Постановление № 1462 от 30.12.2016

ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

об утверждении Стратегии развития системы

пенитенциарной администрации на 2016–2020 годы

и Плана действий по ее внедрению

№ 1462  от  30.12.2016

 (в силу 17.02.2017) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 50-59 ст. 117 от 17.02.2017

* * *

Примечание: В наименовании и по всему тексту слова «пенитенциарная система», в любом падеже, заменить словами «система пенитенциарной администрации» в соответствующем падеже согласно Пост.Прав. N 869 от 05.09.2018, в силу 28.09.2018

На основании положений пункта 8) статьи 12 Закона № 64-XII от 31 мая 1990 года о Правительстве (повторное опубликование: Официальный монитор Республики Молдова, 2002 г., № 131-133, ст.1018), с последующими изменениями и дополнениями, и статьи 26 Закона № 98 от 4 мая 2012 года о центральном отраслевом публичном управлении (Официальный монитор Республики Молдова, 2012 г., № 160-164, ст.537), а также с целью создания стратегической базы в области системы пенитенциарной администрации, Правительство

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить:

Стратегию развития системы пенитенциарной администрации на 2016-2020 годы согласно приложению № 1;

План действий по внедрению Стратегии развития системы пенитенциарной администрации на 2016-2020 годы согласно приложению № 2.

2. Вовлеченным органам и учреждениям содействовать выполнению действий и задач, установленных в Стратегии развития системы пенитенциарной администрации на 2016-2020 годы и Плане действий по ее внедрению.

3. Финансирование мер, предусмотренных в Плане действий по внедрению Стратегии развития системы пенитенциарной администрации на 2016-2020 годы, осуществить за счет и в пределах средств, утвержденных в бюджетах учреждений, ответственных за его внедрение. Примерная стоимость действий на период внедрения Плана будет согласована исходя из объемов средств, доступных в государственном бюджете.

4. Признать утратившими силу:

Постановление Правительства № 1624 от 31 декабря 2003 г. «Об утверждении Концепции реформирования пенитенциарной системы и Плана мероприятий на 2004-2020 годы по реализации Концепции реформирования пенитенциарной системы» (Официальный монитор Республики Молдова, 2003 г., № 13-15, ст.101);

Постановление Правительства № 738 от 29 июня 2007 г. «Об утверждении изменений и дополнений, которые вносятся в Постановление Правительства № 1624 от 31 декабря 2003 г.» (Официальный монитор Республики Молдова, 2007 г., № 98-102, ст.803).

5. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на Министерство юстиции.

Примечание: В приложениях № 1 и 2 слова «Департамент пенитенциарных учреждений» и «сотрудник», в обоих случаях, в любом падеже, заменить словами «Национальная пенитенциарная администрация» и соответственно «государственный служащий с особым статусом» в соответствующем падеже согласно Пост.Прав. N 869 от 05.09.2018, в силу 28.09.2018

Приложение № 1

к Постановлению Правительства

№ 1462 от 30 декабря 2016 г.

СТРАТЕГИЯ

развития системы пенитенциарной администрации на 2016-2020 годы

I. ИНТЕГРИРОВАНИЕ В НАЦИОНАЛЬНУЮ ПРОГРАММУ РАЗВИТИЯ.

ЦЕЛЬ СТРАТЕГИИ

Стратегия развития системы пенитенциарной администрации на 2016-2020 годы (в дальнейшем – Стратегия) является документом политик секторального значения, разработанным путем согласования с документами национальных политик и международными актами, относящимися к данной области.

Стратегия включает миссию, видение и ценности системы пенитенциарной администрации Республики Молдова, определяет и объясняет ее функции в применении законодательства об исполнении наказания в виде лишения свободы, представляет текущую ситуацию, проблемы, требующие вмешательства Правительства, общие и специфические цели, а также меры, необходимые для их достижения.

Стратегия преследует цель определения стратегически простой и функциональной базы для развития системы пенитенциарной администрации в Республике Молдова, включая вмешательства в разрешение текущих проблем системы пенитенциарной администрации, и снижение их влияния на заключенных, а также подтверждение ее роли в рамках общей системы отправления правосудия.

Необходимость разработки настоящей Стратегии определена тем фактом, что актуальный стратегический документ – Концепция реформирования пенитенциарной системы на 2004-2010 годы, считается устаревшей и лишенной новых важных инициатив. Так, она не отвечает требованиям исполнения задач по регламентированию в национальной и международной области, а также исполнению рекомендаций, полученных в ходе визитов по мониторингу, осуществленных в Республику Молдова Европейским комитетом по предупреждению пыток, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (СРТ). В то же время отсутствует организационная база для вмешательства с целью разрешения проблем в области системы пенитенциарной администрации, по которым высказался Европейский суд по правам человека (CEDO), в более чем 30 делах против Молдовы. Таким образом, при условии невмешательства, сохраняется высокий риск, что они будут расценены как системные проблемы, что определяет нарушение основных прав лиц, лишенных свободы. В том числе множества релевантных проблем, указанных в докладах национальных учреждений и международных организаций, касающихся уровня соблюдения прав лиц, лишенных свободы, а также того, что в настоящее время система пенитенциарной администрации должна представлять социальную службу большого значения, которая обеспечит доступ заключенных к образованию в целях реинтеграции и повышения социальной ответственности, а также снижения риска ухудшения их условий в период исполнения наказания.

1.1. Миссия, видение, ценности

Миссия:

Система пенитенциарной администрации Республики Молдова исполняет наказание и меры пресечения в виде лишения свободы с целью обеспечения безопасности общества и предупреждения рецидивов.

Видение:

Эффективная система пенитенциарной администрации – гарант безопасности общества.

