Постановление № 1117 от 27.10.2005
о повышении эффективности системы социальной помощи
ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
о повышении эффективности системы социальной помощи
N 1117 от 27.10.2005
(в силу 11.11.2005)
Мониторул Офичиал ал Р.Молдова N 151-153 ст.1221 от 11.11.2005
* * *
Утратил силу: 31.10.2012
Постановление Правительства № 796 от 25.10.2012
Правительство ПОСТАНОВЛЯЕТ:
1. Утвердить:
Концепцию повышения эффективности системы социальной помощи (прилагается);
План мероприятий по повышению эффективности порядка предоставления адресных компенсаций согласно приложению.
2. Тестирование нового механизма оказания адресных компенсаций производить в рамках пилотного проекта (Север, Центр, Юг) с его финансированием за счет государственного бюджета.
| ПРЕМЬЕР-МИНИСТР | Василе ТАРЛЕВ |
Контрассигнуют: |
|
| первый зам. премьер-министра | Зинаида Гречаный |
| министр здравоохранения и социальной защиты | Валериан Ревенко |
Кишинэу, 27 октября 2005 г. |
|
| N 1117. |
Утверждена
Постановлением Правительства
№ 1117 от 27 октября 2005 г.
КОНЦЕПЦИЯ
ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ СИСТЕМЫСОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ
1. Цели и задачи внедрения нового механизма направления социальной помощи
Стратегия экономического роста и снижения уровня бедности, утвержденная Законом № 398-XV от 2 декабря 2004 г., в качестве основных элементов включает и меры по повышению эффективности действующей системы социальной помощи, направленной на предоставление социальных пособий наиболее уязвимым слоям населения. В рамках этих мер предусматривается внедрение социальной помощи, основанной на принципе определения степени нуждаемости. В настоящее время пособия предоставляются на основе категориального подхода, без учета уровня достатка и доходов граждан. Определение доходов граждан является трудной задачей в силу наличия "теневого" сектора национальной экономики, скрытых доходов (например, финансовые поступления из-за границы), потребления в натуральной форме и т.д. К тому же, внедрение нового механизма предоставления социальной помощи потребует внесения изменений в законодательно-нормативную базу, в систему администрирования, а также ее тестирования в рамках возможного пилотного проекта в различных регионах страны.
Целью нового механизма предоставления социальной помощи является определение концептуальных элементов, путей их разрешения, а также этапов внедрения.
2. Текущее положение и концептуальные проблемы
2.1. Анализ текущего положения
В настоящее время система социальной помощи представляет собой 13 видов денежных пособий (на основании различных законов и постановлений), большинство из которых предоставляется на категориальной основе, без учёта доходов и фактического материального состояния семей. Законодательная база остаётся раздробленной и нескоординированной. Часть пособий предоставляется не с целью снижения уровня бедности, а в качестве пособия за заслуги перед государством. Следует отметить, что кроме пособий системой социальной помощи предоставляется ограниченный ряд социальных услуг, а именно:
| №п/п | Денежное пособие | Источник финансирования |
Организация назначающая пособие |
Число получателей в 2004 году по состоянию на 1 января 2005 г., человек |
Сумма выплат в 2004 году по состоянию на 1января 2005 г., тыс. леев |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 |
| 1. | Адресные компенсации | Государственный бюджет | Национальная касса социального страхования, территориальные кассы социального страхования | 255841 | 206416,6 |
| 2. | Ежемесячные государственные пособия | Государственный бюджет | Национальная касса социального страхования, территориальные кассы социального страхования | 23404 | 55581,8 |
| 3. | Персональные государственные пособия за особые заслуги перед государством | Государственный бюджет | Национальная касса социального страхования, территориальные кассы социального страхования | 28932 | 17992,5 |
| 4. | Единовременные компенсации за нанесенный здоровью ущерб, выделяемые участникам ликвидации последствий Чернобыльской катастрофы | Государственный бюджет | Национальная касса социального страхования, территориальные кассы социального страхования | 948 | 8270,1 |
| 5. | Единовременная годовая материальная помощь | Государственный бюджет | Национальная касса социального страхования, территориальные кассы социального страхования | 2465 | 3925,6 |
| 6. | Денежная компенсация, предоставленная взамен санаторно-курортной путевки | Государственный бюджет | Национальная касса социального страхования, территориальные кассы социального страхования | 3099 | 6809,5 |
| 7. | Единовременная компенсация семьям потерявшим кормильца | Государственный бюджет | Национальная касса социального страхования, территориальные кассы социального страхования | 20 | 227,7 |
| 8. | Пособие семьям с детьми: | ||||
| единовременное пособие по случаю рождения ребенка | Государственный бюджет и бюджет государственного социального страхования | Национальная касса социального страхования, территориальные кассы социального страхования | 6978/ 19825 | 6527,2/ 3749,3 | |
| пособие по уходу за ребенком до 1,5 лет | Государственный бюджет и бюджет государственного социального страхования | Национальная касса социального страхования, территориальные кассы социального страхования | 32618/ 12198 | 33299,4/ 16265,1 | |
| пособие по уходу за ребенком с 1,5 лет до 16 лет | Государственный бюджет и бюджет государственного социального страхования | Национальная касса социального страхования, территориальные кассы социального страхования ТКСС | 3956/ 79313 | 49244,4/ 2285,2 | |
| 9. | Денежная компенсация за проезд в общественном транспорте (кроме такси) | Местные бюджеты | Отделы социальной помощи и защиты семьи | 142484 | 18714,3 |
| 10. | Материальная помощь из Фонда социальной поддержки населения | Внебюджетные фонды | Отделы социальной помощи и защиты семьи | 271976 | 41480,0 |
