacă aceasta conferă sau nu un avantaj economic întreprinderii. Nu doar avantajul economic pozitiv acordat este relevant pentru constituirea ajutorului de stat, ci şi scutirea de sarcinile economice.
62. Scutirea de sarcinile economice este o categorie largă de facilităţi care cuprind orice reducere a taxelor incluse în mod normal în bugetul unei întreprinderi. Acestea pot constitui orice caz în care întreprinderile sunt scutite de costurile inerente activităţilor economice pe care le desfăşoară. În cazul în care un furnizor de ajutor de stat plăteşte o parte din costurile cu personalul ale unei anumite întreprinderi, acesta scuteşte întreprinderea respectivă de costuri care sunt inerente activităţilor economice pe care le desfăşoară.
63. Existenţa unui avantaj este şi în cazul când autorităţile publice plătesc un supliment la salariul angajaţilor unei anumite întreprinderi, chiar dacă întreprinderea nu are nicio obligaţie legală de a plăti un astfel de supliment. Situaţiile în care anumite întreprinderi nu suportă careva costuri pe care alte întreprinderi comparabile le suportă în temeiul unei norme juridice, indiferent de caracterul neeconomic al activităţii de care sunt legate costurile, constituie avantaj economic.
64. Costurile care decurg din obligaţii de reglementare impuse de stat pot fi considerate ca costurile inerente ale activităţii economice, astfel, compensaţia pentru costurile respective conferă un avantaj întreprinderii. Existenţa unui avantaj nu este exclus, prin faptul că avantajul nu depăşeşte o compensaţie pentru un cost care rezultă din impunerea unei obligaţii de reglementare.
65. Acelaşi lucru este valabil în cazul scutirii de costurile pe care o întreprindere nu le-ar fi suportat în lipsa stimulentelor acordate prin măsura de sprijin, deoarece în lipsa stimulentelor aceasta şi-ar fi structurat activităţile în mod diferit. Existenţa unui avantaj nu este exclus, în cazul în care o măsură compensează cheltuielile de natură diferită care nu au legătură cu măsura respectivă.
66. Acordarea compensaţiilor pentru costurile suportate pentru furnizarea unui serviciu de interes economic general, nu constituie un avantaj dacă sunt îndeplinite cumulativ următoarele patru condiţii:
66.1. întreprinderea beneficiară trebuie să aibă în mod real atribuţia obligaţiilor de serviciu public, iar aceste obligaţii trebuie definite în mod clar.
66.2. parametrii pe baza cărora se calculează compensaţia trebuie stabiliţi în prealabil, în mod obiectiv şi transparent.
66.3. compensaţia nu poate depăşi necesarul pentru acoperirea integrală sau parţială a costurilor survenite în timpul îndeplinirii obligaţiilor de serviciu public, luând în considerare veniturile relevante şi un profit rezonabil.
66.4. în cazul în care întreprinderea care îndeplineşte obligaţiile de serviciu public nu este selectată în urma unei proceduri de achiziţii publice pentru selectarea unui ofertant să furnizeze serviciile respective la cel mai mic cost, nivelul compensaţiei necesare trebuie să fie determinat pe baza unei analize a costurilor pe care o întreprindere tipică, bine gestionată şi echipată corespunzător cu mijloace pentru a îndeplini cerinţele de serviciu public le-ar fi suportat în îndeplinirea obligaţiilor respective, luând în considerare veniturile relevante şi un profit rezonabil pentru îndeplinirea obligaţiilor.
67. Nu constituie un avantaj în cazul unei rambursări a impozitelor percepute în mod ilegal, al unei obligaţii a autorităţilor publice competente de a compensa prejudiciile pe care le-au cauzat anumitor întreprinderi sau al plăţii unei compensaţii pentru o expropriere.
68. Existenţa unui avantaj nu este exclusă prin simplul fapt că întreprinderile concurente se află într-o poziţie mai avantajoasă, întrucât noţiunea de avantaj se bazează pe o analiză a situaţiei financiare a unei întreprinderi în propriul context de drept şi de fapt, în prezenţa şi în absenţa măsurii respective.
Secţiunea 2.
Testul operatorului economic privat
în economia de piaţă (OEP)
69. Ordinea juridică este neutră în ceea ce priveşte regimul juridic al proprietăţii şi nu aduce atingere dreptului statului de a acţiona ca întreprindere. Atunci când autorităţile publice, în mod direct sau indirect, efectuează tranzacţii economice sub orice formă, acestea sunt supuse normelor privind ajutoarele de stat.
70. Tranzacţiile economice efectuate de autorităţile publice, inclusiv întreprinderile publice, nu conferă un avantaj economic pentru contrapartidă şi, prin urmare, nu constituie ajutor de stat, în cazul în care sunt efectuate în condiţii normale de piaţă. Pentru a evalua dacă tranzacţiile economice efectuate de către autorităţile/instituţiile sau întreprinderile publice au loc în condiţii normale de piaţă se utilizează testul operatorului economic privat în economia de piaţă care poate, fi după caz:
70.1 "testul investitorului privat în economia de piaţă" se aplică pentru a identifica prezenţa ajutoarelor de stat în cazuri de investiţii publice pentru a determina dacă în împrejurări similare, un investitor privat de dimensiune comparabilă, care îşi desfăşoară activitatea în condiţiile normale ale unei economii de piaţă ar fi putut fi determinat să facă investiţia în cauză;
70.2 "testul creditorului privat în economia de piaţă" se apliсă pentru a analiza dacă renegocierile unei datorii de către creditorii publici implică ajutor de stat, făcând o comparaţie între comportamentul unui creditor public şi cel al creditorilor privaţi ipotetici care se găsesc într-o situaţie similară;
70.3 "testul vânzătorului privat în economia de piaţă" se aplică pentru a evalua dacă o vânzare efectuată de o entitate publică implică ajutor de stat, analizând dacă un vânzător privat, în condiţii normale de piaţă, ar fi putut obţine acelaşi preţ sau un preţ mai bun.
71. Testele prevăzute în punctul 70 din prezenta Instrucţiune sunt variaţii ale aceluiaşi concept de bază, conform căruia comportamentul entităţilor publice trebuie să fie comparat cu cel al întreprinderii similare din sectorul privat în condiţii normale de piaţă, care stabilesc dacă tranzacţiile economice efectuate de entităţile respective constituie un avantaj pentru contrapartide.
72. Testul "operatorului economic privat în economia de piaţă" ( în continuare-OEP) este o metodă relevantă pentru evaluarea tranzacţiilor economice efectuate de către entităţile publice în condiţii normale de piaţă şi, dacă acestea implică acordarea unui avantaj care nu ar fi fost posibil în condiţii normale de piaţă pentru contrapartide.
73. Principiile generale şi criteriile relevante pentru aplicarea testului OEP sunt prevăzute în secţiunile 3 şi 4 din prezentul capitol.
Secţiunea 3.
Principii generale pentru aplicarea testului OEP
74. Scopul testului OEP este de a evalua dacă statul acordă un avantaj unei întreprinderi prin faptul că nu a acţionat ca o întreprindere privată în economia de piaţă într-o anumită tranzacţie. Nu este relevant dacă intervenţia constituie un mijloc raţional pentru entităţile publice de a urmări considerentele de politică publică (de exemplu, ocuparea forţei de muncă).
75. Rentabilitatea sau lipsa rentabilităţii beneficiarului nu reprezintă, în sine, un indicator decisiv pentru a stabili dacă tranzacţia economică în cauză este sau nu conformă cu condiţiile de piaţă. Elementul decisiv este dacă entitatea publică a acţionat sau nu la fel ca o întreprindere din piaţă aflat într-o situaţie similară. În caz contrar, beneficiarului i s-a acordat un avantaj economic pe care aceasta nu l-ar fi obţinut în condiţii normale de piaţă, ceea ce îi conferă un statut mai favorabil în raport cu concurenţii săi.
76. În scopul testului OEP, doar beneficiile şi obligaţiile statului în calitate de întreprindere, cu excepţia celor legate de calitatea sa de autoritate publică vor fi luate în considerare.
77. Testul OEP nu se aplică dacă statul acţionează în calitate de autoritate publică şi nu ca întreprindere. În cazul în care o intervenţie a statului este determinată de motive de politică publică (de exemplu, din motive de ordin social sau de dezvoltare regională), comportamentul statului, deşi raţional din perspectiva politicii publice, poate, în acelaşi timp, să includă considerente pe care o întreprindere privată în economia de piaţă nu le-ar avea în vedere în mod normal.
78. Testul OEP se aplică cu abstracţie de toate considerentele care se referă exclusiv la rolul unui furnizor de ajutor de stat în calitate de autoritate publică (de exemplu considerente de ordin social, regional sau de politică sectorială).
79. Examinarea conformităţii intervenţiei statului cu condiţiile pieţei are loc pe o bază ex-ante, reeşind din informaţiile disponibile la momentul în care a fost decisă intervenţia respectivă. Orice întreprindere privată în economia de piaţă este prudentă să efectueze, în mod normal, propria sa evaluare ex-ante a strategiei şi a perspectivelor financiare ale proiectului, de exemplu, prin intermediul unui plan de afaceri. Nu este suficient să se recurgă la evaluări economice ex-post care implică o constatare retrospectivă cu privire la faptul că investiţiile realizate de furnizorul ajutorului de stat în cauză, au fost într-adevăr profitabile.
80. În cazul în care există dubii, că, furnizorul ajutorului de stat a acţionat în calitate de întreprindere privată în economia de piaţă, acesta trebuie să furnizeze dovezi care arată că decizia de a efectua tranzacţia a fost luată pe baza unor evaluări economice comparabile cu cele pe care, în circumstanţe similare, le-ar fi efectuat o întreprindere privată în economia de piaţă raţional (având caracteristici similare cu cele ale entităţii publice în cauză) pentru a determina rentabilitatea sau avantajele economice ale tranzacţiei.
81. Stabilirea măsurii în care o tranzacţie este sau nu în concordanţă cu condiţiile pieţei se efectuează printr-o evaluare globală a efectelor tranzacţiei asupra întreprinderii în cauză, fără a lua în considerare dacă mijloacele specifice utilizate pentru a efectua tranzacţia sunt disponibile pentru întreprinderile private în economia de piaţă. Aplicabilitatea testului OEP nu poate fi exclusă doar pentru că mijloacele folosite de stat sunt de natură fiscală.
82. Mai multe măsuri consecutive de intervenţie a statului, pot fi considerate drept o singură intervenţie. Cazul dat se atestă când intervenţiile consecutive sunt strâns legate între ele, reeşind din istoricul, scopul acestora şi situaţia întreprinderii la momentul intervenţiilor, încât acestea sunt inseparabile. O serie de intervenţii ale statului care au loc în legătură cu aceeaşi întreprindere, într-o perioadă de timp relativ scurtă, sunt legate între ele sau au fost toate planificate sau previzibile la momentul primei intervenţii pot să fie evaluate drept o singură intervenţie.
83. În cazul în care intervenţia ulterioară a statului a fost rezultatul unor evenimente neprevăzute la momentul intervenţiei anterioare, cele două măsuri ar trebui să fie evaluate în mod separat.
84. Pentru a evalua dacă o tranzacţie este în conformitate cu condiţiile pieţei, este necesar să fie luate în considerare toate circumstanţele relevante ale cazului respectiv. Pot exista circumstanţe excepţionale în care achiziţia de bunuri sau servicii de către o autoritate publică, chiar dacă are loc la preţurile pieţei, nu poate fi considerată conformă cu condiţiile de piaţă.
Secţiunea 4.
Stabilirea conformităţii
cu condiţiile pieţei
85. La aplicarea testului OEP, se face distincţia între situaţiile în care conformitatea tranzacţiei cu condiţiile de piaţă sunt stabilite în mod direct pe baza unor date de piaţă specifice tranzacţiei şi situaţiile în care, având în vedere lipsa unor astfel de date, conformitatea tranzacţiei cu condiţiile de piaţă evaluate pe baza altor metode disponibile.
86. Conformitatea unei tranzacţii cu condiţiile pieţei sunt stabilite în mod direct, prin informaţii de piaţă specifice tranzacţiei în următoarele cazuri:
86.1 atunci când tranzacţia este în condiţii egale (în continuare "pari passu") de entităţi publice şi întreprinderi private; sau
86.2 atunci când tranzacţia se referă la vânzarea şi cumpărarea de active, bunuri şi servicii (sau alte tranzacţii comparabile) prin intermediul unei proceduri de ofertare deschise, transparente, nediscriminatorii şi necondiţionate.
87. Dacă din informaţiile de piaţă specifice privind tranzacţia rezultă că aceasta nu este în conformitate cu condiţiile pieţei, nu este potrivit să se utilizeze alte metode de evaluare pentru a ajunge la o concluzie diferită.
88. Când o tranzacţie este efectuată în aceiaşi termeni şi în aceleaşi condiţii şi, prin urmare, cu acelaşi nivel de risc şi de recompense de către entităţile publice şi întreprinderile private care sunt într-o situaţie comparabilă (o tranzacţie "pari passu"), astfel cum este în cadrul parteneriatului public-privat, tranzacţia dată este în concordanţă cu condiţiile pieţei.