Ценности:

а) Неподкупность

- демонстрируем соблюдение ценностей системы пенитенциарной администрации в нашей деятельности;

- действуем бескорыстно и не злоупотребляем авторитетом или силой;

- активно поддерживаем решения и политики системы пенитенциарной администрации в реализации ее целей;

- быстро реагируем в случае отсутствия профессионализма и неэтичного поведения.

b) Профессионализм

- продвигаем транспарентность и поддерживаем деятельность и результаты системы пенитенциарной администрации;

- демонстрируем компетентность, безопасность и твердость в исполнении собственных обязанностей;

- мы эффективны в реализации должностных обязанностей в соответствии с поставленными сроками и условиями;

- уравновешенно реагируем на кризисные ситуации.

c) Прозрачность

- периодически информируем общественность о действиях и результатах нашей деятельности;

- упрощаем доступ общественности и СМИ к информации о деятельности пенитенциарных учреждений;

- открыто представляем все аспекты, специфичные пенитенциарной службе в процессе реформирования.

d) Уважение

- уважаем права заключенных и свободу совести;

- периодически оцениваем собственное поведение во избежание предвзятых или стереотипных реакций;

- действуем с целью уменьшения негативных последствий лишения свободы;

- не дискриминируем ни одно лицо или группу лиц, находящихся в местах лишения свободы.

1.2. Функции системы пенитенциарной администрации

Система пенитенциарной администрации – это государственная служба с особой социальной ролью, определяемой карательно-воспитательными функциями и подготовкой к освобождению лиц, лишенных свободы.

1.2.1. Исполнение наказаний и мер пресечения в виде лишения свободы

Система пенитенциарной администрации исполняет решения судебных инстанций по применению наказаний и мер пресечения в виде лишения свободы индивидуально, поддерживает порядок и дисциплину в условиях обеспечения климата, в котором соблюдает права и человеческое достоинство лиц, лишенных свободы.

1.2.2. Усиление безопасности общества

Правильное применение пенитенциарного режима является одной из основных обязанностей системы пенитенциарной администрации. Безопасность места заключения относится ко всем действиям, проводимым администрацией пенитенциарного учреждения с целью установления законных ограничений относительно свободы передвижения таким образом, чтобы предотвратить уклонение от исполнения наказания в виде лишения свободы, а также для защиты жизни, телесной целостности и здоровья заключенных, персонала и других лиц, находящихся в непосредственном контакте с системой пенитенциарной администрации.

1.2.3. Предупреждение рецидивов

Система пенитенциарной администрации подразумевает реабилитацию лиц, лишенных свободы, с целью предупреждения рецидивов. Реабилитация лиц осуществляется путем проведения общих и специфических (психосоциальных) мер, ориентированных на развитие личных способностей и возможностей, что будет способствовать их социальной интеграции после освобождения. Снижение риска рецидива зависит от эффективного взаимодействия всех служб системы пенитенциарной администрации и правильной оценки уровня риска и криминогенных нужд.

II. ОПИСАНИЕ СИТУАЦИИ

В настоящее время система пенитенциарной администрации состоит из Национальной пенитенциарной администрации, 19 пенитенциарных учреждений (деятельность двух пенитенциарных учреждений временно приостановлена), 4 специализированных учреждений (управление войск охраны, надзора и конвоирования, учебный центр, отряд специального назначения и центр материально-технического снабжения) и 9 государственных предприятий в рамках системы пенитенциарной администрации.

В системе пенитенциарной администрации лица, лишенные свободы, содержатся в:

a) пенитенциарных учреждениях закрытого типа (11 учреждений, из которых 5 имеют статус изолятора уголовного преследования);

b) пенитенциарных учреждениях полузакрытого типа (3 учреждения);

c) одно пенитенциарное учреждение для содержания женщин;

d) одно пенитенциарное учреждение для содержания несовершеннолетних;

e) одна пенитенциарная больница.

Нынешняя нормативная база позволяет, чтобы в пенитенциарном учреждении было создано несколько изолированных отделений содержания с соблюдением особенностей, предусмотренных Исполнительным кодексом Республики Молдова № 443-XV от 24 декабря 2004 года.

Таким образом, согласно положениям статьи 72 Уголовного кодекса Республики Молдова № 985-XV от 18 апреля 2002 года, наказание в виде лишения свободы, пожизненного заключения и ареста отбывается в пенитенциарах открытого, полузакрытого и закрытого типа, а в случае необходимости, на период предоставления специализированной медицинской помощи стационарного типа – и в пенитенциарных больницах. Исполнение превентивных мер наказания в отношении осужденных осуществляется в изоляторах уголовного преследования и в специально оборудованных секторах пенитенциарных учреждений.

Аспекты, касающиеся распределения заключенных, и особенности заключения лиц в соответствующих категориях пенитенциаров регламентированы Уголовным кодексом, Исполнительным кодексом и Уставом исполнения наказаний заключенными, а также другими нормативными актами, принятыми Правительством, Министерством юстиции и Национальной пенитенциарной администрации.

Максимальная численность государственных служащих с особым статусом системы пенитенциарной администрации составила 2920 единиц с годовым фондом оплаты труда в пределах ассигнований, утвержденных государственным бюджетом на соответствующий год.

Бюджет сектора системы пенитенциарной администрации на 2015 год составил около 488,00 миллиона леев, что составляет 0,40% ВВП, или 1,05% национального публичной бюджета. В период 2006-2015 годов вклад сектора в национальный публичный бюджет варьировал от 0,76 до 1,08%.

Доля затрат сектора в ВВП в анализируемый период зарегистрировала максимальный уровень в 0,42% в 2009 году, снижение в 2008 году – до 0,31% и небольшой рост в 2013 году – до 0,35%.

На протяжении последних девяти лет затраты на систему пенитенциарной администрации не были стабильны, зарегистрировав максимум в 2014 году, когда объем затрат вырос до 488,00 миллиона леев, что на 344,6 миллиона леев больше, чем в 2006 году.

Основную часть затрат в секторе составляют затраты на персонал, которые в 2010 году достигли уровня в 66,35%. Затраты на питание заключенных в 2006-2014 годах достигли уровня в 7-11%. Соотношение капитальных инвестиций в общем количестве затрат за последние девять лет находилось на уровне 0,20% в 2009 году, 6,41% – в 2014 году и 2,3% – в 2015 году.

По состоянию на 1 января 2016 года предел содержания составлял 8654 места. На эту дату в пенитенциарных учреждениях содержались 8054 человека, из которых: осужденных – 6334, подследственных – 1720, женщин – 496, несовершеннолетних – 70 (68/2), бывших государственных служащих с особым статусом публичных органов – 75, арестованных за правонарушение – 3.

В пенитенциарном учреждении для содержания женщин и в пенитенциарной больнице функционирует по одному специализированному блоку для содержания матерей с детьми.