| 11. | Ежегодные компенсации на бензин, ремонт, техническое обслуживание автомобиля и моторизированного транспорта, на приобретение запасных частей для них | Государственный бюджет | Отделы социальной помощи и защиты семьи | 1586 | 287,4 |
| 12. | Пособия по уходу | Государственный бюджет | Национальная касса социального страхования, территориальные кассы социального страхования | 9005 | 11772,5 |
| 13. | Пособия на погребение | Государственный бюджет | Национальная касса социального страхования, территориальные кассы социального страхования | - | 521,3 |
| Социальные услуги | |||||
| Социальная помощь, представляемая пенсионерам и инвалидам | 19900 | ||||
| Столовые социальной помощи | 4925 | ||||
| Горячие обеды, доставляемые на дом одиноким пользователям | 938 | ||||
| Реабилитационные центры для детей/пользователей | 24/915 | ||||
| Дома для престарелых/пользователей | 14/396 | ||||
| Социальная помощь детям, находящимся в затруднительном положении | - | - | |||
Как было отмечено выше, все денежные пособия предоставляются исключительно по факту принадлежности к определённой категории населения. Следует отметить, что указанные категории не обязательно являются самыми бедными слоями населения. Отдельной проблемой является возможность получения нескольких пособий одним и тем же лицом, относящимся к различным категориям. Число пособий варьирует от 15 для лиц, участвовавших в ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, до 2-3 для детей-инвалидов. При этом наиболее бедной категорией (по результатам мониторинга бедности) являются семьи с детьми, которые имеют право только на одно пособие. Учёт получателей ведётся по отдельным программам и невозможно установить, сколько пособий и какую общую сумму получает та или иная семья. Кроме того, в семье могут быть два и более человек, имеющих право на несколько пособий, однако учёт в разрезе семьи фактически не ведётся.
Таким образом, необходимо обеспечить поэтапную унификацию всех программ социальной помощи (адресные компенсации, помощь семьям с детьми, адресная помощь малообеспеченным семьям, социальные пенсии и др.), основанную на едином критерии, а именно в зависимости от среднего размера дохода на каждого члена семьи или уровня бедности, если такой показатель будет установлен законом, на единой форме подачи заявления, а также на упрощенной системе администрирования.
2.2. Концептуальные элементы и решения
На основе дискуссии в рамках бизнес-ателье с участием специалистов заинтересованных министерств и департаментов установлен ряд концептуальных элементов, требующих решения. Варианты решения представлены в нижеприведенной таблице.
| №п/п | Концептуальные элементы | Концептуальные решения |
| 1 | 2 | 3 |
| 1. | Тип используемой системы социальной помощи в целом | Принимая во внимание комплексность феномена бедности и необходимость всесторонней оценки положения нуждающихся семей, в условиях Республики Молдова целесообразно применение смешанной системы оценки. Данная система должна включать как определение совокупного дохода семьи, так и другие параметры выявления ее благосостояния. Эти параметры (фильтры) будут применяться для предупреждения предоставления пособий гражданам, которые получают неучтенный доход, например, из теневой экономики |
| 2. | Определение достатка в контексте получателей пособий | Достаток должен рассматриваться, как феномен более широкий, чем только сумма доходов семьи. В понимание определения достатка должны быть включены моменты, учитывающие уровень жизни, потребление собственной продукции, владение недвижимостью и т.д. |
| 3. | Достаток и доходы в городской и сельской местности. Различие между ними | Учитывая существенное различие доходов и расходов в городской и сельской местности, при предоставлении социальной помощи необходимо обратить внимание на данную разницу. Это можно осуществить путем применения различных фильтров, специфичных для городской и сельской местности |
| 4 | Уровень нуждаемости | Необходимо ускорить разработку закона о прожиточном минимуме, который будет использоваться как ориентир уровня благосостояния населения. Определение данного показателя должно быть адекватным, но не более чем для 2-3 социальных и демографических групп. Уровень покрытия нуждаемости утверждается ежегодно с учетом возможностей государственного бюджета |
| 5. | Составные части совокупного дохода | Совокупный доход представляет собой сумму средств, поступающих в виде денег и в натуре в определенный период времени от оплачиваемого труда, предпринимательской деятельности, в виде социальных пособий, доходов от использования земельных участков в крестьянском хозяйстве и приусадебных участков, а также от разведения скота и птицы, других видов доходов |
| 6. | Виды социальных пособий | Необходимо отделить пособия, предоставляемые за заслуги (ежемесячные государственные пособия, пенсии и денежные пособия участников ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, персональные надбавки за особые заслуги перед государством и др.), от социальных пособий, предоставляемых нуждающимися категориями населения. Основными путями переориентации денежных пособий являются:
упрощение механизма предоставления социальных пособий путем сокращения их количества наряду с введением пособия по нуждаемости (бедности); уменьшение комбинаций социальных пособий, предоставляемых лицам, относящимся к различным категориям; фиксирование размера пособий за заслуги и заработных пособий. |
| 7. | Периодичность оценки, сроки выплаты | Период оценки совокупного дохода семьи, нуждающейся в социальной помощи и оплате услуг, должен составлять один календарный год, с возможным его сокращением до шести месяцев |
| 8. | Роль и ответственность персонала и местных публичных органов | Для правильного предоставления социальных пособий органы социальной помощи и защиты семьи будут сотрудничать с местными органами, уполномоченными принимать решения.
