90/28.09.2007 Распоряжение об утверждении Концепции оптимизации численности работников бюджетной сферы на 2008-2010 годы

ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА

РАСПОРЯЖЕНИЕ

N 90-p  от  28.09.2007

 (в силу 16.11.2007) 

Мониторул Офичиал N 178-179 ст.1276 от 16.11.2007

* * *

Утратил силу: 31.10.2012

Постановление Правительства № 796 от 25.10.2012

В целях эффективного использования имеющегося человеческого потенциала, сохранения расходов на содержание персонала в национальном публичном бюджете на уровне 10 процентов и накопления средств, необходимых для оптимизации оплаты труда работников бюджетной сферы:

1. Утвердить Концепцию оптимизации численности работников бюджетной сферы на 2008-2010 годы (прилагается).

2. Установить, что внедрение утвержденной концепции является одним из приоритетных направлений менеджмента человеческих ресурсов в бюджетной сфере и повышения эффективности расходов на содержание персонала в национальном публичном бюджете.

3. Министерству экономики и торговли совместно с Министерством финансов, Министерством просвещения и молодежи, Министерством культуры и туризма, Министерством сельского хозяйства и пищевой промышленности, Министерством здравоохранения, Министерством внутренних дел, Министерством обороны, другими министерствами и центральными административными органами до 1 декабря 2007 г. разработать и представить Правительству для рассмотрения План мероприятий по реализации Концепции оптимизации численности работников бюджетной сферы на 2008-2010 годы.

4. Министерству экономики и торговли совместно с Министерством финансов осуществлять мониторинг деятельности партнеров, вовлеченных в реализацию указанной концепции, и до 1 марта года, следующего за отчетным годом, информировать Правительство о достигнутых результатах.

5. Контроль за выполнением настоящего распоряжения возложить на Министерство экономики и торговли и Министерство финансов.

Утверждена

Распоряжением Правительства

№ 90-р от 28 сентября 2007 г.

КОНЦЕПЦИЯ

оптимизации численности работников бюджетной сферы

на 2008-2010 годы

1. НЫНЕШНЯЯ СИТУАЦИЯ И ТЕНДЕНЦИИ

Расходы на содержание персонала, которые включают заработную плату, взносы обязательного государственного социального страхования и взносы обязательного медицинского страхования, составляют одну из главных экономических категорий расходов национального публичного бюджета.

В 2007 году номинальный размер расходов на содержание персонала составляет 4395,7 млн.леев, увеличившись по сравнению с 2006 годом на 14,6% и в 3,2 раза больше по сравнению с 2000 годом.

Как составная часть внутреннего валового продукта расходы на содержание персонала в 2007 году возросли с 7,8% в 2004 году до 9,4% в 2007 году.

Это значительное увеличение расходов на содержание персонала обусловлено в первую очередь реализацией первых этапов внедрения новой системы оплаты труда работников бюджетной сферы. Так, для внедрения новых норм в области заработной платы в 2006 году было выделено 1090 млн.леев, а в 2007 году еще 338,1 млн.леев.

Выделение указанных сумм позволило увеличить в указанный период среднюю заработную плату одного работника бюджетной сферы более чем на 62%.

В то же время по сравнению со средней заработной платой одного работника реального сектора национальной экономики заработная плата работников бюджетной сферы остается по-прежнему низкой, составив в 2007 году всего лишь 74,5% заработной платы в частном секторе.

Таким образом, несмотря на то, что расходы на содержание персонала в бюджетной сфере очень велики и в сравнении с внутреннем валовым продуктом превышают уровень, достигнутый в других странах региона, уровень оплаты труда работников этого сектора намного ниже, чем в реальном секторе.

Главной причиной сложившегося положения является большая доля работников бюджетной сферы, которая составляет около 25% общего числа работников национальной экономики.