III. ОПРЕДЕЛЕНИЕ/ОПИСАНИЕ ПРОБЛЕМЫ

3.1. Общие положения

Вопреки усилиям по гуманизации уголовного законодательства в отношении сокрушения наказаний, удельный вес лиц, содержащихся в пенитенциарных учреждениях, в Республике Молдова составляет 215 заключенных на 100000 жителей, что намного превышает среднеевропейское значение, почти на 140 заключенных. В январе 2016 года эта цифра достигла уровня 2008 года, таким образом, 8054 человека находятся в местах лишения свободы, из которых 1720 человек – в предварительном заключении.

В период около 14 лет (2003-2016 годы) динамика количества лиц, содержащихся в пенитенциарных учреждениях, сильно варьировала – от 10925 человек в 2003 году до 6324 в 2010 году. С тенденцией роста примерно на 300-500 человек в год, начиная с 2011 года и до настоящего времени.

В условиях постоянной тенденции роста количества заключенных по отношению к актуальной возможности размещения системы пенитенциарной администрации, составляющей около 5500 мест, регистрируется перенаселение в местах заключения на более чем 40%. Соответственно, большинство лиц, находящихся в местах лишения свободы, содержатся в условиях перенаселения, что фактически составляет основной фактор, который может привести к содержанию лиц в условиях, противоречащих национальным стандартам, с эффектом, противоположным цели наказания в виде лишения свободы.

Исполнение наказания в таких условиях порождает рецидивы, представляя угрозу для сообщества, и тройные расходы для налогоплательщиков, так как жалобы на условия заключения доходят до Европейского суда по правам человека. Европейская конвенция требует от государства обеспечить содержание лиц в условиях, совместимых с соблюдением человеческого достоинства, а отсутствие финансовых ресурсов не является оправданием.

В настоящее время около 8000 граждан Республики Молдова находятся под охраной системы пенитенциарной администрации, среди которых 20% под предварительным арестом, 6% женщин и 1% несовершеннолетних. Лишь 3 из 17 функционирующих пенитенциарных учреждений были обновлены и соответствуют минимальным стандартам содержания (Пенитенциарное учреждение № 7 – Руска, пенитенциарное учреждение № 10 – Гояны и пенитенциарное учреждение № 1 – Тараклия).

Устаревшая инфраструктура, не адаптированная к системе камер, не позволяет разделить осужденных на маленькие участки, в сочетании с нехваткой персонала охраны ведет к насильственным действиям и субкультуре в пенитенциарной среде. Устрашение и насилие определенных категорий заключенных является феноменом, жестко критикуемым СРТ на протяжении многих лет. Более того, неформальная иерархия, управляемая собственными правилами, и ее взаимодействие с криминальными структурами вне системы пенитенциарной администрации угрожают безопасности всего общества в целом.

Другой пакет серьезных проблем, с которыми сталкивается система пенитенциарной администрации, составляют низкий уровень медицинских услуг, обеспечение необходимым инвентарем, приготовление и подача пищи, а также отсутствие возможности в полной мере проводить просоциальные действия с целью мотивации к изменению лиц, находящихся в местах лишения свободы.

Эти проблемы усугубляются феноменом перенаселения пенитенциарных учреждений, что чаще всего является симптомом несбалансированной уголовной юстиции. В результате система пенитенциарной администрации, как часть уголовной юстиции, сталкивается с большими проблемами на уровне функционирования, что мешает ей исполнять свою миссию.

Основная проблема, рассматриваемая в настоящей Стратегии, состоит в низкой эффективности системы пенитенциарной администрации в реализации цели наказания – социальная реинтеграция осужденного лица и предупреждение совершения новых преступлений. Согласно международному показателю Rule of Low Index 2015, de World Justice Project Молдова достигла уровня в 0,28 из максимум 1, для подкатегории Коррекционные услуги эффективны для уменьшения криминального поведения.

В процессе идентификации всех проблемных аспектов и трудностей системы пенитенциарной администрации были проведены внутренние консультации посредством рабочих заседаний с участием всех руководителей внутренних и подведомственных подразделений, включая опытных специалистов, в отношении которых было предложено принятие мер, необходимых для их разрешения. Действия, реализованные с помощью Норвежской миссии экспертов для продвижения соблюдения верховенства закона в Молдавии (NORLAM).

Также использована экспертиза, предоставленная Европейским Союзом посредством проекта «Помощь, предоставленная системам исполнения наказаний, пробации и реабилитации в Молдове», в рамках которого было разработано множество исследований, проведенных в основных секторах деятельности системы пенитенциарной администрации.

В результате анализа собранной информации были сформированы шесть основных областей вмешательства:

1) организация/администрирование системы пенитенциарной администрации;

2) менеджмент персонала системы пенитенциарной администрации;

3) инфраструктура системы пенитенциарной администрации для улучшения условий заключения;

4) подготовка к социальной реинтеграции заключенных;

5) безопасность системы заключения;

6) медицинская помощь лицам, лишенным свободы.

3.2. SWOT-анализ системы пенитенциарной администрации

IV. ОБЩИЕ ЦЕЛИ. ВОЗДЕЙСТВИЕ

Общая цель 1: Повышение эффективности администрирования системы пенитенциарной администрации

В результате анализа существующих документов и итогов деятельности организованных фокус-групп явный вывод состоит в том, что цель Стратегии должна относиться к консолидации институционального потенциала путем объединения менеджерского и руководящего потенциала на стратегическом и оперативном уровнях.

Меры и действия в рамках данной стратегической цели подразумевают оптимизацию законодательной и институциональной базы, специфичной для функционирования системы пенитенциарной администрации.

Конкретные меры на уровне плана действий затрагивают внутренние рабочие процедуры, систему менеджерского контроля, оптимизацию структуры и функциональную организацию.

Ожидаемый эффект: от реализации данной цели ожидается повышение эффективности и результативности системы пенитенциарной администрации, а также улучшение менеджерских и руководящих способностей в области системы пенитенциарной администрации.

Общая цель 2: Эффективная организация управления человеческими ресурсами системы пенитенциарной администрации

Главная проблема области менеджмента человеческих ресурсов системы пенитенциарной администрации состоит в плохом администрировании человеческого потенциала. В результате, несмотря на то, что соотношение между общим количеством государственных служащих с особым статусом системы пенитенциарной администрации и общим количеством заключенных составляет приблизительно 1 к 2,6, на уровне пенитенциарных учреждений это соотношение варьирует очень сильно, достигая соотношения 1 к 10 и 1 к 50-100 в ночную смену и в выходные дни.

