Постановление N 02 от 25.02.2026 об утверждении Инструкции о понятии государственной помощи
СОВЕТ ПО КОНКУРЕНЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
об утверждении Инструкции о понятии государственной помощи
№ 02 от 25.02.2026
(в силу 28.05.2026, за исключением некоторых положений согласно пкт.2)
(утрачивает силу на дату вступления присоединения РМ к ЕС)
Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 224-226 ст. 405 от 28.05.2026
* * *
На основании статьи 41 пункта c), статьи 46 части (6) пункта i) Закона о конкуренции № 183/2012 (повторно опубликован в Официальном мониторе Республики Молдова, 2023 г., № 351-354, ст.620), Закона № 112/2014 о ратификации Соглашения об ассоциации между Республикой Молдова, с одной стороны, и Европейским Союзом и Европейским сообществом по атомной энергии и их государствами-членами, с другой стороны (Официальный монитор Республики Молдова, 2014, № 185-199, ст.442), и действия № 46 кластера 2, приложение A, глава 8 "Политика в области конкуренции" Национальной программы по вступлению Республики Молдова в Европейский Союз на 2025-2029 годы, утвержденной Постановлением Правительства № 306/2025 (Официальный монитор Республики Молдова, 2025, № 269-288, ст.319), и
в целях транспонирования Сообщения Комиссии о понятии государственной помощи, упомянутом в статье 107 (1) Договора о функционировании Европейского Союза (2016/C 262/01), CELEX: 52016XC0719 (05), опубликованного в Официальном журнале Европейского Союза C 262/1 от 19 июля 2016 года,
Пленум Совета по конкуренции
ПОСТАНОВЛЯЕТ:
1. Утвердить Инструкцию о понятии государственной помощи (прилагается).
2. Постановление вступает в силу со дня опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова, за исключением положений раздела 3 главы VI и главы VII, которые вступают в силу с 1 января 2027 года.
3. Пункты 58-129 Положения о форме уведомления, порядке рассмотрения и принятия решений о государственной помощи, утвержденного Постановлением Пленума Совета по конкуренции № 1/2025, признать утратившими силу.
4. Настоящее постановление утрачивает силу на дату вступления Республики Молдова в Европейский Союз.
| ПРЕДСЕДАТЕЛЬ ПЛЕНУМА | |
| СОВЕТА ПО КОНКУРЕНЦИИ | Алексей ГЕРЦЕСКУ |
| № 02. Кишинэу, 25 февраля 2026 г. | |
Утверждена
Постановлением Пленума
Совета по конкуренции
№ 02/2026
ИНСТРУКЦИЯ
о понятии государственной помощи
Глава I.
ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
1. Инструкция о понятии государственной помощи (далее – Инструкция) предоставляет Совету по конкуренции, поставщикам государственной помощи и иным заинтересованным лицам руководящие принципы по основным концепциям понятия государственной помощи, как оно регламентировано Законом о государственной помощи и нормативными актами Совета по конкуренции в области государственной помощи , в целях содействия более предсказуемому, прозрачному и последовательному применению данного понятия.
2. Настоящая Инструкция оперирует понятием государственной помощи в том виде, в каком оно регламентировано Законом о государственной помощи и международными договорами, регулирующими область государственной помощи, которые как Совет по конкуренции, так и поставщики государственной помощи, включая судебные инстанции, должны применять в связи с уведомлением и отлагательными условиями, предусмотренными Законом о государственной помощи. Инструкция не относится к совместимости государственной помощи с нормальной конкурентной средой, которая подлежит оценке Советом по конкуренции.
3. Инструкция определяет составляющие элементы понятия государственной помощи: наличие предприятия, вменяемость меры государству, финансирование посредством государственных ресурсов, предоставление преимущества, селективность меры и ее влияние на конкуренцию и торговлю между Республикой Молдова и государствами-членами Европейского Союза. Инструкция содержит разъяснения относительно финансирования инфраструктуры за счет государственных средств.
4. Понятия, используемые в настоящей Инструкции, определены в Законе о конкуренции № 183/2012, Законе о государственной помощи и иных нормативных актах Совета по конкуренции.
5. Совет по конкуренции обязан соблюдать понятие государственной помощи и располагает лишь ограниченными пределами усмотрения при его применении, а именно в тех случаях, когда оценки Совета по конкуренции носят технический или сложный характер, в частности, в ситуациях, предполагающих проведение комплексных экономических оценок.
Глава II.
ПОНЯТИЕ ПРЕДПРИЯТИЯ И ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Раздел 1.
Общие принципы определения понятия предприятия и экономической деятельности
6. Нормы о государственной помощи применяются только в тех случаях, когда бенефициаром меры является предприятие.
7. Определение принадлежности субъекта к категории предприятия осуществляется в зависимости от характера его деятельности и охватывает 3 важных аспекта:
7.1. Юридический статус субъекта в соответствии с нормативной базой не является определяющим. Например, субъект, имеющий согласно национальному законодательству статус ассоциации или спортивного клуба, может, тем не менее, считаться предприятием в смысле Закона о конкуренции № 183/2012. То же самое относится и к субъекту, официально являющемуся частью государственного управления. Единственным определяющим и единственно релевантным критерием для квалификации является наличие экономической деятельности, независимо от юридической формы, режима собственности или институционального статуса соответствующего субъекта.
7.2. Применение норм о государственной помощи не обусловлено наличием цели извлечения прибыли у созданного субъекта. Некоммерческие организации также могут предлагать товары и услуги на рынке. Если некоммерческие организации не осуществляют экономическую деятельность, они остаются вне сферы действия контроля за государственной помощью.
7.3. Классификация субъекта как предприятия всегда осуществляется в отношении конкретной деятельности. Субъект, осуществляющий как экономическую, так и неэкономическую деятельность, должен считаться предприятием только в отношении первой категории деятельности.
8. Несколько различных юридических лиц могут рассматриваться как образующие единую экономическую единицу в целях применения норм о государственной помощи. Соответственно, эта экономическая единица считается рассматриваемым предприятием. Для этой цели имеет значение наличие контрольного пакетa акций (participaţii de control), а также иных функциональных, экономических или организационных связей.
9. Для разъяснения различия между экономической и неэкономической деятельностью в целях применения законодательства о государственной помощи считается, что любая деятельность, заключающаяся в предоставлении товаров или услуг на рынке, составляет экономическую деятельность.
10. Наличие или отсутствие рынка для определенных услуг зависит от того, как соответствующие услуги организованы на национальном уровне. Также, в зависимости от политического выбора или экономических изменений, классификация определенной деятельности может меняться со временем. Деятельность, которая сегодня не считается коммерческой, может стать коммерческой в будущем, и наоборот.
11. Решение органа публичной власти не позволять третьим лицам предоставлять определенную услугу (например, желание предоставлять услугу собственными силами) не исключает наличия экономической деятельности. Вопреки такому закрытию рынка, экономическая деятельность может существовать, когда другие предприятия готовы и способны предоставлять данную услугу на рассматриваемом рынке. В общих чертах, тот факт, что конкретная услуга предоставляется собственными силами, не имеет значения для экономического характера деятельности.
12. Поскольку различие между экономической и неэкономической деятельностью в определенной степени зависит от политического решения и экономического развития, невозможно составить исчерпывающий перечень видов деятельности, которые в принципе никогда не будут носить экономический характер. Такой перечень не обеспечивает реальной правовой определенности и, следовательно, имел бы ограниченную полезность. Положения разделов 2–6 настоящей главы, тем не менее, направлены на разъяснение этого различия для ряда важных областей.
13. Субъект, владеющий акциями, даже мажоритарным пакетом акций в предприятии, поставляющем товары или услуги на рынок, не должен автоматически считаться предприятием в соответствии с Законом о конкуренции № 183/2012. В случае, если владение акциями дает держателю только право на осуществление прав, вытекающих из статуса акционера, а также, при необходимости, право на получение дивидендов, являющихся результатом владения активом, соответствующий субъект не будет считаться предприятием, если он сам не предлагает товары или услуги на рынке.
Раздел 2.
Осуществление прерогатив государственной власти
14. Положения Закона о государственной помощи не применяются в тех случаях, когда государство действует в рамках осуществления прерогатив государственной власти или когда государственные субъекты действуют в качестве органов публичной власти. Деятельность считается осуществляемой на основании прерогатив государственной власти, если она является частью основных функций государства или связана с этими функциями по своему характеру, цели и регулирующим ее нормам. В целом, деятельность, которая по своей сути является неотъемлемой частью прерогатив государственной власти и осуществляется государством, не составляет экономическую деятельность, за исключением случаев, когда было принято решение о внедрении рыночных механизмов. Примерами такой деятельности являются следующие:
14.1. армия и полиция;
14.2. безопасность и контроль воздушной навигации;
14.3. контроль и безопасность морского судоходства;
14.4. надзор за загрязнением окружающей среды;
14.5. организация, финансирование и исполнение наказаний в виде лишения свободы;
14.6. развитие и ревитализация государственных земель органами публичной власти;
14.7. сбор данных для использования в общественных целях на основании установленной законом обязанности предприятий по представлению отчетности.
15. В той мере, в какой государственное предприятие осуществляет экономическую деятельность, которая может быть отделена от осуществления прерогатив государственной власти, данный субъект действует в качестве предприятия в отношении этой деятельности. Напротив, если экономическая деятельность не может быть отделена от осуществления прерогатив государственной власти, деятельность, осуществляемая этим субъектом в целом, остается связанной с осуществлением прерогатив государственной власти и, следовательно, не подпадает под понятие предприятия.
Раздел 3.
Социальное обеспечение
16. Классификация систем в области социальной защиты, предполагающих экономическую деятельность, зависит от того, как они учреждены и структурированы. По сути, проводится различие между системами, основанными на принципе солидарности, и экономическими системами.
17. Системы социального обеспечения, основанные на солидарности, которые не предполагают экономической деятельности, как правило, имеют следующие характеристики:
17.1. членство в системе является обязательным;
17.2. система преследует исключительно социальную цель;
17.3. система не преследует цели извлечения прибыли;
17.4. предоставляемые пособия не зависят от внесенных взносов;
17.5. выплачиваемые пособия не обязательно пропорциональны заработку застрахованного лица;
17.6. система находится под контролем государства.
18. Необходимо проводить разграничение между системами, основанными на принципе солидарности, и системами, предполагающими экономическую деятельность. Системы, предполагающие экономическую деятельность, как правило, характеризуются:
18.1. добровольным характером членства;
18.2. принципом капитализации (сопоставление прав с уплаченными взносами и финансовыми результатами системы);
18.3. целью извлечения прибыли от деятельности;
18.4. предоставлением дополнительных прав по сравнению с правами, гарантированными базовой системой.
19. Некоторые системы обладают характеристиками обеих категорий. В таких случаях классификация системы устанавливается на основе анализа различных составляющих элементов и их соответствующей значимости.
Раздел 4.
Здравоохранение
20. Публичные больницы являются неотъемлемой частью национальной системы здравоохранения и функционируют в значительной степени на принципе солидарности. Они финансируются напрямую из взносов в фонды обязательного медицинского страхования и из других бюджетных ресурсов, предоставляя услуги бесплатно. В этих условиях публичные больницы не считаются предприятиями, а их деятельность не составляет экономическую деятельность.
21. В случае наличия соответствующей структуры, даже та деятельность, которая сама по себе могла бы иметь экономический характер, но осуществляется исключительно с целью предоставления другой неэкономической услуги, не носит экономического характера. Организация, которая закупает товары – даже в больших количествах – с целью предоставления неэкономической услуги, не действует как предприятие только потому, что она является покупателем на определенном рынке.
22. Если публичная больница или иной поставщик медицинских услуг предлагает свои услуги за вознаграждение, получаемое либо напрямую от пациентов, либо через фонды обязательного медицинского страхования, соответствующая деятельность может считаться экономической, поскольку существует определенная степень конкуренции между больницами в отношении предоставления медицинских услуг. В таких случаях того факта, что медицинская услуга предоставляется публичной больницей, недостаточно для классификации деятельности как неэкономической.
23. Медицинские услуги, оказываемые независимыми врачами или другими частнопрактикующими специалистами за плату и на собственный риск, должны считаться экономической деятельностью. Те же принципы применяются и в отношении аптек.
Раздел 5.
Образование и научно-исследовательская деятельность
24. Публичное образование, организованное в рамках национальной системы образования, финансируемое и контролируемое государством, может считаться неэкономической деятельностью. Государство, организуя и поддерживая такую систему публичного образования, финансируемую полностью или в значительной степени за счет государственных средств, а не учащимися или их родителями, не преследует цель получения дохода, а выполняет свою социальную, культурную и образовательную миссию перед населением.
25. На неэкономический характер публичного образования, как правило, не влияет тот факт, что учащиеся или их родители иногда оплачивают регистрационные взносы или плату за обучение, которые способствуют покрытию эксплуатационных расходов системы. Такие финансовые взносы представляют собой, как правило, лишь часть реальных затрат на услугу и, следовательно, не могут считаться вознаграждением за предоставленную услугу. Эти взносы не влияют на неэкономический характер услуги общего образования, финансируемой в основном из государственных средств. Те же принципы относятся к услугам публичного образования, таким как профессиональное обучение, начальные школы, государственные и частные детские сады, образовательная деятельность вспомогательного характера, осуществляемая в университетах, а также университетские курсы.
26. Необходимо проводить различие между предоставлением услуг публичного образования и образовательными услугами, финансируемыми в основном родителями, учащимися или за счет коммерческих доходов. Например, курсы высшего образования, полностью финансируемые студентами, а также другие образовательные программы, осуществляемые в условиях рыночной конкуренции, могут быть квалифицированы как экономическая деятельность. Государственные образовательные учреждения, предлагающие образовательные услуги коммерческого характера, с учетом их природы, способа финансирования и наличия конкурирующих частных поставщиков, попадают в ту же категорию.
27. С учетом принципов, предусмотренных в пунктах 24, 25 и 26, определенные виды деятельности университетов и исследовательских организаций не подпадают под сферу действия норм о государственной помощи. Речь идет об их основной деятельности, а именно:
27.1. деятельность по обучению и профессиональной подготовке;
27.2. независимая научно-исследовательская деятельность и разработки, в том числе в сотрудничестве;
27.3. деятельность по распространению результатов исследований.