89. În cazul în care o entitate publică şi întreprinderile private care sunt într-o situaţie comparabilă participă la aceeaşi tranzacţie în acelaşi timp, dar în termeni sau condiţii diferite, tranzacţia dată indică faptul că intervenţia entităţii publice nu este în conformitate cu condiţiile de piaţă.
90. Pentru a considera o tranzacţie "pari passu", se evaluează următoarele criterii:
90.1. intervenţia entităţilor publice şi a întreprinderilor private este decisă şi efectuată în acelaşi timp;
90.2. termenii şi condiţiile tranzacţiei sunt aceiaşi pentru entităţile publice şi toate întreprinderile private interesate, luând, în considerare posibilitatea măririi sau a reducerii nivelului de risc pe parcurs;
90.3. intervenţia întreprinderilor private au o importanţă economică reală şi nu este doar simbolică sau marginală; şi
90.4. poziţia de pornire a entităţilor publice şi a întreprinderilor private interesaţi este comparabilă în ceea ce priveşte tranzacţia, luând în considerare, de exemplu, expunerea economică anterioară a acestora faţă de întreprinderile în cauză (a se vedea punctele 117-118), eventualele sinergii care pot fi obţinute, măsura în care diferiţii investitori suportă costuri de tranzacţionare similare sau orice alte circumstanţe specifice pentru entitatea publică sau întreprinderea privată care ar putea afecta condiţiile de comparare.
91. Condiţia "pari passu" nu se aplică în cazul intervenţiei publice (având în vedere caracterul său sau amploarea sa unică), când nu poate fi reprodusă în practică de către o întreprindere privată în economia de piaţă.
92. Evaluarea tranzacţiei în cazul în care vânzarea şi cumpărarea de active, bunuri şi servicii sunt efectuate în urma unei proceduri de ofertare competitive, transparente, nediscriminatorii şi necondiţionate, trebuie să fie în conformitate cu principiile privind achiziţiile publice, dacă s-au utilizat criteriile adecvate de selectare a cumpărătorului sau a vânzătorului, astfel cum sunt descrise la punctele 101-103.
93. Dacă furnizorul ajutorului de stat decide să acorde sprijin din motive de politică publică, pentru o anumită activitate pentru care organizează proceduri de ofertare, tranzacţia dată nu se încadrează la punctele 92-105 din prezenta instrucţiune şi nu poate fi exclus acordarea unui avantaj economic.
94. O procedură de ofertare trebuie să fie competitivă pentru a permite tuturor ofertanţilor interesaţi şi calificaţi să participe la proces.
95. Procedura trebuie să fie transparentă, pentru a permite tuturor ofertanţilor interesaţi să fie informaţi în mod egal şi adecvat în fiecare etapă a procedurii de ofertare. Procedura de selecţie transparentă este constituită din elemente, precum, perioadă de timp suficientă pentru ofertanţii interesaţi, claritatea selecţiei şi a criteriilor de selecţie.
96. Procedura de ofertare trebuie să fie suficient de bine promovată, astfel încât toţi ofertanţii potenţiali să poată lua act de aceasta. Publicitatea trebuie să fie asigurată prin promovare suficientă. Activele, bunurile şi serviciile care, datorită valorii ridicate sau altor caracteristici, pot să atragă ofertanţii care operează la nivel naţional sau internaţional, trebuie să fie publicate încât să atragă potenţialii ofertanţi.
97. Tratamentul nediscriminatoriu al tuturor ofertanţilor în toate etapele procedurii şi criteriile de selecţie şi de atribuire obiective stabilite înaintea procesului sunt condiţii indispensabile pentru a asigura conformitatea tranzacţiei cu condiţiile pieţei. Pentru a garanta egalitatea de tratament, criteriile de atribuire a contractului trebuie să permită compararea şi evaluarea ofertelor în mod obiectiv.
98. Utilizarea şi respectarea principiilor privind achiziţiile publice, sunt considerate suficiente pentru a îndeplini cerinţele de mai sus, sub rezerva îndeplinirii tuturor condiţiilor pentru utilizarea procedurii respective. Acest principiu nu se aplică în circumstanţe specifice care fac imposibilă stabilirea unui preţ de piaţă, cum ar fi recurgerea la procedura de negociere fără publicarea unui anunţ de participare.
99. În cazul în care se depune doar o ofertă, procedura nu ar fi în mod normal suficientă pentru a garanta un preţ de piaţă, cu excepţia cazului în care fie există garanţii extrem de solide în conceperea procedurii care să asigure concurenţa veritabilă şi efectivă şi nu este evident că numai o singură întreprindere este în mod realist în măsură să prezinte o ofertă credibilă, fie autorităţile publice verifică prin mijloace suplimentare că rezultatul corespunde preţului pieţei.
100. Procedură de ofertare pentru vânzarea de active, bunuri sau servicii este necondiţionată în cazul în care un cumpărător potenţial are libertatea de a achiziţiona activele, bunurile şi serviciile care sunt vândute şi de a le utiliza în scopuri proprii, indiferent dacă desfăşoară sau nu anumite activităţi.
101. În cazul în care există condiţii în care cumpărătorul trebuie să îşi asume obligaţii speciale în beneficiul autorităţilor publice sau în interesul public general, pe care un vânzător privat nu le-ar fi solicitat, altele decât cele care decurg din dreptul intern general sau dintr-o decizie a autorităţilor de planificare, oferta nu poate fi considerată necondiţionată.
102. Atunci când entităţile publice vând active, bunuri şi servicii, criteriul pertinent pentru selectarea cumpărătorului trebuie să fie preţul cel mai ridicat, ţinând seama de dispoziţiile contractuale solicitate. Se vor lua în considerare doar ofertele credibile şi obligatorii.
103. La achiziţionarea activelor, bunurilor şi serviciilor de către entităţile publice, condiţiile specifice privind procedura de ofertare trebuie să fie nediscriminatorii şi să se refere în mod exact la obiectul şi la obiectivul economic specific al contractului, pentru a permite ca oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic să corespundă valorii de piaţă.
104. Criteriile de selecţie trebuie să fie definite astfel încât să permită o procedură de ofertare concurenţială efectivă, care asigură ofertantului câştigător o rentabilitate normală, şi nu mai mult. Aceasta presupune utilizarea unor proceduri care pun accentul în principal pe componenta de preţ a ofertei sau care pot în alt mod să genereze concurenţă, cum ar fi anumite proceduri de ofertare inverse, având criterii de atribuire suficient de bine definite.
105. În cazul unei proceduri de ofertare sau în condiţii "pari passu", se prezintă dovezi directe şi specifice privind conformitatea tranzacţiei cu condiţiile pieţei. În cazul unei tranzacţii care nu este realizată prin intermediul unei proceduri de ofertare sau în cazul în care intervenţia entităţilor publice nu este "pari passu" cu cea a întreprinderilor private, nu înseamnă că tranzacţia nu este conformă cu condiţiile pieţei. În cazul dat, conformitatea cu condiţiile pieţei se evaluează prin analiză comparativă sau alte metode de evaluare.
106. Pentru a stabili dacă o tranzacţie este în conformitate cu condiţiile pieţei, tranzacţia respectivă poate fi evaluată din perspectiva termenilor în care întreprinderile private comparabile au efectuat tranzacţii comparabile, în situaţii comparabile (analiză comparativă).
107. Analiza comparativă trebuie să identifice o valoare de referinţă adecvată care se referă la tipul de întreprindere în cauză, tipul tranzacţiei în cauză şi piaţa sau pieţele în cauză şi calendarul tranzacţiilor atunci când au avut loc evoluţii economice semnificative. După caz, ar putea fi necesar ca valorile de referinţă disponibile pe piaţă să fie ajustate în funcţie de caracteristicile specifice ale tranzacţiei de stat.
108. Analiza comparativă poate să nu fie o metodă adecvată pentru a stabili preţurile de piaţă dacă valorile de referinţă disponibile nu au fost definite în ceea ce priveşte considerentele de piaţă sau preţurile existente sunt denaturate semnificativ datorită intervenţiei publice.
109. Analiza comparativă nu stabileşte o valoare de referinţă exactă, dar valori posibile pentru evaluarea unei tranzacţii comparabile. Poate fi oportun să fie utilizate media sau mediana setului de tranzacţii comparabile.
110. Evaluarea dacă o tranzacţie este în conformitate cu condiţiile pieţei poate fi stabilită pe baza unei metode de evaluare standard, şi general acceptată bazată pe date disponibile obiective, verificabile şi fiabile, care ar trebui să fie suficient de detaliate şi ar trebui să reflecte situaţia economică la momentul în care a fost decisă tranzacţia, ţinând seama de nivelul de risc şi de previziuni. În funcţie de valoarea tranzacţiei, evaluarea trebuie să fie însoţită de efectuarea unei analize a sensibilităţii, evaluând diferite scenarii de afaceri, pregătind planificări pentru situaţii neprevăzute şi comparând rezultatele cu metode de evaluare alternative. Ar putea fi necesară o nouă evaluare (ex-ante), în cazul în care tranzacţia este întârziată şi trebuie să se ţină cont de modificările recente ale condiţiilor de piaţă.
111. O metodă standard acceptată pentru a determina randamentul (anual) al investiţiilor este de a calcula rata internă de rentabilitate (RIR). Decizia de a investi se poate evalua, de asemenea, pe baza valorii sale actualizate nete (VAN), care produce rezultate echivalente cu cele ale RIR în majoritatea cazurilor.
112. Pentru a evalua dacă investiţia este realizată în condiţiile pieţei, rentabilitatea investiţiei trebuie comparată cu randamentul normal preconizat al pieţei. Randamentul normal preconizat (sau costul de capital al investiţiei) este randamentul mediu estimat pe care piaţa îl impune investiţiei pe baza criteriilor general acceptate, în special riscul de investiţie, ţinând cont de poziţia financiară a întreprinderii şi trăsăturile specifice ale sectorului, ale regiunii sau ale ţării. În cazul în care randamentul normal nu poate fi preconizat în mod rezonabil, se poate estima că investiţia poate să nu fie efectuată în condiţiile pieţei.
113. Metoda de evaluare selectată depinde de situaţia pieţei, de disponibilitatea datelor sau de tipul tranzacţiei. De exemplu, în timp ce un investitor urmăreşte să genereze un profit prin investiţii în întreprinderi (caz în care RIR sau VAN se consideră a fi cea mai adecvată metodă), un creditor urmăreşte să obţină plata sumelor care îi sunt datorate (suma principală şi dobânzi) de către un debitor pe o perioadă stabilită contractual şi legal (caz în care evaluarea garanţiilor reale, de exemplu, valoarea activelor, ar putea fi mai relevantă). În cazul vânzărilor de terenuri, o evaluare efectuată de un expert independent înainte de negocierea vânzării, pentru a stabili valoarea de piaţă pe baza indicatorilor de piaţă şi a standardelor de evaluare general acceptate este, în principiu, satisfăcătoare.
114. Metodele de stabilire a RIR sau VAN pentru o investiţie nu prezintă o valoare exactă care este acceptată, ci o serie de valori posibile (în funcţie de împrejurările economice, juridice şi de alte împrejurări speciale ale tranzacţiei, inerente metodei de evaluare). În cazul în care scopul evaluării este de a analiza dacă intervenţia statului este sau nu în conformitate cu condiţiile pieţei, este normal să se ia în vedere măsuri de tendinţă centrală, cum ar fi media sau mediana setului de tranzacţii comparabile.
115. Întreprinderile private în economia de piaţă care sunt prudente, de regulă, îşi evaluează intervenţiile prin utilizarea mai multor metode diferite pentru a corobora estimările (de exemplu, calculele VAN sunt validate prin metodele analizei comparative). Metodele diferite care duc la obţinerea aceleiaşi valori oferă un indiciu suplimentar pentru stabilirea unui preţ de piaţă real. Metodele de evaluare complementare care susţin reciproc constatările, sunt considerate drept o indicaţie pozitivă atunci când se evaluează dacă o tranzacţie este sau nu în conformitate cu condiţiile pieţei.
116. Dacă entitatea publică a fost expusă în prealabil, din punct de vedere economic, faţă de o întreprindere (inclusiv în calitatea sa de fondator sau acţionar al unei întreprinderi), testul operatorului economic privat în economia de piaţă se analizează în cadrul unor scenarii contrafactuale.
117. În cazul unei intervenţii privind capitalurile proprii sau datoriile într-o întreprindere publică aflată în dificultate, rentabilitatea preconizată a unei asemenea investiţii ar trebui să fie comparată cu randamentul preconizat în scenariul contrafactual al lichidării întreprinderii. O întreprindere privată în economia de piaţă care este prudentă poate alege opţiunea de lichidare dacă prevede un nivel mai ridicat al câştigurilor sau un nivel mai scăzut al pierderilor. Costurile de lichidare care trebuie luate în considerare nu ar trebui să includă costurile legate de responsabilităţile autorităţilor publice, ci doar costurile pe care o întreprindere privată în economia de piaţă ar urma să le suporte, ţinând seama, de evoluţia contextului social, economic şi de mediu în care îşi desfăşoară activitatea.