В рамках развития института социальной помощи необходимо действовать в двух важных направлениях: (1) оценка и уточнение доходов и уровня жизни семей, получающих социальную помощь; (2) упрощение доступа нуждающихся слоев населения к системе социальной помощи. Органы местного публичного управления играют важную роль в улучшении доступа нуждающихся слоев населения к системе социальной помощи. Здесь целесообразно предусмотреть в составе примэрии социального работника в соответствии с Законом о социальной помощи № 547-XV от 25 декабря 2003 г. Порядок организации работы социального работника будет утвержден и тестирован в рамках возможного пилотного проекта. Одновременно, в целях снижения уровня маргинализации уязвимых слоев общества (беспризорных и т.д.) необходимо дальнейшее развитие сотрудничества и кооперирования с неправительственными организациями, действующими в данной области |
| 9. | Администрирование | Необходимо уточнить роль и ответственность в предоставлении пособий социальной помощи. Социальному работнику принадлежит важная роль в определении доходов и уровня жизни. В этом контексте необходимо определить роль социального работника в новой системе, а также предусмотреть его обязанности. Для установления получателей социальной помощи будет использовано единое заявление о социальной защите (ЕЗСЗ). Создание единого счета для всех видов социальной помощи является важным элементом упрощения системы. Предусмотренный счет позволит производить учет всех социальных выплат и их размера, что даст возможность сократить ошибки при исключении или включении получателей в систему социальной помощи. Учитывая значение администрирования социальных пособий, повышение их эффективности считается целесообразным провести в два этапа: 1) разделение ответственности в процессе предоставления социальных пособий. Отделы социальной помощи и защиты семьи будут оценивать материальное положение получателей и принимать решение об оказании социальной помощи. Национальная касса социального страхования на основании принятого решения будет производить выплату пособий, вести базу данных и осуществлять контроль за выплатой пособий; 2) предоставление, выплата и учет социальных пособий будут полностью осуществляться отделами социальной помощи и защиты семьи. Примечание. Окончательное решение будет принято на основании результатов пилотного проекта |
| 10. | Перераспределение финансовых средств | Введение более эффективной системы распределения социальных пособий наиболее нуждающимся будет способствовать перераспределению имеющихся финансовых ресурсов (на первом этапе адресных компенсаций). Перераспределение финансовых средств для выплаты социальных пособий, особенно адресных компенсаций, должно осуществляться в рамках существующего администрирования общественных финансов, а именно, в рамках среднесрочных расходов и развития бюджета по программам и приоритетам |
| 11. | Внедрение пилотного проекта | Внедрение новой системы предоставления социальной помощи будет полностью зависеть от результатов тестирования в рамках пилотного проекта. Целью тестирования является оценка жизнеспособности законодательных положений в различных условиях, а также тестирование административных механизмов |
3. Возможные варианты повышения эффективности пособий
Для направления пособий наиболее уязвимым слоям населения в качестве критерий права на получение пособий могут использоваться различные показатели. Изучение программ предоставления пособий во всем мире показали, что наиболее успешными являются проверка доходов, прокси-оценка (балльная система), идентификация получателей на местном уровне, демографическая ориентация на детей (которые дают в целом ощутимые результаты). Следует отметить, что демографическая ориентация на пожилых менее эффективна. Установлено также, что данный метод обеспечивает лишь 20% успеха, остальные 80% приходятся на административные механизмы, что свидетельствует о значении административных учреждений и практик.
Исходя из вышеуказанного, в условиях Молдовы возможно применение одного из трех механизмов распределения социальных пособий, основанных на:
совокупном доходе семьи;
балльной (proxy) системе;
смешанной системе тестирования доходов с применением "фильтров".
3.1. Совокупный доход семьи
Оценка совокупного дохода семьи - наиболее прямой и простой метод ориентации социальных пособий, дающий возможность напрямую определять право на них. В данном случае размер соответствующего пособия составит разницу между суммой совокупного дохода и минимальным гарантированным уровнем (минимальный прожиточный уровень). Правительство Постановлением № 1084 от 4 октября 2004 года утвердило Положение о порядке исчисления совокупного дохода лица (семьи), которое по своей сути закладывает методологическую базу для новой системы ориентации социальных пособий.
Несмотря на то, что данное Положение представляет собой хорошую основу для учёта доходов, существует ряд проблем, связанных с его применением.
Во-первых, структура совокупного дохода семьи очень дробная и содержит большое количество мелких доходов, которые зачастую носят случайный характер. Структура доходов практически одинакова для всех "бедных" и "богатых" семей. Это фактически означает, что большая часть доходов будет скрываться при обращении за назначением пособия, а проверка доходов будет представлять собой трудоёмкую административную задачу.