Меры и действия в рамках данной стратегической цели подразумевают оптимизацию законодательной и институциональной базы, специфичной управлению персоналом системы пенитенциарной администрации.

Конкретные меры на уровне плана действий включают достижение персоналом системы пенитенциарной администрации нового статуса, децентрализацию процедуры мобилизации, внедрение современных процедур управления персоналом, повышение качества профессиональной подготовки, оценку профессиональных и индивидуальных достижений и мотивирование персонала.

Ожидаемый эффект: От реализации данной цели ожидается формирование и поддержание профессионального персонала системы пенитенциарной администрации, нейтрального с политической точки зрения, организованного в соответствии с современными принципами, без военных элементов, путем эффективной реализации управления персоналом, с целью выполнения задач системы пенитенциарной администрации и исполнения наказания в виде лишения свободы, обеспечивая соблюдение основных прав и свобод человека, а также законное представление нового комплекса мер с целью юридической и социальной защиты ее государственных служащих с особым статусом.

Общая цель 3. Модернизация инфраструктуры системы пенитенциарной администрации для улучшения условий заключения

Установление данной цели определено тем фактом, что исполнение наказания и мер лишения свободы должно осуществляться в здоровой среде, которая гарантирует соблюдение всех основных прав лиц, находящихся в местах лишения свободы.

С целью разрешения проблем, выявленных в области условий жизни лиц, находящихся в местах лишенных свободы, возникла необходимость проведения радикальных вмешательств, которые предполагают строительство 7 новых пенитенциарных учреждений вместимостью по 1200 человек и закрытие существующих.

Однако, исходя из экономических реалий и возможностей финансирования Республики Молдова, Стратегия содержит многогодовой план улучшения условий заключения, который относится в особенности к реконструкции существующих пенитенциаров.

Меры и действия в рамках данной стратегической цели включают модернизацию и развитие инфраструктуры системы пенитенциарной администрации для улучшения условий содержания.

Конкретные действия, идентификация, предложенные оценки для планирования и многолетнего исполнения, объекты инвестиций по типу капитального ремонта и новых объектов, а также инструменты, которые обеспечат параллельное и продолжительное развитие.

Ожидаемый эффект: Реализация данной цели приведет к гуманизации заключения и соблюдению международных и национальных стандартов в данной области в условиях, которые обеспечат стабильность на долгосрочный период.

Общая цель 4. Создание прогрессивной системы исполнения наказания

Достижение цели исполнения наказания в виде лишения свободы, социальной реинтеграции осужденного лица и предупреждения рецидива не может быть реализовано без индивидуализации мер безопасности и ежедневного режима согласно уровню риска и прогрессу в изменении преступного поведения.

Реализация мер и предложенных действий предусматривает приведение в соответствие законодательной базы уголовных исполнительных норм, рабочих процедур и действий, проводимых в пенитенциарном учреждении, развитие инструментов и методов работы, развитие профессиональных компетенций для эффективного содействия перевоспитанию и социальной интеграции осужденного.

Ожидаемый эффект: Реализация данной цели приведет к гармонизации исполнительной нормативной базы по уголовным делам, рабочих процедур и действий, проводимых в пенитенциарном учреждении. Реализацией данной цели преследуется увлечение шансов социальной реинтеграции заключенных и снижение количества негативных событий в системе пенитенциарной администрации.

Общая цель 5. Гарантирование безопасности системы пенитенциарной администрации

Насилие в местах лишения свободы вызвано в основном отсутствием инструментов, необходимых администрации пенитенциарного учреждения для гарантирования безопасности мест заключения. Случаи, когда группы заключенных поддерживаются для самоуправления внутри системы, представляют серьезную угрозу безопасности заключения в целом и физической безопасности заключенных и персонала в частности, а также обществу после освобождения осужденного.

Меры и действия в рамках данной стратегической цели направлены на снижение уровня уязвимости администрации пенитенциарного учреждения относительно гарантирования безопасности системы заключения.

Полный список действий представлен в плане к настоящей Стратегии. Данные действия предусматривают модернизацию средств и работ по безопасности заключения, оптимизацию процедур, средств и инструментов работы или реорганизацию услуг по безопасности и пенитенциарному режиму.

Ожидаемый эффект: Реализация данной цели будет ограничивать насилие в местах заключения и препятствовать созданию неформальной иерархии, устраняя любую форму влияния на уровне пенитенциарных учреждений посредством их недопущения и создания программ незамедлительного вмешательства.

Общая цель 6. Развитие качественных медицинских услуг для лиц, лишенных свободы, эквивалентных тем, которые предоставляются в государственной системе здравоохранения

В процессе развития настоящий Стратегии признана необходимость хорошего функционирования и соответствующей интеграции медицинского обслуживания.

Целью данной задачи является развитие медицинских услуг, равных тем, что предоставляются обществу, для всех лих, находящихся в местах лишения свободы.

Конкретные действия относятся к деятельности медицинской службы на уровне функциональных процедур и механизмов. В расчет были взяты конкретные действия в зоне внутренних процедур, рабочие инструменты и законодательство для обеспечения медицинской помощи.

Реализация мер и намеченных целей включает обеспечение качества медицинского акта, равного тому, которое предоставляется сообществу, путем: обеспечения профессиональной независимости, приведения в соответствие законодательства, обеспечения эффективного управления, аккредитации медицинских служб, профессионального роста медицинского персонала.

Ожидаемый эффект: Реализацией данной цели преследуется обеспечение качественного медицинского обслуживания, снижение уровня заболеваемости и смертности в условиях, специфичных для системы пенитенциарной администрации, и в соответствии с эволюцией данных показателей среди населения.

V. СПЕЦИФИЧЕСКИЕ ЦЕЛИ. ПРИНЯТИЕ НЕОБХОДИМЫХ МЕР

Общая цель 1. Создание эффективной модели администрирования системы пенитенциарной администрации

Специфическая цель 1.1. Консолидация институциональной базы

1.1.1. Реорганизация системы пенитенциарной администрации.

1.1.2. Развитие стратегических способностей системы пенитенциарной администрации.

1.1.3. Развитие операционных способностей системы пенитенциарной администрации.