118. Împrumuturile şi garanţiile acordate de entităţile publice, inclusiv întreprinderi publice, neconforme cu condiţiile pieţei, pot prezenta ajutor de stat în cazul în care acestea nu sunt în conformitate cu condiţiile pieţei.
119. La acordarea garanţiilor se analizează un scenariu cu trei părţi implicate: o entitate publică în calitate de garant, un debitor şi un creditor. În cele mai multe cazuri, ajutorul este prezent la nivelul debitorului, deoarece garanţia de stat poate să îi acorde un avantaj prin faptul că îi permite să împrumute la o rată care nu ar fi fost posibil de obţinut pe piaţă fără garanţie sau să împrumute într-o situaţie în care, în mod excepţional, nu s-ar fi obţinut niciun împrumut pe piaţă, indiferent de rată.
120. În anumite situaţii specifice, acordarea unei garanţii publice este un ajutor pentru creditor, şi anume, în cazul în care garanţia este acordată ex post pentru o obligaţie existentă între creditor şi debitor, în cazul în care nu se asigură un transfer complet al avantajului către debitor sau în cazul în care un împrumut garantat este utilizat pentru a rambursa unul negarantat.
121. Garanţia acordată în condiţii mai favorabile decât condiţiile pieţei, ţinând cont de situaţia economică a debitorului, conferă acestuia un avantaj (care plăteşte o taxă care nu reflectă în mod adecvat riscul pe care şi-l asumă garantul). În general, garanţiile nelimitate şi garanţiile care decurg din răspunderea statului pentru datoriile întreprinderilor insolvabile protejate de normele generale privind falimentul acordate în temeiul Legii insolvabilităţii nr.149/2012, nu sunt în conformitate cu condiţiile normale de piaţă.
122. În lipsa datelor specifice de pe piaţă cu privire la o anumită tranzacţie cu creanţe, conformitatea instrumentului de creanţă cu condiţiile de piaţă se stabileşte prin analiză comparativă.
123. În cazul împrumuturilor şi al garanţiilor, informaţiile privind costurile de finanţare ale întreprinderii ar putea fi obţinute din alte împrumuturi (recente) contractate de întreprinderea în cauză, din randamentul obligaţiunilor emise de întreprindere sau din marjele swap-ului pe riscul de credit în cazul întreprinderii respective. Tranzacţiile comparabile de pe piaţă pot fi tranzacţii de împrumut sau de garantare similare efectuate de un eşantion de întreprinderi de referinţă, obligaţiuni emise de un eşantion de întreprinderi de referinţă sau marjele swap-ului pe riscul de credit pe un eşantion de întreprinderi de referinţă.
124. În cazul garanţiilor care nu dispun de preţuri de referinţă corespunzătoare pe pieţele financiare, costul total de finanţare al împrumutului garantat include rata dobânzii aferentă creditului şi prima de garanţie comparată cu preţul de piaţă al unui credit similar, negarantat. Metoda analizei comparative poate fi completată cu metode de evaluare pe baza randamentului capitalurilor.
125. Pentru facilitarea evaluării conformităţii unei măsuri de sprijin cu testul OEP, Consiliul Concurenţei elaborează orientări privind substituenţi (proxies) pentru determinanarea caracterul de ajutor al împrumuturilor şi garanţiilor.
126. În cazul împrumuturilor, metoda pentru calculul ratei de referinţă, care trebuie să servească ca substituent al preţului de piaţă în situaţiile în care tranzacţiile comparabile de pe piaţă nu sunt simplu de identificat ( situaţie care este mai probabil să se aplice tranzacţiilor cu valoare limitată şi/sau tranzacţiilor care implică întreprinderi mici şi mijlocii (IMM-uri)) este prevăzută în Metodologia de stabilire a ratelor de referinţă şi de scont pentru domeniul ajutorului de stat, aprobată prin Hotărârea Plenului Consiliului Concurenţei nr.07/2024.
127. În privinţa unei tranzacţii comparabile la un preţ mai mic decât cel menţionat ca substituent de rata de referinţă, furnizorul ajutorului de stat poate considera că acest preţ mai mic este preţul pieţei. Dacă aceeaşi întreprindere care a efectuat recent tranzacţii similare la un preţ mai mare decât rata de referinţă, iar situaţia sa financiară şi condiţiile de piaţă au rămas practic neschimbate, rata de referinţă poate să nu constituie un substituent valabil al ratelor de piaţă pentru cazul respectiv.
128. Consiliul Concurenţei elaborează cadrul juridic detaliat privind substituenţii (şi prezumţiile absolute – "safe harbours" – pentru IMM-uri) în ceea ce priveşte garanţiile. Conform Regulamentului privind ajutoarele de stat sub formă de garanţii, pentru excluderea prezenţei ajutorului, este suficient ca debitorul să nu aibă dificultăţi financiare, garanţia să fie aferentă unei anumite tranzacţii, creditorul să suporte o parte a riscurilor şi debitorul să plătească un preţ orientat către piaţă pentru garanţie.
129. Măsura poate conferi avantaj altor întreprinderi decât celor căror le sunt transferate resursele de stat în mod direct (avantaj indirect). O măsură poate de asemenea să constituie un avantaj direct pentru întreprinderea beneficiară şi un avantaj indirect pentru alte întreprinderi, cum ar fi întreprinderea care operează la niveluri ulterioare de activitate. Beneficiarul direct al avantajului poate fi o întreprindere sau o persoană fizică/juridică care nu desfăşoară o activitate economică.
130. Un avantaj indirect este prezent în cazul în care măsura este concepută astfel încât să îşi direcţioneze efectele secundare către întreprinderi sau grupuri de întreprinderi identificabile şi nu sunt simple efecte economice secundare, inerente măsurii de sprijin. În acest scop, efectele previzibile ale măsurii ar trebui examinate din perspectivă ex ante.
Capitolul V.
SELECTIVITATE
Secţiunea 1.
Principii generale
131. O măsură de sprijin este selectivă dacă favorizează anumiţi beneficiar sau producţia anumitor bunuri, categorii de beneficiari sau anumite sectoare ale economiei.
132. O măsură cu aplicare pur generală care nu favorizează doar anumite întreprinderi sau producţia de anumite bunuri nu intră în sfera de aplicare a normelor cu privire la ajutorul de stat.
133. Intervenţiile care, la prima vedere, se aplică întreprinderilor în general pot fi selective şi, în consecinţă, pot fi considerate măsuri menite să favorizeze anumite întreprinderi sau producţia anumitor bunuri. Numărul mare de întreprinderi eligibile (care pot include toate întreprinderile dintr-un anumit sector), diversitatea şi dimensiunea sectoarelor de care aparţin, nu constituie temei pentru constatarea unei măsuri de sprijin ca măsură generală de politică economică, dacă de pe urma acesteia nu beneficiază toate sectoarele economice.
134. Faptul că ajutorul nu se adresează unuia sau mai multor beneficiari specifici, definiţi în prealabil, ci face obiectul unei serii de criterii obiective în conformitate cu care acesta poate fi acordat, în contextul unui buget a cărui alocare globală este prestabilită, unui număr nedefinit de beneficiari care, iniţial, nu sunt identificaţi în mod individual, este suficient pentru constatarea caracterului selectiv al măsurii.
135. Selectivitatea unei măsuri de sprijin poate fi evaluată prin prisma selectivităţii materiale şi regionale.
Secţiunea 2.
Selectivitatea materială
136. Selectivitatea materială a unei măsuri implică faptul că măsura se aplică numai anumitor (grupuri de) întreprinderi sau anumitor sectoare ale economiei.
137. Selectivitatea materială poate fi stabilită de jure sau de facto.
138. Selectivitatea materială este de jure dacă rezultă direct din criteriile legale pentru acordarea unei măsuri de sprijin, care este rezervată doar anumitor beneficiari cum ar fi întreprinderile care au o anumită dimensiune, care îşi desfăşoară activitatea în anumite sectoare sau care au o anumită formă juridică, societăţi constituite sau nou cotate pe o piaţă reglementată într-o anumită perioadă, societăţile care aparţin unui grup având anumite caracteristici sau cărora li s-au încredinţat anumite funcţii în cadrul unui grup, întreprinderi aflate în dificultate, sau întreprinderi exportatoare ori întreprinderi care desfăşoară activităţi legate de export. Selectivitatea de facto poate fi stabilită în cazul în care, deşi criteriile oficiale de aplicare a măsurii sunt formulate în termeni generali şi obiectivi, structura măsurii este de aşa natură încât efectele sale favorizează în mod semnificativ un anumit grup de întreprinderi.
139. Selectivitatea de facto este rezultatul unor condiţii sau obstacole impuse de furnizorul ajutorului de stat pentru a împiedica anumite întreprinderi să beneficieze de pe urma măsurii (de exemplu, aplicarea unei măsuri fiscale (cum ar fi, un credit fiscal) numai pentru investiţiile care depăşesc un anumit prag (altul decât un prag minor, din motive de eficienţă administrativă)) ceea ce denotă că măsura este rezervată de facto întreprinderilor care deţin resurse financiare semnificative. O măsură prin care se acordă anumite avantaje pentru perioadă scurtă, poate de asemenea, să fie selectivă de facto.
140. Măsurile generale care prima facie se aplică tuturor întreprinderilor, dar sunt limitate de puterea discreţionară a administraţiei publice sunt selective, acest lucru se întâmplă atunci când îndeplinirea criteriilor respective nu conduce automat la dreptul de a beneficia de măsura în cauză.
141. Entităţile publice au putere discreţionară în aplicarea unei măsuri, în special, în cazul în care criteriile de acordare a ajutorului sunt formulate într-o manieră foarte generală sau vagă, care presupune o marjă discreţionară în evaluare (de exemplu, posibilitatea autoritatea fiscale de a modifica condiţiile pentru acordarea unui avantaj fiscal în funcţie de caracteristicile proiectului de investiţii care îi este înaintat spre evaluare). În cazul în care autoritatea fiscală are o putere discreţionară pentru determinarea beneficiarilor sau condiţiile în care este acordat un avantaj fiscal pe baza unor criterii care nu sunt legate de regimul fiscal, cum ar fi menţinerea nivelului ocupării forţei de muncă, astfel, exercitarea puterii discreţionare se consideră că favorizare a unor anumite întreprinderi sau producţia anumitor bunuri.
142. Autorizare administrativă prealabilă a unei reduceri fiscale nu înseamnă în mod automat că aceasta constituie o măsură selectivă. Nu este o măsură selectivă când autorizarea administrativă prealabilă se bazează pe criterii obiective şi nediscriminatorii, cunoscute în prealabil, delimitând astfel exercitarea puterii de discreţie a administraţii publice. Astfel de sistem de autorizare administrativă prealabilă se bazează pe un sistem procedural care este uşor accesibil şi care asigură faptul că o cerere de autorizare va fi soluţionată într-un termen rezonabil, cu obiectivitate şi cu imparţialitate şi că respingerile cererilor de autorizare pot fi, de asemenea, contestate în cadrul unei proceduri judiciare sau prejudiciară.
143. Atunci când furnizorul ajutorului de stat adoptă măsuri pozitive ad hoc în beneficiul uneia sau al mai multor întreprinderi identificate (cum ar fi acordarea unor sume de bani sau de active anumitor întreprinderi), se poate concluziona, că astfel de măsuri au un caracter selectiv, întrucât acestea rezervă un tratament favorabil pentru una sau mai multe întreprinderi.
144. În cazul când furnizorul ajutorului de stat adoptă măsuri mai ample, aplicabile tuturor întreprinderilor care îndeplinesc anumite criterii, care reduc taxele pe care întreprinderile respective ar trebui, în mod normal, să le suporte (cum ar fi, scutiri de la plata impozitelor sau a contribuţiilor de asigurări sociale pentru întreprinderile care îndeplinesc anumite criterii), selectivitatea măsurilor este evaluată prin intermediul unei analize în trei etape.
145. La prima etapă trebuie să se identifice sistemul de referinţă, la a doua etapă trebuie să se stabilească dacă o măsură constituie o derogare de la sistemul respectiv în măsura în care face distincţie între întreprinderi care, având în vedere obiectivele inerente sistemului, se află într-o situaţie de fapt şi de drept comparabilă, iar, la a treia etapă dacă derogarea este justificată de natura sau economia generală a sistemului (de referinţă).
146. În cazul în care o măsură selectivă prima facie se justifică prin natura sau economia generală a sistemului, aceasta nu este considerată selectivă şi, prin urmare, nu va constitui ajutor de stat.
147. Analiza în trei etape nu poate fi aplicată în anumite cazuri, ţinând seama de efectele practice ale măsurilor în cauză. Trebuie subliniat faptul că legislaţia din domeniul ajutorului de stat nu face distincţie între măsurile de intervenţie a statului în ceea ce priveşte cauzele sau obiectivele acestora, ci le defineşte în funcţie de efectele lor, independent de tehnicile utilizate.
148. În anumite cazuri excepţionale, nu este suficient să se analizeze dacă măsură constituie o derogare de la normele sistemului de referinţă, astfel cum sunt definite de furnizorul ajutorului de stat în cauză, ci se evaluează dacă limitele sistemului de referinţă au fost concepute în mod coerent sau, dimpotrivă, într-un mod arbitrar sau părtinitor, pentru a favoriza anumite întreprinderi care se află într-o situaţie comparabilă în ceea ce priveşte logica fundamentală a sistemului în cauză.