28. Совет по конкуренции считает, что деятельность по передаче знаний (осуществляемая через лицензирование, создание спин-оффов или другие формы управления знаниями, созданными исследовательской организацией или инфраструктурой) не имеет экономического характера в том случае, если соответствующая деятельность осуществляется либо исследовательской организацией или исследовательской инфраструктурой (включая их отделы и филиалы), либо совместно с такими субъектами, либо от их имени, и все доходы от такой деятельности реинвестируются в основную деятельность соответствующих исследовательских организаций или инфраструктур.
Раздел 6.
Культура и сохранение наследия, включая сохранение природы
29. Культура отражает идентичность и ценности, формирующие общество. Сфера культуры и охраны культурного наследия включает широкий спектр объектов и мероприятий, таких как: музеи, архивы, библиотеки, культурные и художественные центры и пространства, театры, оперы, концертные залы, исторические места, памятники, исторические объекты и здания, народные традиции и ремесла, фестивали и выставки, а также деятельность в области культурного и художественного образования. Природное наследие, включая сохранение биоразнообразия, сред обитания и видов, является частью ценностей национального интереса, принося существенную пользу обществу.
30. Учитывая особый характер этой деятельности, определенные действия в области культуры и сохранения культурного и природного наследия могут быть организованы на некоммерческой основе, не имея, таким образом, экономического характера. Государственное финансирование культурной деятельности или деятельности по сохранению наследия, доступной широкой общественности на бесплатной основе, преследует социальную и культурную цель, имея неэкономический характер. В ситуациях, когда посетители учреждений культуры или участники культурных мероприятий либо мероприятий по сохранению наследия, включая сохранение природы, открытых для широкой публики, оплачивают денежный взнос, покрывающий лишь часть реальных затрат, это не влияет на неэкономический характер деятельности, поскольку такой взнос не представляет собой подлинного вознаграждения за предоставленную услугу.
31. Культурная деятельность или деятельность по сохранению наследия (включая сохранение природы), финансируемая преимущественно за счет сборов, уплачиваемых посетителями или пользователями, или посредством других коммерческих средств, таких как выставки коммерческого характера, кинотеатры, музыкальные мероприятия и фестивали коммерческого характера, а также художественные школы, финансируемые в основном за счет платы за обучение, квалифицируются как имеющие экономический характер. Аналогичным образом, культурная деятельность или деятельность по сохранению наследия, приносящая пользу исключительно определенным предприятиям, а не широкой общественности (например, реставрация исторического здания, используемого частной компанией), также квалифицируется как имеющая экономический характер.
32. Многие виды деятельности в области культуры или сохранения наследия объективно являются незаменимыми (например, хранение государственных архивов, содержащих уникальные документы) и, следовательно, исключают существование реального рынка. Такая деятельность также может быть квалифицирована как не имеющая экономического характера.
33. В случаях, когда субъект осуществляет деятельность в области культуры или сохранения наследия, часть которой носит неэкономический характер, как описано в пунктах 30 и 32, а часть – экономический характер, государственное финансирование, предоставляемое такому субъекту, подпадает под действие норм о государственной помощи только в той мере, в какой оно покрывает расходы, связанные с экономической деятельностью.
Глава III.
ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВОМ
Раздел 1.
Вменяемость
34. Предоставление преимущества, прямого или косвенного, посредством использования государственных ресурсов и вменяемость этой меры государству составляют два отдельных и совокупных условия для наличия государственной помощи. Эти условия часто анализируются вместе при оценке меры на основании Закона о государственной помощи, поскольку оба они относятся к государственному происхождению рассматриваемой меры.
35. В случае, если орган публичной власти предоставляет преимущество бенефициару, мера по определению является вменяемой государству, даже если соответствующий орган обладает юридической автономией по отношению к другим органам публичной власти. То же самое относится и к случаю, когда орган публичной власти назначает государственное или частное лицо для управления мерой, предоставляющей преимущество. Нормы о государственной помощи не могут быть обойдены путем создания автономных учреждений, ответственных за распределение этой помощи.
36. Тем не менее, вменяемость менее очевидна в тех случаях, когда преимущество предоставляется через государственные предприятия. В таких ситуациях необходимо установить, могут ли органы публичной власти считаться вовлеченными, тем или иным образом, в принятие данной меры.
37. Тот факт, что мера принята государственным предприятием, сам по себе не является достаточным для того, чтобы считать ее вменяемой государству. Тем не менее нет необходимости доказывать, что в конкретном случае органы публичной власти специально побуждали государственное предприятие к принятию рассматриваемой меры. Учитывая тесные отношения между государством и государственными предприятиями, существует реальный риск того, что государственная помощь будет предоставляться через эти предприятия непрозрачным способом и с несоблюдением норм о государственной помощи, предусмотренных Законом о государственной помощи. Как правило, третьему лицу будет очень трудно – в частности, из-за существующих привилегированных отношений между государством и государственными предприятиями – доказать в конкретном случае, что меры, принятые таким предприятием, были фактически приняты во исполнение указаний органов публичной власти.
38. По этим причинам вменяемость меры, принятой государственным предприятием, государству может быть выведена из совокупности показателей, вытекающих из обстоятельств дела и контекста, в котором была принята мера.
39. К числу возможных показателей для установления вменяемости меры относятся следующие:
39.1. тот факт, что соответствующий субъект не мог принять оспариваемое решение без учета требований органов публичной власти;
39.2. наличие институциональных связей, соединяющих государственное предприятие с государством;
39.3. тот факт, что предприятие, через которое была предоставлена помощь, должно было соблюдать нормативные акты, изданные органами публичной власти;
39.4. интеграция государственного предприятия в структуры государственного управления;
39.5. характер деятельности государственного предприятия и ее осуществление на рынке в нормальных условиях конкуренции с частными предприятиями;
39.6. юридический статус предприятия (юридическое лицо публичного права или юридическое лицо частного права), хотя сам по себе факт того, что государственное предприятие было создано в форме коммерческого общества, не может считаться достаточным основанием для исключения вменяемости, учитывая автономию, которую такая юридическая форма способна ему предоставить;
39.7. степень контроля, осуществляемого органами публичной власти над управлением предприятием;
39.8. любой другой показатель, свидетельствующий о вовлеченности органов публичной власти или о маловероятности их неучастия в принятии меры, учитывая ее масштаб, содержание или условия, которые она предполагает.
Раздел 2.
Государственные ресурсы
40. Только преимущества, предоставленные прямо или косвенно из государственных ресурсов, могут составлять государственную помощь в понимании законодательства в области государственной помощи.
41. Государственные ресурсы включают в себя все ресурсы, происходящие из государственного сектора, в том числе ресурсы государства и административно-территориальных единиц или других государственных структур, а при определенных обстоятельствах – ресурсы частных лиц (см. пункты 50–52). Статус юридической или административной автономии государственного учреждения не влияет на квалификацию ресурсов как государственных. Аналогичным образом, средства, предоставленные банкам Национальным банком Молдовы, как правило, предполагают использование государственных ресурсов.
42. Ресурсы государственных предприятий представляют собой государственные ресурсы, поскольку государство имеет возможность контролировать их использование. В рамках законодательства о государственной помощи передача ресурсов внутри группы предприятий может составлять государственную помощь – например, когда ресурсы переводятся от материнской компании к ее дочернему предприятию (даже если они образуют единую экономическую единицу). То, в какой мере передача таких ресурсов является вменяемой государству, анализируется в разделе 1 настоящей главы. Тот факт, что государственное предприятие само является получателем меры помощи, не исключает возможности того, что оно, в свою очередь, может предоставить помощь другому бенефициару посредством иной меры помощи.
43. Тот факт, что мера, предоставляющая преимущество, финансируется не напрямую из ресурсов государственного бюджета, а через государственное или частное лицо, созданное или назначенное государством для управления помощью, не означает, что эта мера не финансируется из государственных ресурсов. Мера, принятая органом публичной власти и благоприятствующая определенным предприятиям или товарам, не теряет своего характера экономического преимущества, даже если она полностью или частично финансируется за счет взносов, наложенных органом публичной власти и взимаемых с соответствующих предприятий.
44. Передача государственных ресурсов может принимать различные формы, такие как субсидии, займы, государственные гарантии, прямые инвестиции в капитал предприятий и предоставление услуг в натуральной форме. Твердое и конкретное обязательство обеспечить доступность государственных ресурсов в будущем также считается передачей ресурсов. Фактического перевода средств может и не происходить – достаточно отказа от государственных доходов. Отказ от доходов, которые должны были поступить государству, составляет передачу государственных ресурсов. Например, "дефицит" налоговых поступлений и социального фонда из-за освобождения или снижения налогов и взносов социального страхования, предоставляемых поставщиками, либо освобождение от обязанности по уплате штрафов или иных денежных санкций соответствует требованию относительно использования государственных ресурсов. Создание реального и конкретного риска возложения дополнительного бремени на государственные ресурсы путем предоставления гарантии или принятия государством на себя договорного обязательства приравнивается к передаче государственных ресурсов.
45. В случаях, когда органы публичной власти или государственные предприятия предоставляют товары или услуги по цене ниже рыночной либо осуществляют инвестиции в предприятие способом, не соответствующим принципу частного инвестора в рыночных условиях (согласно описанию в пункте 69), это подразумевает отказ от государственных ресурсов (а также предоставление преимущества).
46. Предоставление доступа к государственному имуществу или природным ресурсам либо предоставление специальных или исключительных прав без взимания вознаграждения, соответствующего рыночному уровню, может подпадать под категорию отказа от государственных доходов (как и в случае предоставления преимущества).
47. В таких случаях необходимо установить, выступает ли государство, помимо роли управляющего соответствующими государственными активами, в качестве регулирующего органа, преследующего политические цели и подвергающего процесс отбора соответствующих предприятий качественным критериям (установленным ретроспективным, прозрачным и недискриминационным образом). Когда государство действует как регулирующий орган, оно может законно принять решение не максимизировать доходы, которые могли бы быть получены иным способом, не подпадая при этом под действие норм о государственной помощи, при условии, что ко всем соответствующим предприятиям применяется принцип недискриминации, а между достижением цели регулирования и отказом от доходов существует неразрывная связь.
48. Передача государственных ресурсов происходит в том случае, когда органы публичной власти не взимают плату в размере нормальной стоимости в рамках своей общей системы за предоставление доступа к государственному имуществу или природным ресурсам либо за предоставление определенных специальных или исключительных прав.
49. Косвенный негативный эффект для государственных доходов, возникающий в результате применения мер регулирования, не является передачей государственных ресурсов, если он является неотъемлемым элементом соответствующей меры. Например, отступление от положений трудового законодательства, изменяющее основу контрактных отношений между предприятиями и работниками, не составляет передачи государственных ресурсов, хотя это может снизить взносы в бюджет государственного социального страхования и налоги, причитающиеся государству. Аналогичным образом, нормы, устанавливающие минимальную цену на определенные товары, не предполагают передачи государственных ресурсов.
50. Происхождение ресурсов не имеет значения при условии, что перед их прямой или косвенной передачей бенефициарам они переходят под публичный контроль и, следовательно, становятся доступными для органов публичной власти, даже если эти ресурсы не становятся собственностью соответствующего органа.
51. Субсидии, финансируемые за счет специальных сборов или обязательных взносов, установленных государством, которые управляются и распределяются в соответствии с нормативной базой, подразумевают передачу государственных ресурсов, даже если они не администрируются органами публичной власти. Тот факт, что субсидии частично финансируются за счет добровольных частных взносов, недостаточен для исключения наличия государственных ресурсов, поскольку определяющим фактором является не происхождение средств, а степень вмешательства органа публичной власти в определение меры и метода ее финансирования.
52. Передача государственных ресурсов может быть исключена только при весьма специфических обстоятельствах, в частности, когда средства членов профессиональной ассоциации направляются на финансирование конкретной цели в интересах самих членов, устанавливаются решением частной организации и преследуют чисто коммерческую цель, а поставщик государственной помощи выступает лишь инструментом для обеспечения обязательности взноса, введенного этой профессиональной организацией.
53. Ресурсы, предоставляемые Европейским Союзом (например, из структурных фондов), Европейским инвестиционным банком, Европейским инвестиционным фондом или международными финансовыми институтами, такими как Международный валютный фонд (МВФ) или Европейский банк реконструкции и развития, считаются государственными ресурсами в том случае, если национальные органы власти обладают дискреционными полномочиями в отношении использования этих ресурсов (в частности, при выборе бенефициаров). Напротив, если такие ресурсы предоставляются напрямую Европейским Союзом, Европейским инвестиционным банком или Европейским инвестиционным фондом без наличия у национальных властей дискреционных полномочий, они не являются государственными ресурсами.
54. Нормативное регулирование, которое приводит к финансовому перераспределению от одного частного лица к другому без последующего вмешательства государства, в принципе не предполагает передачи государственных ресурсов в тех случаях, когда средства переводятся напрямую от одного частного лица другому, не проходя через посредство государственной или частной структуры, назначенной государством для управления таким переводом.
55. Обязательство, наложенное государством на поставщиков электроэнергии, по закупке электроэнергии, произведенной из возобновляемых источников, по фиксированным минимальным ценам, не представляет собой прямую или косвенную передачу государственных ресурсов производителям электроэнергии. В данном случае соответствующие предприятия (а именно частные поставщики электроэнергии) не назначаются государством для управления системой помощи, а лишь обязаны закупать определенный вид электроэнергии за счет своих собственных финансовых ресурсов.
56. Тем не менее, речь идет о передаче государственных ресурсов в том случае, если сборы, уплачиваемые физическими или юридическими лицами, проходят через государственную или частную структуру, назначенную для их направления бенефициарам.
57. Этот принцип применяется и в том случае, когда частное лицо назначено законом собирать такие сборы от имени государства и их направления бенефициарам без возможности использовать собранные суммы для иных целей, кроме предусмотренных законом. В этих условиях средства остаются под публичным контролем и находятся в распоряжении национальных властей, что квалифицирует их как государственные ресурсы. Поскольку данный принцип распространяется как на государственные, так и на частные структуры, назначенные для сбора сборов и обработки платежей, изменение статуса посредника с государственного на частный не имеет значения для критерия государственных ресурсов, пока государство продолжает осуществлять тесный мониторинг данной структуры.
58. Механизм полной компенсации дополнительных затрат, наложенных на предприятия в связи с обязательством закупать продукт у определенных поставщиков по цене выше рыночной, который финансируется всеми конечными потребителями указанного продукта, также представляет собой вмешательство с использованием государственных ресурсов, даже если этот механизм частично основан на прямой передаче средств между частными лицами.
Глава IV.
ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ПРЕИМУЩЕСТВО
Раздел 1.