Специфическая цель 1.2. Консолидация законодательной базы

1.2.1. Пересмотр законодательства и процедур, специфичных области уголовного исполнения.

1.2.2. Пересмотр законодательства и процедур, которые прямо влияют на функционирование системы пенитенциарной администрации.

Специфическая цель 1.3. Оптимизация процесса взаимодействия пенитенциарных учреждений с судебными инстанциями

1.3.1. Построение механизма и условий проведения судебных заседаний по рассмотрению дел, появляющихся в процессе исполнения наказания, в помещениях пенитенциарных учреждений.

1.3.2. Внедрение концепции проведения судебных заседаний с участием заключенных в режиме онлайн.

Специфическая цель 1.4. Развитие информационных технологий

1.4.1. Создание службы информационных технологий в подразделениях системы пенитенциарной администрации.

1.4.2. Улучшение инфраструктуры информационных технологий, телекоммуникации, других средств передачи данных и системы безопасности и защиты данных.

1.4.3. Автоматизация процессов деятельности.

Специфическая цель 1.5. Консолидация потенциала по материальному обеспечению системы пенитенциарной администрации

1.5.1. Развитие производственного сектора системы пенитенциарной администрации.

Специфическая цель 1.6. Использование возможностей развития системы пенитенциарной администрации при поддержке партнеров

1.6.1. Развитие способностей доступа к внешним источникам финансирования.

1.6.2. Развитие партнерства на национальном и международном уровне.

Специфическая цель 1.7. Обеспечение прозрачности и неподкупности персонала системы пенитенциарной администрации

1.7.1. Обеспечение прозрачности во время принятия решений и процессов деятельности.

1.7.2. Разработка системы стандартизации критериев целостности.

Специфическая цель 1.8. Продвижение имиджа системы пенитенциарной администрации

1.8.1. Повышение эффективности деятельности внутренней и внешней коммуникации с целью представления объективного имиджа системы пенитенциарной администрации.

1.8.2. Продвижение деятельности системы пенитенциарной администрации с целью изменения мнения общества.

1.8.3. Развитие отношений сотрудничества с гражданским обществом, академической средой и средствами массовой информации.

Общая цель 2. Эффективная организация управления персоналом системы пенитенциарной администрации

Специфическая цель 2.1. Профессиональная подготовка государственных служащих с особым статусом системы пенитенциарной администрации

2.1.1. Развитие потенциала профессиональной подготовки учебного центра.

2.1.2. Повышение эффективности программ постоянной подготовки.

Специфическая цель 2.2. Развитие процедур персонала

2.2.1. Децентрализация компетенций управления персоналом системы пенитенциарной администрации посредством приказа министра юстиции.

2.2.2. Оптимизация процессов рекрутирования и отбора персонала.

2.2.3. Повышение эффективности автоматизированной системы учета персонала.

2.2.4. Операционная адаптация персонала и схем найма к требованиям системы пенитенциарной администрации.

2.2.5. Развитие системы управления карьерой.

Специфическая цель 2.3. Развитие системы мотивации персонала системы пенитенциарной администрации, основанной на профессиональных достижениях

2.3.1. Создание механизма принятия решений в отношении карьерного роста в соответствии с индивидуальными профессиональными качествами персонала.

2.3.2. Создание и улучшение соответствующих условий труда для персонала системы пенитенциарной администрации.

Специфическая цель 2.4. Психологическая помощь персоналу системы пенитенциарной администрации

2.4.1. Оценка потребностей в психологической помощи в подразделениях системы пенитенциарной администрации.

2.4.2. Рост психологической компетентности государственных служащих с особым статусом системы пенитенциарной администрации.

2.4.3. Эффективность процесса начальной, постоянной и периодической психологической оценки персонала системы пенитенциарной администрации.

Общая цель 3. Модернизация и развитие инфраструктуры системы пенитенциарной администрации с целью улучшения условий заключения

Специфическая цель 3.1. Консолидация способностей материального обеспечения системы пенитенциарной администрации

3.1.1. Идентификация реальных нужд пенитенциарных учреждений для обеспечения исполнения наказаний лишения свободы в соответствии с их целью.

3.1.2. Разработка предложений по внесению изменений в нормативные положения для реальной оценки потребностей финансирования системы пенитенциарной администрации.

3.1.3. Распределение из государственного бюджета необходимых финансовых средств в соответствии с действующим законодательством.

Специальная цель 3.2. Модернизации мест лишения свободы и инфраструктуры пенитенциарных учреждений

3.2.1. Идентификация новых пространств или помещений, которые могут быть реабилитированы и обустроены с целью размещения заключенных.

3.2.2. Постройка новых мест лишения свободы.

3.2.3. Реконструкция мест лишения свободы.

Общая цель 4. Создание прогрессивной системы исполнения наказания

Специфическая цель 4.1. Консолидация роли руководящих пенитенциарных органов в процессе прогрессивного исполнения наказания

4.1.1. Пересмотр нормативной базы с целью введения прогрессивной системы исполнения наказаний.

4.1.2. Создание прогрессивного режима и адаптация инфраструктуры пенитенциарных учреждений, с целью применения дифференцированного режима исполнения наказания.

4.1.3. Создание эффективной системы мотивирования заключенных.

Специфическая цель 4.2. Создание механизма оценки и индивидуального планирования исполнения наказания

4.2.1. Создание структуры оценки и планирования исполнения наказания.

4.2.2. Разработка инструментов оценки заключенных и планирования исполнения наказания.

4.2.3. Установление механизма внедрения индивидуальной программы исполнения наказания.

4.2.4. Разработка компетенций персонала структуры оценки и планирования исполнения наказания.

Специфическая цель 4.3. Разработка образовательной функции

4.3.1. Реорганизация образовательной функции.

4.3.2. Развитие стандартов и эффективных образовательных методологий.

4.3.3. Развитие действий в области образования.

Специфическая цель 4.4. Развитие методов и техник психосоциального вмешательства

4.4.1. Внедрение новых инструментов оценки психосоциальных нужд заключенных на уровне всех пенитенциарных учреждений.

4.4.2. Развитие процесса психосоциального вмешательства, специфичного для различных категорий заключенных.

4.4.3. Развитие и внедрение стандартизированных методологий психосоциального вмешательства.