149. Este necesar verificarea similară în anumite cazuri a taxelor pentru utilizări speciale, în cazul în care există elemente care să indice că limitele taxei au fost stabilite în mod arbitrar sau părtinitor, pentru a favoriza anumite produse sau activităţi care se află într-o situaţie comparabilă în ceea ce priveşte logica fundamentală a taxelor în cauză.
150. Sistemul de referinţă reprezintă valoarea de referinţă faţă de care este evaluat caracterul selectiv al unei măsuri.
151. Sistemul de referinţă este format dintr-un set coerent de norme juridice care se aplică în general tuturor subiecţilor impozabili şi se referă la condiţiile în care se aplică sistemul de impozitare, drepturile şi obligaţiile subiecţilor impozabili, aspecte tehnice ale funcţionării sistemului de referinţă al taxei/impozitului.
152. Sistemul de referinţă în cazul impozitelor, se bazează pe elemente, cum ar fi baza de impozitare, persoanele impozabile, evenimentul impozabil şi cotele de impozitare.
153. Un sistem de referinţă ar putea fi identificat în ceea ce priveşte regimul fiscal privind impozitul pe venit, sistemul TVA sau contribuţiile de asigurări sociale obligatorii. Acelaşi lucru se aplică, pentru taxele speciale (de sine stătătoare), cum ar fi taxele pe anumite produse sau activităţi care au un impact negativ asupra mediului sau asupra sănătăţii, care nu fac parte dintr-un sistem de impozitare mai vast. În consecinţă şi, sub rezerva cazurilor speciale enumerate la punctele 147-149, sistemul de referinţă este, în principiu, taxa în sine.
154. După stabilirea sistemului de referinţă, se stabileşte dacă măsura de sprijin constituie o derogare de la sistemul de referinţă prin care se verifică dacă măsura de sprijin favorizează anumite întreprinderi sau producţia anumitor bunuri în comparaţie cu alte întreprinderi care se află în situaţie de fapt şi de drept similară având în vedere obiectivul intrinsec al sistemului de referinţă. Obiectivele de politică externă, cum ar fi obiectivele politicii regionale, ale politicii de mediu sau ale politicii industriale nu pot fi invocate de furnizorul ajutorului de stat pentru a justifica tratamentul diferenţiat al întreprinderilor.
155. Structura anumitor taxe speciale (şi, în special, baza de impozitare a acestora), precum taxele de protecţie a mediului şi a sănătăţii impuse pentru a descuraja anumite activităţi sau produse care au un efect advers asupra mediului sau asupra sănătăţii umane, se integrează în obiectivele de politică urmărite ale statului, respectiv în cazul dat tratamentul diferenţiat pentru activităţile sau produsele a căror situaţie diferă de situaţia activităţilor sau produselor care fac obiectul taxei în ceea ce priveşte obiectivul intrinsec urmărit, nu constituie o derogare de la sistemul de referinţă.
156. În cazul în care o măsură favorizează anumite întreprinderi sau producerea anumitor bunuri care se află într-o situaţie de fapt şi de drept comparabilă, măsura este selectivă prima facie.
157. Măsura de sprijin nu se consideră selectivă dacă derogarea de la sistemul de referinţă este justificată prin natura sau economia generală a sistemului respectiv.
158. Pentru ca derogarea să fie justificată de natura sau economia generală a sistemului de referinţă, măsura de sprijin trebuie să fie proporţională şi să nu depăşească ceea ce este necesar pentru un obiectiv legitim urmărit.
159. Baza pentru o posibilă justificare poate servi:
159.1 necesitatea de a lupta împotriva fraudei sau a evaziunii fiscale;
159.2 necesitatea de a lua în considerare cerinţe specifice de contabilitate;
159.3 capacitatea de gestionare;
159.4 principiul neutralităţii fiscale;
159.5 natura progresivă a impozitului pe venit şi scopul redistributiv al acestuia;
159.6 necesitatea de a evita dubla impunere;
159.7 obiectivul de a optimiza recuperarea datoriilor fiscale.
160. Furnizorii ajutorului de stat trebuie să introducă şi să aplice proceduri de supraveghere şi de control corespunzătoare pentru a se asigura că derogările sunt conforme cu logica şi economia generală a regimului fiscal.
161. Un furnizor al ajutorului de stat care introduce o diferenţiere între întreprinderi trebuie să demonstreze că diferenţierea este justificată de natura şi economia generală a sistemului în cauză.
Secţiunea 3.
Selectivitatea regională
162. Măsurile care se aplică pe întregul teritoriu al statului nu intră sub incidenţa criteriului de selectivitate regional, prevăzut în prezenta secţiune. Sistemul de referinţă nu trebuie să fie în toate cazurile definit ca fiind întregul teritoriul statului şi, respectiv, nu toate măsurile care se aplică numai anumitor părţi a teritoriului statului sunt în mod automat selective.
163. Măsurile de sprijin, cu un domeniu de aplicare în unitatea teritorială autonomă sau locală, acordate de furnizorul ajutorului de stat pot să nu fie selective dacă sunt îndeplinite anumite cerinţe. Întrucât selectivitatea regională este un concept general, îndeplinirea anumitor condiţii se aplică tuturor măsurilor de sprijin regionale, nu doar celor fiscale.
164. Pentru evaluarea selectivităţii regionale, trebuie să fie diferenţiate trei scenarii:
164.1 în primul scenariu, guvernul decide asupra aplicării în mod unilateral un nivel de impozitare mai scăzut într-o anumită zonă geografică;
164.2 în al doilea scenariu se examinează corespunderea delegării simetrice a competenţelor fiscale. Un model de distribuire a competenţelor fiscale în care toate autorităţile publice locale din ţară au aceleaşi competenţe autonome de drept pentru stabilirea cotei de impozitare aplicabile pe teritoriul său de competenţă, independent de autoritatea publică centrală. Măsurile luate de autorităţile publice locale sunt neselective, întrucât nu este posibil să se stabilească o cotă de impozitare normală în măsură să constituie cadrul de referinţă.
164.3 în cel de-al treilea scenariu se examinează dacă delegarea asimetrică a competenţelor fiscale este acordată doar anumitor autorităţi ale administraţiei publice locale cu drept de adoptare a măsurilor fiscale aplicabile pe teritoriul acestora. Evaluarea caracterului selectiv al măsurii în cauză depinde de gradul de autonomie al autorităţii respective faţă de autoritatea publică centrală a statului. Acest lucru se întâmplă atunci când sunt îndeplinite trei criterii cumulative de autonomie: instituţională, procedurală, economică şi financiară. În cazul în care toate criteriile de autonomie sunt întrunite, atunci teritoriul administrativ în cauză şi nu întregul teritoriu al statului, constituie sistemul de referinţă.
165. Existenţa autonomiei instituţionale poate fi stabilită în cazul în care decizia privind măsura fiscală a fost luată de autoritatea publică locală de nivelul întâi, de nivelul al doilea sau de nivel special în temeiul atribuţiilor, puterii politice şi administrative, separate de cele ale autorităţilor administraţiei publice centrale.
166. Evaluarea măsurii în care criteriul autonomiei instituţionale a fost îndeplinit în fiecare caz ar trebui să includă, în special, examinarea Constituţiei Republicii Moldova şi a altor acte normative relevante, astfel încât să se verifice dacă o anumită unitate administrativ-teritorială are, într-adevăr, propriul statut politic şi administrativ şi dacă aceasta dispune de propriile instituţii autonome, care au puterea de a-şi exercita propria competenţă fiscală.
167. Existenţa autonomiei procedurale poate fi stabilită în cazul în care o decizie privind o măsură fiscală a fost adoptată fără ca autorităţile administraţiei publice centrale să poată interveni direct pentru a stabili conţinutul acesteia.
168. Criteriul esenţial pentru a determina dacă autonomia procedurală există nu este sfera de competenţă recunoscută autorităţilor administraţiei publice locale, ci capacitatea autorităţilor date, având în vedere competenţa acestora, de a adopta o decizie referitoare la o măsură fiscală în mod independent, şi anume fără ca autorităţile administraţiei publice centrale să poată interveni direct asupra conţinutului acesteia.
169. Existenţa unei proceduri de consultare sau de conciliere între autorităţile administraţiei publice centrale şi cele locale pentru a evita conflictele nu însemnă în mod automat că autoritatea locală nu are autonomie procedurală, cu condiţia ca autoritatea respectivă, şi nu autoritatea centrală ia decizia finală cu privire la adoptarea măsurii în cauză.
170. Faptul că actele adoptate de autorităţile administraţiei publice locale sunt supuse controlului jurisdicţional nu înseamnă că autoritatea respectivă nu are autonomie procedurală, întrucât existenţa acestui control este o trăsătură inerentă a statului de drept.
171. O măsură fiscală locală nu trebuie să fie complet separată de un sistem fiscal mai general pentru ca aceasta să nu constituie ajutor de stat. În special, nu este necesar ca sistemul fiscal în cauză (bazele de impozitare, cotele de impozitare, normele privind recuperarea impozitelor şi scutirile fiscale) să fie transferat în întregime către autorităţile administraţiei publice locale. De exemplu, transferul impozitului pe profit constând doar în competenţa de a modifica cotele într-un interval de timp limitat, fără a transfera competenţa de a modifica bazele de evaluare (indemnizaţiile şi scutirile fiscale etc.) ar putea fi considerat ca îndeplinind condiţia de autonomie procedurală în cazul în care clasa de impozitare predefinită permite teritoriului administrativ să exercite competenţe autonome semnificative de impozitare, fără ca administraţia centrală să fie în măsură să intervină în ceea ce priveşte conţinutul.
172. Existenţa autonomiei economice şi financiare poate fi stabilită în cazul în care o autoritate publică locală îşi asumă răspunderea pentru consecinţele politice şi financiare ale unei măsuri de reducere a impozitelor. Acest lucru nu este valabil în cazul în care autoritatea publică locală nu este responsabilă pentru gestionarea unui buget, şi anume, în cazul în care acesta nu deţine controlul asupra veniturilor şi cheltuielilor.
173. Pentru verificarea existenţei autonomiei economice şi financiare, consecinţele financiare ale măsurii fiscale în teritoriul administrativ nu trebuie să fie compensate de ajutoare sau subvenţii din alte teritorii administrative sau de la autoritatea administraţiei publice centrale. Existenţa unei legături cauzale directe între măsura fiscală adoptată de autoritatea publică locală şi sprijinul financiar din alte teritorii administrative sau de la autoritatea administraţiei publice centrale în cauză exclude existenţa unei astfel de autonomii.
174. Existenţa autonomiei economice şi financiare nu este subminată de faptul că un deficit la nivelul veniturilor fiscale ca rezultat al punerii în aplicare a descentralizării competenţelor fiscale (de exemplu, o rată de impozitare mai mică) este compensat de o creştere paralelă a aceloraşi venituri datorită apariţiei de noi întreprinderi atrase de tarife mai scăzute.
175. Criteriile de autonomie nu impun descentralizarea normelor care reglementează colectarea impozitelor către autorităţile administraţiei publice locale şi nici necesitatea ca veniturile fiscale să fie efectiv colectate de către autorităţile respective. Autoritatea publică centrală poate continua să fie responsabilă pentru colectarea impozitelor transferate, în cazul în care costurile de colectare sunt suportate de autoritatea publică locală.
Secţiunea 4.
Aspecte specifice referitoare
la măsurile fiscale
176. Furnizorul ajutorului de stat este liber să decidă asupra politicii economice pe care o consideră cea mai adecvată şi, în special, să distribuie sarcina fiscală după cum consideră de cuviinţă, între diferiţii factori de producţie. Cu toate acestea, furnizorul ajutorului de stat trebuie să îşi exercite această competenţă în conformitate cu legislaţia naţională.
177. Societăţile cooperative se conformează unor principii de funcţionare care le disting de alte întreprinderi şi fac obiectul unor cerinţe specifice de aderare, iar activităţile lor se desfăşoară în avantajul reciproc al propriilor membri, şi nu în interesul investitorilor exteriori. În plus, rezervele şi activele sunt nedistribuibile şi trebuie să fie folosite numai pentru interesul comun al membrilor. Cooperativele au un acces limitat la pieţele de capital şi generează marje de profit reduse.
178. Având în vedere aceste caracteristici particulare, cooperativele pot fi considerate ca nefiind într-o situaţie de fapt şi de drept comparabilă cu cea a societăţilor comerciale, astfel încât tratamentul fiscal preferenţial pentru cooperative ar putea să nu intre în domeniul de aplicare al normelor privind ajutoarele de stat, în următoarele condiţii:
178.1 acestea acţionează în interesul economic al membrilor lor;
178.2 relaţiile lor cu membrii nu sunt pur comerciale, ci au caracter personal şi individual;
178.3 membrii sunt implicaţi activ în desfăşurarea activităţii;
178.4 membrii au dreptul la o distribuţie echitabilă a rezultatelor performanţei economice.