Понятие преимущества
59. Экономическое преимущество – это любая экономическая выгода, которую предприятие не получило бы в нормальных рыночных условиях, а именно в отсутствие вмешательства государства. Глава IV настоящей Инструкции содержит подробные нормы относительно того, в какой мере преимущество может быть получено в нормальных рыночных условиях.
60. Для квалификации меры имеет значение только ее эффект для предприятия, а не причина или цель государственного вмешательства. Всякий раз, когда финансовое положение предприятия улучшается в результате действий государства на условиях, отличных от нормальных рыночных, налицо преимущество. Для оценки этого аспекта необходимо сравнить финансовое положение предприятия после реализации меры поддержки с его финансовым положением в случае, если бы данная мера не была предоставлена. Исходя из того, что важен только эффект меры для предприятия, не имеет значения, является ли преимущество обязательным для него или нет, то есть тот факт, что предприятие не могло избежать или отказаться от предоставления преимущества.
61. Форма предоставления государственной помощи не имеет значения для определения того, дает она экономическое преимущество предприятию или нет. Для установления факта государственной помощи релевантным является не только предоставление прямой положительной экономической выгоды, но и освобождение от экономических обременений.
62. Освобождение от экономических обременений представляет собой широкую категорию льгот, включающую любое снижение расходов, которые обычно несет бюджет предприятия. К ним относятся любые случаи, когда предприятия освобождаются от издержек, присущих их экономической деятельности. Если поставщик государственной помощи оплачивает часть расходов на персонал определенного предприятия, он освобождает данное предприятие от затрат, которые являются неотъемлемой частью осуществляемой им экономической деятельности.
63. Наличие преимущества признается и в том случае, когда органы публичной власти выплачивают надбавку к заработной плате работников определенного предприятия, даже если у предприятия нет юридического обязательства по выплате такой надбавки. Ситуации, в которых предприятия не несут определенных затрат, возложенных на другие сопоставимые компании в силу закона (независимо от неэкономического характера деятельности, связанной с этими затратами), составляют экономическое преимущество.
64. Затраты, вытекающие из нормативных обязательств, наложенных государством, могут считаться издержками, присущими экономической деятельности; таким образом, компенсация этих затрат дает преимущество предприятию. Наличие преимущества не исключается тем фактом, что оно не превышает размер компенсации затрат, возникших в результате наложения нормативного обязательства.
65. То же самое относится к освобождению от затрат, которые предприятие не понесло бы в отсутствие стимулов, предоставленных мерой поддержки, поскольку без них оно бы иначе структурировало свою деятельность. Наличие преимущества не исключается в случае, если мера компенсирует расходы иного характера, не связанные с данной мерой.
66. Предоставление компенсации за затраты, понесенные при оказании услуги, представляющей общий экономический интерес, не является преимуществом при одновременном соблюдении следующих четырех условий:
66.1. предприятие-бенефициар должно быть фактически уполномочено выполнять четко определенные обязательства по оказанию публичных услуг.
66.2. параметры, на основе которых рассчитывается компенсация, должны быть установлены заранее, объективным и прозрачным способом.
66.3. компенсация не может превышать сумму, необходимую для полного или частичного покрытия затрат, возникших при исполнении обязательств по оказанию публичных услуг, с учетом соответствующей выручки и разумной прибыли.
66.4. если предприятие, выполняющее обязательства по оказанию публичных услуг, не выбрано в результате процедуры государственных закупок для отбора оферента, предоставляющего услуги по наименьшей цене, уровень необходимой компенсации должен определяться на основе анализа затрат, которые понесло бы типичное, хорошо управляемое и соответствующим образом оснащенное предприятие при выполнении этих обязательств, с учетом соответствующей выручки и разумной прибыли.
67. Не считается преимуществом возврат незаконно взысканных налогов, обязанность компетентных органов компенсировать причиненный предприятиям ущерб или выплата компенсации за экспроприацию.
68. Наличие преимущества не исключается тем простым фактом, что конкурирующие предприятия находятся в еще более выгодном положении, поскольку понятие преимущества основывается на анализе финансового состояния конкретного предприятия в его собственном правовом и фактическом контексте – при наличии и в отсутствие рассматриваемой меры.
Раздел 2.
Тест частного экономического оператора в рыночной экономике (ЧЭО)
69. Правопорядок нейтрален в отношении правового режима собственности и не затрагивает право государства действовать в качестве предприятия. Когда государственные органы, прямо или косвенно, совершают экономические сделки в любой форме, они подпадают под действие правил о государственной помощи.
70. Экономические сделки, совершаемые государственными органами, включая государственные предприятия, не предоставляют экономического преимущества контрагенту и, следовательно, не являются государственной помощью, если они совершаются на нормальных рыночных условиях. Для оценки того, происходят ли сделки, осуществляемые органами/учреждениями или государственными предприятиями, в нормальных рыночных условиях, используется тест частного экономического оператора в рыночной экономике, который, в зависимости от ситуации, может принимать следующие формы:
70.1. "Тест частного инвестора в рыночной экономике" применяется для выявления государственной помощи в случаях государственных инвестиций, чтобы определить, мог ли в аналогичных обстоятельствах частный инвестор сопоставимого размера, действующий в нормальных условиях рыночной экономики, быть побужден к осуществлению соответствующих инвестиций;
70.2. "Тест частного кредитора в рыночной экономике" применяется для анализа того, содержат ли в себе государственную помощь случаи пересмотра условий долга государственными кредиторами; при этом проводится сравнение поведения государственного кредитора с поведением гипотетических частных кредиторов, находящихся в аналогичной ситуации;
70.3. "Тест частного продавца в рыночной экономике" применяется для оценки того, содержит ли сделка купли-продажи, осуществленная государственным субъектом, государственную помощь; при этом анализируется, мог ли частный продавец в нормальных рыночных условиях получить такую же или более высокую цену.
71. Тесты, предусмотренные в пункте 70 настоящей Инструкции, являются вариациями одной и той же базовой концепции, согласно которой поведение государственных структур должно сопоставляться с поведением аналогичного предприятия частного сектора в нормальных рыночных условиях; эти тесты определяют, представляют ли собой экономические сделки, совершенные данными структурами, преимущество для контрагентов.
72. Тест "частного экономического оператора в рыночной экономике" (далее – ЧЭО) является релевантным методом для оценки экономических сделок, совершаемых государственными структурами в нормальных рыночных условиях, и определения того, предполагают ли они предоставление преимущества контрагентам, которое было бы невозможно в нормальных рыночных условиях.
73. Общие принципы и соответствующие критерии применения теста ЧЭО предусмотрены в разделах 3 и 4 настоящей главы.
Раздел 3.
Общие принципы применения теста ЧЭО
74. Цель теста ЧЭО состоит в том, чтобы оценить, предоставляет ли государство преимущество предприятию, не действуя в конкретной сделке как частное предприятие в условиях рыночной экономики. При этом не имеет значения, является ли вмешательство рациональным средством реализации государственной политики (например, в сфере обеспечения занятости населения).
75. Рентабельность или отсутствие рентабельности бенефициара сами по себе не являются решающим показателем для определения того, соответствует ли данная экономическая сделка рыночным условиям. Решающим элементом является то, действовала ли государственная структура так же, как и рыночное предприятие, находящееся в аналогичной ситуации. В противном случае бенефициару предоставляется экономическое преимущество, которое он не получил бы в нормальных рыночных условиях, что дает ему более благоприятный статус по сравнению с его конкурентами.
76. Для целей теста ЧЭО учитываются только права и обязательства государства в его качестве предприятия, за исключением тех, которые связаны с его ролью как органа государственной власти.
77. Тест ЧЭО не применяется, если государство действует в качестве органа публичной власти, а не в качестве предприятия. В случаях, когда вмешательство государства продиктовано целями государственной политики (например, социальными причинами или развитием регионов), поведение государства – хотя и рациональное с точки зрения политики – может включать соображения, которые частное предприятие в нормальных рыночных условиях обычно не учитывает.
78. Тест ЧЭО применяется в абстрагировании от всех соображений, которые относятся исключительно к роли государства как органа публичной власти, предоставляющего помощь (например, соображений социального, регионального или отраслевого характера).
79. Проверка соответствия государственного вмешательства рыночным условиям проводится на основе предварительный оценке, исходя из информации, доступной на момент принятия решения. Любое частное предприятие в рыночной экономике обычно проявляет осмотрительность и проводит собственную предварительную оценку стратегии и финансовых перспектив проекта, например, с помощью бизнес-плана. Недостаточно прибегать к экономическим оценкам последствий, которые включают в себя ретроспективную констатацию того факта, что инвестиции, осуществленные поставщиком соответствующей государственной помощи, действительно оказались прибыльными.
80. В случае возникновения сомнений в том, что поставщик государственной помощи действовал как частное предприятие в рыночной экономике, он должен представить доказательства, подтверждающие, что решение о совершении сделки было принято на основе экономических оценок, сопоставимых с теми, которые в аналогичных обстоятельствах провело бы рациональное частное предприятие (обладающее характеристиками, схожими с характеристиками соответствующей государственной структуры) для определения рентабельности или экономических преимуществ сделки.
81. Определение степени соответствия сделки рыночным условиям осуществляется путем глобальной оценки последствий сделки для соответствующего предприятия. При этом не учитывается, доступны ли специфические средства, использованные для совершения сделки, частным предприятиям в рыночной экономике. Применимость теста ЧЭО не может быть исключена только потому, что средства, использованные государством, носят фискальный характер.
82. Несколько последовательных мер государственного вмешательства могут рассматриваться как единое вмешательство. Этот случай имеет место, когда последовательные меры тесно связаны между собой – исходя из их истории, цели и ситуации на предприятии в момент вмешательства – настолько, что они становятся неразделимыми. Серия государственных мер, принятых в отношении одного и того же предприятия в течение относительно короткого периода времени, которые взаимосвязаны или были спланированы или предсказуемы на момент первого вмешательства, могут оцениваться как единая сделка.
83. Если последующее государственное вмешательство стало результатом событий, которые были непредвиденными на момент предыдущего вмешательства, то эти две меры должны оцениваться отдельно.
84. Для оценки того, соответствует ли сделка рыночным условиям, необходимо учитывать все значимые обстоятельства конкретного дела. Могут существовать исключительные обстоятельства, при которых приобретение товаров или услуг государственным органом, даже если оно происходит по рыночным ценам, не может считаться соответствующим рыночным условиям.
Раздел 4.
Определение соответствия рыночным условиям
85. При применении теста ЧОЭ проводится различие между ситуациями, в которых соответствие сделки рыночным условиям устанавливается непосредственно на основании рыночных данных, специфичных для данной сделки, и ситуациями, в которых, ввиду отсутствия таких данных, соответствие сделки рыночным условиям оценивается на основании других доступных методов.
86. Соответствие сделки рыночным условиям устанавливается непосредственно на основании рыночной информации, специфичной для сделки, в следующих случаях:
86.1. когда сделка осуществляется на равных условиях (далее – "pari passu") государственными органами и частными предприятиями; или
86.2. когда сделка касается купли-продажи активов, товаров и услуг (или других сопоставимых сделок) посредством процедуры проведения открытого, прозрачного, недискриминационного и безусловного тендера.
87. Если из конкретной рыночной информации, касающейся сделки, следует, что она не соответствует рыночным условиям, нецелесообразно использовать иные методы оценки для достижения иного вывода.
88. Когда сделка осуществляется на тех же сроках и условиях и, следовательно, с тем же уровнем риска и вознаграждения государственными органами и частными предприятиями, находящимися в сопоставимой ситуации (сделка "pari passu"), как это происходит в рамках государственно-частного партнерства, данная сделка соответствует рыночным условиям.
89. В случае, если государственный орган и частные предприятия, находящиеся в сопоставимой ситуации, участвуют в одной и той же сделке в одно и то же время, но на разных сроках или условиях, данная сделка указывает на то, что вмешательство государственного органа не соответствует рыночным условиям.
90. Для того чтобы сделка считалась "pari passu", оцениваются следующие критерии:
90.1. вмешательство государственных органов и частных предприятий определено и осуществляется одновременно;
90.2. сроки и условия сделки являются одинаковыми для государственных органов и всех заинтересованных частных предприятий, принимая во внимание возможность увеличения или уменьшения уровня риска в процессе;
90.3. вмешательство частных предприятий имеет реальное экономическое значение и не является лишь символическим или незначительным; и
90.4. исходное положение государственных органов и заинтересованных частных предприятий является сопоставимым в отношении сделки, принимая во внимание, например, их предшествующее экономическое участие в соответствующих предприятиях (см. пункты 117–118), возможный синергетический эффект, степень, в которой различные инвесторы несут аналогичные транзакционные издержки, или любые другие специфические обстоятельства для государственного органа или частного предприятия, которые могут повлиять на условия сравнения.
91. Условие "pari passu" не применяется в случае государственного вмешательства (учитывая его уникальный характер или масштаб), когда оно не может быть воспроизведено на практике частным предприятием в условиях рыночной экономики.
92. Оценка сделки в случае, когда купля-продажа активов, товаров и услуг осуществляется в результате конкурентной, прозрачной, недискриминационной и безусловной процедуры торгов, должна соответствовать принципам государственных закупок, если использовались надлежащие критерии выбора покупателя или продавца, как описано в пунктах 101–103.
93. Если поставщик государственной помощи принимает решение о предоставлении поддержки по соображениям государственной политики в отношении определенной деятельности, по которой он организует процедуры торгов, данная сделка не подпадает под действие пунктов 92–105 настоящей инструкции, и нельзя исключать предоставление экономического преимущества.
94. Процедура торгов должна быть конкурентной, чтобы позволить всем заинтересованным и квалифицированным участникам принять участие в процессе.
95. Процедура должна быть прозрачной, чтобы обеспечить всем заинтересованным участникам торгов равное и надлежащее информирование на каждом этапе процедуры торгов. Прозрачная процедура отбора состоит из таких элементов, как достаточный срок для заинтересованных участников торгов, ясность отбора и критериев отбора.
96. Процедура торгов должна быть в достаточной степени обнародована, чтобы все потенциальные участники торгов могли узнать о ней. Публичность должна быть обеспечена посредством достаточного продвижения. Информация об активах, товарах и услугах, которые в силу своей высокой стоимости или иных характеристик могут привлечь участников, действующих на национальном или международном уровне, должна быть опубликована таким образом, чтобы привлечь внимание потенциальных участников.
97. Недискриминационное обращение со всеми участниками тендера на всех этапах процедуры, а также объективные критерии отбора и присуждения контракта, установленные до начала процесса, являются обязательными условиями для обеспечения соответствия сделки рыночным условиям. Для обеспечения равенства обращения критерии присуждения контракта должны позволять проводить объективное сравнение и оценку предложений.