Во-вторых, доходы семьи включают доходы и поступления из источников, которые невозможно проверить (например, за поденную работу и переводы от родственников, работающих за границей, которые в 2003 году достигли 25-30% ВВП).
В-третьих, показатель совокупного дохода не показывает полную картину благосостояния семьи. Например, мать-одиночка, которая проживает с двумя детьми в городе и работает на рынке, получающая заработную плату в размере 300 леев, имеет тот же совокупный доход, что и инвалид III группы, проживающий в селе, получающий пенсию в размере 100 леев и имеющий 1,5 гектара земли, которую сдает в аренду. Очевидно, что условия и качество их жизни существенно различаются.
В-четвёртых, получаемые денежные доходы значительно отличаются от расходов и надобностей семьи. В основном это происходит за счёт потребления в натуральной форме продуктов, выращенных на приусадебных участках в крестьянском (фермерском) хозяйстве или полученных в виде платы за сданные в аренду платы земельные участки. В силу этих обстоятельств, показатель рассчитываемого совокупного дохода перестаёт быть основным показателем фактического положения лица/семьи.
Рис.1. Потребление и "проверенные" доходы (леев в месяц)
На рис.1 приводятся данные о потреблении (без платежей по коммунальным услугам) домохозяйств, их доходам и потреблению продуктов собственного производства. В "проверенный" доход домохозяйства включены доходы, которые можно проверить в реальной системе социальной помощи, а именно: доходы от основной деятельности, доходы из системы социального страхования и социальная помощь. Доходы от случайных заработков и поступления от других домохозяйств не учитывались. Полученные данные позволяют сделать ряд важных выводов:
1) показатель рассчитываемого дохода, хоть и связан с благосостоянием семьи, варьирует незначительно. Если соотношение потребления первой и последней децилей (децильный коэффициент) составляет 9,5, то соотношение по проверенным доходам - всего лишь 2,8 (а в сёлах - лишь 2,1);
2) в результате, семьи, сильно различающиеся по уровню благосостояния (потребления), но слабо различающиеся по величине наблюдаемых доходов, будут иметь практически равные шансы на получение пособия. Это ведёт к тому, что ошибки включения в систему и, особенно исключения из системы, будут очень значительными;
3) размер пособия для всех семей окажется практически одинаковым и довольно низким, поскольку даже незначительное повышение гарантированного минимального уровня приведёт к существенному увеличению числа получателей.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что хотя совокупный доход семьи должен и может являться главным элементом нового принципа социальной помощи, он имеет ряд недостатков. Эти недостатки могут быть устранены либо более детальным учётом доходов (что неминуемо приведёт к увеличению стоимости администрирования системы), либо введением в систему дополнительных корректирующих факторов.
3.2. Балльная (proxy) система
Балльная (proxy) система коренным образом отличается от системы расчета совокупного дохода, которая по своей сути дополняет систему, изложенную в пункте 3.1, при выявлении получателей пособий со значительным числом показателей. Таким образом, каждому заявителю присваивается определённый балл, в зависимости от которого определяется право на получение пособия.
Балльная система (METSA) была разработана в рамках проекта "Социальная помощь и приоритетный доступ к энергии" (LIESAP), которая включает два этапа, две функции (функцию отрицания и функцию благосостояния). На первом этапе, функция отрицания исключает те домохозяйства, которые априори не нуждаются в помощи. В этих целях используются девять показателей:
лица, которые занимаются предпринимательской деятельностью и официально зарегистрированы. Исключение делается для лиц, чистый доход от предпринимательской деятельности которых не превышает уровня прожиточного минимума;
лица, средний доход домохозяйства которых превышает необходимый прожиточный минимум;
лица, находящиеся на полном государственном обеспечении;
владельцы транспортных средств, предназначенных для перевозки грузов и пассажиров (более 8 мест, включая водителя);
владельцы более одного автомобиля (кроме категории А и транспорта для инвалидов) или автомобиля, дата выпуска которого менее 3 лет;
владельцы более чем одного объекта недвижимости (квартира, дом и т.д.);
лица, имеющие излишки жилой площади или летне-зимние дачи;
владельцы функциональных сельскохозяйственных механизмов (категория "H" в соответствии с Постановлением Правительства № 52 от 23 января 2001 года);
владельцы сельскохозяйственных угодий со средним доходом, превышающим черту рентабельности земельного участка.
На втором этапе, функция благосостояния, оценивается материальное положение домохозяйств по шкале от 0 до 1. Для этого используются 32 характеристики домохозяйства (семьи), сгруппированные в 8 комплексных факторов, а именно: фактор дохода, фактор трудоспособности, фактор местности (город/село), фактор коммунальных услуг, фактор инвалидности, фактор транспортных средств, фактор жилплощади и фактор числа комнат. И, наконец, все домохозяйства с баллом, превышающим определенные уровни, получают право на пособие, а все домохозяйства с баллом выше установленного - такого права не получают.
Анализ модели METSA осуществлен Ремко Оостендорпом, Свободный университет Голландии. Были изучены результаты после введения такой системы, сильные и слабые стороны модели, пути их улучшения.
