Hotărâre nr.33 din 26.10.2021 privind excepţia de neconstituţionalitate a articolului 17 alineatele (1), (2) şi (3) din Codul vamal (furnizarea informaţiilor de organul vamal) (sesizarea nr.115g/2021)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Â R E

privind excepţia de neconstituţionalitate a articolului 17

alineatele (1), (2) şi (3)  din Codul vamal

(furnizarea informaţiilor de organul vamal)

(sesizarea nr.115g/2021)

nr. 33  din  26.10.2021

 (în vigoare 26.10.2021) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 274-278 art. 200 din 12.11.2021

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN,

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dnei Cristina Chihai, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată pe 21 mai 2021,

Examinând sesizarea menţionată în şedinţă publică,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a articolului 17 alineatele (1), (2) şi (3) din Codul vamal, adoptat prin Legea nr.1149 din 20 iulie 2000, ridicată de dl avocat Vitalie Zama, reclamant în dosarul nr.3-761/2021, pendinte la Judecătoria Chişinău, sediul Râşcani.

2. Sesizarea a fost trimisă la Curtea Constituţională de dl judecător Igor Barbacaru din cadrul Judecătoriei Chişinău, sediul Râşcani, în baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie.

3. Prin decizia Curţii Constituţionale din 10 august 2021, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

4. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului şi Institutului de Cercetări Juridice, Politice şi Sociologice.

5. În şedinţa publică a Curţii au fost prezenţi dl avocat Vitalie Zama, autorul sesizării, dl Radu Radu, reprezentantul Parlamentului, dna Oxana Onceanu, şef al Direcţiei control juridic şi executare silită a Serviciului Vamal, şi dl Dorin Pascaru, şef al Secţiei asistenţă juridică a Serviciului Vamal, reprezentanţii Guvernului.

ÎN FAPT

A. CIRCUMSTANŢELE LITIGIULUI PRINCIPAL

6. Pe 12 februarie 2021, dl avocat Vitalie Zama a solicitat de la Serviciul Vamal prezentarea unor informaţii privind cantitatea de ulei de palmier importat în perioada 2017-2020 şi companiile importatoare.

7. Prin răspunsul din 25 februarie 2021, Serviciul Vamal a comunicat informaţiile privind cantitatea de ulei de palmier importat, însă a refuzat să furnizeze informaţiile privind companiile care au importat ulei de palmier în Republica Moldova în perioada 2017-2020.

8. Pe 16 martie 2021, dl avocat Vitalie Zama a depus la Judecătoria Chişinău, sediul Râşcani, o cerere de chemare în judecată împotriva Serviciului Vamal cu privire la constatarea încălcării dreptului de acces la informaţii şi obligarea comunicării informaţiilor solicitate.

9. Concomitent cu depunerea cererii de chemare în judecată, dl avocat Vitalie Zama a ridicat excepţia de neconstituţionalitate a articolului 17 alineatele (1), (2) şi (3) din Codul vamal.

10. Prin Încheierea din 12 aprilie 2021, Judecătoria Chişinău, sediul Râşcani, a admis cererea cu privire la ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate şi a trimis sesizarea la Curtea Constituţională, în vederea soluţionării acesteia.

B. LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

11. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 34

Dreptul la informaţie

"(1) Dreptul persoanei de a avea acces la orice informaţie de interes public nu poate fi îngrădit.

(2) Autorităţile publice, potrivit competenţelor ce le revin, sunt obligate să asigure informarea corectă a cetăţenilor asupra treburilor publice şi asupra problemelor de interes personal.

(3) Dreptul la informaţie nu trebuie să prejudicieze măsurile de protecţie a cetăţenilor sau siguranţa naţională.

[…]."

Articolul 54

Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi

"(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenta dreptului sau a libertăţii."

12. Prevederile relevante ale Codului vamal, adoptat prin Legea nr.1149 din 20 iulie 2000, sunt următoarele:

Articolul 17

Folosirea informaţiilor

"(1) Informaţiile puse de către persoane la dispoziţia organului vamal pot fi folosite numai în scopuri vamale.

(2) Informaţiile cuprinse în declaraţiile vamale, autorizaţiile şi/sau formularele tipizate emise de organul vamal unor persoane fizice sau juridice, precum şi cele cuprinse în documentele în baza cărora aceste acte vamale au fost emise sunt considerate informaţii oficiale cu accesibilitate limitată (informaţia cu caracter confidenţial sau secretul comercial) şi nu pot fi divulgate, nici folosite de colaboratorul vamal în scop personal, nu pot fi transmise unor terţi sau autorităţilor publice, cu excepţia cazurilor când:

a) există acordul prealabil scris al declarantului privind furnizarea informaţiei solicitate; sau

b) există o cauză penală concretă pornită în privinţa declarantului; sau

c) informaţia este solicitată de către instanţa de judecată;

d) informaţiile sunt solicitate de către autorităţile publice centrale de licenţiere, reglementare şi monitorizare sectorială în scopul exercitării de către acestea a atribuţiilor sale;

e) are loc schimbul de date în condiţiile legislaţiei în vigoare cu privire la schimbul de date şi interoperabilitate.