98. Применение и соблюдение принципов, регулирующих государственные закупки, считаются достаточными для выполнения вышеуказанных требований при условии соблюдения всех условий использования соответствующей процедуры. Данное положение не применяется в особых обстоятельствах, при которых установление рыночной цены невозможно, в частности при использовании процедуры переговоров без предварительной публикации извещения об участии.
99. В случае, если подана только одна заявка, процедура, как правило, не является достаточной для гарантирования рыночной цены, за исключением случаев, когда либо существуют чрезвычайно надежные гарантии в конструкции процедуры, обеспечивающие подлинную и эффективную конкуренцию, и не очевидно, что только одно предприятие реально способно представить достоверное предложение, либо публичные органы проверяют дополнительными средствами, что результат соответствует рыночной цене
100. Процедура торгов по продаже активов, товаров или услуг является безусловной в случае, если потенциальный покупатель имеет свободу приобрести продаваемые активы, товары и услуги и использовать их в собственных целях, независимо от того, осуществляет ли он определенную деятельность или нет.
101. В случае, если существуют условия, согласно которым покупатель обязан принять на себя специальные обязательства в пользу публичных органов или в интересах общего публичного блага, которые частный продавец не стал бы требовать, за исключением тех, которые вытекают из общего внутреннего законодательства или из решения органов планирования, предложение не может считаться безусловным.
102. При продаже активов, товаров и услуг публичными органами соответствующим критерием для выбора покупателя должна быть самая высокая цена с учетом запрашиваемых договорных условий. Принимаются во внимание только достоверные и обязательные предложения.
103. При приобретении активов, товаров и услуг публичными органами специальные условия, касающиеся процедуры торгов, должны быть недискриминационными и точно относиться к предмету и конкретной экономической цели договора, обеспечивая тем самым соответствие наиболее экономически выгодного предложения рыночной стоимости.
104. Критерии отбора должны быть определены таким образом, чтобы обеспечить проведение эффективной конкурентной процедуры, которая гарантирует победителю торгов нормальную рентабельность и не более того. Это предполагает использование процедур, в которых основной акцент делается на ценовой компоненте предложения либо которые иным образом способны генерировать конкуренцию, в том числе определенных процедур обратных торгов, при условии наличия достаточно четко определенных критериев присуждения.
105. В случае, проведения процедуры торгов или в условиях "pari passu" представляются прямые и конкретные доказательства соответствия сделки рыночным условиям. В случае, если сделка не осуществляется посредством процедуры торгов или если вмешательство публичных органов не является "pari passu" с действиями частных предприятий, это не означает, что сделка не соответствует рыночным условиям. В таком случае соответствие рыночным условиям оценивается путем проведения сравнительного анализа или иных методов оценки.
106. Для установления соответствия сделки рыночным условиям данная сделка может быть оценена с точки зрения условий, на которых сопоставимые частные предприятия осуществляли сопоставимые сделки в сопоставимых ситуациях (сравнительный анализ).
107. Сравнительный анализ должен выявить подходящую референтную стоимость, относящуюся к типу рассматриваемого предприятия, типу рассматриваемой сделки, соответствующему рынку или рынкам, а также к моменту совершения сделок с учетом значительных экономических изменений. В случае необходимости, имеющиеся рыночные референтные значения могут быть скорректированы в зависимости от конкретных характеристик государственной сделки.
108. Сравнительный анализ может не являться надлежащим методом установления рыночных цен, если имеющиеся референтные значения не были определены с учетом рыночных соображений или если существующие цены существенно искажены вследствие государственного вмешательства.
109. Сравнительный анализ не устанавливает точную референтную стоимость, а лишь возможные значения для оценки сопоставимой сделки. Целесообразно использовать среднее или медианное значение набора сопоставимых сделок.
110. Оценка соответствия сделки рыночным условиям может быть осуществлена на основе стандартного и общепринятого метода оценки, основанного на доступных объективных, проверяемых и надежных данных, которые должны быть достаточно детализированными и отражать экономическую ситуацию на момент принятия решения о сделке с учетом уровня риска и прогнозов. В зависимости от стоимости сделки оценка должна сопровождаться проведением анализа чувствительности, оценивающего различные бизнес-сценарии, подготовкой планов на случай непредвиденных обстоятельств и сравнением результатов с альтернативными методами оценки. В случае задержки сделки может потребоваться новая оценка (ex-ante) с учетом недавних изменений рыночных условий.
111. Общепринятым стандартным методом определения (годовой) доходности инвестиций является расчет внутренней нормы доходности. Инвестиционное решение также может быть оценено на основе чистой приведенной стоимости, которая в большинстве случаев дает результаты, эквивалентные результатам.
112. Для оценки того, осуществлена ли инвестиция на рыночных условиях, ее доходность должна быть сопоставлена с ожидаемой нормальной рыночной доходностью. Ожидаемая нормальная доходность (или стоимость капитала инвестиции) – это расчетная средняя доходность, которую рынок требует от инвестиции на основе общепринятых критериев, в частности инвестиционного риска, с учетом финансового положения предприятия и специфических особенностей сектора, региона или страны. В случае, если нормальная доходность не может быть обоснованно спрогнозирована, можно считать, что инвестиция, вероятно, не была совершена на рыночных условиях.
113. Выбор метода оценки зависит от рыночной ситуации, наличия данных или типа сделки. Например, если инвестор стремится к прибыли через вложения в предприятия (где наиболее подходящими методами считаются IRR или NPV), то кредитор нацелен на возврат причитающихся ему сумм (основного долга и процентов) в установленные сроки (в этом случае более релевантна оценка залога, например, стоимости активов). При продаже земли отчет независимого эксперта, подготовленный до начала переговоров для установления рыночной стоимости на основе рыночных показателей и общепринятых стандартов оценки, в принципе, считается достаточным.
114. Методы определения IRR или NPV для инвестиции дают не одно точное значение, а диапазон возможных величин (в зависимости от экономических, правовых и иных специфических обстоятельств сделки, присущих методу оценки). Если целью оценки является анализ того, соответствует ли государственное вмешательство рыночным условиям, принято рассматривать показатели центральной тенденции, такие как среднее значение или медиана набора сопоставимых сделок.
115. Осмотрительные частные предприятия в рыночной экономике обычно оценивают свои действия несколькими методами для подтверждения расчетов (например, значения NPV проверяются сравнительным анализом). Использование разных методов, дающих схожие результаты, служит дополнительным аргументом в пользу достоверности рыночной цены. Взаимодополняющие методы оценки, подтверждающие друг друга, считаются положительным фактором при анализе соответствия сделки рыночным условиям.
116. Если государственный орган ранее уже имел экономические обязательства перед предприятием (в том числе в качестве его учредителя или акционера), тест частного инвестора в условиях рыночной экономики анализируется в рамках контрфактических сценариев.
117. В случае вливания собственного капитала или предоставления заемных средств государственному предприятию, находящемуся в затруднительном положении, ожидаемая доходность такой инвестиции должна сопоставляться с ожидаемой доходностью в рамках контрфактического сценария ликвидации предприятия. Осмотрительное частное предприятие в условиях рыночной экономики может выбрать вариант ликвидации, если оно прогнозирует более высокий уровень прибыли или более низкий уровень убытков. Расходы на ликвидацию, которые следует учитывать, не должны включать затраты, связанные с обязательствами государственных органов, а только те расходы, которые понесло бы частное предприятие, учитывая развитие социального, экономического и экологического контекста, в котором оно осуществляет свою деятельность.
118. Займы и гарантии, предоставляемые государственными органами, включая государственные предприятия, не соответствующие рыночным условиям, могут представлять собой государственную помощь, если они не соответствуют рыночным условиям.
119. При предоставлении гарантий анализируется сценарий с участием трех сторон: государственного органа в качестве гаранта, заемщика и кредитора. В большинстве случаев помощь присутствует на уровне заемщика, так как государственная гарантия может предоставить ему преимущество, позволяя получить кредит по ставке, которую невозможно было бы получить на рынке без гарантии, или взять заем в ситуации, когда, в порядке исключения, на рынке вообще не был бы получен никакой кредит, независимо от процентной ставки.
120. В некоторых специфических ситуациях предоставление государственной гарантии является помощью для кредитора, а именно: если гарантия предоставляется ex post по существующему обязательству между кредитором и заемщиком, если не обеспечивается полная передача выгоды заемщику или если гарантированный заем используется для погашения негарантированного.
121. Гарантия, предоставленная на более выгодных условиях, чем рыночные, с учетом экономического положения заемщика, дает последнему преимущество (так как он платит комиссию, не отражающую должным образом риск, принимаемый на себя гарантом). Как правило, неограниченные гарантии и гарантии, вытекающие из ответственности государства по долгам неплатежеспособных предприятий, защищенных общими нормами о банкротстве согласно Закону о несостоятельности № 149/2012, не соответствуют нормальным рыночным условиям.
122. При отсутствии специфических рыночных данных относительно конкретной сделки с долговыми требованиями, соответствие долгового инструмента рыночным условиям устанавливается посредством сравнительного анализа.
123. В случае займов и гарантий информация о стоимости финансирования предприятия может быть получена из других (недавних) кредитов, полученных данным предприятием, из доходности выпущенных им облигаций или из маржи по кредитно-дефолтным свопам данного предприятия. Сопоставимыми рыночными сделками могут быть аналогичные операции по кредитованию или гарантированию, совершенные выборкой эталонных компаний, облигации, выпущенные выборкой эталонных компаний, или маржа по кредитно-дефолтным свопам выборки эталонных компаний.
124. В случае гарантий, для которых отсутствуют соответствующие справочные цены на финансовых рынках, общая стоимость финансирования гарантированного займа включает процентную ставку по кредиту и гарантийную премию, сопоставленную с рыночной ценой аналогичного негарантированного кредита. Метод сравнительного анализа может быть дополнен методами оценки на основе доходности капитала.
125. Для облегчения оценки соответствия меры поддержки тесту Совет по конкуренции разрабатывает руководства по использованию вспомогательных показателей (proxies) для определения наличия признаков помощи в займах и гарантиях.
126. В случае займов, метод расчета справочной процентной ставки, которая должна служить вспомогательным показателем рыночной цены в ситуациях, когда сопоставимые рыночные сделки трудно идентифицировать (что чаще всего характерно для сделок с ограниченной стоимостью и/или сделок с участием малых и средних предприятий (МСП)), предусмотрен в Методологии установления справочных ставок и ставок дисконтирования в области государственной помощи, утвержденной Постановлением Пленума Совета по конкуренции № 07/2024.
127. Что касается сопоставимой сделки по цене ниже, чем та, что указана в качестве вспомогательного показателя (справочной ставки), поставщик государственной помощи может считать, что эта более низкая цена является рыночной. Если то же самое предприятие недавно совершало аналогичные сделки по цене выше справочной ставки, а его финансовое положение и рыночные условия остались практически неизменными, справочная ставка может не являться действительным показателем рыночных ставок для данного конкретного случая.
128. Совет по конкуренции разрабатывает детальную правовую базу относительно вспомогательных показателей (и абсолютных презумпций – "safe harbours" – для МСП) в области гарантий. Согласно Положения о государственной помощи в форме гарантий, для исключения наличия помощи достаточно, чтобы заемщик не испытывал финансовых трудностей, гарантия относилась к конкретной сделке, кредитор нес часть рисков, а заемщик платил за гарантию рыночно ориентированную цену.
129. Мера может предоставлять преимущество предприятиям, отличным от тех, которым государственные ресурсы передаются напрямую (косвенное преимущество). Мера также может представлять собой прямое преимущество для предприятия-бенефициара и косвенное преимущество для других предприятий, например, для тех, которые осуществляют деятельность на последующих этапах производственной цепочки. Прямым бенефициаром преимущества может быть предприятие или физическое/юридическое лицо, не осуществляющее экономическую деятельность.
130. Косвенное преимущество имеет место в том случае, если мера разработана таким образом, чтобы направлять свои вторичные эффекты на идентифицируемые предприятия или группы предприятий, и они не являются простыми вторичными экономическими эффектами, присущими мере поддержки. С этой целью предсказуемые последствия меры должны рассматриваться с точки зрения ex ante.
Глава V.
СЕЛЕКТИВНОСТЬ
Раздел 1.
Общие принципы
131. Мера поддержки является селективной, если она благоприятствует определенным бенефициарам или производству определенных товаров, категориям бенефициаров или определенным секторам экономики.
132. Мера чисто общего применения, которая не благоприятствует только определенным предприятиям или производству определенных товаров, не подпадает под действие норм о государственной помощи.
133. Вмешательства, которые на первый взгляд применяются к предприятиям в целом, могут быть селективными и, следовательно, могут считаться мерами, направленными на поддержку определенных предприятий или производства определенных товаров. Большое количество имеющих право на помощь предприятий (которые могут включать все предприятия определенного сектора), разнообразие и размер секторов, к которым они принадлежат, не являются основанием для признания меры поддержки общей мерой экономической политики, если от нее не получают выгоду все секторы экономики.
134. Того факта, что помощь направлена не на одного или нескольких конкретных бенефициаров, определенных заранее, а предоставляется на основе ряда объективных критериев, в контексте бюджета, общий объем которого заранее установлен, неопределенному числу бенефициаров, которые изначально не идентифицированы индивидуально, достаточно для констатации селективного характера меры.
135. Селективность меры поддержки может оцениваться через призму материальной и региональной селективности.
Раздел 2.
Материальная селективностьть
136. Материальная селективность меры подразумевает, что мера применяется только к определенным (группам) предприятиям или определенным секторам экономики.
137. Материальная селективность может быть установлена de jure или de facto.
138. Материальная селективность является селективностью de jure, если она вытекает непосредственно из правовых критериев предоставления меры поддержки, которая зарезервирована только за определенными бенефициарами, такими как предприятия определенного размера, осуществляющие деятельность в определенных секторах или имеющие определенную правовую форму, общества, созданные или недавно включенные в листинг на регулируемом рынке в определенный период, общества, принадлежащие к группе с определенными характеристиками или наделенные определенными функциями внутри группы, предприятия в затруднительном положении, либо предприятия-экспортеры или предприятия, осуществляющие деятельность, связанную с экспортом. Селективность de facto может быть установлена в случае, если, хотя официальные критерии применения меры сформулированы в общих и объективных терминах, структура меры такова, что ее эффекты существенно благоприятствуют определенной группе предприятий.