Динамика численности работников отраслей бюджетной сферы (за исключением персонала органов национальной обороны, государственной безопасности и охраны общественного порядка) в 2001-2006 годах характеризуется следующими показателями:

Данные таблицы показывают, что за анализируемый период имело место существенное сокращение численности работников во всех отраслях бюджетной сферы.

Так, если в 2001 году численность работников составляла более 239,6 тыс. человек, то в 2006 году – 179,6 тыс. человек. Наиболее существенные сокращения имели место в 2004 году в связи с внедрением системы обязательного медицинского страхования, в результате чего большинство медицинских учреждений перешло на деятельность в условиях финансовой автономии.

Соответственно изменилась и отраслевая структура бюджетных работников. Если доля работников сферы здравоохранения уменьшилась с 27,4% до 2,7%, то доля работников образования достигла 70,5%.

В последние десять лет численность работников в учебных заведениях варьировала в зависимости от соответствующего уровня образовательного процесса.

В дошкольном образовании до 2000 года имел место процесс спада, когда более сотни дошкольных учреждений прекратили свою деятельность. Соответственно и число педагогических кадров уменьшилось с 14,7 тыс. в 1997 году до 8,9 тыс. в 2000 году. С 2002 года начался процесс восстановления дошкольных учреждений, что привело к увеличению контингента детей, посещающих эти учреждения, до 113,1 тыс. в 2006 году, при этом уровень посещаемости составил 55,4%. В настоящее время действуют 1295 дошкольных учреждений, в которых работают свыше 10,3 тыс. воспитателей, на 11 детей приходится один воспитатель.

В то же время в 270 населенных пунктах нет дошкольных учреждений, а степень охвата детей в возрасте 5-7 лет составляет только 85%.

В ближайшем будущем число восстановленных дошкольных учреждений будет увеличиваться ежегодно на 3%, а число детей, охваченных дошкольными программами, возрастет к 2010 году на 15%.

Таким образом, в дошкольном образовании в 2008-2010 годах сохранится тенденция увеличения числа работников, особенно педагогических кадров.

В среднем профессиональном образовании число учащихся после сокращения на 30% в 1998 году оставалось стабильным до 2004 года на уровне около 23 тыс. человек, число педагогических кадров сократилось с 2,5 тыс. до 2,3 тыс. человек.

Начиная с 2005 года среднему профессиональному образованию уделяется повышенное внимание с точки зрения корреляции с растущими потребностями рынка труда в квалифицированных рабочих кадрах.

В 2008-2010 гг. сеть средних профессиональных учебных заведений будет пересмотрена и оптимизирована в целях обеспечения существенного роста численности учащихся, что приведет к соответствующему увеличению количества персонала.

Те же условия и тенденции характерны и для среднего специального образования. Численность учащихся в этой системе возрастет с 27,0 тыс. в 2005 году до 36,7 тыс. в 2010 г.

Количество работников в системе начального и общего среднего образования в значительной степени зависит от демографической ситуации в Молдове.

За последние 10 лет количество учащихся непрерывно сокращалось с 655,4 тыс. в 1997 году до 487,0 тыс. в 2007 году, то есть на 25,7%. В то же время количество учебных заведений сократилось на 38 единиц, с 1545 до 1507, соответственно количество педагогических кадров сократилось с 45,1 тыс. до 41,0 тыс., т.е. на 9%. В этих условиях соотношение учащийся/педагог сократилось с 15 в 1997 году до 12 в 2007 году, а в сельской местности это соотношение еще более низкое.

Мощности учебных заведений используются на уровне 67,3%. Параллельно действуют два разных, одинаково завершающихся стандарта: общее среднее образование и лицейское образование. Большинство педагогических кадров достигло преклонного возраста, а обеспеченность молодыми специалистами недостаточна.

В 2008-2010 гг. продолжится сокращение численности учеников более чем на 20 тыс. ежегодно. Таким образом, сеть учебных заведений начального и общего среднего образования, а также количество работников необходимо привести в соответствие с контингентом учащихся.