Специфическая цель 4.5. Развитие партнерских отношений между пенитенциарными учреждениями и бюро пробации, органами местного публичного управления и другими государственными и частными организациями, членами гражданского общества, семьями и сообществами с целью продвижения реабилитации и социальной интеграции лиц, лишенных свободы

4.5.1. Заключение партнерских соглашений между пенитенциарными учреждениями и бюро пробации.

4.5.2. Сотрудничество с внешними социальными службами и вовлечение гражданского общества в процесс социальной интеграции.

Общая цель 5. Гарантирование безопасности системы лишения свободы

Специфическая цель 5.1. Развитие и внедрение процедур безопасности мест заключения

5.1.1. Стандартизация процедур, специфичных для безопасности мест заключения.

5.1.2. Внедрение дифференцированной программы работы для персонала, исполняющего суточное обслуживание.

5.1.3. Развитие способностей вмешательства в кризисной и неотложной ситуации (критические происшествия, пожары наводнения, землетрясения и т.д.).

Специфическая цель 5.2. Развитие инфраструктуры для обеспечения безопасности мест заключения

5.2.1. Улучшение системы охраны, надзора и безопасности.

5.2.2. Обеспечение специализированным оборудованием (защиты) персонала.

5.2.3. Адаптация мер безопасности прогрессивного режима исполнения наказания.

5.2.4. Создание электронной системы контроля доступа.

5.2.5. Создание кинологического центра.

Специфическая цель 5.3. Предупреждение и борьба с преступностью, терроризмом и устранение феномена криминальной субкультуры в пенитенциарной среде

5.3.1. Консолидирование функциональной и организаторской базы деятельности по предупреждению и борьбе с организованной преступностью, терроризмом и устранению феномена криминальной субкультуры в пенитенциарной среде.

Специфическая цель 5.4. Снижение насилия в системе пенитенциарной администрации

5.4.1. Разработка программы снижения насилия в пенитенциарной среде.

5.4.2. Реорганизация жилищного пространства путем перепланировки жилищного пространства и меньших жилищных зон.

Специфическая цель 5.5. Безопасность деятельности по сопровождению и транспортировке лиц, находящихся в местах лишения свободы.

5.5.1. Безопасное сопровождение лиц, лишенных свободы, вне мест заключения.

Общая цель 6. Развитие качественных медицинских услуг для лиц, лишенных свободы, эквивалентных тем, которые предоставляются в публичной системе здравоохранения

Специфическая цель 6.1. Улучшение менеджмента услуг здравоохранения в системе пенитенциарной администрации

6.1.1. Создание единицы управления услугами здравоохранения, предоставляемыми заключенным лицам.

6.1.2. Консолидация потенциала единицы управления услугами здравоохранения, предоставляемыми заключенным лицам.

6.1.3. Сотрудничество между единицей управления услугами здравоохранения, предоставляемыми заключенным лицам, и медико-санитарными публичными учреждениями, неправительственными организациями.

6.1.4. Внедрение целостной информационной системы для менеджмента медицинскими услугами в пенитенциарном учреждении.

Специфическая цель 6.2. Улучшение финансирования услуг здравоохранения, предоставляемых заключенным лицам

6.2.1. Полное финансирование затрат на медицинское обслуживание, предоставляемое заключенным.

6.2.2. Реформирование механизмов финансирования медицинских больничных услуг в рамках системы пенитенциарной администрации.

Специфическая цель 6.3. Улучшение качества медицинских услуг, предоставляемых заключенным

6.3.1. Развитие потенциала предоставленных заключенным медицинских услуг.

6.3.2. Аккредитация медицинских служб.

6.3.3. Внедрение программ здравоохранения для лиц, содержащихся в пенитенциарных учреждения.

6.3.4. Изменение методологии оплаты и внедрение медицинского персонала, принятого на основании контракта о предоставлении услуг.

6.3.5. Повышение эффективности деятельности медицинского персонала.

VI. ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ

Общая цель 1. Создание эффективной модели администрирования системы пенитенциарной администрации:

- одобрение проекта закона о системе администрирования пенитенциара.

- 100% подразделений системы пенитенциарной администрации с новыми структурами, созданными на основе оценки их деятельности;

- стандарты персонала, утвержденные по областям деятельности и категориям подразделений, подведомственных Национальной пенитенциарной администрации;

- руководство по процедурам, утвержденное и используемое всеми подразделениями системы пенитенциарной администрации;

- внедрение на уровне Национальной пенитенциарной администрации системы управления качеством (ISO 9001:2016);

- создание для менеджеров учреждений компетенций по стратегическому планированию;

- улучшение компетенций руководства пенитенциарных учреждений в отношении управления персоналом и финансовыми средствами для их эффективного администрирования;

- создание благоприятной среды для учреждения государственно-частных партнерств;

- изменение нормативной базы, относящейся к внедрению международных регламентов и рекомендаций;

- эффективное сотрудничество с судебными инстанциями;

- создание необходимых условий для предоставления возможностей трудоустройства или занятости всем заключенным;

- информационная инфраструктура и связь охватят не менее 80% потребностей, идентифицированных до 2020 года;

- внедрение 75% опций, идентифицированных для автоматизации процессов;

- в каждом пенитенциарном учреждении будет существовать возможность независимого развития проектов внешнего финансирования.

Общая цель 2. Эффективная организация управления персоналом системы пенитенциарной администрации:

- повышение качества профессионального образования/обучения государственных служащих с особым статусом системы пенитенциарной администрации;

- занятие вакантных должностей на конкурсной основе;

- создание и занятость на уровне 90% реальной необходимости персонала до конца 2020 года;

- создание руководства по карьерному росту государственного служащего со специальным статусом;

- увеличение уровня заработной платы государственных служащих с особым статусом системы пенитенциарной администрации для повышения интереса к работе и сохранению в системе пенитенциарной администрации квалифицированных специалистов;

- создание механизма принятия решений, касающегося продвижения по профессиональной лестнице, в соответствии с индивидуальными профессиональными качествами;

- улучшение условий труда для государственных служащих с особым статусом системы пенитенциарной администрации;

- рост на 25% потенциала по предоставлению психологической помощи государственным служащим с особым статусом системы пенитенциарной администрации.