139. Селективность de facto является результатом условий или препятствий, наложенных поставщиком государственной помощи, чтобы помешать определенным предприятиям воспользоваться мерой (например, применение налоговой меры (такой как налоговый кредит) только для инвестиций, превышающих определенный порог (отличный от незначительного порога по соображениям административной эффективности), что указывает на то, что мера de facto зарезервирована для предприятий, обладающих значительными финансовыми ресурсами. Мера, предоставляющая определенные преимущества на короткий период, также может быть селективной de facto.
140. Общие меры, которые prima facie применяются ко всем предприятиям, но ограничены дискреционными полномочиями органов государственного управления, являются селективными; это происходит в тех случаях, когда соответствие соответствующим критериям не ведет автоматически к праву на получение данной меры.
141. Государственные органы обладают дискреционными полномочиями при применении меры, в частности, в тех случаях, когда критерии предоставления помощи сформулированы в очень общей или расплывчатой манере, что предполагает дискреционную маржу при оценке (например, возможность налогового органа изменять условия предоставления налогового преимущества в зависимости от характеристик инвестиционного проекта, представленного ему на оценку). В случае, если налоговый орган обладает дискреционными полномочиями для определения бенефициаров или условий, на которых предоставляется налоговое преимущество, на основе критериев, не связанных с налоговым режимом, таких как сохранение уровня занятости, такое осуществление дискреционных полномочий считается поддержкой определенных предприятий или производства определенных товаров.
142. Предварительное административное разрешение на налоговую льготу не означает автоматически, что она является селективной мерой. Мера не является селективной, когда предварительное административное разрешение основывается на объективных и недискриминационных критериях, известных заранее, что ограничивает осуществление дискреционных полномочий государственного управления. Такая система предварительного административного разрешения основывается на процедурной системе, которая легкодоступна и обеспечивает рассмотрение заявления о разрешении в разумные сроки, объективно и беспристрастно, а отказ в выдаче разрешения также может быть обжалован в рамках судебной или досудебной процедуры.
143. Когда поставщик государственной помощи принимает позитивные меры ad hoc в пользу одного или нескольких определенных предприятий (например, предоставление денежных сумм или активов), можно сделать вывод, что такие меры носят селективный характер, поскольку они предусматривают благоприятный режим для одного или нескольких предприятий.
144. В случае, когда поставщик государственной помощи принимает более широкие меры, применимые ко всем предприятиям, соответствующим определенным критериям, которые снижают налоги, которые эти предприятия обычно должны были бы нести (например, освобождение от уплаты налогов или взносов социального страхования для предприятий, соответствующих определенным критериям), селективность мер оценивается посредством трехэтапного анализа.
145. На первом этапе должна быть идентифицирована система отсчета, на втором этапе должно быть установлено, представляет ли мера собой отступление от данной системы в той степени, в которой она проводит различие между предприятиями, находящимися в сопоставимой фактической и правовой ситуации с учетом целей системы, а на третьем этапе – обосновано ли это отступление характером или общей структурой системы (отсчета).
146. В случае если селективная prima facie мера обоснована характером или общей структурой системы, она не считается селективной и, следовательно, не будет являться государственной помощью.
147. Трехэтапный анализ не может быть применен в определенных случаях, учитывая практические последствия рассматриваемых мер. Следует подчеркнуть, что законодательство в области государственной помощи не различает меры государственного вмешательства по их причинам или целям, а определяет их в зависимости от их последствий, независимо от используемых методов.
148. В некоторых исключительных случаях недостаточно проанализировать, является ли мера отступлением от норм системы отсчета, определенных соответствующим поставщиком государственной помощи, но также оценивается, были ли границы системы отсчета разработаны согласованно или, наоборот, произвольным или предвзятым образом, чтобы благоприятствовать определенным предприятиям, находящимся в сопоставимой ситуации с точки зрения фундаментальной логики рассматриваемой системы.
149. В определенных случаях необходима аналогичная проверка налогов специального назначения, если имеются элементы, указывающие на то, что границы налога были установлены произвольно или предвзято, чтобы благоприятствовать определенным товарам или видам деятельности, находящимся в сопоставимой ситуации с точки зрения фундаментальной логики соответствующих налогов.
150. Система отсчета представляет собой эталонное значение, относительно которого оценивается селективный характер меры.
151. Система отсчета состоит из согласованного набора правовых норм, которые в целом применяются ко всем налогооблагаемым субъектам и касаются условий применения системы налогообложения, прав и обязанностей налогооблагаемых субъектов, а также технических аспектов функционирования системы отсчета сбора/налога.
152. Система отсчета в случае налогов основывается на таких элементах, как налоговая база, налогооблагаемые лица, объект налогообложения и налоговые ставки.
153. Система отсчета может быть определена в отношении налогового режима подоходного налога, системы НДС или обязательных взносов социального страхования. То же самое относится к специальным (самостоятельным) сборам, таким как налоги на определенные товары или виды деятельности, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду или здоровье, которые не являются частью более широкой налоговой системы. Следовательно, за исключением особых случаев, перечисленных в пунктах 147-149, системой отсчета является, в принципе, сам налог.
154. После определения системы отсчета устанавливается, представляет ли мера поддержки собой отступление от системы отсчета, путем проверки того, благоприятствует ли мера поддержки определенным предприятиям или производству определенных товаров по сравнению с другими предприятиями, находящимися в аналогичной фактической и правовой ситуации с учетом внутренней цели системы отсчета. Цели внешней политики, такие как цели региональной, экологической или промышленной политики, не могут быть использованы поставщиком государственной помощи для обоснования дифференцированного режима в отношении предприятий.
155. Структура определенных специальных налогов (и, в частности, их налоговая база), таких как налоги на охрану окружающей среды и здоровья, вводимые для сдерживания определенных видов деятельности или продуктов, оказывающих неблагоприятное воздействие на окружающую среду или здоровье человека, интегрируется в преследуемые государством цели политики; соответственно, в данном случае дифференцированный режим для видов деятельности или продуктов, ситуация которых отличается от ситуации видов деятельности или продуктов, подпадающих под налог с точки зрения преследуемой внутренней цели, не является отступлением от системы отсчета.
156. В случае, если мера благоприятствует определенным предприятиям или производству определенных товаров, находящихся в сопоставимой фактической и правовой ситуации, мера является селективной prima facie.
157. Мера поддержки не считается селективной, если отступление от системы отсчета обосновано характером или общей структурой этой системы.
158. Для того чтобы отступление было обосновано характером или общей структурой системы отсчета, мера поддержки должна быть пропорциональной и не выходить за рамки того, что необходимо для достижения преследуемой законной цели.
159. Основанием для возможного обоснования может служить:
159.1. необходимость борьбы с мошенничеством или уклонением от уплаты налогов;
159.2. необходимость учета специфических требований бухгалтерского учета;
159.3. административная эффективность/(способность к управлению);
159.4. принцип налогового нейтралитета;
159.5. прогрессивный характер подоходного налога и его перераспределительная цель;
159.6. необходимость избежания двойного налогообложения;
159.7. цель оптимизации взыскания налоговой задолженности.
160. Поставщики государственной помощи должны внедрять и применять соответствующие процедуры надзора и контроля, чтобы гарантировать, что отступления соответствуют логике и общей структуре налогового режима.
161. Поставщик государственной помощи, вводящий дифференцированный режим для предприятий, должен доказать, что это различие обосновано характером и общей структурой рассматриваемой системы.
Раздел 3.
Региональная селективность
162. Меры, применяемые на всей территории государства, не подпадают под критерий региональной селективности, предусмотренный в настоящем разделе. Система отсчета не во всех случаях должна определяться как вся территория государства, и, соответственно, не все меры, применяемые только к определенным частям территории государства, являются автоматически селективными.
163. Меры поддержки, охватывающие автономные или местные территориальные единицы и предоставляемые поставщиком государственной помощи, могут не быть селективными при соблюдении определенных требований. Поскольку региональная селективность является общим понятием, выполнение определенных условий применяется ко всем региональным мерам поддержки, а не только к налоговым.
164. Для оценки региональной селективности необходимо различать три сценария:
164.1. в рамках первого сценария правительство в одностороннем порядке принимает решение о применении более низкого уровня налогообложения в определенном географическом регионе;
164.2. во втором сценарии рассматривается соответствие симметричного делегирования налоговых полномочий. Это модель распределения налоговых полномочий, при которой все местные органы публичной власти в стране обладают одинаковыми автономными юридическими полномочиями по установлению налоговой ставки, применимой на подведомственной им территории, независимо от центрального органа публичной власти. Меры, принимаемые местными органами публичной власти, не являются селективными, поскольку невозможно установить "нормальную" налоговую ставку, которая могла бы служить в качестве системы отсчета.
164.3. в рамках третьего сценария проверяется, предоставляется ли асимметричное делегирование налоговых полномочий только определенным органам местного публичного управления с правом принимать налоговые меры, применимые на их территории. Оценка селективного характера данной меры зависит от степени автономии соответствующего органа по отношению к центральному органу публичной власти государства. Это происходит в том случае, когда соблюдаются три кумулятивных критерия автономии: институциональная, процедурная, экономическая и финансовая. Если все критерии автономии соблюдены, то именно соответствующая административная территория, а не вся территория государства, составляет систему отсчета.
165. Наличие институциональной автономии может быть установлено в случае, если решение по налоговой мере было принято органом местного публичного управления первого, второго или специального уровня на основании полномочий, политической и административной власти, отделенных от полномочий центральных органов публичного управления.
166. Оценка степени соблюдения критерия институциональной автономии в каждом конкретном случае должна включать, в частности, изучение Конституции Республики Молдова и других соответствующих нормативных актов для проверки того, действительно ли определенная административно-территориальная единица обладает собственным политическим и административным статусом и располагает ли она собственными автономными институтами, наделенными полномочиями по осуществлению собственной налоговой компетенции.
167. Наличие процедурной автономии может быть установлено в случае, если решение по налоговой мере было принято без возможности прямого вмешательства центральных органов публичного управления с целью определения его содержания.
168. Решающим критерием для определения наличия процедурной автономии является не объем компетенции, признанной за местными органами публичного управления, а способность данных органов, с учетом их компетенции, принимать решение относительно налоговой меры независимо, а именно без возможности прямого вмешательства центральных органов публичного управления в его содержание.
169. Наличие процедуры консультаций или примирения между центральными и местными органами публичного управления во избежание конфликтов не означает автоматически, что местный орган власти не обладает процедурной автономией, при условии, что именно этот орган, а не центральная власть, принимает окончательное решение относительно принятия рассматриваемой меры.
170. Тот факт, что акты, принятые местными органами публичного управления, подлежат судебному контролю, не означает, что соответствующий орган не обладает процедурной автономией, поскольку наличие такого контроля является неотъемлемой чертой правового государства.
171. Местная налоговая мера не обязательно должна быть полностью отделена от более общей налоговой системы, чтобы не считаться государственной помощью. В частности, нет необходимости в полной передаче налоговой системы (налоговой базы, налоговых ставок, правил взыскания налогов и налоговых льгот) местным органам публичного управления. Например, передача налога на прибыль, заключающаяся лишь в полномочии изменять ставки в ограниченный период времени без передачи полномочий по изменению базы оценки (вычетов, налоговых льгот и т.д.), может рассматриваться как отвечающая условию процедурной автономии в случае, если предопределенный налоговый класс позволяет административной территории осуществлять значительные автономные налоговые полномочия без возможности вмешательства центральной администрации в их содержание.
172. Наличие экономической и финансовой автономии может быть установлено в случае, если местный орган публичного управления берет на себя ответственность за политические и финансовые последствия меры по снижению налогов. Это неприменимо в том случае, если местный орган публичного управления не несет ответственности за управление бюджетом, а именно, если он не обладает контролем над доходами и расходами.
173. Для проверки наличия экономической и финансовой автономии финансовые последствия налоговой меры на административной территории не должны компенсироваться помощью или субсидиями из других административных территорий или от центрального органа публичного управления. Наличие прямой причинно-следственной связи между налоговой мерой, принятой местным органом публичного управления, и финансовой поддержкой из других административных территорий или от соответствующего центрального органа публичного управления исключает наличие такой автономии.
174. Наличие экономической и финансовой автономии не подрывается тем фактом, что дефицит налоговых поступлений, возникший в результате децентрализации налоговых полномочий (например, из-за более низкой налоговой ставки), компенсируется параллельным ростом тех же поступлений благодаря появлению новых предприятий, привлеченных более низкими тарифами.
175. Критерии автономии не требуют децентрализации норм, регулирующих сбор налогов, в пользу местных органов публичного управления, а также не подразумевают необходимость того, чтобы налоговые поступления фактически собирались этими органами. Центральный орган публичной власти может по-прежнему нести ответственность за сбор переданных налогов в том случае, если расходы на сбор ложатся на местный орган публичного управления.
Раздел 4.
Специфические аспекты, касающиеся налоговых мер
176. Предоставитель государственной помощи волен самостоятельно принимать решения относительно экономической политики, которую он считает наиболее подходящей, и, в частности, распределять налоговое бремя по своему усмотрению между различными факторами производства. Тем не менее, предоставитель государственной помощи должен осуществлять эти полномочия в соответствии с национальным законодательством.
177. Кооперативные общества придерживаются определенных принципов функционирования, которые отличают их от других предприятий и накладывают специфические требования к членству, а их деятельность осуществляется в интересах взаимной выгоды собственных членов, а не в интересах внешних инвесторов. Кроме того, резервы и активы являются нераспределяемыми и должны использоваться исключительно в общих интересах членов. Кооперативы имеют ограниченный доступ к рынкам капитала и генерируют низкую маржу прибыли.
178. Учитывая эти особые характеристики, можно считать, что кооперативы не находятся в фактическом и юридическом положении, сопоставимом с положением коммерческих обществ, таким образом, преференциальный налоговый режим для кооперативов может не подпадать под действие правил о государственной помощи при следующих условиях:
178.1. они действуют в экономических интересах своих членов;
178.2. их отношения с членами не являются чисто коммерческими, а носят личный и индивидуальный характер;
178.3. члены принимают активное участие в осуществлении деятельности;
178.4. члены имеют право на справедливое распределение результатов экономической эффективности.
179. В случае, если будет установлено, что кооперативное общество сопоставимо с коммерческими обществами, оно должно быть включено в ту же систему отсчета, что и коммерческие общества, и стать объектом трехэтапного анализа, как предусмотрено в пунктах 146-161 настоящей Инструкции. В соответствии с третьим этапом этого анализа необходимо проверить, оправдан ли рассматриваемый налоговый режим логикой налоговой системы.