В системе высшего образования в последние 10 лет продолжался рост числа работников, связанный с чрезмерным увеличением количества студентов, – с 72,7 тыс. в 1998 году до 128 тыс. в 2006 году. В 2008-2010 гг. предусматривается сократить количество поступающих на контрактной основе на некоторые специальности с целью корреляции количества подготовленных специалистов с потребностями рынка труда.

Распределение штатных бюджетных единиц персонала по формам образования показано в следующей таблице.

Из общего числа единиц педагогические кадры составляют порядка 56%. Таким образом, на каждую единицу педагогических кадров приходится 0,8 единицы непедагогического персонала, большую часть которого составляет обслуживающий персонал.

Отмеченное соотношение намного ниже уровня, достигнутого в развитых странах.

В отраслях культуры, искусства и спорта бюджетные работники сконцентрированы в библиотеках, музеях, домах культуры, театрально-концертных организациях и спортивных школах.

После массового сокращения персонала, имевшего место в 1991-2000 годах, когда количество домов культуры сократилось с 1790 до 1245, а количество библиотек – с 2079 до 1377, в 2001-2006 годах количество работников отрасли стабилизировалось на уровне 10,0 тыс. единиц, или 5,5% общего количества работников бюджетной сферы.

Были предприняты конкретные действия по улучшению ситуации в области культуры, наделению библиотек функциями информационных центров.

Бюджетный сектор в области здравоохранения состоит из 5,7 тыс. единиц персонала, сконцентрированного в центрах превентивной медицины (57,5%), центрах размещения и реабилитации детей, станциях переливания крови, судебно-медицинской экспертизы, других учреждениях.

Насущной проблемой в отрасли является дефицит медицинского персонала, особенно со средним специальным образованием.

Бюджетные учреждения в области сельского хозяйства охватывают Государственную ветеринарную службу, Специальную службу по активным воздействиям на гидрометеорологические процессы, инспекции.

На 2008-2010 годы прогнозируется развитие сети противоградовых пунктов для обеспечения в 2010 году противоградовой защиты на территории 2000 тыс.га, что потребует увеличения персонала более чем на 400 единиц.

В центральных отраслевых органах и органах местного публичного управления предусмотрено 19,9 тыс. публичных должностей и 4,6 тыс. единиц персонала по техническому обслуживанию. В 2006 году начался процесс реформирования органов центрального публичного управления, который осуществляется в соответствии со Стратегией реформы центрального публичного управления в Республике Молдова, утвержденной Постановлением Правительства № 1402 от 30 декабря 2005 года.

Существенное сокращение персонала органов местного публичного управления было осуществлено одновременно с внедрением новых типовых штатных расписаний с переходом от уездов к районам, а в центральном публичном управлении - в 2005 году. В 2006 году в рамках оптимизации численности персонала было сокращено 70 единиц, в 2007 году было сокращено 204 штатные единицы, или 9,4% численности Таможенной службы.

Большой контингент государственных служащих сконцентрирован в Главной государственной налоговой инспекции (2248 единиц). В то же время на 1000 жителей Молдовы приходится 0,7 налогового служащего, что намного меньше, чем в европейских странах.

Число сотрудников органов национальной обороны, государственной безопасности и общественного порядка продолжает оставаться внушительным, имеются диспропорции между количеством бюджетных единиц и реальным персоналом работающих.

В целом динамика единиц персонала, предусмотренных в 2006-2007 гг. в штатных расписаниях, характеризуется следующими данными:

Ключевым вопросом менеджмента человеческих ресурсов в отраслях бюджетного сектора являются неэффективные методы планирования штатных единиц и отсутствие ясного и объективного учета работников по роду занятий и уровню оплаты их труда.

Существующая статистика дает лишь минимальную информацию, касающуюся численности работников и расходов на оплату труда, без распределения их по профессиям и специальностям, уровню квалификации и условиям оплаты труда.

В большинстве случаев отсутствуют нормы обслуживания и нормативы численности персонала, а действующие нормативы устарели на 25 лет.