179. În cazul în care se constată că societatea cooperativă este comparabilă cu societăţile comerciale, ea trebuie să fie inclusă în acelaşi cadru de referinţă ca societăţile comerciale şi să facă obiectul analizei în trei etape, astfel cum se prevede la punctele 146-161 din prezenta Instrucţiune. În conformitate cu cea de-a treia etapă a acestei analize, trebuie să se examineze dacă regimul fiscal în cauză este justificat de logica regimului fiscal.
180. Măsura trebuie să fie în conformitate cu principiile de bază sau directoare ale sistemului fiscal naţional (prin trimitere la mecanismele inerente sistemului respectiv). Orice derogare pentru societăţile cooperative, în sensul că acestea nu sunt impozitate la nivel de cooperativă poate, să fie justificată prin faptul că acestea distribuie membrilor întreg profitul lor şi că impozitul este colectat ulterior la nivelul membrilor individuali respectivi.
181. Reducerea impozitării trebuie să fie proporţională şi să nu depăşească ceea ce este necesar şi trebuie să se aplice proceduri de control şi de supraveghere corespunzătoare.
182. Vehiculele investiţionale, precum organismele de plasament colectiv, trebui să fie supuse unui nivel corespunzător de impozitare deoarece, acestea operează în calitate de organisme intermediare între investitori (terţi) şi întreprinderile ţintă care fac obiectul investiţiilor. Absenţa unor norme fiscale speciale care să reglementeze fondurile sau societăţile de investiţii ar putea conduce la instituirea unui fond de investiţii considerat drept un contribuabil separat cu impunerea unui nivel suplimentar de impozitare pentru orice venit sau câştiguri obţinute de vehiculul intermediar.
183. Statul, în general, trebuie să reducă efectele adverse ale impozitării asupra investiţiilor prin intermediul fondurilor sau societăţilor de investiţii în raport cu investiţiile directe ale investitorilor individuali şi, pe cât posibil, să asigure că sarcina fiscală globală finală asupra coşului diverselor tipuri de investiţii este aproximativ aceeaşi, indiferent de vehiculul de investiţii.
184. Măsurile fiscale menite să asigure neutralitatea fiscală pentru investiţiile în fondurile colective sau societăţile de investiţii nu sunt considerate ca fiind selective în cazul în care acestea nu au ca efect favorizarea anumitor organisme de plasament colectiv sau a anumitor tipuri de investiţii, ci reducerea sau eliminarea dublei impuneri economice în conformitate cu principiile generale inerente regimului fiscal în cauză.
185. În temeiul neutralităţii fiscale, toţi contribuabilii sunt trataţi la fel, indiferent dacă aceştia investesc în active, cum ar fi titlurile de stat şi acţiunile societăţilor pe acţiuni, direct sau indirect prin intermediul unor fonduri de investiţii. Un regim fiscal pentru organismele de plasament colectiv care respectă obiectivul transparenţei fiscale la nivelul vehiculului intermediar poate fi justificat de logica regimului fiscal în cauză, cu condiţia ca prevenirea dublei impuneri economice să constituie un principiu inerent regimului fiscal în cauză. În schimb, un tratament fiscal preferenţial limitat la vehicule de investiţii bine definite care îndeplinesc condiţii specifice în detrimentul altor vehicule de investiţii, aflate într-o situaţie de fapt şi de drept comparabilă, ar trebui să fie considerat selectiv, precum cazul în care normele fiscale ar prevedea un tratament favorabil pentru capitalul de risc naţional, pentru fondurile cu impact social sau pentru fondurile de investiţii pe termen lung.
186. Neutralitatea fiscală nu înseamnă că astfel de vehicule de investiţii trebuie să fie scutite integral de la plata oricărui impozit sau că administratorii fondului trebuie să fie scutiţi de la plata impozitului pe taxele pe care le percep pentru gestionarea activelor suport investite de fonduri şi nu justifică un tratament fiscal mai avantajos al unui organism de plasament colectiv faţă de o investiţie individuală pentru regimurile fiscale în cauză.
187. În acest caz, regimul fiscal privind neutralitatea fiscală ar fi disproporţionat şi ar depăşi ceea ce este necesar pentru îndeplinirea obiectivului de a evita dubla impunere, acesta ar constitui o măsură selectivă.
188. Amnistiile fiscale implică imunitatea la sancţiuni penale, amenzi şi plăţi în contul dobânzilor (parţial sau total). Unele amnistii presupun plata integrală a impozitelor datorate, altele implică renunţarea parţială la valoarea impozitului datorat.
189. O măsură de amnistie fiscală care se aplică întreprinderilor poate fi considerată o măsură generală dacă sunt îndeplinite următoarele condiţii:
189.1 măsura este deschisă oricărei întreprinderi din orice sector sau de orice dimensiune care are obligaţii fiscale restante datorate la data stabilită de măsură, fără a privilegia un grup prestabilit de întreprinderi;
189.2 măsura nu conduce la o selectivitate de facto în favoarea anumitor întreprinderi sau sectoare de activitate;
189.3 acţiunea autorităţii fiscale este limitată la punerea în aplicare a amnistiei fiscale, fără nicio putere discreţionară de a interveni în acordarea sau intensitatea măsurii;
189.4 măsura nu presupune o derogare de la verificare.
190. Amnistiile fiscale care se aplică doar pentru o scurtă perioadă obligaţiilor fiscale care sunt scadente înainte de o dată stabilită în prealabil şi care sunt încă scadente la momentul introducerii amnistiei fiscale, sunt inerente conceptului de amnistie fiscală al cărei obiectiv este de a îmbunătăţi atât colectarea impozitelor, cât şi conformitatea contribuabililor.
191. Măsurile de amnistie fiscală sunt considerate măsuri generale dacă acestea corespund obiectivului legiuitorului naţional de a asigura conformitatea cu un principiu general de drept, cum ar fi principiul conform căruia o hotărâre trebuie să fie pronunţată într-o perioadă rezonabilă de timp.
192. Scopul decizii fiscale este de a stabili în prealabil aplicarea regimului fiscal de drept într-un caz particular, având în vedere faptele şi circumstanţele sale specifice. Din motive de securitate juridică, autorităţile fiscale furnizează decizii administrative anticipate privind modul în care vor fi tratate anumite tranzacţii din punct de vedere fiscal.
193. Acest lucru se realizează pentru precizarea în prealabil a modului în care dispoziţiile unei convenţii fiscale bilaterale sau normele de ordin fiscal sunt aplicate într-un anumit caz sau modul în care profiturile realizate în condiţii de deplină concurenţă" sunt stabilite pentru tranzacţiile cu părţi afiliate în care incertitudinea justifică o decizie anticipată pentru asigurarea că preţul pentru toate tranzacţiile intragrup este stabilit în condiţii de deplină concurenţă. Statul oferă propriilor contribuabili securitate juridică şi previzibilitate privind aplicarea normelor fiscale generale, care sunt cel mai bine asigurate în cazul în care practica lor în materie de decizii administrative este transparentă şi deciziile sunt publicate.
194. Acordarea unei decizii fiscale trebuie să respecte normele privind ajutoarele de stat. În cazul în care o decizie fiscală aprobă un rezultat care nu reflectă în mod fiabil rezultatul care s-ar obţine prin aplicarea normală a regimului fiscal de drept, respectiva decizie poate conferi un avantaj selectiv destinatarului, în măsura în care acest tratament selectiv duce la o diminuare a obligaţiilor fiscale ale destinatarului în comparaţie cu societăţile aflate într-o situaţie de fapt şi de drept similară.
195. Reducerea bazei de impozitare a unei întreprinderi care rezultă dintr-o măsură fiscală ce permite unui contribuabil să utilizeze în tranzacţiile intragrup preţuri de transfer care nu sunt similare cu preţurile care ar fi percepute în condiţii de liberă concurenţă între întreprinderi independente care negociază în circumstanţe comparabile în condiţii de deplină concurenţă conferă un avantaj selectiv contribuabilului respectiv, în virtutea faptului că obligaţia sa fiscală în regimul fiscal de drept este redusă în comparaţie cu întreprinderile independente care utilizează profiturile lor înregistrate efectiv pentru a-şi stabili baza de impozitare.
196. O decizie fiscală care aprobă o metodologie de stabilire a preţurilor de transfer pentru stabilirea profitului impozabil al unei entităţi din cadrul unui grup de societăţi care nu duce la o aproximare fiabilă a rezultatului de pe piaţă în conformitate cu principiul deplinei concurenţe conferă un avantaj selectiv beneficiarului acesteia.
197. Aproximări fiabile a rezultatului de pe piaţă înseamnă că orice abatere de la cea mai bună estimare a rezultatului de pe piaţă trebuie să fie limitată şi proporţională cu incertitudinea inerentă metodei de stabilire a preţurilor de transfer aleasă sau instrumentelor statistice utilizate pentru acest exerciţiu de aproximare.
198. Principiul deplinei concurenţe face parte în mod necesar din evaluarea de către Consiliul Concurenţei a măsurilor fiscale acordate întreprinderilor care fac parte dintr-un grup în temeiul Legii cu privire la ajutorul de stat, indiferent dacă şi sub ce formă un furnizor al ajutorului de stat a integrat acest principiu în sistemul său juridic. Se recurge la acest principiu pentru a stabili dacă profitul impozabil al unei întreprinderi din cadrul unui grup în scopul impozitului pe profit a fost stabilit pe baza unei metodologii cu ajutorul căreia se obţine o aproximare fiabilă a rezultatului de pe piaţă.
199. O decizie fiscală care aprobă o astfel de metodologie asigură că întreprinderea respectivă nu este tratată în mod favorabil în temeiul normelor obişnuite privind impozitul pe profit în comparaţie cu întreprinderile independente care plătesc impozit pe baza profitului contabil, care reflectă preţurile stabilite pe piaţă şi negociate în condiţii de deplină concurenţă. Principiul concurenţei depline aplicat de Consiliul Concurenţei în evaluarea deciziilor de stabilire a preţurilor de transfer în temeiul normelor privind ajutoarele de stat este, interzicerea unui tratament inegal în ceea ce priveşte impozitarea întreprinderilor care se află într-o situaţie de fapt şi de drept similară. Acest principiu este obligatoriu, iar normele fiscale naţionale nu sunt excluse din domeniul său de aplicare.
200. Consiliul Concurenţei, la examinarea unei decizii de stabilire a preţurilor de transfer, dacă este conformă cu principiul concurenţei depline inerent, ţine cont de legislaţia naţională, jurisprudenţa aplicabilă a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene şi a altor instrumente de interpretare ale instituţiilor Uniunii Europene aferente preţurilor de transfer. Acestea nu se referă la aspecte legate de ajutorul de stat în sine, ci reflectă consensul internaţional privind preţurile de transfer şi furnizează orientări utile pentru autorităţile fiscale şi societăţile multinaţionale cu privire la modul în care se pot asigura că printr-o metodologie de stabilire a preţurilor de transfer se obţine un rezultat în concordanţă cu condiţiile de piaţă.
201. În cazul în care un acord privind preţurile de transfer este în conformitate cu legislaţia naţională, jurisprudența Uniunii Europene, alte instrumente de interpretare ale instituţiilor Uniunii Europene, şi conduce la o aproximare fiabilă a rezultatului de pe piaţă, decizia fiscală aprobată în temeiul acordului nu este susceptibilă să implice un ajutor de stat.
202. Decizia fiscală conferă un avantaj selectiv destinatarului, în special în cazul în care:
202.1 se aplică în mod eronat legislaţia fiscală naţională şi aceasta duce la o scădere a cuantumului impozitului;
202.2 nu este disponibilă pentru întreprinderile într-o situaţie de drept şi de fapt similară;
202.3 furnizorul ajutorului de stat aplică un tratament fiscal mai "favorabil" beneficiarului în comparaţie cu alţi contribuabili într-o situaţie similară de fapt şi de drept. De exemplu, atunci când autoritatea fiscală acceptă un acord privind preţurile de transfer care nu este stabilit în condiţii de concurenţă deplină deoarece cu metodologia aprobată prin această decizie se obţine un rezultat care se îndepărtează de o aproximare fiabilă a rezultatului de pe piaţă şi în cazul în care decizia permite destinatarului său să utilizeze metode alternative, mai indirecte, de calcul al veniturilor impozabile, cum ar fi prin utilizarea de marje fixe în cazul metodei cost-plus sau a metodei preţului de revânzare pentru determinarea preţurilor de transfer corespunzătoare, deşi sunt disponibile metode mai directe.
203. Tranzacţiile fiscale au loc în contextul litigiilor dintre un contribuabil şi autorităţile fiscale cu privire la cuantumul impozitului datorat. Încheierea unei astfel de tranzacţii fiscale permite autorităţilor fiscale să evite litigiile de lungă durată în faţa instanţelor naţionale şi să asigure recuperarea rapidă a impozitului datorat. În timp ce competenţa furnizorului de ajutor de stat în acest domeniu este indiscutabilă, ajutorul de stat poate fi implicat în încheierea unei tranzacţii fiscale, în special, în cazul în care se constată că valoarea impozitului datorat a fost redusă, fără o justificare clară (cum ar fi, optimizarea recuperării datoriilor) sau în mod disproporţionat în beneficiul contribuabilului.