180. Мера должна соответствовать основным или руководящим принципам национальной налоговой системы (со ссылкой на механизмы, присущие данной системе). Любое отступление для кооперативных обществ в том смысле, что они не облагаются налогом на уровне кооператива, может быть оправдано тем фактом, что они распределяют всю свою прибыль между членами и что налог в дальнейшем взимается на уровне соответствующих индивидуальных членов.
181. Снижение налогообложения должно быть пропорциональным и не превышать того, что необходимо, а также должны применяться соответствующие процедуры контроля и надзора.
182. Инвестиционные механизмы, такие как организмы коллективного инвестирования, должны подлежать соответствующему уровню налогообложения, поскольку они действуют в качестве промежуточных структур между инвесторами (третьими лицами) и целевыми предприятиями, являющимися объектами инвестиций. Отсутствие специальных налоговых норм, регулирующих инвестиционные фонды или компании, могло бы привести к тому, что инвестиционный фонд рассматривался бы как отдельный налогоплательщик, что повлекло бы за собой дополнительный уровень налогообложения любых доходов или прибыли, полученных промежуточным механизмом.
183. Государство, в целом, должно снижать негативные последствия налогообложения инвестиций, осуществляемых через инвестиционные фонды или компании, по сравнению с прямыми инвестициями индивидуальных инвесторов и, по мере возможности, обеспечивать, чтобы конечная совокупная налоговая нагрузка на корзину различных видов инвестиций была примерно одинаковой, независимо от инвестиционного механизма.
184. Налоговые меры, направленные на обеспечение налоговой нейтральности для инвестиций в коллективные фонды или инвестиционные компании, не считаются селективными, если их эффектом не является предоставление преимуществ определенным организмам коллективного инвестирования или определенным типам инвестиций, а снижение или устранение двойного экономического налогообложения в соответствии с общими принципами, присущими рассматриваемому налоговому режиму.
185. На основании налогового нейтралитета все налогоплательщики рассматриваются одинаково, независимо от того, инвестируют ли они в активы, такие как государственные ценные бумаги и акции акционерных обществ, напрямую или косвенно через инвестиционные фонды. Налоговый режим для организмов коллективного инвестирования, соблюдающий цель налоговой прозрачности на уровне промежуточного механизма, может быть оправдан логикой рассматриваемого налогового режима при условии, что предотвращение двойного экономического налогообложения является принципом, присущим данной налоговой системе. Напротив, преференциальный налоговый режим, ограниченный четко определенными инвестиционными механизмами, отвечающими специфическим условиям, в ущерб другим инвестиционным механизмам, находящимся в сопоставимом фактическом и юридическом положении, должен считаться селективным – например, в случае, если налоговые нормы предусматривают благоприятный режим для национального венчурного капитала, для фондов социального воздействия или для фондов долгосрочных инвестиций.
186. Налоговый нейтралитет не означает, что такие инвестиционные механизмы должны быть полностью освобождены от уплаты каких-либо налогов или что управляющие фондами должны быть освобождены от уплаты налога на комиссии, которые они взимают за управление базовыми активами, инвестированными фондами, и не оправдывает более благоприятный налоговый режим для организма коллективного инвестирования по сравнению с индивидуальными инвестициями в рамках соответствующих налоговых систем.
187. В данном случае налоговый режим, касающийся налогового нейтралитета, был бы непропорциональным и выходил бы за рамки того, что необходимо для достижения цели по избежанию двойного налогообложения, что представляло бы собой селективную меру.
188. Налоговые амнистии подразумевают иммунитет от уголовных санкций, штрафов и процентных платежей (частично или полностью). Некоторые амнистии предполагают полную уплату причитающихся налогов, другие – частичный отказ от суммы налоговой задолженности.
189. Мера налоговой амнистии, применяемая к предприятиям, может считаться общей мерой при соблюдении следующих условий:
189.1. мера открыта для любого предприятия из любого сектора или любого размера, имеющего задолженность по налоговым обязательствам на дату, установленную мерой, без предоставления преимуществ заранее определенной группе предприятий;
189.2. мера не приводит к фактической селективности в пользу определенных предприятий или секторов деятельности;
189.3. действия налогового органа ограничиваются реализацией налоговой амнистии без каких-либо дискреционных полномочий вмешиваться в предоставление или интенсивность меры;
189.4. мера не предполагает отступления от процедур проверки.
190. Налоговые амнистии, которые применяются в течение лишь короткого периода к налоговым обязательствам, срок оплаты которых наступил до заранее установленной даты и которые все еще остаются непогашенными на момент введения амнистии, являются неотъемлемой частью концепции налоговой амнистии, целью которой является улучшение как сбора налогов, так и дисциплины налогоплательщиков.
191. Меры налоговой амнистии считаются общими мерами, если они соответствуют цели национального законодателя по обеспечению соблюдения общего принципа права, такого как принцип, согласно которому судебное решение должно быть вынесено в разумный срок.
192. Целью налогового решения является предварительное определение применения установленного законом налогового режима в конкретном случае с учетом его специфических фактов и обстоятельств. Исходя из соображений юридической безопасности, налоговые органы предоставляют предварительные административные решения относительно того, как определенные транзакции будут трактоваться с точки зрения налогообложения.
193. Это делается для предварительного уточнения того, как положения двусторонней налоговой конвенции или нормы налогового законодательства применяются в конкретном случае, либо как устанавливается "прибыль, полученная в условиях полной конкуренции" для сделок с аффилированными лицами, где неопределенность оправдывает принятие предварительного решения для обеспечения того, чтобы цена по всем внутригрупповым сделкам устанавливалась на рыночных условиях. Государство обеспечивает своим налогоплательщикам юридическую определенность и предсказуемость в отношении применения общих налоговых норм, что наилучшим образом достигается в тех случаях, когда практика принятия административных решений является прозрачной, а сами решения публикуются.
194. Предоставление налогового решения должно соответствовать нормам о государственной помощи. В случае, если налоговое решение утверждает результат, который не отражает достоверно результат, полученный при обычном применении законного налогового режима, соответствующее решение может предоставить селективное преимущество получателю в той мере, в какой этот селективный подход ведет к уменьшению налоговых обязательств получателя по сравнению с компаниями, находящимися в аналогичном фактическом и юридическом положении.
195. Снижение налоговой базы предприятия в результате налоговой меры, позволяющей налогоплательщику использовать во внутригрупповых сделках трансфертные цены, не соответствующие ценам, которые были бы установлены в условиях свободной конкуренции между независимыми предприятиями, ведущими переговоры в сопоставимых обстоятельствах на рыночных условиях, предоставляет такому налогоплательщику селективное преимущество в силу того, что его налоговые обязательства в рамках законного налогового режима сокращаются по сравнению с независимыми предприятиями, использующими свою фактически зафиксированную прибыль для определения налоговой базы.
196. Налоговое решение, утверждающее методологию установления трансфертных цен для определения налогооблагаемой прибыли структуры в рамках группы компаний, которое не приводит к достоверному приближению к рыночному результату в соответствии с принципом полной конкуренции, предоставляет его бенефициару селективное преимущество.
197. Достоверное приближение к рыночному результату означает, что любое отклонение от наилучшей оценки рыночного результата должно быть ограниченным и пропорциональным неопределенности, присущей выбранному методу трансфертного ценообразования или статистическим инструментам, используемым для этого процесса аппроксимации.
198. Принцип полной конкуренции в обязательном порядке является частью проводимой Советом по конкуренции оценки налоговых мер, предоставляемых предприятиям, входящим в группу, на основании Закона о государственной помощи, независимо от того, внедрил ли поставщик государственной помощи этот принцип в свою правовую систему и в какой форме. Данный принцип используется для определения того, была ли налогооблагаемая прибыль предприятия, входящего в группу, установлена для целей подоходного налога на основе методологии, позволяющей получить достоверное приближение к рыночному результату.
199. Налоговое решение, утверждающее такую методологию, гарантирует, что соответствующее предприятие не получит более благоприятного обращения в рамках обычных норм налога на прибыль по сравнению с независимыми предприятиями, уплачивающими налог на основе бухгалтерской прибыли, которая отражает установленные на рынке цены, согласованные в условиях полной конкуренции. Принцип полной конкуренции, применяемый Советом по конкуренции при оценке решений о трансфертном ценообразовании в рамках норм о государственной помощи, представляет собой запрет на неравное обращение при налогообложении предприятий, находящихся в аналогичном фактическом и юридическом положении. Этот принцип является обязательным, и национальные налоговые нормы не исключаются из сферы его действия.
200. Совет по конкуренции при изучении вопроса о том, соответствует ли решение о трансфертном ценообразовании присущему ему принципу полной конкуренции, принимает во внимание национальное законодательство, применимую судебную практику Суда Европейского Союза и другие инструменты интерпретации институтов ЕС, касающиеся трансфертного ценообразования. Они не относятся к аспектам государственной помощи как таковой, а отражают международный консенсус в области трансфертных цен и предоставляют полезные рекомендации для налоговых органов и транснациональных компаний относительно того, как обеспечить получение результата, соответствующего рыночным условиям, с помощью методологии трансфертного ценообразования.
201. В случае, если соглашение о трансфертном ценообразовании соответствует национальному законодательству, судебной практике Европейского Союза, другим инструментам интерпретации институтов Европейского Союза и ведет к достоверному приближению к рыночному результату, налоговое решение, утвержденное на основании такого соглашения, вряд ли будет рассматриваться как предоставление государственной помощи.
202. Налоговое решение предоставляет селективное преимущество получателю, в частности, в случаях, когда:
202.1. национальное налоговое законодательство применяется ошибочно, что приводит к снижению суммы налога;
202.2. оно недоступно для предприятий, находящихся в аналогичном юридическом и фактическом положении;
202.3. поставщик государственной помощи применяет более "благоприятный" налоговый режим к бенефициару по сравнению с другими налогоплательщиками в аналогичной ситуации. Например, когда налоговый орган принимает соглашение о трансфертном ценообразовании, которое не установлено на рыночных условиях, поскольку методология, утвержденная этим решением, дает результат, отклоняющийся от достоверного приближения к рыночному результату, а также в случае, если решение позволяет получателю использовать альтернативные, более косвенные методы расчета налогооблагаемого дохода – такие как использование фиксированной маржи в методе затраты плюс или методе цены перепродажи для определения соответствующих трансфертных цен, хотя доступны более прямые методы.
203. Налоговые сделки происходят в контексте споров между налогоплательщиком и налоговыми органами относительно суммы причитающегося налога. Заключение такой налоговой сделки позволяет налоговым органам избежать длительных судебных разбирательств в национальных судах и обеспечить быстрое взыскание задолженности. Несмотря на то, что компетенция поставщика государственной помощи в этой области неоспорима, государственная помощь может иметь место при заключении налоговой сделки, в частности, если будет установлено, что сумма причитающегося налога была снижена без четкого обоснования (такого как оптимизация взыскания долгов) или непропорционально в пользу налогоплательщика.
204. Налоговое решение предоставляет селективное преимущество получателю, в частности, в случаях, когда:
204.1. в момент предоставления непропорциональных уступок налогоплательщику администрация применяет дискреционный, более "благоприятный" налоговый режим по сравнению с другими налогоплательщиками, находящимися в аналогичной фактической и юридической ситуации;
204.2. сделка противоречит применимым налоговым положениям и приводит к снижению суммы налога сверх разумного предела. Это применимо в том числе в случаях, когда установленные факты должны были привести к иной оценке налога в соответствии с применимыми положениями (но сумма причитающегося налога была незаконно снижена).
205. Налоговые меры чисто технического характера, такие как нормы амортизации/износа, не являются государственной помощью. Методы расчета износа активов, установленные в нормативной базе, могут быть неотъемлемой частью налоговых режимов, к которым они относятся.
206. Трудность в оценке возможного селективного характера в отношении нормы амортизации определенных активов заключается в необходимости установления эталонного критерия (от которого конкретная норма или метод амортизации могли бы в конечном итоге отступать). В то время как с бухгалтерской точки зрения целью данного процесса является отражение экономического износа активов для представления достоверной картины финансового состояния предприятия, налоговый процесс преследует иные цели, такие как предоставление предприятиям возможности распределять вычитаемые расходы во времени.
207. Стимулы по амортизации (такие как более короткий период амортизации, более благоприятный метод амортизации, опережающая амортизация и т. д.) для определенных типов активов или предприятий, которые не основаны на руководящих принципах норм амортизации, могут привести к возникновению государственной помощи, в то время как нормы ускоренной и быстрой амортизации для активов в лизинге могут рассматриваться как общие меры в случае, если соответствующие договоры лизинга действительно доступны предприятиям всех секторов и любых размеров.
208. Если налоговый орган обладает дискреционными полномочиями устанавливать различные периоды амортизации или различные методы оценки для разных предприятий или секторов, очевидно возникает презумпция селективности. Предварительное разрешение налогового органа как условие для применения системы амортизации подразумевает селективность в случае, если такое разрешение не ограничивается лишь предварительной проверкой соблюдения законных требований.
209. Специфические положения, не содержащие дискреционных элементов и позволяющие устанавливать подоходный налог по фиксированной ставке, могут быть оправданы характером и общей логикой системы, если, например, они учитывают специфические требования к бухгалтерскому учету или значимость земельных участков в составе активов, характерных для определенных секторов.
210. Такие положения не являются селективными, если соблюдены следующие условия:
210.1. режим на фиксированной основе оправдан стремлением избежать возложения непропорционального административного бремени на определенные типы предприятий, учитывая их малый размер или сектор деятельности (например, в сельскохозяйственном секторе и секторе рыболовства);
210.2. режим на фиксированной основе не приводит к тому, что налоговое бремя для соответствующих предприятий оказывается ниже по сравнению с другими предприятиями, исключенными из сферы его действия, и не предполагает преимуществ для какой-либо подкатегории бенефициаров режима.
211. Установление антиабузивных норм/норм по борьбе со злоупотреблениями может быть обосновано как мера по предотвращению уклонения налогоплательщиков от уплаты налогов. Такие нормы могут иметь селективный характер в случае, если они предусматривают исключение (неприменение антиабузивных норм) для определенных предприятий или сделок, которое не соответствует логике самих рассматриваемых антиабузивных норм.
212. Это не означает автоматически, что любые освобождения от уплаты акцизов, гармонизированных на уровне Европейского Союза, не подпадают под действие правил о государственной помощи. Снижение акциза может предоставить селективное преимущество предприятиям, которые используют соответствующий товар в качестве производственного фактора или реализуют его на рынке.