Нами проведен анализ применимости модели METSA на основании данных Исследования бюджетов домашних хозяйств, проведенных Бюро национальной статистики в 2003 году. Для каждой семьи рассчитывался балл METSA, а также вероятность "отсечения" семьи логической функцией модели. Результаты представлены на рис.2. Как видно, средний балл METSA реально отражает состояние семьи, однако результаты гораздо лучше в городах (особенно больших), чем в сёлах. Аналогичный результат получается и для логической функции, которая "отсекает" 0,5% семей первой децили (более бедной) и 14,5% семей десятой децили (наиболее обеспеченной) в сёлах по сравнению с большими городами - 1,0% семей первой децили и 62,5% десятой децили.
Рис.2. Эффективность модели МЕТSA
Обобщение результатов исследований позволяет сделать следующие выводы:
- балльная система METSA может значительно улучшить адресность оказания социальных пособий по сравнению с существующей категориальной системой;
- основой адресности модели METSA является включение в неё фактора дохода (трудоёмкого и потенциально неверного). Однако и без него модель работает достаточно хорошо, предоставляя 73% средств 40% наиболее бедных семей по сравнению с 43% в нынешней категориальной системе. Таким образом, использование дополнительных параметров (логических функций или фильтров) в новой системе является более чем целесообразным;
- модель METSA не учитывает доходы в натуральной форме и ориентируется на семьи с низким денежным доходом (cashpoor), что в условиях большого натурального хозяйства в Молдове может быть ошибочно. В связи с этим необходима переработка системы METSA на основании национального исследования с учётом всех доходов, включая доходы, полученные в натуральной форме. Кроме того, из процесса исследований для разработки модели METSA были априори исключены домохозяйства, "отсекаемые" функцией отрицания, поэтому ошибку исключения оценить невозможно;
- между тем, применение балльной системы типа METSA в гибридной системе с существующим категориальным подходом может существенно улучшить адресность, в основном сократив ошибки включения;
- для внедрения необходим пошаговый подход (например, основанный на ограниченном числе районов или ряде пособий), при этом следует определить стоимость администрирования такой системы.
3.3. Гибридная система тестирования доходов с применением "фильтров"
Целью гибридной системы тестирования с применением "фильтров" является проверка возможной неверной или неполной информации о доходах. Для этого к системе определения совокупного дохода добавляются определённые фильтры, позволяющие исключить из системы семьи, не нуждающиеся в социальной помощи, и сконцентрироваться на расчёте совокупного дохода бедных семей. Кроме того, в такой системе размер совокупного дохода дополняется вложенным или расчётным доходом для корректировки неучтенных доходов (земля).
На первом этапе производится исключение семей на основании характеристик домохозяйства, таких как наличие имущества или возможности получения доходов. Следует отметить, что такие "фильтры" могут быть непосредственно связаны с неучтенными доходами (недекларированными), удачно их компенсируя. Например, наличие автомашины связано с возможностью получения доходов (транспортные услуги), наличие излишков жилой площади в городе позволяет сдавать её, поступления от родственников из-за границы используются в основном для приобретения недвижимости и так далее.
На втором этапе происходит расчёт совокупного дохода для семей, прошедших через систему "фильтров". Согласно расчетам, проверяемые доходы наиболее бедных семей близки к параметрам их потребления, что уменьшает ошибку на первом этапе. Это в основном объясняется тем, что источники доходов в бедных семьях мало диверсифицированы, обычно это один-два источника, чаще всего легко проверяемые.
Рис.3. Состав модели тестирования доходов с применением "фильтров"
Возможность использования различных "фильтров" и расчёта доходов приводится ниже.
3.3.1. Желание зарабатывать
Желание зарабатывать и собственные усилия являются важными факторами для избежания содержания неоправданной зависимости от системы социальной помощи.
Поэтому необходимо установить следующие начальные условия отказа в оказании социальных пособий: "трудоспособные члены семьи, не работающие, не проходящие службу в армии, не занимающиеся на дневном отделении высших учебных заведений, а также профессионально-технических заведений (за исключением лиц, признанных в установленном порядке безработными, и лиц, которые согласно информации территориальных агентов по привлечению рабочей силы, не нарушают требований законодательства о трудоустройстве; лица, которые находятся в отпуске по уходу за ребенком до 3 лет, инвалиды I группы, дети-инвалиды в возрасте до 16 лет или пенсионеры, достигшие возраста 80 лет)".
3.3.2. Владение землёй сельскохозяйственного назначения
Владение земельным участком является важным фактором при определении материального положения семьи. Как известно, вследствие земельной реформы практически все проживающие в сельской местности семьи стали собственниками земельных участков. В соответствии с данными Исследований бюджетов домашних хозяйств, проведенных в 2003 году, в сельской местности около 21% домохозяйств обладали земельными участками, полученными в качестве равноценной доли, приусадебными участками, участками земли за пределами села общей площадью менее 1 га, остальные 79% обладали земельными участками большего размера.
Большинство семей использует данные участки для выращивания сельскохозяйственной продукции, не требующей сложной технологической обработки (картофель, овощи, кукуруза), в основном для собственного потребления или мелкой торговли. Культуры, требующие более высокого уровня технологизации, выращиваются на более крупных участках с использованием техники, удобрений и пестицидов.
Таким образом, при назначении социальной помощи вырисовываются два варианта учёта доходов, полученных в результате обработки земли, которые могут использоваться одновременно:
первый - учёт дохода, полученного в результате эксплуатации земли в виде нормативного дохода;
второй - использование "фильтра" наличия земли (и возможности её обработки). Эти два варианта могут комбинироваться.