(3) La simpla cerere, Serviciul Vamal furnizează doar informaţii cu caracter general.

(4) Organele vamale prezintă Ministerului Finanţelor informaţiile necesare pentru îndeplinirea de către acesta a atribuţiilor sale, inclusiv în scopul elaborării/reformulării politicii fiscale şi vamale.

(5) Administrarea riscurilor conţine informaţii oficiale cu accesibilitate limitată (informaţia cu caracter confidenţial sau secretul comercial), care nu pot fi divulgate sau transmise unor terţi sau autorităţilor publice centrale, cu excepţia cazurilor când:

a) există o cauză penală concretă pornită în privinţa plătitorului vamal vizat de analiza riscurilor; sau

b) informaţia este solicitată de instanţa de judecată."

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA

13. Prin Decizia sa din 10 august 2021, Curtea a confirmat respectarea, în prezenta cauză, a condiţiilor de admisibilitate a unei sesizări stabilite în jurisprudenţa sa constantă.

14. Curtea a observat că obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie articolul 17 alineatele (1), (2) şi (3) din Codul vamal. Aceste prevederi legale nu au făcut anterior obiect al controlului de constituţionalitate.

15. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor, în prezenta cauză a unor prevederi din Codul vamal, ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

16. Curtea a observat că excepţia de neconstituţionalitate, ridicată de către reclamant într-un proces pendinte în faţa instanţei de drept comun, este formulată de subiectul căruia i s-a acordat acest drept în baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie, aşa cum a fost interpretat acesta prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr.2 din 9 februarie 2016.

17. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată într-o cauză de contencios administrativ, care are ca obiect examinarea unei cereri de chemare în judecată privind constatarea încălcării dreptului de acces la informaţii şi obligarea comunicării informaţiilor solicitate. Astfel, Curtea a admis că instanţa de judecată ar putea aplica prevederile criticate în cauza pe care o examinează.

18. Curtea a reţinut că o altă condiţie obligatorie pentru ca excepţia de neconstituţionalitate să poată fi examinată în fond este incidenţa unui drept fundamental. Astfel, Curtea a analizat, prin prisma argumentelor autorului sesizării, dacă prevederile contestate reprezintă o ingerinţă într-un drept fundamental (a se vedea HCC nr.3 din 14 ianuarie 2021, § 20; HCC nr.12 din 6 aprilie 2021, § 38; HCC nr.16 din 20 mai 2021, § 31).

19. Autorul sesizării a susţinut că prevederile contestate contravin articolelor 1 alin.(3) [preeminenţa dreptului], 4 alin.(2) [prioritatea tratatelor internaţionale privind protecţia drepturilor fundamentale la care Republica Moldova este parte], 20 [accesul liber la justiţie], 23 alin.(2) [dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle], 34 alineatele (1) şi (2) [dreptul la informaţie] şi 54 alin.(2) [restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi] din Constituţie.

20. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că articolele 4 alin.(2) şi 54 alin.(2) din Constituţie nu au o aplicabilitate de sine stătătoare. Pentru a fi aplicabile, autorul sesizării trebuie să demonstreze existenţa unor ingerinţe în drepturile fundamentale garantate de Constituţie. Abia în cadrul analizei caracterului justificat al ingerinţei abstracte în drepturile fundamentale garantate de Constituţie Curtea poate pune în operă prevederile acestor articole (HCC nr.3 din 14 ianuarie 2021, § 22; HCC nr.17 din 10 iunie 2021, § 24).

21. Cu referire la incidenţa articolelor 1 alin.(3), 20 şi 23 alin.(2) din Constituţie, Curtea a observat că autorul sesizării nu a argumentat pretinsa neconformitate a dispoziţiilor criticate cu prevederile acestor articole şi nici nu a demonstrat raportul contradictoriu dintre ele. Aşadar, Curtea a reţinut că simpla trimitere la prevederile constituţionale menţionate anterior nu poate fi considerată o critică de neconstituţionalitate (a se vedea HCC nr.12 din 6 aprilie 2021, § 31; HCC nr.16 din 20 mai 2021, § 35).

22. Cu privire la incidenţa articolului 34 din Constituţie, Curtea a subliniat că acesta stabileşte că dreptul persoanei de a avea acces la orice informaţie de interes public nu poate fi îngrădit. Potrivit competenţelor care le revin, autorităţile publice sunt obligate să asigure informarea corectă a cetăţenilor cu privire la treburile publice şi la problemele de interes personal. Dreptul la informaţie nu trebuie să prejudicieze măsurile de protecţie a cetăţenilor sau siguranţa naţională (alin. (1)-(3)).

23. Acest drept comportă două aspecte: dreptul de a solicita şi dreptul de a primi informaţii. În acest sens, orice autoritate şi/sau instituţie publică este obligată să ofere informaţiile solicitate, atât timp cât nu există un motiv legitim de a refuza aceste solicitări (HCC nr.29 din 12 decembrie 2019, § 35; HCC nr.3 din 14 ianuarie 2021, § 27; HCC nr.24 din 10 august 2021, § 14).