204. O tranzacţie între autoritatea fiscală şi un contribuabil presupune, un avantaj selectiv, atunci când:
204.1 la momentul acordării de concesii disproporţionate unui contribuabil, administraţia aplică un tratament fiscal discreţionar mai "favorabil" în comparaţie cu alţi contribuabili într-o situaţie similară de fapt şi de drept;
204.2 tranzacţia este contrară dispoziţiilor fiscale aplicabile şi are ca rezultat o scădere a valorii impozitului, dincolo de o valoare rezonabilă. Acest lucru este valabil, inclusiv, în cazul în care faptele constatate ar fi trebuit să conducă la o evaluare diferită a impozitului în funcţie de dispoziţiile aplicabile (dar valoarea impozitului datorat a fost redusă în mod ilegal).
205. Măsurile fiscale de natură pur tehnică, cum ar fi normele privind deprecierea/amortizarea, nu constituie ajutor de stat. Metoda de calcul a deprecierii activelor stabilite în cadrul normativ pot fi inerente regimurilor fiscale de care aparţin.
206. Dificultatea în evaluarea posibilului caracter selectiv cu privire la rata de depreciere a anumitor active constă în obligaţia de a stabili un criteriu de referinţă (de la care ar putea eventual deroga o rată sau o metodă de depreciere specifică). În timp ce, din punct de vedere contabil, scopul acestui exerciţiu este de a reflecta deprecierea economică a activelor cu scopul de a prezenta o imagine corectă asupra situaţiei financiare a întreprinderii, procesul fiscal urmăreşte scopuri diferite, precum că le permite întreprinderilor să repartizeze cheltuielile deductibile în timp.
207. Stimulentele pentru depreciere (cum ar fi o perioadă mai scurtă de depreciere, o metodă de depreciere mai favorabilă, deprecierea anticipată etc.), pentru anumite tipuri de active sau întreprinderi, care nu se bazează pe principiile directoare ale normelor de depreciere, pot duce la existenţa unor ajutoare de stat, iar normele privind deprecierea accelerată şi rapidă pentru activele în regim de leasing pot fi văzute ca măsuri generale în cazul în care contractele de leasing în cauză sunt cu adevărat accesibile întreprinderilor din toate sectoarele şi de orice dimensiuni.
208. Autoritatea fiscală are competenţa discreţionară de a stabili perioade de depreciere diferite sau metode de evaluare diferite de la o întreprindere la alta sau de la un sector la altul, există, în mod evident, o prezumţie de selectivitate. O autorizaţie prealabilă de la autoritatea fiscală o condiţie pentru aplicarea unui sistem de depreciere implică selectivitate în cazul în care autorizaţia nu se limitează la verificarea prealabilă a cerinţelor legale.
209. Dispoziţiile specifice care nu conţin elemente discreţionare, care permit, ca impozitul pe venit să fie stabilit la cotă fixă, pot fi justificate prin natura şi economia generală a sistemului în cazul în care, de exemplu, acestea ţin cont de cerinţe contabile specifice sau de importanţa terenurilor în active care sunt specifice anumitor sectoare.
210. Astfel de dispoziţii nu sunt selective, în cazul în care sunt îndeplinite următoarele condiţii:
210.1 regimul pe o bază fixă se justifică prin preocuparea de a evita impunerea unor sarcini administrative disproporţionate pentru anumite tipuri de întreprinderi având în vedere dimensiunea lor redusă sau sectorul lor de activitate (de exemplu, în sectorul agricol şi în sectorul pescuitului);
210.2 regimul pe o bază fixă nu are efectul de a presupune o povară fiscală mai mică pentru întreprinderile respective în comparaţie cu alte întreprinderi excluse din domeniul său de aplicare şi nu implică avantaje pentru o subcategorie de beneficiari ai regimului.
211. Prevederea de norme antiabuz poate fi justificată ca măsură de prevenire a acţiunilor de evaziune fiscală ale contribuabililor. Astfel de norme pot fi selective în cazul în care prevăd o derogare (neaplicarea normelor antiabuz) pentru anumite întreprinderi sau tranzacţii care nu este conformă cu logica normelor anti-abuz în cauză.
212. Nu înseamnă în mod implicit că orice scutiri de taxe în materie de accize armonizate la nivelul Uniunii Europene, nu se încadrează în domeniul de aplicare al normelor privind ajutoarele de stat. O reducere a accizei poate acorda un avantaj selectiv întreprinderilor care utilizează produsul în cauză ca un factor de producţie sau care îl comercializează pe piaţă.
Capitolul VI.
EFECTUL ASUPRA SCHIMBURILOR
COMERCIALE ŞI ASUPRA CONCURENŢEI
Secţiunea 1.
Principii generale
213. Sprijinul public pentru întreprinderi constituie ajutor de stat doar în cazul în care denaturează sau riscă să denatureze concurenţa prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri şi doar în măsura în care acesta afectează schimburile comerciale dintre Republica Moldova şi statele membre ale Uniunii Europene.
214. Acestea sunt două elemente distincte şi necesare ale noţiunii de ajutor de stat. În practică, cele două criterii sunt deseori tratate în comun în cursul evaluării ajutoarelor de stat deoarece, în general, acestea sunt considerate ca fiind legate unul de altul în mod indisolubil.
Secţiunea 2.
Denaturarea concurenţei
215. Se consideră că o măsură acordată de stat denaturează sau ameninţă să denatureze concurenţa în cazul în care aceasta este susceptibilă să amelioreze poziţia concurenţială a beneficiarului în comparaţie cu celelalte întreprinderi cu care acesta concurează. Se consideră în general că există o denaturare a concurenţei atunci când statul acordă un avantaj financiar unei întreprinderi într-un sector liberalizat în care există sau ar putea exista concurenţă.
216. Faptul că autorităţile atribuie un serviciu public unui furnizor intern (chiar dacă erau libere să încredinţeze serviciul terţilor) nu exclude o posibilă denaturare a concurenţei. O posibilă denaturare a concurenţei este exclusă dacă se îndeplinesc următoarele condiţii cumulative:
216.1. un serviciu face obiectul unui monopol legal (stabilit în conformitate cu cadrul normativ);
216.2. monopolul legal nu exclude doar concurenţa de pe piaţă, ci şi pentru piaţă, în sensul că acesta exclude orice concurenţă posibilă pentru a deveni furnizorul exclusiv al serviciului în cauză;
216.3. serviciul nu este în concurenţă cu alte servicii; şi
216.4. în cazul în care furnizorul de servicii desfăşoară activităţi pe o altă piaţă (geografică sau a produsului) care este deschisă concurenţei, subvenţiile încrucişate trebuie excluse. Acest lucru impune ţinerea unei contabilităţi separate, alocarea costurilor şi a veniturilor în mod adecvat şi garantarea faptului că finanţarea publică furnizată pentru serviciul care face obiectul monopolului legal nu este în folosul altor activităţi.
217. Sprijinul public este de natură să denatureze concurenţa chiar dacă acesta nu ajută întreprinderea beneficiară să se extindă şi să obţină o cotă de piaţă. Este suficient că ajutorul îi permite să menţină o poziţie competitivă mai puternică decât cea pe care ar fi menţinut-o dacă ajutorul nu ar fi fost acordat. Pentru a se considera că ajutorul denaturează concurenţa, în mod normal, este suficient ca ajutorul să ofere beneficiarului un avantaj prin scutirea de cheltuieli pe care, în caz contrar, acesta ar fi trebuit să le suporte în cursul operaţiunilor comerciale curente. Definiţia ajutorului de stat nu presupune ca denaturarea concurenţei sau efectul asupra schimburilor comerciale să fie semnificativ sau material. Faptul că valoarea ajutorului este scăzută sau întreprindea beneficiară este mică nu va exclude în sine o denaturare a concurenţei sau o ameninţare a acesteia, cu condiţia, însă, ca probabilitatea unei asemenea denaturări să nu fie doar ipotetică.
Secţiunea 3.
Efectul asupra schimburilor comerciale
218. Sprijinul public pentru întreprinderi constituie ajutor de stat doar în măsura în care acesta afectează schimburile comerciale dintre Republica Moldova şi statele membre ale Uniunii Europene. Nu este necesar să se stabilească faptul că ajutorul are un efect real asupra schimburilor comerciale dintre Republica Moldova şi statele membre ale Uniunii Europene, ci doar dacă ajutorul este susceptibil să afecteze aceste schimburi comerciale. Atunci când un ajutor acordat de Republica Moldova consolidează poziţia anumitor întreprinderi în raport cu aceea a altor întreprinderi concurente în cadrul schimburilor comerciale cu statele membre ale Uniunii Europene, acestea din urmă trebuie considerate ca fiind influenţate de ajutor.
219. Sprijinul public poate fi considerat ca având un efect asupra schimburilor comerciale dintre Republica Moldova şi statele membre ale Uniunii Europene inclusiv în cazul în care beneficiarul nu este direct implicat în schimburi comerciale transfrontaliere. De exemplu, subvenţia poate îngreuna pătrunderea pe piaţă pentru întreprinderile din alte state prin menţinerea sau creşterea gradului de aprovizionare locală.
220. Astfel, importanţa relativ scăzută a unui ajutor sau dimensiunile relativ modeste ale întreprinderii beneficiare nu exclud în principiu eventualitatea ca schimburile comerciale dintre Republica Moldova şi statele membre ale Uniunii Europene să fie afectate.
221. O subvenţie publică acordată unei întreprinderi care furnizează doar servicii locale sau regionale şi care nu furnizează servicii în afara Republicii Moldova poate avea totuşi o incidenţă asupra schimburilor comerciale cu statele membre ale Uniunii Europene în cazul în care întreprinderile din state membre ale Uniunii Europene ar putea furniza serviciile respective (de asemenea, prin intermediul dreptului de stabilire) şi o astfel de posibilitate nu este doar ipotetică. În cazul în care Republica Moldova acordă o subvenţie publică unei întreprinderi pentru furnizarea de servicii de transport, datorită subvenţiei, prestarea serviciilor poate să fie menţinută sau crescută, având ca rezultat faptul că întreprinderile înfiinţate în statele membre ale Uniunii Europene au mai puţine şanse de a-şi furniza serviciile de transport pe piaţa Republicii Moldova. Acest efect poate fi mai puţin probabil în cazul în care domeniul de aplicare al activităţii economice este foarte mic, aspect dedus, de exemplu, dintr-un nivel foarte scăzut al cifrei de afaceri.
222. Un efect asupra schimburilor comerciale poate apărea, de asemenea, inclusiv în cazul în care destinatarul exportă întreaga producţie sau cea mai mare parte a producţiei sale în afara Republicii Moldova, dar în astfel de situaţii efectul este mai puţin rapid şi nu poate fi dedus din simplul fapt că piaţa este deschisă concurenţei.
223. În stabilirea unui efect asupra schimburilor comerciale, nu este necesar să se definească piaţa sau să se analizeze în detaliu impactul măsurii asupra poziţiei concurenţiale a beneficiarului şi a concurenţilor săi.
224. Un efect asupra schimburilor comerciale nu poate fi doar ipotetic sau presupus. Trebuie să se stabilească motivul pentru care măsura denaturează sau ameninţă să denatureze concurenţa şi este susceptibilă să aibă un efect asupra schimburilor comerciale dintre Republica Moldova şi statele membre ale Uniunii Europene, pe baza efectelor previzibile ale măsurii.
225. În situaţiile în care măsura are un impact strict local, aceasta nu produce niciun efect asupra schimburilor comerciale dintre Republica Moldova şi statele membre ale Uniunii Europene. În astfel de cazuri, beneficiarul furnizează bunuri sau servicii într-o zonă geografică restrânsă de pe teritoriul Republicii Moldova, fiind puţin probabil să atragă clienţi din alte state membre ale Uniunii Europene şi nu se poate prevedea în mod rezonabil că măsura ar avea un efect mai mult decât marginal asupra condiţiilor transfrontaliere de investiţii sau de stabilire.