Общая цель 3. Модернизация и развитие инфраструктуры системы пенитенциарной администрации для улучшения условий заключения:

- повышение на 50% уровня инвестиций в подразделение по содержанию;

- рост на 40% способностей расселения в системе пенитенциарной администрации в условиях не менее 4 кв.м для каждого лица;

- обустройство минимум 2000 новых мест заключения в соответствии с актуальными стандартами до конца 2020 года;

- модернизация минимум 2000 новых мест заключения в соответствии с актуальными стандартами до конца 2020 года;

- индекс общей занятости зарегистрирует уровень, приближенный к 100%, на национальном уровне;

- транспортные возможности системы пенитенциарной администрации возрастут на 20% к 2020 году;

- количество мест, не отвечающих минимальным условиям заключения, сократится на 50% до 2020 года;

- улучшение качества питания лиц, содержащихся в местах лишения свободы.

Общая цель 4. Создание прогрессивной системы исполнения наказания:

- внесение в нормативную базу изменений относительно исключения типов пенитенциарных учреждений с передачей пенитенциарной администрации полномочий по размещению заключенных по режимам содержания на основании правил индивидуализации;

- создание секторов для раздельного содержания заключенных в дифференциальных режимах заключения;

- создание структуры по оценке и планированию исполнения наказания;

- повышение эффективности механизма внедрения индивидуальной программы исполнения наказания;

- создание критериев расширения режима заключения в зависимости от реализации индивидуальной программы исполнения наказания;

- образовательные программы и психосоциальное вмешательство доступны всем уязвимым заключенным на качественном уровне в соответствии со взятыми стандартами;

- создание условий приобщения заключенных, желающих пройти программу ликвидации безграмотности, обучения и профессиональной подготовки;

- повышение уровня психосоциального вмешательства на 50% к 2020 году;

- создание эффективной системы мотивации заключенных для участия в программах и видах деятельности, рекомендуемых в индивидуальном плане исполнения наказания;

- эффективное сотрудничество с отделами условного заключения и социальными службами сообщества.

Общая цель 5. Гарантирование безопасности системы мест заключения:

– детальное регламентирование всех процессов, характерных для подразделений охраны, сопровождения и надзора (в особенности в кризисных ситуациях, которые подразумевают применение физической силы и специальных средств);

- создание институциональных гарантий юридической защиты персонала в области режима и охраны;

- разделение мест лишения свободы (спальные места и дворы для прогулок);

- создание групп по вмешательству и групп переговорщиков на уровне пенитенциарных учреждений;

- автоматизация допуска на контрольные посты, входных дверей в сектора содержания;

- внедрение программы сокращения насилия с целью уменьшения уровня агрессивных действий в отношении персонала и между лицами, лишенными свободы, на 25% до 2020 года;

- усовершенствование системы заключения, оповещения и сигнализации критических и операционных случаев и экстренных ситуаций;

- соответствующее оснащение государственных служащих с особым статусом согласно служебным обязанностям;

- создание на уровне каждого пенитенциарного учреждения групп конвоирования;

- реабилитация и строительство заборов, обустройств и защитного оборудования, используемого при распределении человеческих ресурсов, для персонала службы охраны, предоставляющего услуги во время работы с заключенными;

- передача в суд всех случаев внеуставных отношений и коррупции, совершенных государственными служащими с особым статусом системы пенитенциарной администрации.

Общая цель 6. Развитие качественных медицинских услуг для лиц, находящихся в местах лишения свободы, эквивалентных тем, которые предоставляются населению публичной системой здравоохранения:

- создание структуры, ответственной за управление областью медицинской помощи заключенным;

- аккредитация медицинских служб в пенитенциарных учреждениях;

- закупка медикаментов и медицинских услуг согласно потребностям;

- включение некоторых категорий заключенных в категорию медицински застрахованных лиц;

- эффективный механизм взаимодействия с учреждениями, находящимися в подчинении Министерства здравоохранения, для упрощения внедрения в пенитенциарных учреждениях национальных программ здравоохранения;

- создание в публичных медико-санитарных учреждениях специальных палат для предоставления медицинской помощи заключенным.

VII. СРОКИ РЕАЛИЗАЦИИ

Внедрение настоящей Стратегии будет осуществляться в течение 5 лет, с 2016 до 2020 года, на основе Плана действий, структурированного по стратегическим целям, мерам, действиям, результатам, срокам, ответственным лицам и инструментам оценки.

План действий ежегодно будет пересматриваться для обеспечения необходимого уровня гибкости внедрения и незамедлительного реагирования на изменения в системе, но без того, чтобы изменения значительно затронули цель Стратегии. Гибкость необходима и уместна на уровне средств, инструментов, действий.

Эффективное внедрение подразумевает два уровня действий: центральный и местный. На центральном уровне внедряются действия, относящиеся к центральному аппарату, начальниками подразделений, а на местном уровне – начальниками пенитенциарных учреждений, которые будут напрямую отвечать за исполнение соблюдения соответствующего календарного плана через его координацию с центральным аппаратом.

VIII. АНАЛИЗ РИСКОВ

Риски, связанные с настоящей Стратегией, являются как общими (в основном внешнего происхождения, характерные для всех проектов), так и специфическими.

Общие категории рисков:

1. Риск технико-финансового происхождения.

2. Риск, связанный с адаптацией стратегической концепции.

3. Риск невмешательства или потери поддержки Стратегии.

4. Риск администрирования.

5. Профессиональный риск.

Исходя из вышеизложенных аспектов, можем отметить наличие факторов риска в каждом анализируемом секторе. Система пенитенциарной администрации подразумевает серию действий, направленных на осознание, уменьшение и контроль рисков общего характера предложенного проекта.

1) Касаемо снижения рисков технического и финансового характера, имелось в виду существование определенной логики вмешательства в случае Плана действий, переданной посредством причинно-следственной связи между предложенными видами деятельности в смысле выполнения целей и ожидаемых результатов. Результаты были сформированы исходя из ожидаемых преимуществ (outcome), и не только как естественное следствие проводимых действий (outhut). Получение ожидаемых результатов проверено на основе предложенных показателей. Финансовый риск был уменьшен анализом затрат на действия. В основном были выделены минимальные расходы со значительным эффектом. Если в результате анализа было установлено повышение расходов, соответственно были скорректированы сроки реализации и проверены планы финансирования с целью обеспечения ресурсами, необходимыми для реализации Стратегии.