24. În jurisprudenţa sa, Curtea a stabilit că dreptul de acces la informaţii de interes public, garantat de articolul 34 din Constituţie, reprezintă o lex specialis, raportat la dreptul la libera exprimare, garantat de articolul 32 din Constituţie, care reprezintă cadrul general pentru acesta. Legătura dintre articolul 32 şi articolul 34 din Constituţie este deosebit de relevantă acolo unde autorităţile statului interferează cu dreptul de acces la informaţii, pentru că solicitarea accesului la informaţii se face în vederea comunicării acestora publicului. Prin urmare, principiile generale aplicabile articolului 32 operează, a fortiori, în cazul articolului 34 din Constituţie (HCC nr.29 din 12 decembrie 2019, § 36; HCC nr.3 din 14 ianuarie 2021, § 51; HCC nr.24 din 10 august 2021, § 15).

25. Libertatea de exprimare constituie unul din fundamentele esenţiale ale unei societăţi democratice şi una din condiţiile de bază pentru progresul ei şi pentru împlinirea fiecărei persoane. Orice limitare a acestei libertăţi trebuie justificată în mod convingător. Justificarea limitării trebuie să se facă cu respectarea standardului proporţionalităţii, impus de articolul 54 din Constituţie, standard care reclamă, inter alia, ca motivele avansate de către legislator să fie pertinente şi suficiente (HCC nr.29 din 12 decembrie 2019, § 37-38; HCC nr.3 din 14 ianuarie 2021, § 52; HCC nr.24 din 10 august 2021, § 16).

26. Curtea a observat că, în baza prevederilor contestate, Serviciul Vamal furnizează doar informaţii cu caracter general, iar celelalte informaţii nu le sunt comunicate persoanelor care le solicită, cu excepţia cazurilor expres stabilite de articolul 17 alin.(2) din Codul vamal. Astfel, exerciţiul dreptului de acces la informaţii este limitat. Prin urmare, Curtea a reţinut incidenţa articolelor 34 şi 54 din Constituţie.

27. De asemenea, Curtea a notat că dreptul de acces la informaţie nu este un drept absolut şi, prin urmare, exercitarea acestuia poate fi supusă unor restrângeri, în condiţiile articolului 54 din Constituţie. În acest sens, Curtea trebuie să analizeze dacă ingerinţa în discuţie este prevăzută de lege, dacă ingerinţa prevăzută de dispoziţiile contestate urmăreşte unul sau mai multe dintre scopurile legitime prevăzute în Constituţie, dacă realizează, odată implementată, unul din aceste scopuri şi dacă este necesară şi proporţională cu situaţia care a determinat-o (HCC nr.24 din 10 august 2021, § 20).

B. FONDUL CAUZEI

A. Argumentele autorului excepţiei de neconstituţionalitate

28. Autorul excepţiei susţine că restrângerea dreptului de acces la informaţii trebuie să corespundă standardelor stabilite de articolul 54 din Constituţie, i.e. să fie prevăzută de lege, să urmărească un scop legitim şi să fie necesară într-o societate democratică.

29. Aşadar, autorul excepţiei consideră că prevederile contestate nu corespund exigenţelor prevăzute de Constituţie, deoarece nu urmăresc niciun scop legitim şi nu sunt necesare într-o societate democratică.

30. De asemenea, autorul excepţiei susţine că, în jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a reţinut că protecţia drepturilor persoanelor nu poate împiedica accesul societăţii la informaţii de interes public. Un astfel de obstacol poate descuraja societatea civilă de a-şi îndeplini misiunea şi poate submina capacitatea ei de a-şi exercita rolul vital de "câine de pază", afectându-i capacitatea de a furniza informaţii corecte şi fiabile.

31. Sub acest aspect, în viziunea autorului excepţiei, informaţiile deţinute de Serviciul Vamal sunt de interes public. Îngrădirea accesului la aceste informaţii nu este justificată. Prevederile contestate nu-i permit societăţii civile să-şi îndeplinească rolul vital de "câine de pază".

32. Autorul excepţiei a făcut referinţă şi la considerentele Curţii Constituţionale privind accesul la informaţii stabilite în Hotărârile nr.19 din 22 iunie 2015, nr.16 din 18 mai 2016, nr.29 din 12 decembrie 2019 şi nr.3 din 14 ianuarie 2021.

33. În opinia autorului excepţiei, prevederile contestate contravin articolelor 34 alineatele (1) şi (2) şi 54 alin.(2) din Constituţie.

B. Argumentele autorităţilor şi ale organizaţiilor care şi-au prezentat opiniile

34. În opinia prezentată de Parlament se menţionează că prevederile contestate garantează, pe de o parte, furnizarea informaţiilor pertinente şi adecvate, iar pe de altă parte, asigură protecţia eficientă a intereselor economice ale entităţilor, prin nedivulgarea secretului comercial şi protejarea informaţiilor confidenţiale. Astfel, prevederile contestate asigură echilibrul dintre interesele titularilor dreptului la informaţie şi interesele societăţii.