226. Deşi nu este posibilă definirea unor categorii generale de măsuri care să îndeplinească în mod constant aceste criterii, printre exemplele care ar putea corespunde se numără următoarele:
226.1. infrastructurile sportive şi recreative care deservesc în principal un public local şi care nu sunt susceptibile să atragă clienţi sau investiţii din alte state din Uniunea Europeană;
226.2. evenimentele culturale şi entităţile care desfăşoară activităţi economice care, nu sunt susceptibile să atragă utilizatori sau vizitatori de la oferte similare din statele membre ale Uniunii Europene. Doar finanţările acordate instituţiilor şi evenimentelor culturale de mari dimensiuni sau de renume, care beneficiază de promovare semnificativă în afara Republicii Moldova, pot afecta schimburile comerciale dintre Republica Moldova şi statele membre ale Uniunii Europene;
226.3. spitalele şi alte unităţi de asistenţă medicală care furnizează gama obişnuită de servicii medicale destinate unei populaţii locale şi care nu sunt susceptibile să atragă clienţi sau investiţii din statele membre ale Uniunii Europene;
226.4. mass-media şi/sau produsele culturale care, din motive geografice şi lingvistice, au o audienţă restrânsă la nivel local;
226.5. un centru de conferinţe a cărui amplasare şi efect potenţial al ajutorului asupra preţurilor nu sunt susceptibile să devieze utilizatorii de la alte centre din statele membre ale Uniunii Europene;
226.6. o platformă de informare şi de relaţionare pentru a aborda în mod direct problemele legate de şomaj şi de conflicte sociale într-o zonă locală predefinită şi foarte limitată;
226.7. aeroporturile sau porturile mici care deservesc în principal utilizatori locali, limitând astfel concurenţa în ceea ce priveşte serviciile oferite la nivel local, şi al căror impact asupra investiţiilor transfrontaliere este cu adevărat cel mult marginal;
226.8. finanţarea anumitor instalaţii pe cablu în regiuni care dispun de puţine instalaţii şi care au o capacitate turistică limitată. În acest caz următorii factori sunt luaţi în considerare pentru a face o distincţie între instalaţiile care sprijină o activitate de natură să atragă utilizatori din afara locului şi care sunt în general considerate a avea un efect asupra schimburilor comerciale şi instalaţiile legate de sport în regiuni care dispun de puţine instalaţii şi care au o capacitate turistică limitată, în cazul cărora sprijinul public nu poate avea un efect asupra schimburilor comerciale dintre Republica Moldova şi statele membre ale Uniunii Europene:
226.8.1. amplasarea instalaţiei (de exemplu, în oraşe sau sate de legătură);
226.8.2. programul de funcţionare;
226.8.3. utilizatorii predominant locali (proporţia numărului de bilete valabile pentru o zi în raport cu numărul de bilete valabile pentru o săptămână);
226.8.4. numărul total şi capacitatea instalaţiilor în raport cu numărul de utilizatori rezidenţi;
226.8.5. alte facilităţi turistice din zonă. Cu adaptările necesare, factori similari ar putea să fie relevanţi, de asemenea, pentru alte tipuri de instalaţii.
227. Chiar dacă circumstanţele în care se acordă ajutorul sunt suficiente, în majoritatea cazurilor, pentru a demonstra că ajutorul poate să afecteze schimburile comerciale şi să denatureze sau să ameninţe să denatureze concurenţa, aceste circumstanţe ar trebui să fie stabilite în mod corespunzător. În cazul schemelor de ajutor, este în mod normal suficient să se examineze caracteristicile schemei în cauză.
CAPITOLUL VII
FINANŢAREA PUBLICĂ A INFRASTRUCTURII
Secţiunea 1.
Dispoziţii Generale
228. Normele privind noţiunea de ajutor de stat, astfel cum sunt descrise în prezenta instrucţiune, se aplică finanţării publice a infrastructurii utilizate în scopuri economice, ca şi în cazul oricărei finanţări publice care favorizează o activitate economică. Având în vedere importanţa strategică a finanţării publice a infrastructurilor, nu în ultimul rând pentru promovarea creşterii, precum şi întrebările pe care le generează adesea, este adecvat să se prevadă norme specifice cu privire la situaţiile în care finanţarea publică a infrastructurilor favorizează o întreprindere, acordă un avantaj şi are un efect asupra concurenţei şi asupra schimburilor comerciale dintre Republica Moldova şi statele membre ale Uniunii Europene.
229. Proiectele de infrastructură implică adesea mai multe categorii de actori şi orice ajutor de stat implicat poate eventual să fie în folosul construcţiei (inclusiv extinderile sau îmbunătăţirile), al exploatării sau utilizării infrastructurilor.
230. În sensul prezentului capitol, este necesar să se facă distincţia între dezvoltatorul şi/sau primul proprietar ("dezvoltator/proprietar") al unei infrastructuri, întreprinderile (şi anume întreprinderile care utilizează în mod direct infrastructura pentru a oferi servicii utilizatorilor finali, inclusiv întreprinderile care achiziţionează infrastructura de la dezvoltator/proprietar pentru a o exploata în scopuri economice sau care obţin o concesiune sau un contract de închiriere pentru utilizarea şi exploatarea infrastructurii) şi utilizatorii finali ai unei infrastructuri, deşi aceste roluri se pot suprapune în unele cazuri.
231. În sensul prezentei Instrucţiuni, proprietar înseamnă orice entitate care îşi exercită drepturile de proprietate efectivă asupra infrastructurii şi care beneficiază de avantajele economice care derivă din acestea. De exemplu, în cazul în care proprietarul deleagă dreptul său de proprietate unei entităţi separate (de exemplu, unei autorităţi portuare) care gestionează infrastructura în numele proprietarului, prin aceasta se poate înţelege înlocuirea proprietarului în scopul controlului ajutoarelor de stat.
Secţiunea 2.
Ajutor pentru dezvoltator/proprietar
232. Finanţarea publică a infrastructurii este în mod tradiţional considerată ca neintrând sub incidenţa normelor privind ajutoarele de stat, întrucât construirea şi exploatarea acestora sunt considerate drept măsuri generale de politică publică şi nu activităţi cu caracter economic. Mai mulţi factori, cum ar fi liberalizarea, privatizarea, integrarea pieţei şi progresele tehnologice au sporit însă posibilităţile de exploatare comercială a infrastructurilor.
233. Finanţarea unei infrastructuri care nu este destinată exploatării comerciale este exclusă, în principiu, de la aplicarea normelor privind ajutoarele de stat.
234. Aceasta vizează infrastructura utilizată pentru activităţi pe care statul le desfăşoară în mod normal în exercitarea prerogativelor sale de autoritate publică (de exemplu, instalaţii militare, controlul traficului aerian în aeroporturi, faruri şi alte echipamente pentru necesităţile navigaţiei generale, inclusiv pe căi navigabile interioare, protecţia împotriva inundaţiilor şi gestionarea apelor de mică adâncime în interesul public, activităţi ale poliţiei şi ale autorităţilor vamale) sau care nu sunt utilizate pentru oferirea de bunuri sau de servicii pe o piaţă (de exemplu drumuri puse la dispoziţie pentru uz public gratuit). Aceste activităţi nu au caracter economic şi, prin urmare, nu intră în domeniul de aplicare al normelor privind ajutoarele de stat. Acest lucru este valabil pentru finanţarea publică a infrastructurilor conexe.
235. În cazul în care o infrastructură utilizată iniţial pentru activităţi neeconomice este ulterior reafectată uzului economic (de exemplu, în cazul în care un aeroport militar este transformat pentru uz civil), doar costurile suportate pentru transformarea infrastructurii în scopuri economice vor fi luate în considerare pentru evaluarea în temeiul normelor privind ajutoarele de stat.
236. În cazul în care o infrastructură este utilizată pentru activităţi atât economice, cât şi neeconomice, finanţarea publică pentru construcţia sa va intra sub incidenţa normelor privind ajutoarele de stat doar în măsura în care aceasta se referă la costurile legate de activităţi economice.
237. În cazul în care o entitate desfăşoară activităţi economice şi neeconomice, furnizorul ajutorului de stat trebuie să se asigure că finanţarea publică acordată pentru activităţile neeconomice nu poate fi utilizată pentru subvenţionarea încrucişată a activităţilor economice. Acest lucru poate fi asigurat în special prin limitarea finanţării publice la costul net (inclusiv costul capitalului) al activităţilor neeconomice, care trebuie identificat pe baza unei separări clare a conturilor.
238. Atunci când, în cazul utilizării mixte, infrastructura este utilizată aproape exclusiv pentru o activitate neeconomică, Consiliul Concurenţei consideră că întreaga finanţare ar putea să nu intre sub incidenţa normelor privind ajutorul de stat, cu condiţia ca utilizarea economică să îşi păstreze caracterul strict auxiliar, şi anume o activitate care este direct legată de exploatarea infrastructurii şi necesară pentru aceasta sau intrinsec legată de utilizarea principală neeconomică a acesteia. Trebuie să se considere că se respectă acest criteriu atunci când activităţile economice consumă aceiaşi factori de producţie (de exemplu, materiale, echipamente, forţă de muncă sau capital fix) ca activităţile neeconomice principale. Activităţile economice auxiliare trebuie să rămână limitate ca sferă, în ceea ce priveşte capacitatea infrastructurii.
239. Astfel de activităţi economice auxiliare pot include o organizaţie de cercetare care, ocazional, închiriază echipamentele şi laboratoarele proprii unor parteneri industriali. Finanţarea publică acordată serviciilor uzuale (de exemplu, restaurante, magazine sau parcări cu plată) ale infrastructurilor care sunt utilizate aproape exclusiv pentru o activitate neeconomică nu are în mod normal niciun efect asupra schimburilor comerciale dintre Republica Moldova şi statele membre ale Uniunii Europene, întrucât este puţin probabil ca aceste servicii uzuale să atragă clienţi din statele membre ale Uniunii Europene şi ca finanţarea lor să aibă un efect mai mult decât marginal asupra investiţiilor sau stabilirii transfrontaliere. Construirea unei infrastructuri, sau a unei părţi a acesteia, poate intra sub incidenţa exercitării prerogativelor de autoritate publică ale statului. În aceste cazuri, finanţarea publică a infrastructurii (sau a părţii relevante din infrastructură) nu face obiectul normelor privind ajutoarele de stat.
Secţiunea 3.
Denaturarea concurenţei şi impactul asupra schimburilor
comerciale dintre Republica Moldova şi statele membre ale Uniunii Europene
240. Justificarea care stă la baza cazurilor în care anumite măsuri nu sunt de natură să afecteze schimburile comerciale dintre Republica Moldova şi statele membre ale Uniunii Europene cum prevăd punctele 225-226 pot fi, relevante pentru anumite finanţări publice ale infrastructurilor, în special locale sau municipale, chiar dacă acestea sunt exploatate comercial. O caracteristică pertinentă pentru astfel de cazuri ar fi o zonă de captare predominant locală, precum şi dovezi care să ateste faptul că nu este probabil ca investiţiile transfrontaliere să fie afectate mai mult decât în mod marginal.
241. Construirea de instalaţii de agrement locale, instalaţii de asistenţă medicală, aeroporturi sau porturi mici care deservesc în principal utilizatori locali şi al căror impact asupra investiţiilor transfrontaliere este marginal nu este susceptibilă să afecteze schimburile comerciale. Dovezile care atestă că nu există efecte asupra schimburilor comerciale pot consta în date care indică doar o utilizare limitată a infrastructurii din afara statului şi că investiţiile transfrontaliere pe piaţa care face obiectul analizei sunt minime sau că este improbabil să fie afectate în mod negativ.
242. Există situaţii în care anumite infrastructuri nu sunt în concurenţă directă cu alte infrastructuri de acelaşi tip sau cu alte infrastructuri de natură diferită care oferă servicii cu un grad semnificativ de substituibilitate, sau cu astfel de servicii în mod direct. Lipsa concurenţei directe între infrastructuri este adesea specifică infrastructurilor de reţele globale care sunt monopoluri naturale, şi anume în cazul cărora o reproducere ar fi nerentabilă.
243. Pot exista sectoare în care finanţarea privată pentru construirea de infrastructuri este nesemnificativă. Se consideră că un efect asupra schimburilor comerciale dintre Republica Moldova şi statele membre ale Uniunii Europene sau denaturarea concurenţei este, în mod normal, exclusă în ceea ce priveşte construcţia de infrastructuri în cazurile în care, sunt întrunite cumulativ următoarele condiţii:
243.1 o infrastructură nu se confruntă în mod normal cu o concurenţă directă;
243.2 finanţarea privată este nesemnificativă în sectorul şi în statul membru în cauză;
243.3 infrastructura nu este concepută pentru a favoriza în mod selectiv o întreprindere sau un sector anume, ci să ofere beneficii pentru societate în general.
244. Pentru ca întreaga finanţare publică a unui anumit proiect să nu intre sub incidenţa normelor privind ajutoarele de stat, furnizorul ajutorului de stat trebuie să se asigure că finanţarea oferită pentru construirea de infrastructuri în situaţiile menţionate la punctele 242-243 nu poate fi utilizată pentru subvenţionarea încrucişată sau indirectă a altor activităţi economice, inclusiv exploatarea infrastructurii.
245. Subvenţionarea încrucişată poate fi exclusă prin:
245.1. garantarea faptului că proprietarul infrastructurii nu desfăşoară nicio altă activitate economică;
245.2. în cazul în care proprietarul infrastructurii desfăşoară alte activităţi economice prin ţinerea de evidenţe contabile separate, alocarea costurilor şi veniturilor într-un mod adecvat;
245.3. garantarea faptului că finanţarea publică nu favorizează alte activităţi.
246. Absenţa unui ajutor indirect, în special, în favoarea întreprinderii care construieşte infrastructura poate fi asigurată de exemplu, prin organizarea unei proceduri de ofertare pentru exploatarea infrastructurii.
Secţiunea 4.