Глава VI.
ВЛИЯНИЕ НА ТОРГОВЛЮ И КОНКУРЕНЦИЮ
Раздел 1.
Общие принципы
213. Государственная поддержка предприятий является государственной помощью только в том случае, если она искажает или угрожает исказить конкуренцию путем создания преимуществ для определенных предприятий или производства определенных товаров, и только в той мере, в какой она влияет на торговлю между Республикой Молдова и государствами-членами Европейского Союза.
214. Это два отдельных и необходимых элемента понятия государственной помощи. На практике эти два критерия часто рассматриваются вместе при оценке государственной помощи, поскольку, как правило, они считаются неразрывно связанными друг с другом.
Раздел 2.
Искажение конкуренции
215. Считается, что мера, предоставленная государством, искажает или угрожает исказить конкуренцию, если она способна улучшить конкурентную позицию бенефициара по сравнению с другими предприятиями, с которыми он конкурирует. В целом считается, что искажение конкуренции имеет место, когда государство предоставляет финансовое преимущество предприятию в либерализованном секторе, где существует или может существовать конкуренция.
216. Тот факт, что органы власти поручают оказание государственной услуги внутреннему поставщику (даже если они были свободны доверить эту услугу третьим лицам), не исключает возможного искажения конкуренции. Возможное искажение конкуренции исключается при соблюдении следующих совокупных условий:
216.1. услуга является предметом юридической монополии (установленной в соответствии с нормативной базой);
216.2. юридическая монополия исключает не только конкуренцию на рынке, но и за рынок, в том смысле, что она исключает любую возможную конкуренцию за право стать эксклюзивным поставщиком данной услуги;
216.3. услуга не конкурирует с другими услугами; и
216.4. в случае, если поставщик услуг осуществляет деятельность на другом рынке (географическом или товарном), который открыт для конкуренции, перекрестное субсидирование должно быть исключено. Это требует ведения раздельного учета, надлежащего распределения затрат и доходов, а также гарантирования того, что государственное финансирование, предоставляемое для услуги, являющейся предметом юридической монополии, не используется в интересах других видов деятельности.
217. Государственная поддержка способна исказить конкуренцию, даже если она не помогает предприятию-бенефициару расшириться и увеличить долю рынка. Достаточно того, что помощь позволяет ему сохранять более сильную конкурентную позицию, чем та, которую оно имело бы в отсутствие такой помощи. Для того чтобы помощь считалась искажающей конкуренцию, обычно достаточно, чтобы она давала бенефициару преимущество путем освобождения от расходов, которые в противном случае он должен был бы нести в ходе своей текущей коммерческой деятельности. Определение государственной помощи не требует, чтобы искажение конкуренции или влияние на торговлю были значительными или существенными. Тот факт, что сумма помощи невелика или предприятие-бенефициар является малым, сам по себе не исключает искажения конкуренции или угрозы такового, при условии, однако, что вероятность такого искажения не является чисто гипотетической.
Раздел 3.
Влияние на торговлю
218. Государственная поддержка предприятий является государственной помощью только в той мере, в какой она влияет на торговлю между Республикой Молдова и государствами-членами Европейского Союза. Нет необходимости устанавливать факт реального воздействия помощи на торговлю между Республикой Молдова и государствами-членами Европейского Союза, достаточно лишь того, способна ли помощь повлиять на такую торговлю. Когда помощь, предоставленная Республикой Молдова, укрепляет позиции определенных предприятий по сравнению с позициями других конкурирующих предприятий в рамках торговли с государствами-членами Европейского Союза, следует считать, что на последнюю оказывается влияние со стороны помощи.
219. Государственная поддержка может рассматриваться как оказывающая влияние на торговлю между Республикой Молдова и государствами-членами Европейского Союза, в том числе в случаях, когда бенефициар не участвует напрямую в трансграничной торговле. Например, субсидия может затруднить доступ на рынок предприятиям из других государств путем поддержания или увеличения уровня местного предложения.
220. Таким образом, относительно низкая значимость помощи или относительно скромные размеры предприятия-бенефициара в принципе не исключают возможности того, что торговля между Республикой Молдова и государствами-членами Европейского Союза будет затронута.
221. Государственная субсидия, предоставленная предприятию, которое оказывает только местные или региональные услуги и не предоставляет услуги за пределами Республики Молдова, может, тем не менее, влиять на торговлю с государствами-членами Европейского Союза, если предприятия из государств-членов ЕС могли бы оказывать соответствующие услуги (в том числе через право на учреждение) и такая возможность не является чисто гипотетической. Если Республика Молдова предоставляет государственную субсидию предприятию для оказания транспортных услуг, благодаря субсидии оказание услуг может быть сохранено или увеличено, в результате чего предприятия, созданные в государствах-членах ЕС, имеют меньше шансов на предоставление своих транспортных услуг на рынке Республики Молдова. Такой эффект может быть менее вероятным, если масштаб экономической деятельности очень мал, что может следовать, например, из очень низкого уровня оборота.
222. Влияние на торговлю может также возникнуть, в том числе в случае, если получатель экспортирует всю или большую часть своей продукции за пределы Республики Молдова, однако в таких ситуациях эффект проявляется менее быстро и не может быть выведен из одного лишь факта открытости рынка для конкуренции.
223. При установлении влияния на торговлю нет необходимости определять рынок или детально анализировать воздействие меры на конкурентную позицию бенефициара и его конкурентов.
224. Влияние на торговлю не может быть чисто гипотетическим или предполагаемым. Необходимо установить причину, по которой мера искажает или угрожает исказить конкуренцию и способна оказать влияние на торговлю между Республикой Молдова и государствами-членами Европейского Союза, основываясь на предсказуемых последствиях данной меры.
225. В ситуациях, когда мера имеет сугубо местное значение, она не оказывает никакого влияния на торговлю между Республикой Молдова и государствами-членами Европейского Союза. В таких случаях бенефициар предоставляет товары или услуги в ограниченном географическом районе на территории Республики Молдова, при этом маловероятно, что он привлечет клиентов из других государств-членов Европейского Союза, и нельзя разумно предвидеть, что мера окажет более чем незначительное влияние на условия трансграничного инвестирования или учреждения.
226. Хотя невозможно определить общие категории мер, которые бы постоянно соответствовали этим критериям, среди примеров, которые могли бы подойти, можно выделить следующие:
226.1. спортивная и рекреационная инфраструктура, обслуживающая в основном местную публику и не способная привлечь клиентов или инвестиции из других государств Европейского Союза;
226.2. культурные мероприятия и организации, осуществляющие экономическую деятельность, которые не способны привлечь пользователей или посетителей аналогичных предложений из государств-членов Европейского Союза. Только финансирование, предоставляемое крупным или известным культурным учреждениям и мероприятиям, которые получают значительное продвижение за пределами Республики Молдова, может повлиять на торговлю между Республикой Молдова и государствами-членами Европейского Союза;
226.3. больницы и другие медицинские учреждения, предоставляющие обычный спектр медицинских услуг местному населению и не способные привлечь клиентов или инвестиции из государств-членов Европейского Союза;
226.4. средства массовой информации и/или культурные продукты, которые по географическим и лингвистическим причинам имеют ограниченную аудиторию на местном уровне;
226.5. конференц-центр, чье расположение и потенциальное влияние помощи на цены не способны отвлечь пользователей от других центров в государствах-членах Европейского Союза;
226.6. информационная и коммуникационная платформа для прямого решения проблем, связанных с безработицей и социальными конфликтами в заранее определенной и очень ограниченной местности;
226.7. малые аэропорты или порты, обслуживающие в основном местных пользователей, что ограничивает конкуренцию в отношении услуг, предлагаемых на местном уровне, и чье влияние на трансграничные инвестиции является в лучшем случае незначительным;
226.8. финансирование определенных канатных установок в регионах с малым количеством таких установок и ограниченным туристическим потенциалом. В этом случае учитываются следующие факторы для разграничения установок, поддерживающих деятельность, способную привлечь пользователей извне и которые в целом считаются влияющими на торговлю, и спортивных установок в регионах с малым количеством объектов и ограниченным туристическим потенциалом, в случае которых государственная поддержка не может повлиять на торговлю между Республикой Молдова и государствами-членами Европейского Союза:
226.8.1. расположение установки (например, в городах или прилегающих селах);
226.8.2. график работы;
226.8.3. преимущественно местные пользователи (соотношение количества билетов, действительных на один день, к количеству билетов, действительных на неделю);
226.8.4. общее количество и мощность установок по отношению к количеству проживающих пользователей;
226.8.5. другие туристические объекты в данном районе. При необходимых корректировках аналогичные факторы могут быть актуальны и для других типов установок.
227. Даже если обстоятельств, при которых предоставляется помощь, в большинстве случаев достаточно для того, чтобы продемонстрировать, что помощь может повлиять на торговлю и исказить или угрожать искажением конкуренции, эти обстоятельства должны быть надлежащим образом установлены. В случае схем помощи обычно достаточно изучить характеристики соответствующей схемы.
Глава VII
ГОСУДАРСТВЕННОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ ИНФРАСТРУКТУРЫ
Раздел 1.
Общие положения
228. Правила, касающиеся понятия государственной помощи, описанные в настоящей Инструкции, применяются к государственному финансированию инфраструктуры, используемой в экономических целях, как и в случае любого государственного финансирования, способствующего экономической деятельности. Учитывая стратегическую важность государственного финансирования инфраструктур, не в последнюю очередь для содействия росту, а также вопросы, которые оно часто порождает, целесообразно предусмотреть конкретные нормы относительно ситуаций, в которых государственное финансирование инфраструктур благоприятствует предприятию, предоставляет преимущество и оказывает влияние на конкуренцию и торговлю между Республикой Молдова и государствами-членами Европейского Союза.
229. Инфраструктурные проекты часто вовлекают несколько категорий субъектов, и любая участвующая государственная помощь может в конечном итоге пойти на пользу строительству (включая расширение или улучшение), эксплуатации или использованию инфраструктур.
230. В смысле настоящей главы необходимо проводить различие между разработчиком и/или первым собственником ("разработчик/собственник") инфраструктуры, предприятиями (а именно предприятиями, которые непосредственно используют инфраструктуру для предоставления услуг конечным пользователям, включая предприятия, приобретающие инфраструктуру у разработчика/собственника для ее эксплуатации в экономических целях или получающие концессию либо договор аренды для использования и эксплуатации инфраструктуры) и конечными пользователями инфраструктуры, хотя в некоторых случаях эти роли могут совпадать.
231. В смысле настоящей Инструкции под собственником понимается любое лицо, которое осуществляет права фактической собственности на инфраструктуру и пользуется вытекающими из них экономическими выгодами. Например, если собственник делегирует свое право собственности отдельному лицу (например, администрации порта), которое управляет инфраструктурой от имени собственника, это может пониматься как замещение собственника в целях контроля государственной помощи.
Раздел 2.
Помощь разработчику/собственнику
232. Государственное финансирование инфраструктуры традиционно считается не подпадающим под действие правил о государственной помощи, поскольку их строительство и эксплуатация рассматриваются как общие меры государственной политики, а не как деятельность экономического характера. Однако ряд факторов, таких как либерализация, приватизация, интеграция рынка и технологический прогресс, расширили возможности коммерческой эксплуатации инфраструктур.
233. Финансирование инфраструктуры, не предназначенной для коммерческой эксплуатации, в принципе исключается из сферы применения правил о государственной помощи.
234. Это касается инфраструктуры, используемой для деятельности, которую государство обычно осуществляет при исполнении своих полномочий в качестве органа государственной власти (например, военные объекты, управление воздушным движением в аэропортах, маяки и другое оборудование для нужд общего судоходства, в том числе на внутренних водных путях, защита от наводнений и управление мелководьем в общественных интересах, деятельность полиции и таможенных органов) или которая не используется для предложения товаров или услуг на рынке (например, дороги, предоставленные для бесплатного общественного пользования). Такая деятельность не носит экономического характера и, следовательно, не подпадает под действие правил о государственной помощи. Это применимо и к государственному финансированию связанной с ней инфраструктуры.
235. В случае если инфраструктура, первоначально использовавшаяся для неэкономической деятельности, впоследствии перепрофилируется для экономического использования (например, когда военный аэродром переоборудуется для гражданского использования), только расходы, понесенные на трансформацию инфраструктуры в экономических целях, будут учитываться при оценке в соответствии с правилами о государственной помощи.
236. В случае если инфраструктура используется как для экономической, так и для неэкономической деятельности, государственное финансирование ее строительства будет подпадать под действие правил о государственной помощи только в той мере, в какой оно относится к расходам, связанным с экономической деятельностью.
237. В случае если организация осуществляет как экономическую, так и неэкономическую деятельность, лицо, предоставляющее государственную помощь, должно обеспечить, чтобы государственное финансирование, выделенное на неэкономическую деятельность, не могло быть использовано для перекрестного субсидирования экономической деятельности. Это может быть обеспечено, в частности, путем ограничения государственного финансирования чистой стоимостью (включая стоимость капитала) неэкономической деятельности, которая должна быть определена на основе четкого разделения счетов.
238. В тех случаях, когда при смешанном использовании инфраструктура используется почти исключительно для неэкономической деятельности, Совет по конкуренции считает, что все финансирование может не подпадать под действие правил о государственной помощи, при условии, что экономическое использование сохраняет строго вспомогательный характер, а именно является деятельностью, которая напрямую связана с эксплуатацией инфраструктуры и необходима для нее или неразрывно связана с ее основным неэкономическим использованием. Данный критерий считается соблюденным, когда экономическая деятельность потребляет те же факторы производства (например, материалы, оборудование, рабочую силу или основной капитал), что и основная неэкономическая деятельность. Вспомогательная экономическая деятельность должна оставаться ограниченной по своему масштабу в отношении пропускной способности инфраструктуры.
239. Такая вспомогательная экономическая деятельность может включать исследовательскую организацию, которая периодически сдает в аренду собственное оборудование и лаборатории промышленным партнерам. Государственное финансирование, предоставляемое обычным услугам (например, ресторанам, магазинам или платным парковкам) инфраструктур, которые используются почти исключительно для неэкономической деятельности, обычно не оказывает никакого влияния на торговлю между Республикой Молдова и государствами-членами Европейского Союза, поскольку маловероятно, что эти обычные услуги привлекут клиентов из государств-членов Европейского Союза и что их финансирование окажет более чем незначительное влияние на трансграничные инвестиции или учреждение. Строительство инфраструктуры или ее части может подпадать под осуществление государством полномочий органа публичной власти. В этих случаях государственное финансирование инфраструктуры (или соответствующей ее части) не является предметом правил о государственной помощи.