35. Textul "informaţiile oficiale cu accesibilitate limitată (informaţiile cu caracter confidenţial sau secretul comercial)" prevăzut la articolul 17 alin.(2) din Codul vamal îşi găseşte detaliere în articolul 7 din Legea privind accesul la informaţie şi în articolul 2047 alin.(3) din Codul civil. Aşadar, deţinătorii secretului comercial au dreptul să exercite mijloace prevăzute de lege pentru a preveni dobândirea, utilizarea şi divulgarea ilegală a secretului comercial. De asemenea, informaţiile confidenţiale obţinute de autorităţile vamale în cadrul îndeplinirii atribuţiilor trebuie să fie prelucrate şi utilizate doar în scopuri vamale.

36. Prin urmare, Parlamentul conchide că prevederile contestate corespund exigenţelor calităţii legii. Cu privire la restrângerea dreptului de acces la informaţii, prevederile legale urmăresc un scop justificat, i.e. protecţia cetăţenilor şi siguranţa naţională. Justificarea interesului legitim este bazată pe gravitatea prejudicierii acestuia în cazul furnizării unor informaţii. Autorităţile publice prin adoptarea unor reglementări clare şi precise au demonstrat că interesele cetăţenilor sunt protejate de riscurile unor ingerinţe în viaţa privată şi în activitatea comercială. Raportul de proporţionalitate dintre restricţiile stabilite de prevederile contestate şi dreptul de acces la informaţii este respectat.

37. În opinia prezentată de Guvern se menţionează că într-un stat de drept orice persoană beneficiază de protecţia datelor cu caracter personal şi a secretului comercial. Articolul 17 din Codul vamal corespunde exigenţelor prevăzute de articolul 34 din Constituţie. Prevederile contestate stabilesc condiţii şi restricţii pentru divulgarea informaţiilor care conţin date cu caracter personal sau secrete comerciale deţinute de organul vamal. Prin urmare, prevederile contestate instituie măsuri de protecţie a cetăţenilor şi a siguranţei naţionale. Restrângerea dreptului de acces la informaţiile oficiale trebuie să corespundă triplului test: (i) să fie prevăzută de lege; (ii) să protejeze un interes legitim; (iii) să fie necesară într-o societate democratică.

38. Guvernul menţionează că informaţiile prezentate organului vamal de către persoanele fizice/juridice pot conţine date cu caracter personal sau secrete comerciale. Protecţia acestor informaţii urmăreşte realizarea scopurilor legitime prevăzute de articolul 54 din Constituţie: protejarea drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicarea divulgării informaţiilor confidenţiale (a se vedea HCC nr.22 din 6 august 2020, § 58; HCC nr.24 din 10 august 2021, § 51).

39. Aşadar, Guvernul susţine că la soluţionarea cererilor privind accesul la informaţii, Serviciul Vamal şi instanţele de drept comun trebuie să se ghideze de criteriile menţionate în Hotărârea Curţii Constituţionale nr.29 din 12 decembrie 2019 şi confirmate în Hotărârea Curţii Constituţionale nr.24 din 10 august 2021. Acest fapt ţine de aplicarea legii.

40. De asemenea, conform articolului 17 alin.(3) din Codul vamal, Serviciul Vamal este obligat să furnizeze informaţii cu caracter general. În aceste condiţii, nu poate fi invocat faptul că accesul la informaţii de interes public este îngrădit. Prin urmare, Guvernul susţine că prevederile contestate nu afectează normele constituţionale invocate de autorul sesizării.

41. În opinia prezentată Curţii, Institutul de Cercetări Juridice, Politice şi Sociologice menţionează că articolul 17 alin.(1) din Codul vamal stabileşte o interdicţie absolută a furnizării informaţiilor deţinute de organele vamale. Acest articol acordă o prioritate absolută dreptului la respectarea confidenţialităţii informaţiilor de care dispun organele vamale în detrimentul dreptului de acces la informaţii al solicitanţilor. Prin urmare, articolul 17 alin.(1) din Cod contravine articolului 34 alineatele (1) şi (2) din Constituţie.

42. Articolul 17 alin.(2) din Codul vamal se referă la furnizarea informaţiilor oficiale cu accesibilitate limitată (informaţiile cu caracter confidenţial sau secretul comercial) doar autorităţilor expres menţionate la acest articol. Aceste prevederi sunt compatibile cu articolul 34 alin.(3) din Constituţie. Articolul 17 alin.(3) din Codul vamal nu prezintă probleme de ordin constituţional, deoarece permite efectuarea testului de proporţionalitate, potrivit articolului 54 din Constituţie.

C. Aprecierea Curţii

1. Principii generale privind dreptul de acces la informaţii

43. Curtea reiterează că, potrivit articolului 34 alin.(1) şi (2) din Constituţie, dreptul persoanei de a avea acces la orice informaţie de interes public nu poate fi îngrădit. Potrivit competenţelor ce le revin, autorităţile publice sunt obligate să asigure informarea corectă a cetăţenilor cu privire la treburile publice şi la problemele de interes personal. Dreptul de acces la orice informaţie vizează modul, mijloacele şi condiţiile în care se realizează administrarea treburilor de stat şi dreptul de a difuza astfel de informaţii (HCC nr.19 din 22 iunie 2015, § 31-32; HCC nr.29 din 12 decembrie 2019, § 34). Curtea reţine că prevederile menţionate trebuie citite în lumina clauzelor limitative conţinute de articolele 34 alin.(3) şi 54 din Constituţie (HCC nr.3 din 14 ianuarie 2021, § 50; HCC nr.24 din 10 august 2021, § 35).