Исходя из вышеприведенных аргументов, в качестве "фильтра" могут быть использованы 3 га для одного домохозяйства. В дальнейшем, этот "фильтр" может быть уточнён, принимая во внимание возможности обработки земли. Кроме этого, необходимо рассмотреть порядок учета доходов, полученных от сдачи земли в аренду. Согласно исследованиям, более половины земельных участков в настоящее время сданы в аренду. Следует отметить, что большинство лиц, сдающих земельные участки в аренду, являются пенсионерами.
3.3.3. Наличие автомобиля
Наличие автомобиля (кроме транспортных средств для инвалидов) и других транспортных средств для перевозки грузов и людей, с одной стороны, является показателем благосостояния семьи, с другой - представляет возможность получать дополнительные доходы. При этом следует учитывать и техническое состояние автомобиля. Остаточная стоимость автомобилей советского производства в возрасте более 10 лет очень низка, в связи с чем их трудно продать или эксплуатировать. К тому же, этот "фильтр" может быть уточнён, принимая во внимание возраст автомобиля на момент его приобретения.
3.3.4. Владение недвижимостью
Наличие недвижимости, в особенности нескольких объектов недвижимости, позволяет чётко разделить нуждающиеся домохозяйства от состоятельных.
3.3.5. Приобретение объектов недвижимости
Приобретение объектов недвижимости (или других дорогостоящих объектов) позволяет идентифицировать нуждающиеся семьи. Следует отметить, что данный показатель может использоваться для учёта поступлений из-за рубежа. Согласно результатам исследований, проводившихся в Молдове, а также других странах (например, Армении, Марокко и Иордании), большая часть получаемых из-за рубежа денег расходуется на приобретение жилья или улучшение жилищных условий. Использование данного "фильтра" требует дополнительных исследований, изучения возможностей получения информации, а также апробирования данного "фильтра" в рамках пилотного проекта.
Считается рациональным ограничивать право на получение социального пособия в случае, если семья-заявитель или один из ее членов в год, предшествующий подаче заявления на социальную помощь, сделали покупку на сумму, в 5 раз превышающую минимальный прожиточный минимум данной семьи. В условиях Республики Молдова такая сумма (около 3600 леев) позволяет, как минимум, произвести оплату договора на учебу в одном из высших учебных заведениях на одно полугодие, а это означает, что данная семья (лицо) не самая нуждающаяся.
3.3.6. Размер жилой площади и число комнат
Размер жилой площади и число комнат являются важными показателями, в особенности для городской местности. Во-первых, размер жилой площади напрямую связан с благосостоянием семьи. Во-вторых, свободные комнаты могут быть использованы для получения дополнительных доходов от сдачи жилья в наём.
Согласно Исследованиямбюджетов домашних хозяйств только 10% семей первой, самой бедной децили, имеют более одной комнаты на человека по сравнению с 35% в среднем для пятой-десятой децилей. Кроме того, 40% семей из первой децили имеют менее 9 кв.метров жилой площади на человека, в отличие от 20-25% для остальных децилей. В то же время, фактор числа комнат является важным только для больших городов, так как в малых городах и селах возможность использовать жилую площадь для получения доходов ограничена.
Считается рациональным ограничить право на получение социальных выплат малообеспеченных семей, проживающих в муниципиях Кишинэу или Бэлць, в которых на одного члена семьи приходится более 1 комнаты (за исключением случаев, предусмотренных законом).
3.3.7. Использование коммунальных услуг
Использование коммунальных услуг, в особенности электричества и телефона, реально отражает возможности семьи и соответственно её доходы. Так, только 20% семей первой децили потребляют более 60 кВт/ч электроэнергии в месяц, и только 5% - более 100 кВт/ч. Для десятой, наиболее обеспеченной децили, этот показатель составляет 60 и, соответственно, 30% более 100 кВт/ч. Аналогичная ситуация наблюдается и с телефонными переговорами. Так, только 30% домохозяйств первой децили выходят за базовый пакет стоимостью 24 лея, в то время как для десятой децили этот показатель составляет 70%.
Тем не менее, использование данного "фильтра" в настоящее время затруднительно из-за сложности сбора необходимой информации.
3.3.8. Предпринимательская деятельность и наличие зарегистрированного предприятия
Занятие предпринимательской деятельностью и наличие зарегистрированного предприятия позволяют семье получать регулярный доход. Согласно данным исследований бюджетов домашних хозяйств, большая часть доходов относится к наиболее обеспеченным домохозяйствам.
3.3.9. Обучение в высших учебных заведениях на контрактной основе
Известно, что часто деньги, полученные из-за рубежа, направляются на оплату обучения в высших учебных заведениях на контрактной основе.
В настоящее время в Молдове около 10% общего числа студентов относятся к менее обеспеченной квинтиле. В то же время, около 50% общего числа студентов относятся к пятой, наиболее обеспеченной квинтиле. Такое положение дел позволяет сделать вывод, что с одной стороны, доступ к высшему образованию может рассматриваться как критерий экономического роста, а с другой - возникает вопрос, каким образом лицо, происходящее из социально уязвимой семьи, может оплатить контракт на учебу.