Ajutor pentru dezvoltatorul/proprietarul
unei infrastructuri pentru fiecare sector economic
247. Prezenta secţiune oferă o imagine de ansamblu asupra modului în care Consiliul Concurenţei intenţionează să evalueze dacă finanţarea infrastructurii în diferite sectoare are caracter de ajutor de stat, având în vedere particularităţile principale ale finanţării infrastructurii publice în general şi în prezent în diferite sectoare în ceea ce priveşte condiţiile identificate în capitolul VII. Aceasta nu aduce atingere rezultatului evaluării proiectelor, având în vedere caracteristicile lor specifice, modul în care s-a organizat prestarea de servicii legate de utilizarea infrastructurilor şi dezvoltarea serviciilor comerciale şi a pieţei interne.
248. Secţiunea dată nu este destinată să înlocuiască evaluarea individuală privind respectarea tuturor elementelor noţiunii de ajutor de stat în ceea ce priveşte măsura concretă de finanţare a unei infrastructuri specifice. În acte normative ale Consiliului Concurenţei sunt prevăzute norme de evaluare detaliate privind anumite sectoare.
249. Infrastructura aeroportuară constă în diferite tipuri de infrastructură. Cea mai mare parte a infrastructurii aeroportuare este destinată furnizării de servicii aeroportuare pentru companiile aeriene în schimbul unei plăţi, servicii care pot fi considerate activităţi economice, prin urmare, finanţarea acesteia face obiectul normelor privind ajutoarele de stat. În cazul în care o infrastructură este destinată furnizării de servicii comerciale non-aeronautice către alţi utilizatori, finanţarea sa publică face obiectul normelor privind ajutoarele de stat.
250. Întrucât aeroporturile concurează adesea între ele, finanţarea infrastructurilor aeroportuare este de natură să afecteze schimburile comerciale dintre Republica Moldova şi statele membre ale Uniunii Europene. În schimb, finanţarea publică a infrastructurilor destinate activităţilor care ţin de responsabilitatea statului în exercitarea prerogativelor sale de autoritate publică nu intră sub incidenţa normelor privind ajutoarele de stat.
251. Controlul traficului aerian, operaţiunile de salvare şi de stingere a incendiilor în aeronave, activităţile cadrelor de poliţie şi a celor vamale, precum şi activităţile necesare pentru protejarea aviaţiei civile în cadrul unui aeroport împotriva actelor de intervenţie ilicită sunt considerate a nu avea un caracter economic.
252. Finanţarea publică a infrastructurilor portuare favorizează o activitate economică şi, prin urmare, face obiectul normelor privind ajutoarele de stat. Ca şi în cazul aeroporturilor, porturile pot concura între ele şi finanţarea infrastructurilor portuare este, de asemenea, de natură să afecteze schimburile comerciale dintre Republica Moldova şi statele membre ale Uniunii Europene.
253. Investiţiile pentru infrastructura necesară activităţilor care ţin de responsabilitatea statului în exercitarea prerogativelor sale de autoritate publică nu fac obiectul controlului ajutoarelor de stat. Controlul traficului maritim, stingerea incendiilor, activităţile cadrelor de poliţie şi a celor vamale sunt, în general, considerate a nu avea un caracter economic.
254. Infrastructura de bandă largă este folosită pentru a permite furnizarea de conectivitate pentru telecomunicaţii utilizatorilor finali. Furnizarea de conectivitate către utilizatorii finali contra cost constituie o activitate economică. Infrastructura de bandă largă este, în multe cazuri, construită de către întreprinderi fără nicio finanţare din partea statului, ceea ce atestă existenţa unei finanţări de piaţă semnificative, iar în multe zone geografice mai multe reţele ale unor întreprinderi diferite sunt în concurenţă.
255. Infrastructurile de bandă largă fac parte din reţele mari, interconectate şi exploatate comercial. Finanţarea publică a infrastructurii de bandă largă pentru furnizarea de conectivitate către utilizatorii finali face obiectul normelor privind ajutoarele de stat, astfel cum se prevede în actele normative ale Consiliului Concurenţei, iar conectarea exclusivă a autorităţilor publice este o activitate neeconomică şi, prin urmare, finanţarea publică a aşa-numitelor "reţele închise" nu constituie ajutor de stat.
256. Infrastructura energetică este utilizată pentru furnizarea de servicii energetice contra cost, ceea ce reprezintă o activitate economică. Infrastructura energetică este, în mare măsură, construită de către actorii de pe piaţă, ceea ce dovedeşte existenţa unei finanţări de piaţă semnificative, şi este finanţată prin tarifele impuse utilizatorilor. Prin urmare, finanţarea publică a infrastructurii energetice favorizează o activitate economică şi este probabil să aibă un efect asupra schimburilor comerciale dintre statele membre, în consecinţă, ea face în principiu obiectul normelor privind ajutoarele de stat.
257. Finanţarea publică a infrastructurilor de cercetare poate favoriza o activitate economică şi, prin urmare, face obiectul normelor privind ajutoarele de stat, în măsura în care infrastructura este de fapt destinată desfăşurării de activităţi economice (cum ar fi, închirierea de echipamente sau de laboratoare către întreprinderi, furnizarea de servicii către întreprinderi sau desfăşurarea de activităţi de cercetare contractuală).
258. Finanţarea publică a infrastructurilor de cercetare utilizate pentru activităţi neeconomice, cum ar fi cercetarea independentă în vederea dobândirii unor cunoştinţe mai vaste şi a unei înţelegeri mai bune, nu intră sub incidenţa normelor privind ajutoarele de stat. Norme detaliate privind distincţia între activităţile economice şi cele neeconomice în domeniul cercetării se conţin în actele normative, aprobate de Consiliul Concurenţei.
259. Deşi exploatarea infrastructurii feroviare poate constitui o activitate economică, construirea infrastructurii feroviare care este pusă la dispoziţia potenţialilor utilizatori în condiţii egale şi nediscriminatorii, spre deosebire de exploatarea infrastructurii îndeplineşte în mod normal condiţiile prevăzute la punctele 242-243 şi, prin urmare, finanţarea sa nu afectează în general schimburile comerciale dintre Republica Moldova şi statele membre ale Uniunii Europene şi nu denaturează concurenţa. Pentru a garanta că întreaga finanţare a unui anumit proiect nu face obiectul normelor privind ajutoarele de stat, furnizorul ajutorului de stat trebuie să se asigure, de asemenea, că sunt îndeplinite condiţiile stabilite la punctele 244-245. Acelaşi raţionament se aplică în cazul investiţiilor în poduri feroviare, tuneluri feroviare şi infrastructuri de transport urban.
260. Deşi drumurile puse la dispoziţie gratuit publicului sunt infrastructuri generale şi finanţarea lor publică nu intră sub incidenţa normelor privind ajutorul de stat, exploatarea drumurilor pentru care se percep taxe reprezintă, în multe cazuri, o activitate economică. Construirea în sine a infrastructurii rutiere, inclusiv a drumurilor pentru care se percep taxe, spre deosebire de exploatarea unui drum pentru care se percep taxe şi cu condiţia ca acesta să nu constituie o infrastructură specializată îndeplineşte în mod normal condiţiile prevăzute la punctele 242-243 şi, prin urmare, finanţarea sa nu afectează în general schimburile comerciale dintre Republica Moldova şi statele membre ale Uniunii Europene şi nu denaturează concurenţa.
261. Pentru a garanta că întreaga finanţare publică a unui anumit proiect nu face obiectul normelor privind ajutoarele de stat, trebuie să se asigure, că sunt îndeplinite condiţiile stabilite la punctele 244-245. Acelaşi raţionament se aplică şi în cazul investiţiilor în poduri, tuneluri şi căi navigabile interioare (de exemplu, râuri şi canale).
262. Exploatarea reţelelor de alimentare cu apă şi de evacuare a apelor uzate constituie o activitate economică. Construirea unei reţele cuprinzătoare de alimentare cu apă şi de evacuare a apelor uzate îndeplineşte de regulă condiţiile prevăzute la punctele 242-243 şi, prin urmare, finanţarea sa nu denaturează în general concurenţa şi nici nu afectează schimburile comerciale dintre statele membre ale Uniunii Europene şi Republica Moldova.
263. Pentru a garanta că întreaga finanţare a unui anumit proiect nu face obiectul normelor privind ajutoarele de stat, trebuie să se asigure, de asemenea, că sunt îndeplinite condiţiile stabilite la punctele 244-245.
Secţiunea 5.
Ajutor pentru întreprinderi
264. În cazul în care sunt îndeplinite toate elementele ajutorului de stat cu privire la dezvoltatorul/proprietarul unei infrastructuri, dezvoltatorul/proprietarul infrastructurii beneficiază de ajutor de stat, indiferent dacă utilizează în mod direct infrastructura pentru a oferi ei înşişi bunuri ori servicii sau dacă pun infrastructura la dispoziţia unei întreprinderi terţe care la rândul său oferă servicii utilizatorilor finali ai infrastructurii (de exemplu, în cazul în care proprietarul unui aeroport acordă o concesiune pentru prestarea de servicii în aeroport).
265. Întreprinderile care utilizează infrastructura şi beneficiază de ajutor în vederea furnizării de servicii utilizatorilor finali primesc un avantaj în cazul în care utilizarea infrastructurii le oferă un avantaj economic pe care nu l-ar fi obţinut în condiţii normale de piaţă. Acesta este cazul când suma plătită pentru dreptul de a exploata infrastructura este mai mică decât cea pe care ar plăti-o pentru o infrastructură comparabilă în condiţii normale de piaţă. În secţiunea 2 capitolul IV din prezenta Instrucţiune, se oferă norme privind modul în care se poate stabili conformitatea condiţiilor de exploatare cu condiţiile de piaţă.
266. În conformitate cu secţiunea 2 capitolul IV, Consiliul Concurenţei consideră că un avantaj economic în favoarea unei întreprinderi poate fi exclus în special în cazul în care concesiunea pentru exploatarea infrastructurii (sau a unor părţi a acesteia) se atribuie la un preţ pozitiv prin intermediul unei proceduri de ofertare care îndeplineşte toate condiţiile relevante stabilite la punctele 95-105.
267. În cazul în care un furnizor al ajutorului de stat nu îşi îndeplineşte obligaţia de notificare şi atunci când există îndoieli în ceea ce priveşte compatibilitatea ajutorului acordat dezvoltatorului/proprietarului cu piaţa internă, Consiliul Concurenţei poate emite o decizie prin care îi solicită furnizorului ajutorului de stat să suspende punerea în aplicare a măsurii şi să recupereze cu titlu provizoriu orice sume plătite, până la adoptarea unei decizii privind compatibilitatea ajutorului. Instanţa de judecată are obligaţia să facă acest lucru şi la cererea concurenţilor.
268. În cazul în care, în urma evaluării măsurii, Consiliul Concurenţei adoptă o decizie prin care ajutorul este declarat incompatibil cu piaţa internă şi dispune recuperarea acestuia, nu poate fi exclus un impact asupra întreprinderii care gestionează infrastructura.
Secţiunea 6.
Ajutor pentru utilizatorii finali
269. În cazul în care întreprinderea care gestionează o infrastructură a primit ajutor de stat sau în cazul în care resursele sale reprezintă resurse de stat, are posibilitatea de a acorda un avantaj utilizatorilor infrastructurii (dacă acestea sunt întreprinderi), cu excepţia cazului în care condiţiile de utilizare respectă testul operatorului economic privat în economia de piaţă, şi anume infrastructura este pusă la dispoziţia utilizatorilor în condiţiile pieţei.
270. În conformitate cu principiile generale explicate în secţiunea 2 din capitolul IV, avantajul acordat utilizatorilor în astfel de cazuri poate fi exclus atunci când taxele de utilizare a infrastructurii au fost stabilite prin intermediul unei proceduri de ofertare care îndeplineşte toate condiţiile relevante stabilite la punctele 95-105.
271. Astfel cum se explică în secţiunea 2 din capitolul IV, atunci când astfel de dovezi specifice nu sunt disponibile, conformitatea tranzacţiei cu condiţiile de piaţă pot fi evaluate în funcţie de termenii şi condiţiile în baza căruia întreprinderea privată în comparaţie, îi este încredinţată utilizarea unei infrastructuri comparabile cu situaţia comparabilă (analiză comparativă), cu condiţia ca această comparaţie să fie posibilă.
272. În cazul în care nu se poate aplica niciunul dintre criteriile de evaluare din prezenta secţiune, faptul că o tranzacţie este în conformitate cu condiţiile pieţei poate fi stabilit pe baza unei metode de evaluare standard, general acceptată.
273. Consiliul Concurenţei consideră că testul operatorului economic privat în economia de piaţă poate fi întrunit pentru finanţarea publică a infrastructurilor deschise care nu sunt destinate unui anumit utilizator (unor anumiţi utilizatori) în cazul în care utilizatorii lor contribuie în mod proporţional, dintr-o perspectivă ex ante, la rentabilitatea proiectului/întreprinderii. Aceasta este situaţia atunci când întreprinderea care gestionează infrastructura încheie acorduri comerciale cu utilizatorii individuali care permit acoperirea tuturor costurilor ce decurg din aceste acorduri, inclusiv o marjă de profit rezonabilă, pe baza unor perspective solide pe termen mediu. Această evaluare ar trebui să ia în considerare toate veniturile marginale şi toate costurile marginale preconizate suportate de întreprindere în legătură cu activitatea utilizatorului specific.