44. Dreptul de acces la informaţii reprezintă un aspect al libertăţii de exprimare. Libertatea de exprimare constituie unul din fundamentele esenţiale ale unei societăţi democratice şi una din condiţiile de bază pentru progresul ei şi pentru împlinirea fiecărei persoane. Orice limitare a exerciţiului acestei libertăţi trebuie justificată în mod convingător. Justificarea limitării trebuie să se facă cu respectarea standardului proporţionalităţii, impus de articolul 54 din Constituţie, standard care reclamă, inter alia, ca motivele avansate de către legislator să fie pertinente şi suficiente (HCC nr.29 din 12 decembrie 2019, § 37-38; HCC nr.3 din 14 ianuarie 2021, § 52; HCC nr.24 din 10 august 2021, § 36).

2. Aplicarea principiilor în prezenta cauză

a) Cu privire la respectarea standardului calităţii legii (dacă ingerinţa este "prevăzută de lege")

45. Aşa cum prevede articolul 54 alin.(2) din Constituţie, exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor "prevăzute de lege". Principiul legalităţii presupune îndeplinirea standardului calităţii de prevederile legale aplicabile (a se vedea HCC nr.21 din 4 august 2020, § 46; HCC nr.11 din 25 martie 2021, § 45; HCC nr.24 din 10 august 2021, § 37).

46. Curtea subliniază că exigenţa legalităţii restrângerii exerciţiului unui drept nu-i impune legislatorului obligaţia definirii tuturor termenilor folosiţi în cuprinsul normelor de drept substanţial. În acest context, pornind de la principiul aplicabilităţii generale a legilor, Curtea reţine că formularea lor nu poate prezenta o precizie absolută. Una dintre tehnicile standard de reglementare constă în recurgerea mai curând la categorii generale, decât la liste exhaustive. Astfel, multe legi folosesc, prin forţa lucrurilor, formule mai mult sau mai puţin vagi, a căror interpretare şi aplicare depind de practică. Oricât de clar ar fi redactată o normă juridică, în orice sistem de drept, există un element inevitabil de interpretare judiciară (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.18 din 30 iunie 2020, § 92; HCC nr.24 din 10 august 2021, § 38).

47. Cu privire la condiţia accesibilităţii, Curtea reţine că prevederile contestate corespund acestui criteriu, deoarece ele se regăsesc în textul Codului vamal, republicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, ediţie specială din 1 ianuarie 2007.

48. Cu privire la condiţia previzibilităţii prevederilor contestate, Curtea notează că, conform articolului 17 alin.(1) din Codul vamal, informaţiile puse de către persoane la dispoziţia organului vamal pot fi folosite numai în scopuri vamale, adică doar în vederea exercitării atribuţiilor pe care le deţin (articolul 11 din Cod vamal). Legislatorul a stabilit că informaţiile obţinute de organul vamal din diferite acte vamale (i.e. declaraţii vamale, autorizaţii, formulare tipizate) completate de către persoane fizice şi/sau juridice sunt considerate informaţii oficiale cu accesibilitate limitată (informaţia cu caracter confidenţial sau secretul comercial). Aceste informaţii nu pot fi divulgate niciunei autorităţi sau niciunei persoane fizice/juridice terţe la procedurile vamale, cu excepţiile expres menţionate la articolul 17 alin.(2) lit.a) - e) din Cod. Totodată, doar informaţiile cu caracter general sunt furnizate de către organul vamal persoanelor fizice/juridice sau mass-mediei care le solicită (articolul 17 alin.(3) din Cod).

49. Aşadar, din analiza abstractă a prevederilor contestate, Curtea constată că ingerinţa în dreptul la informaţii este prevăzută de lege, ea fiind accesibilă şi previzibilă.

b) Cu privire la legitimitatea scopului urmărit

50. Curtea reţine că una dintre condiţiile obligatorii pe care trebuie să le respecte ingerinţele în articolul 34 din Constituţie este raportarea la cel puţin un scop legitim prevăzut de articolul 54 din Constituţie.

51. În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a considerat că, în baza Convenţiei, informaţiile, datele sau documentele pentru care se solicită accesul trebuie să treacă un test privind existenţa interesului public pentru a se putea susţine necesitatea dezvăluirii lor. O asemenea necesitate poate exista acolo unde, inter alia, dezvăluirea presupune transparentizarea modului de administrare a treburilor publice şi chestiuni de interes pentru întreaga societate, permiţând, astfel, participarea întregului public la guvernarea publică (Magyar Helsinki Bizottság v. Ungaria [MC], 8 noiembrie 2016, § 161) [HCC nr.29 din 12 decembrie 2019, § 23].