Раздел 3.
Искажение конкуренции и влияние на торговлю между Республикой Молдова
и государствами-членами Европейского Союза
240. Обоснование, лежащее в основе случаев, когда определенные меры не способны повлиять на торговлю между Республикой Молдова и государствами-членами Европейского Союза, как это предусмотрено пунктами 225-226, может быть актуальным для определенных видов государственного финансирования инфраструктур, особенно местных или муниципальных, даже если они эксплуатируются на коммерческой основе. Соответствующей характеристикой для таких случаев является преимущественно местная зона охвата, а также доказательства того, что трансграничные инвестиции вряд ли будут затронуты более чем незначительно.
241. Строительство местных объектов досуга, медицинских учреждений, малых аэропортов или портов, обслуживающих в основном местных пользователей и чье влияние на трансграничные инвестиции является незначительным, не способно повлиять на торговлю. Доказательства отсутствия влияния на торговлю могут состоять из данных, указывающих на лишь ограниченное использование инфраструктуры лицами из-за пределов государства, а также на то, что трансграничные инвестиции на анализируемом рынке минимальны или вряд ли подвергнутся негативному воздействию.
242. Существуют ситуации, когда определенные инфраструктуры не находятся в прямой конкуренции с другими инфраструктурами того же типа или с другими инфраструктурами иного характера, предлагающими услуги со значительной степенью взаимозаменяемости, либо непосредственно с такими услугами. Отсутствие прямой конкуренции между инфраструктурами часто характерно для глобальных сетевых инфраструктур, являющихся естественными монополиями, то есть в тех случаях, когда их воспроизведение было бы нерентабельным.
243. Могут существовать сектора, в которых частное финансирование строительства инфраструктуры является незначительным. Считается, что влияние на торговлю между Республикой Молдова и государствами-членами Европейского Союза или искажение конкуренции, как правило, исключены в отношении строительства инфраструктуры в тех случаях, когда в совокупности соблюдаются следующие условия:
243.1. инфраструктура в обычных условиях не сталкивается с прямой конкуренцией;
243.2. частное финансирование в соответствующем секторе и государстве-члене является незначительным;
243.3. инфраструктура предназначена не для того, чтобы выборочно способствовать определенному предприятию или сектору, а для принесения пользы обществу в целом.
244. Для того чтобы все государственное финансирование определенного проекта не подпадало под действие правил о государственной помощи, лицо, предоставляющее помощь, должно обеспечить, чтобы финансирование, выделенное на строительство инфраструктуры в ситуациях, упомянутых в пунктах 242-243, не могло быть использовано для перекрестного или косвенного субсидирования другой экономической деятельности, включая эксплуатацию инфраструктуры.
245. Перекрестное субсидирование может быть исключено путем:
245.1. обеспечения того, чтобы собственник инфраструктуры не осуществлял никакой иной экономической деятельности;
245.2. в случае если собственник инфраструктуры осуществляет иную экономическую деятельность – путем ведения раздельного бухгалтерского учета, надлежащего распределения расходов и доходов;
245.3. обеспечения того, чтобы государственное финансирование не создавало преимуществ для других видов деятельности.
246. Отсутствие косвенной помощи, в частности, в пользу предприятия, строящего инфраструктуру, может быть обеспечено, например, путем организации процедуры тендера на эксплуатацию инфраструктуры.
Раздел 4.
Помощь разработчику/собственнику инфраструктуры по каждому экономическому сектору
247. Настоящий раздел содержит обзор того, как Совет по конкуренции намерен оценивать, имеет ли финансирование инфраструктуры в различных секторах характер государственной помощи, учитывая основные особенности государственного финансирования инфраструктуры в целом и в настоящее время в различных секторах в отношении условий, определенных в главе VII. Это не влияет на результаты оценки проектов с учетом их конкретных характеристик, того, как была организована деятельность по предоставлению услуг, связанных с использованием инфраструктур, а также развития коммерческих услуг и внутреннего рынка.
248. Данный раздел не предназначен для замены индивидуальной оценки соблюдения всех элементов понятия государственной помощи в отношении конкретной меры по финансированию определенной инфраструктуры. В нормативных актах Совета по конкуренции предусмотрены детальные правила оценки для определенных секторов.
249. Аэропортовая инфраструктура состоит из различных типов инфраструктуры. Большая часть аэропортовой инфраструктуры предназначена для предоставления аэропортовых услуг авиакомпаниям за плату; такие услуги могут рассматриваться как экономическая деятельность, следовательно, их финансирование подпадает под действие правил о государственной помощи. В случае если инфраструктура предназначена для предоставления неавиационных коммерческих услуг другим пользователям, ее государственное финансирование подпадает под действие правил о государственной помощи.
250. Поскольку аэропорты часто конкурируют друг с другом, финансирование аэропортовой инфраструктуры способно повлиять на торговлю между Республикой Молдова и государствами-членами Европейского Союза. В то же время государственное финансирование инфраструктур, предназначенных для деятельности, относящейся к ответственности государства при исполнении его полномочий в качестве органа публичной власти, не подпадает под действие правил о государственной помощи.
251. Управление воздушным движением, аварийно-спасательные работы и тушение пожаров на воздушных судах, деятельность сотрудников полиции и таможни, а также деятельность, необходимая для защиты гражданской авиации в аэропорту от актов незаконного вмешательства, считаются деятельностью, не носящей экономического характера.
252. Государственное финансирование портовой инфраструктуры способствует экономической деятельности и, следовательно, подпадает под действие правил о государственной помощи. Как и в случае с аэропортами, порты могут конкурировать друг с другом, и финансирование портовой инфраструктуры также способно повлиять на торговлю между Республикой Молдова и государствами-членами Европейского Союза.
253. Инвестиции в инфраструктуру, необходимую для деятельности, относящейся к ответственности государства при исполнении его полномочий в качестве органа публичной власти, не являются предметом контроля за государственной помощью. Управление морским движением, тушение пожаров, деятельность сотрудников полиции и таможни, как правило, считаются деятельностью, не носящей экономического характера.
254. Широкополосная инфраструктура используется для обеспечения телекоммуникационной связи для конечных пользователей. Предоставление услуг связи конечным пользователям на платной основе является экономической деятельностью. Широкополосная инфраструктура во многих случаях строится предприятиями без какого-либо государственного финансирования, что свидетельствует о наличии значительного рыночного финансирования, а во многих географических зонах конкурируют между собой несколько сетей различных предприятий.
255. Широкополосные инфраструктуры являются частью крупных, взаимосвязанных и коммерчески эксплуатируемых сетей. Государственное финансирование широкополосной инфраструктуры для обеспечения связи конечных пользователей подпадает под действие правил о государственной помощи, как это предусмотрено в нормативных актах Совета по конкуренции, в то время как исключительное подключение органов публичной власти является неэкономической деятельностью, и, следовательно, государственное финансирование так называемых "закрытых сетей" не является государственной помощью.
256. Энергетическая инфраструктура используется для предоставления энергетических услуг на платной основе, что представляет собой экономическую деятельность. Энергетическая инфраструктура в значительной степени строится участниками рынка, что доказывает наличие существенного рыночного финансирования, и финансируется за счет тарифов, налагаемых на пользователей. Таким образом, государственное финансирование энергетической инфраструктуры способствует экономической деятельности и, вероятно, окажет влияние на торговлю между государствами-членами, следовательно, оно, в принципе, подпадает под действие правил о государственной помощи.
257. Государственное финансирование научно-исследовательских инфраструктур может способствовать экономической деятельности и, следовательно, подпадать под действие правил о государственной помощи в той мере, в какой инфраструктура фактически предназначена для осуществления экономической деятельности (такой как аренда оборудования или лабораторий предприятиям, предоставление услуг предприятиям или проведение договорных исследований).
258. Государственное финансирование научно-исследовательских инфраструктур, используемых для неэкономической деятельности, такой как независимые исследования с целью получения более широких знаний и лучшего понимания, не подпадает под действие правил о государственной помощи. Детальные правила, касающиеся разграничения между экономической и неэкономической деятельностью в области исследований, содержатся в нормативных актах, утвержденных Советом по конкуренции.
259. Хотя эксплуатация железнодорожной инфраструктуры может представлять собой экономическую деятельность, строительство железнодорожной инфраструктуры, которая предоставляется потенциальным пользователям на равных и недискриминационных условиях, в отличие от эксплуатации инфраструктуры, обычно соответствует условиям, предусмотренным в пунктах 242-243, и, следовательно, ее финансирование в целом не влияет на торговлю между Республикой Молдова и государствами-членами Европейского Союза и не искажает конкуренцию. Чтобы гарантировать, что все финансирование конкретного проекта не подпадает под действие правил о государственной помощи, лицо, предоставляющее помощь, должно также обеспечить выполнение условий, изложенных в пунктах 244-245. Тот же подход применяется в случае инвестиций в железнодорожные мосты, железнодорожные туннели и инфраструктуру городского транспорта.
260. Хотя дороги, предоставляемые населению бесплатно, являются общей инфраструктурой и их государственное финансирование не подпадает под действие правил о государственной помощи, эксплуатация платных дорог во многих случаях представляет собой экономическую деятельность. Само строительство дорожной инфраструктуры, включая платные дороги – в отличие от эксплуатации платной дороги и при условии, что она не является специализированной инфраструктурой – обычно соответствует условиям, предусмотренным в пунктах 242-243, и, следовательно, ее финансирование в целом не влияет на торговлю между Республикой Молдова и государствами-членами Европейского Союза и не искажает конкуренцию.
261. Для того чтобы гарантировать, что все государственное финансирование определенного проекта не подпадает под действие правил о государственной помощи, необходимо обеспечить выполнение условий, установленных в пунктах 244-245. Те же рассуждения применяются и в случае инвестиций в мосты, туннели и внутренние водные пути (например, реки и каналы).
262. Эксплуатация сетей водоснабжения и водоотведения (канализации) является экономической деятельностью. Строительство комплексной сети водоснабжения и водоотведения, как правило, соответствует условиям, предусмотренным в пунктах 242-243, и, следовательно, ее финансирование в целом не искажает конкуренцию и не влияет на торговлю между государствами-членами Европейского Союза и Республикой Молдова.
263. Для того чтобы гарантировать, что все финансирование конкретного проекта не подпадает под действие правил о государственной помощи, необходимо также обеспечить выполнение условий, установленных в пунктах 244-245.
Раздел 5.
Помощь предприятиям
264. В случае если в отношении застройщика/собственника инфраструктуры соблюдены все элементы государственной помощи, застройщик/собственник инфраструктуры является получателем государственной помощи независимо от того, использует ли он инфраструктуру напрямую для предоставления товаров или услуг самостоятельно, либо предоставляет инфраструктуру в распоряжение стороннего предприятия, которое, в свою очередь, оказывает услуги конечным пользователям инфраструктуры (например, в случае, когда собственник аэропорта предоставляет концессию на оказание услуг в аэропорту).
265. Предприятия, использующие инфраструктуру и получающие помощь для предоставления услуг конечным пользователям, получают преимущество в том случае, если использование инфраструктуры дает им экономическую выгоду, которую они не получили бы в нормальных рыночных условиях. Это происходит тогда, когда сумма, уплаченная за право эксплуатации инфраструктуры, меньше той, которую они заплатили бы за сопоставимую инфраструктуру в нормальных рыночных условиях. В разделе 2 главы IV настоящей Инструкции приводятся нормы, касающиеся того, как можно установить соответствие условий эксплуатации рыночным условиям.
266. В соответствии с разделом 2 главы IV Совет по конкуренции считает, что экономическое преимущество в пользу предприятия может быть исключено, в частности, в том случае, если концессия на эксплуатацию инфраструктуры (или ее частей) предоставляется по положительной цене посредством процедуры тендера, отвечающей всем соответствующим условиям, установленным в пунктах 95-105.
267. В случае если поставщик государственной помощи не выполняет свою обязанность по уведомлению и когда возникают сомнения относительно совместимости помощи, предоставленной застройщику/собственнику, с внутренним рынком, Совет по конкуренции может вынести решение, требующее от поставщика государственной помощи приостановить реализацию меры и временно взыскать любые выплаченные суммы до принятия решения о совместимости помощи. Суд обязан сделать это также по запросу конкурентов.
268. В случае если по результатам оценки меры Совет по конкуренции примет решение, согласно которому помощь будет признана несовместимой с внутренним рынком, и распорядится о ее взыскании, нельзя исключать воздействие на предприятие, управляющее инфраструктурой.
Раздел 6.
Помощь конечным пользователям
269. В случае если предприятие, управляющее инфраструктурой, получило государственную помощь или если его ресурсы являются государственными ресурсами, оно имеет возможность предоставить преимущество пользователям инфраструктуры (если они являются предприятиями), за исключением случая, когда условия использования соответствуют тесту частного экономического оператора в условиях рыночной экономики, а именно – инфраструктура предоставляется пользователям на рыночных условиях.
270. В соответствии с общими принципами, изложенными в разделе 2 главы IV, льгота, предоставляемая пользователям в таких случаях, может быть исключена, если плата за инфраструктуру была установлена посредством тендерной процедуры, которая отвечает всем соответствующим условиям, изложенным в пунктах 95–105.
271. Как поясняется в разделе 2 главы IV, в отсутствие таких конкретных доказательств соответствие сделки рыночным условиям может оцениваться на основе условий, на которых рассматриваемому частному предприятию предоставляется в пользование инфраструктура, сопоставимая с аналогичной ситуацией (сравнительный анализ), при условии, что такое сравнение возможно.
272. В случае если ни один из критериев оценки, изложенных в настоящем разделе, не может быть применен, соответствие сделки рыночным условиям может быть установлено на основе стандартного, общепризнанного метода оценки.
273. Совет по конкуренции считает, что тест частного экономического оператора в условиях рыночной экономики может быть соблюден при государственном финансировании открытых инфраструктур, не предназначенных для конкретного пользователя (конкретных пользователей), в том случае, если их пользователи пропорционально способствуют, с точки зрения ex ante, рентабельности проекта/предприятия. Это имеет место тогда, когда предприятие, управляющее инфраструктурой, заключает коммерческие соглашения с отдельными пользователями, которые позволяют покрыть все расходы, вытекающие из этих соглашений, включая разумную маржу прибыли, на основе надежных среднесрочных перспектив. Эта оценка должна учитывать все ожидаемые маржинальные доходы и все маржинальные издержки, понесенные предприятием в связи с деятельностью конкретного пользователя.