В целом вопрос доступа к высшему образованию требует более детального изучения, поскольку данный "фильтр" может в дальнейшем использоваться наряду с упрощением доступа к обучению в высших учебных заведениях для малообеспеченных семей.
Рис.4. Распределение студентов, обучающихся на основе контракта, по квинтилам
3.3.10. Итоги тестирования "фильтров"
Эффективность "фильтров" проиллюстрирована в нижеприведенной таблице. Она показывает долю домохозяйств "отсеченных" по различным квинтилам на основе использования "фильтров".
|
Итоги тестирования "фильтров" |
||||||
| Фильтры | Квинтилы | Итого | ||||
| 1(наиболее
уязвимые) |
2 | 3 | 4 | 5 (наиболее обеспе- ченные) |
||
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 |
| Автомобиль до 5 лет | 0,6 | 0,1 | ||||
| Автомобиль до 10 лет | 1,1 | 2,8 | 0,8 | |||
| Более одного автомобиля | 0,6 | 0,1 | ||||
| Другая жилплощадь | 0,6 | 1,6 | 2,0 | 0,5 | 2,2 | 1,4 |
| Более одной комнаты в больших городах (Кишинэу, Бэлць) | 2,7 | 5,1 | 5,4 | 12,2 | 5,2 | |
| Обучение в высших учебных заведениях на контрактной основе | 0,6 | 3,2 | 2,0 | 2,2 | 5,5 | 2,8 |
| Потребление электроэнергии менее 60 кВт.ч и 100 кВт для домов (квартир), оснащенных электрическими плитами | 20,1 | 23,5 | 25,4 | 30,8 | 41,4 | 28,4 |
| Потребление электроэнергии менее 60 кВт.ч | 20,1 | 23,5 | 25,4 | 30,8 | 41,4 | 28,4 |
| Потребление электроэнергии менее 100 кВт.ч | 1,3 | 6,4 | 5,1 | 11,9 | 13,8 | 7,9 |
| Распределение земельных участков в зависимости от их площади | ||||||
| без земли | 16,2 | 20,9 | 21,8 | 22,2 | 36,5 | 23,7 |
| менее 1,0 гa | 26,0 | 17,1 | 22,3 | 18,4 | 18,2 | 20,2 |
| 1,0-1,5 гa | 7,1 | 12,8 | 11,2 | 11,4 | 8,8 | 10,4 |
| 1,5-2,0 гa | 16,2 | 11,8 | 14,7 | 16,2 | 15,5 | 14,8 |
| 2,0-2,5 гa | 4,5 | 4,8 | 7,6 | 7,6 | 3,3 | 5,6 |
| 2,5-3,0 гa | 8,4 | 7,5 | 3,0 | 6,5 | 5,5 | 6,1 |
| более 3,0 гa | 21,4 | 25,1 | 19,3 | 17,8 | 12,2 | 19,1 |
3.3.11. Выводы и перспективы
Использование системы "фильтров" в сочетании с методикой оценки совокупного дохода позволяет улучшить эффективность механизма адресности, а также получить более комплексную оценку благосостояния семьи. "Фильтры" и оценка совокупного дохода могут функционировать совместно, взаимно дополняя друг друга. Кроме того, использование "фильтров" позволяет оптимизировать администрирование системы и сократить затраты на определение низких и трудноопределяемых доходов.
Для внедрения системы "фильтров" в сочетании с оценкой совокупного дохода необходим пошаговый подход.
На первом этапе необходимо определить набор "фильтров", который может быть использован в системе, и внести необходимые изменения в законодательство и нормативные акты (в 2005 году для адресных компенсаций).
На втором этапе необходимо провести тестирование системы на ряде пилотных объектов различных типов для проверки эффективности "фильтров". При этом, покрытие пилота можно будет расширить, применяя Унифицированную форму только для сбора информации и в непилотных районах (2006 год).
На третьем этапе необходимо уточнить "фильтры" и/или их параметры и начать их полномасштабное применение на национальном уровне (2007 год).
На четвёртом этапе эффективность "фильтров" должна пересматриваться регулярно с последующим внесением корректировок.
4. Оценка эффективности предложенной системы Для оценки эффективности предложенной системы было произведено ее моделирование на базе данных, полученных в рамках Исследований бюджетов домашних хозяйств за 2003 год, проведенных Национальным бюро статистики. Использовались следующие "фильтры":
автомобиль до 5 лет;
вторая жилая площадь;
число жилых комнат на человека (в крупных городах);
общая площадь земельных участков более 2 га.
Затем были исчислены доходы, которые можно определить без особых усилий по администрированию (постоянный заработок, доходы, получаемые от социального страхования и социальной помощи), и доход, полученный от обработки земельного участка, рассчитанный на основе норматива - 60 леев на 1 га. Использовался также необходимый минимум в размере 314 леев (50% минимального прожиточного минимума в 2003 году, а именно 628 леев) на человека.
Результаты моделирования представлены на нижеприведенных рисунках.
Во-первых, использование предложенной системы позволяет переориентировать ресурсы для наиболее уязвимых слоев общества. Таким образом, если в существующей на данный момент системе только 30% источников направлены наиболее нуждающимся первой или второй квинтилы, то в новой системе этот процент составит около 45%.