52. Curtea observă că organul vamal are ca atribuţii, inter alia, asigurarea respectării legislaţiei vamale şi fiscale, apărarea drepturilor şi intereselor legitime ale persoanei în cadrul activităţii vamale; încasarea drepturilor de import şi a drepturilor de export; exercitarea şi perfecţionarea controlului vamal, efectuarea vămuirii (articolul 11 din Codul vamal). De asemenea, organul vamal asigură evidenţa drepturilor de import şi de export, a penalităţilor şi a amenzilor aplicate pentru contravenţiile vamale a căror administrare şi/sau evidenţă sunt atribuite, în conformitate cu legislaţia în vigoare, organelor vamale (125¹ alin.(1) din Cod). Organul vamal autorizează plasarea bunurilor sub un regim vamal, asigură supravegherea şi controlul acestui regim. Astfel, persoanele fizice/juridice completează, după caz, declaraţii vamale, autorizaţii sau formulare tipizate pentru a putea trece bunurile peste frontiere de stat. Aceste acte vamale conţin date cu caracter personal, concept care presupune orice informaţie care ar putea identifica o persoană.

53. Curtea reiterează că viaţa privată reprezintă un concept vast, nesusceptibil de o definiţie exhaustivă. Curtea Europeană a reţinut, în jurisprudenţa ei, că numele, identificarea de gen, apartenenţa etnică, viziunea religioasă, informaţia privind starea sănătăţii, dreptul la reputaţie, orientarea sexuală ş. a. constituie elemente importante ale sferei personale protejate de articolul 8 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului [HCC nr.29 din 12 decembrie 2019, § 39; HCC nr.5 din 25 februarie 2020, § 60; HCC nr.24 din 10 august 2021, § 47]. Dezvăluirea de informaţii referitoare la numele unei persoane, de exemplu, face incident dreptul la respectarea vieţii private, garantat de articolul 28 din Constituţie (a se vedea S. şi Marper v. Regatul Unit [MC], 4 decembrie 2008, § 66) [HCC nr.24 din 10 august 2021, § 48].

54. În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit că noţiunea de "viaţă privată" poate include activităţi profesionale sau comerciale (Niemietz v. Germania, 16 decembrie 1992, § 29). Astfel, datele bancare pot constitui informaţii care vizează secretul profesional, iar respectarea secretului profesional intră în sfera de aplicare a noţiunii de "viaţă privată" din articolul 8 al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului (a se vedea Brito Ferrinho Bexiga Villa-Nova v. Portugalia, 1 decembrie 2015, § 42-44). Aşadar, informaţiile obţinute şi prelucrate de organul vamal în scopuri vamale fac incident articolul 28 din Constituţie (HCC nr.24 din 10 august 2021, § 49).

55. Curtea mai observă că organul vamal luptă împotriva contrabandei, a încălcării reglementărilor vamale şi legislaţiei fiscale care se referă la trecerea mărfurilor peste frontiera vamală; contribuie la prevenirea şi combaterea spălării banilor, precum şi a terorismului internaţional (articolul 11 pct.h), i) din Cod). Organul vamal desfăşoară activitate operativă de investigaţii, efectuează cercetarea penală şi ancheta preliminară în privinţa infracţiunilor atribuite în competenţa sa (articolele 219 şi 223 din Cod). În exercitarea acestor atribuţii organul vamal operează cu documente care ar putea conţine informaţii cu caracter confidenţial.

56. Prin urmare, restrângerea dreptului de acces la informaţiile vamale urmăreşte realizarea unor scopuri legitime prevăzute de articolul 54 alin.(2) din Constituţie: protejarea drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicarea divulgării informaţiilor confidenţiale şi prevenirea comiterii de infracţiuni (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.29 din 12 decembrie 2019, § 44; HCC nr.22 din 6 august 2020, § 58; HCC nr.24 din 10 august 2021, § 51).

c) Cu privire la respectarea condiţiei ingerinţei minime şi la existenţa unui echilibru corect între principiile concurente

57. Testul măsurilor mai puţin intruzive verifică dacă legislatorul putea adopta măsuri legislative care să realizeze la fel de eficient scopul/scopurile legitim/e urmărit/e şi care să limiteze mai puţin dreptul fundamental protejat, în comparaţie cu măsurile contestate (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.16 din 9 iunie 2020, § 67).

58. În acest caz, Curtea nu întrevede o măsură care să afecteze mai puţin dreptul persoanelor de acces la informaţiile vamale, dar care să realizeze la fel de eficient scopurile legitime urmărite. Astfel, Curtea va trece la următoarea etapă a testului de proporţionalitate, verificând dacă este asigurat un echilibru corect între gradul de afectare a dreptului de acces la informaţii şi importanţa realizării scopurilor legitime.

59. Curtea notează că, din perspectiva articolului 54 din Constituţie, în această cauză există un conflict de principii.

60. Curtea trebuie să stabilească, la această etapă, care este ponderea principiilor concurente. Dreptul de acces la informaţii reprezintă primul principiu de care beneficiază persoanele care solicită comunicarea informaţiilor de către organul vamal. Principiile care vin în concurs cu dreptul de acces la informaţii sunt protecţia drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicarea divulgării informaţiilor confidenţiale şi prevenirea comiterii de infracţiuni (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.24 din 10 august 2021, § 60).