2) Адаптация стратегии для развития системы пенитенциарной администрации подразумевает как наличие фундаментальной концепции на уровне общества в связи с задачами службы (проведение встреч с представителями гражданского общества, неправительственных организаций, обсуждения), так и учет мнения государственных служащих с особым статусом системы пенитенциарной администрации. Стоит отметить, что Стратегия была разработана рабочей группой, сформированной из опытных государственных служащих с особым статусом системы пенитенциарной администрации, во взаимодействии с международным экспертом, используя современные методы разработки документов государственной политики.

3) Система пенитенциарной администрации осознала риск невмешательства или потери поддержки Стратегии. В этом случае цель Стратегии серьезно пострадает, как и преследуемые результаты. Периодическое обновление заявлений о поддержке в формальном плане должно быть продублировано поддержкой со стороны необходимых условий для выполнения действенной целей.

4) Риск управления проектом может затронуть соответствующее исполнение предусмотренных действий. Размах действий, направленных на внедрение и мониторинг Стратегии, ведет к повышенному уровню риска, вызванному объемом работы и разнообразием аспектов, необходимых к рассмотрению членами Комиссии. Стоит отметить тот факт, что проект содержит определенную степень полезных нововведений для большинства вовлеченных лиц, увеличивая риск неправильного понимания и применения положений Стратегии.

5) Риск возникновения некоторых проблем профессионального характера относится в особенности к качеству человеческого фактора на момент отбора. Благодаря некоторым аспектам, характерным для нынешнего общества (проблемы, связанные с коррупцией, иерархия ценностей), в рамках проекта можно зайти в тупик в результате того, что решение, принятое человеком иногда как самое удобное, не всегда является самым правильным.

Характеристика общих рисков заключается в том, что они непосредственно и в целом не зависят от системы пенитенциарной администрации, и в результате не находятся под контролем или влиянием.

IX. ПРОЦЕДУРЫ МОНИТОРИНГА И ОТЧЕТНОСТИ

Внедрение настоящей Стратегии обеспечено Правительством посредством Министерства юстиции. В тоже время в процесс внедрения вовлечены другие центральные органы публичного управления, такие как Министерство просвещения, Министерство труда, социальной защиты и семьи, Министерство здравоохранения, Министерство финансов, Министерство внутренних дел, а также организации гражданского общества.

Министерство юстиции является главным органом, ответственным за обеспечение эффективности механизма мониторинга и оценки внедрения Стратегии посредством Национальной пенитенциарной администрации.

Директор Национальной пенитенциарной администрации ежегодно информирует Министерство юстиции о степени реализации Плана действий по внедрению Стратегии развития системы пенитенциарной администрации на 2016-2020 годы. Информирование осуществляется посредством ежегодного отчета о достижениях.

На уровне Национальной пенитенциарной администрации используется следующий механизм мониторинга и отчетности:

- подразделение, ответственное за отчетность об уровне реализации Плана действий по внедрению Стратегии, ежеквартально информирует директора Национальной пенитенциарной администрации о мерах, принятых в отчетный период. В этом смысле подразделение по мониторингу обобщает полученные отчеты, обрабатывает информацию, составляет общий отчет об уровне реализации и представляет его на заседания Консультативного совета Национальной пенитенциарной администрации.

- Консультативный совет Национальной пенитенциарной администрации анализирует уровень реализации Плана действий по внедрению Стратегии, соблюдение сроков, проблемы и случаи, которые привели к неисполнению или неправильному исполнению, устанавливает меры, которые необходимо осуществлять для исправления ошибок и обеспечивает через каждого члена передачу данных мер персоналу подразделений.

На уровне подразделений, подведомственных Национальной пенитенциарной администрации, механизм мониторинга и отчетности проводится на основе их плана действий следующим образом:

- ежеквартально или по мере необходимости анализируются на заседаниях по подведению итогов деятельности подведомственных подразделений уровень внедрения стратегии, соблюдение сроков, проблемы и причины, которые привели к неисполнению или неправильному исполнению, устанавливаются меры, необходимые для исправления ошибок, и обеспечивается передача данных мер персоналу подразделений;

- копия протокола итогового заседания передается ответственному подразделению с предоставлением отчета об уровне реализации внедрения стратегии.

Базу отчетности по реализации результатов представляют показатели Плана действий по внедрению Стратегии. В этом смысле подразделение, ответственное за организацию планирования деятельности Национальной пенитенциарной администрации, а в случае структурных подразделений – рабочая группа по планированию деятельности, обеспечивает включение в годовой план деятельности действия, предусмотренные в Стратегии, необходимые для внедрения в последующий период.

Мониторинг внедрения будет постоянным, в процессе которого будут браться в расчет показатели реализации, установленные Планом действий по внедрению Стратегии. В оценке прогресса внедрения Стратегии будут проведены две промежуточные, независимые оценки для целей, установленных в 2017 и 2018 годах, для приведения планов в соответствие с потребностями и тенденциями данного периода. Промежуточная оценка будет основываться на измерении результатов и установленных целей сквозь призму базы мониторинга и оценки. На основании данной промежуточной оценки будут определяться ожидаемые результаты и специфические цели. Более того, данные оценки будут использоваться для определения действий на последующие годы в соответствии с существующими реальностями и бюджетным планированием на последующий период.

Первый отчет по оценке будет разработан в конце 2017 года на основе годовых отчетов, представленных учреждениями, ответственными за внедрение, и будет содержать степень реализации целей и предложенных действий в соответствующий период, а также уровень достижения основных показателей. Таким образом, будут идентифицированы факторы, которые оказывают влияние на успех или неудачу реализации прогнозированных действий, соответствующая информация будет использована с целью планирования деятельности на последующий период.

Результаты внедрения Стратегии будут представлены в заключительном независимом отчете, который отразит воздействие на систему пенитенциарной администрации результатов, достигнутых в рамках каждой приоритетной стратегической цели и Стратегии в целом. Финальная оценка будет реализована сквозь призму сравнения, эффективности, устойчивости, влияния и подхода, основанного на правах человека, с привлечением представителей гражданского общества.

Приложение № 2

к Постановлению Правительства

№ 1462 от 30 декабря 2016 г.

План действий

по внедрению Стратегии развития системы пенитенциарной

администрации на 2016-2020 годы