Рис.5. Эффективность ориентации компенсаций: процентная доля выделенных ресурсов
Во-вторых, эффективность системы растет за счет уменьшения ресурсов, адресованных наиболее обеспеченным квинтилам. То есть, снижение ресурсов, адресованных пятой квинтиле, составляет приблизительно 85%.
Рис.6. Финансовая шкала: экономия выделенных ресурсов
В-третьих, уменьшается количество получателей адресных компенсаций, из числа наиболее обеспеченных квинтил. То есть 63 и 70% получателей, относящихся к четвертой и пятой квинтилам, теряют право на адресные компенсации.
Рис.7. Эффективность ориентации компенсаций: уменьшение числа получателей
5. Администрирование и новый механизм адресности
Введение нового механизма адресности потребует внесения изменений в систему администрирования.
Во-первых, для упрощения процедуры подачи заявления на получение пособия необходимо утвердить единую форму заявления для всех пособий и пересмотреть список документов, необходимых для предоставления пособия, что позволит унифицировать сбор информации, упростить его обработку и, в конечном итоге, упростить механизм предоставления пособий на основании единых критериев.
Во-вторых, существует необходимость определения путей проверки информации и роли социального работника в данной системе.
В-третьих, необходимо предоставить возможность подачи документов в примэрии.
5.1. Единая форма заявления о социальной защите (ЕФЗСЗ)
Внедрение Единой формы заявления о социальной защите - простой эффективный механизм с административной точки зрения, имеющий несколько аспектов.
Во-первых, введение Единой формы заявления о социальной помощи приведёт к упрощению процедуры администрирования, как для получателей, так и для органов, уполномоченных устанавливать и выплачивать социальные пособия. В настоящее время для назначения различных выплат используются различные формы и процедуры.
Во-вторых, появится возможность комплексной оценки получателей социальных пособий, формирования единого лицевого счёта, создания "социального паспорта" получателя.
В-третьих, введение Единой формы заявления о социальной защите позволит усовершенствовать принцип адресности назначаемых и выплачиваемых пособий на основании "социального паспорта" получателя, внедрить новую методологию ориентации пособий.
5.2. Проверка информации и социальный работник
Одним из важнейших аспектов новой системы является проверка предоставленной заявителем информации. При разработке модели METSA, а также при создании "фильтров" необходимо рассматривать возможности проверки предоставленной информации из независимых источников. В настоящее время в Молдове существуют различные регистры и базы данных (в том числе и электронные), содержащие значительный объём информации практически по всем параметрам, предоставляемым заявителем. Таким образом, необходимо уточнить источник информации, возможность получения информации, а также утвердить положение об обмене информацией.
Между тем, часть представляемой информации невозможно проверить по существующим источникам и требует дополнительной проверки местными органами социальной защиты. Для этого необходимо ввести должность социального работника местного уровня, на которого можно возложить двойную роль. С одной стороны, он проверяет информацию, представленную потенциальным получателем пособий, включая посещение на дому с целью предотвращения получения пособий лицами, не нуждающимися в них. С другой стороны, он может информировать нуждающиеся семьи о их включении в систему социальной помощи.
Следует отметить, что внедрение института социального работника в масштабах страны требует выделения дополнительных финансовых средств.
5.3. Администрирование органов социальной защиты
Принимая во внимание важную роль социального работника, считается рациональным, что в условиях Молдовы возможны два вида администрирования:
распределение обязанностей в выделении социальной помощи. Районные отделы (управления) социального обеспечения и защиты семьи оценивают ситуацию потенциальных получателей и принимают решение об установлении соответствующего пособия. Национальная касса социального страхования на основании принятого решения осуществляет выплату социальных пособий, поддержку базы данных и контроль за выплатой пособий;
назначение, выплата и учет выплат социальных пособий полностью возлагаются на отделы социальной помощи и защиты семьи.
Окончательное решение принимается на основе результатов пилотных проектов.
Большая часть административных структур системы социального страхования системы расположена в районах, поэтому доступ к ним нуждающихся семей из отдалённых сел может быть затруднён. Решением этой проблемы может быть предоставление возможности подачи необходимых документов социальному работнику на местах. Задача этих уполномоченных будет состоять в получении пакета документов от заявителя, первичной проверке всех необходимых документов и передаче их в органы социальной защиты для назначения пособий.
Такая система успешно функционирует и применяется в Молдове в случае назначения пособий на детей и адресных компенсаций, когда секретарь примэрии принимает документы и передает их в органы, уполномоченные устанавливать и выплачивать социальную помощь.
6. Этапы повышения эффективности системы социальной помощи
1. Разработка законодательных и нормативных актов в целях введения нового принципа оказания адресных компенсаций в зависимости от совокупного дохода семьи/лица с применением "фильтров" - IIсеместр 2005 года.
2. Разработка законодательных и нормативных актов (Закон о прожиточном минимуме, Закон о пособии по бедности) для перехода к предоставлению пособия по бедности на национальном уровне - втечение 2005 года.
3. Тестирование механизма, изложенного в пункте 1, включая его администрирование - апрель-июнь 2006 года в рамках пилотного проекта (Север, Центр, Юг).
4. Применение нового механизма предоставления адресных компенсаций на национальном уровне - начиная с 2007 года.
Введение пособия по бедности - 2008 год.
[План исключен Пост.Прав. N 1360 от 07.12.2007, в силу 14.12.2007]