61. Aşadar, Curtea observă că toate principiile concurente menţionate au un caracter relativ. Niciunul din aceste principii nu are, la modul abstract, o prioritate absolută. Astfel, nu se poate afirma existenţa unor poziţii avantajate. Constituţia Republicii Moldova nu stabileşte o ierarhie a priori între aceste principii concurente. Ca o chestiune de principiu, ele merită un respect egal (a se vedea, mutatis mutandis, Timciuc v. România, 12 octombrie 2010, § 144; Von Hannover v. Germania (nr.2) [MC], 7 februarie 2012, § 106; Bédat v. Elveţia, 29 martie 2016, § 52; OOO Regnum v. Rusia, 8 septembrie 2020, § 63). Prin urmare, ele trebuie puse în balanţă de o manieră care le recunoaşte importanţa într-o societate bazată pe pluralism, pe toleranţă şi pe spiritul deschis, aşa cum trebuie să fie societatea din Republica Moldova (HCC nr.29 din 12 decembrie 2019, § 47-48; HCC nr.24 din 10 august 2021, § 61).

62. Totuşi, Curtea observă că legislatorul a acordat o prioritate absolută scopurilor legitime, prin stabilirea faptului că informaţiile de care dispune organul vamal pot fi utilizate doar în scopuri vamale, în detrimentul dreptului de acces la informaţii, care face parte din dreptul mai vast la libera exprimare. O excepţie este dezvăluirea informaţiilor oficiale cu accesibilitate limitată (informaţii cu caracter confidenţial sau secrete comerciale) doar în condiţiile şi/sau autorităţilor stabilite la articolul 17 alin.(2) din Codul vamal şi a informaţiilor cu caracter general (articolul 17 alin.(3) din Cod).

63. Curtea reţine că doar comunicarea informaţiilor cu caracter general către solicitanţi nu este suficientă pentru exercitarea rolului lor de "câini de pază" ai societăţii democratice. Modul în care "câinii de pază" publici îşi efectuează activităţile poate avea un impact semnificativ asupra funcţionării adecvate a societăţii democratice. Este în interesul societăţii democratice să-i permită solicitantului de informaţii (presei, jurnaliştilor, ONG-urilor, cercetătorilor, autorilor literari, bloggerilor, utilizatorilor populari ai media sociale ş.a.) să-şi exercite rolul vital de "câine de pază public" atunci când comunică informaţii de interes public (vezi Bladet Tromsø şi Stensaas v. Norvegia [MC], 20 mai 1999, § 59; Başkaya şi Okçuoğlu v. Turcia [MC], 8 iulie 1999, § 61-67; Lindon, Otchakovsky-Laurens şi July v. Franţa [MC], 22 octombrie 2007, § 48; Társaság a Szabadságjogokért v. Ungaria, 14 aprilie 2009, § 38; Gillberg v. Suedia, 3 aprilie 2012, § 93; Delfi AS v. Estonia [MC], 16 iunie 2015, § 133). Astfel, este necesar ca persoanele şi organizaţiile care exercită o funcţie de "câine de pază" al societăţii democratice să aibă acces la informaţii pentru a-şi exercita rolul de comunicare a chestiunilor de interes public. Obstacolele create pentru a împiedica accesul la informaţii poate conduce la imposibilitatea celor care activează în media sau în sferele înrudite să-şi mai asume în mod efectiv rolul de "câine de pază", putând fi afectată şi capacitatea de a oferi informaţii corecte şi de încredere (a se vedea Társaság a Szabadságjogokért v. Ungaria, 14 aprilie 2009, § 38) [HCC nr.29 din 12 decembrie 2019, § 23].

64. Curtea mai reţine că interdicţia furnizării unor informaţii destinate realizării scopurilor vamale şi a informaţiilor oficiale cu accesibilitate limitată nu poate fi considerată necesară în toate cazurile. Totodată, unele informaţii deţinute de organul vamal nu pot fi încadrate în categoria informaţiilor oficiale cu accesibilitate limitată şi nu pot fi excluse din sfera interesului public, la modul abstract. Mai mult, pot exista informaţii care, deşi nu pot fi dezvăluite pentru că s-ar realiza, astfel, un scop legitim, la o punere în balanţă, ele trebuie să fie dezvăluite, pentru că confidenţialitatea lor nu are o pondere mai mare decât necesitatea asigurării accesului la informaţii. Totuşi, concluziile depind de circumstanţele factuale şi juridice ale fiecărui caz, iar la aceste concluzii pot ajunge, pe de o parte, funcţionarii responsabili din cadrul organului vamal, cărora li se solicită accesul la aceste informaţii, iar pe de altă parte, judecătorii de drept comun, în eventualitatea în care sunt sesizaţi în privinţa unui refuz al funcţionarilor vamali de a asigura accesul la informaţii (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.24 din 10 august 2021, § 63).

65. Sub acest aspect, Curtea subliniază că echilibrul dintre principiile concurente nu trebuie să presupună existenţa unei sarcini individuale şi excesive pentru persoane (HCC nr.16 din 9 iunie 2020, § 74; HCC nr.24 din 10 august 2021, § 64). Astfel, Curtea consideră că posibilitatea comunicării de către organul vamal doar a informaţiilor cu caracter general şi interdicţia absolută a divulgării informaţiilor oficiale cu accesibilitate limitată, cu excepţia cazurilor prevăzute la articolul 17 alin.(2) din Codul vamal, este o sarcină excesivă pentru solicitanţii de informaţii şi, prin urmare, dreptul lor de acces la informaţii este garantat, la modul abstract, de o manieră insuficientă.

66. În acest context, Curtea reiterează că a examinat cazuri similare privind accesul la informaţiile referitoare la declararea voluntară a bunurilor şi accesul la informaţii calificate ca secret fiscal (Hotărârea nr.29 din 12 decembrie 2019 şi Hotărârea nr.24 din 10 august 2021). În hotărârile menţionate, Curtea a reţinut că legislatorul a acordat o prioritate absolută scopurilor legitime prevăzute de articolul 54 alin.(2) din Constituţie, prin interzicerea absolută a accesului la informaţiile solicitate de persoane, în detrimentul dreptului de acces la informaţii (HCC nr.29 din 12 decembrie 2019, § 46; HCC nr.24 din 10 august 2021, § 62). În acest sens, Curtea a reţinut că carenţele constituţionale ale prevederilor contestate constau în imposibilitatea legală a funcţionarilor din cadrul Serviciului Fiscal şi a judecătorilor de drept comun de a pune în balanţă şi de a pondera cele două principii concurente, care merită, în general, un respect egal, în funcţie de circumstanţele factuale şi juridice ale fiecărui caz (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.29 din 12 decembrie 2019, § 50; HCC nr.24 din 10 august 2021, § 66). În consecinţă, Curtea a enunţat criterii care pot fi utilizate la punerea în balanţă a dreptului de acces la informaţii de interes public cu dreptul la respectarea vieţii private: (a) contribuţia informaţiei solicitate la o dezbatere de interes public; (b) gradul de notorietate a persoanei/persoanelor afectate de informaţia solicitată; (c) conţinutul, forma şi consecinţele publicării informaţiei; (d) alte criterii relevante pentru cazul pe care îl examinează (punctul 3 din dispozitivul Hotărârii nr.29 din 12 decembrie 2019). Aceste criterii au fost preluate şi în Hotărârea nr.24 din 10 august 2021, § 65.

67. Aşadar, şi în prezenta cauză, Curtea reţine lipsa unui echilibru corect între principiile concurente, i.e. dreptul de acces la informaţii, garantat de articolul 34 din Constituţie, şi scopurile legitime, prevăzute de articolul 54 alin.(2) din Constituţie (protecţia drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicarea divulgării informaţiilor confidenţiale şi prevenirea comiterii de infracţiuni). Curtea consideră că echilibrul corect ar putea fi asigurat prin posibilitatea punerii în balanţă a drepturilor şi a intereselor concurente de organul vamal şi de instanţa de judecată, în cazurile concrete cu care se confruntă (a se vedea HCC nr.24 din 10 august 2021, § 66).

68. În acest condiţii, Curtea menţionează că organul vamal şi instanţa de judecată trebuie să evalueze cererile de furnizare a unor informaţii în funcţie de circumstanţele factuale şi juridice ale fiecărui caz concret, verificând dacă blocarea accesului la informaţii urmăreşte vreun scop legitim prevăzut de articolul 54 din Constituţie şi dacă nu există o ingerinţă disproporţionată în dreptul de acces la informaţii. Această evaluare se face prin punerea în balanţă a drepturilor şi intereselor concurente şi prin asigurarea unui echilibru corect între aceste principii, pornind de la criteriile şi raţionamentele menţionate în Hotărârea nr.29 din 12 decembrie 2019 şi confirmate în Hotărârea nr.24 din 10 august 2021.

69. Rezumând cele enunţate supra, Curtea conchide că dispoziţiile articolului 17 alineatele (1), (2) şi (3) din Codul vamal sunt constituţionale, în măsura în care organul vamal şi instanţa de judecată pot verifica, la examinarea cazurilor privind accesul la informaţii, existenţa unui scop legitim pentru îngrădirea accesului la informaţiile utilizate în scopuri vamale (informaţiile oficiale cu accesibilitate limitată) şi pot pune în balanţă principiile concurente.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) literele a) şi g) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 literele a) şi e) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se admite parţial sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a articolului 17 alineatele (1), (2) şi (3) din Codul vamal, adoptat prin Legea nr.1149 din 20 iulie 2000, ridicată de dl avocat Vitalie Zama, reclamant în dosarul nr.3-761/2021, pendinte la Judecătoria Chişinău, sediul Râşcani.

2. Se recunoaşte constituţional articolul 17 alineatele (1), (2) şi (3) din Codul vamal, în măsura în care organul vamal şi instanţa de judecată pot verifica, la examinarea cazurilor privind accesul la informaţii, existenţa unui scop legitim pentru îngrădirea accesului la informaţiile utilizate în scopuri vamale şi pot pune în balanţă principiile concurente.

3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.