Типовые штатные расписания, которые применяются в некоторых отраслях, также устарели и применяются ненадлежащим образом.

В стране нет ни одного учреждения, специализированного в области нормирования труда.

Экспертиза штатных расписаний учреждений и организаций осуществляется не на должном уровне. Много нарушений обнаруживается и при установлении норм оплаты труда для конкретных работников, и при расчете бюджетных средств, необходимых для оплаты труда, что является следствием сложной и нетранспарентной системы оплаты труда.

В целом менеджмент человеческих ресурсов бюджетного сектора нуждается в повышении эффективности, необходимы реструктуризация многих учреждений и отраслей и оптимизация численности работников публичного сектора.

2. ЦЕЛЬ КОНЦЕПЦИИ

Настоящая концепция имеет целью оптимизацию структур бюджетных учреждений и численности работников отраслей бюджетной сферы, призванных обеспечить:

эффективное использование имеющегося человеческого потенциала в соответствии с квалификацией и достигнутым уровнем подготовки;

сохранение расходов на содержание персонала в национальном публичном бюджете в пределах 10% внутреннего валового продукта;

накопление необходимых средств для внедрения в 2008-2010 гг. норм оплаты труда, предусмотренных Законом о системе оплаты труда в бюджетной сфере № 355-XVI от 23 декабря 2005 г.;

направление средств, сэкономленных вследствие сокращения неэффективных штатных единиц, для удержания и привлечения молодых и перспективных специалистов с высоким уровнем подготовки.

3. НАИБОЛЕЕ ВАЖНЫЕ ДОКУМЕНТЫ ПОЛИТИК И НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ

Основные направления кадровой политики государства в отраслях бюджетного сектора сформулированы в следующих документах политик и нормативных актах:

Постановление Правительства № 410 от 4 апреля 2003 г. "Об утверждении Национальной стратегии «Образование для всех»";

Постановление Правительства № 1541 от 22 декабря 2003 г. "Об утверждении Стратегии для молодежи";

Постановление Правительства № 527 от 21 мая 2004 г. "Об утверждении Национального плана мероприятий «Образование для всех» на 2004-2008 гг.";

Постановление Правительства № 711 от 15 июля 2005 г. "Об утверждении Плана действий по функциональному анализу, разработке и реализации Стратегии реформы центрального публичного управления в Молдове";

Постановление Правительства № 790 от 1 августа 2005 г. "Об утверждении Плана мероприятий по выполнению Программы деятельности Правительства на 2005-2009 годы «Модернизация страны – благосостояние народа»";

Постановление Правительства № 863 от 16 августа 2005 г. "Об утверждении Программы модернизации системы образования в Республике Молдова";

Постановление Правительства № 913 от 26 августа 2005 г. "Об утверждении Национальной стратегии в области репродуктивного здоровья";

Постановление Правительства № 31 от 11 января 2007 г. "Об утверждении Национальной стратегии обучения государственных служащих и местных выборных лиц на 2007-2010 годы";

Постановление Правительства № 237 от 1 марта 2007 г. "Об утверждении Отчета о ходе внедрения Программы модернизации системы образования в Республике Молдова";

Постановление Правительства № 459 от 25 апреля 2007 г. "Об утверждении Национальной программы реабилитации и социальной интеграции лиц с ограниченными возможностями на 2007-2009 годы";

Постановление Правительства № 605 от 31 мая 2007 г. "Об утверждении Национальной стратегии о политиках занятости рабочей силы на 2007-2015 годы";

Постановление Правительства № 637 от 7 июня 2007 г. "Об утверждении Национальной программы «Трансфузионная безопасность и самообеспечение страны препаратами крови на 2007-2011 годы»";

Постановление Правительства № 784 от 9 июля 2007 г. "Об утверждении Национальной стратегии и Плана действий по реформированию системы интернатного типа по уходу за ребенком на 2007-2012 годы";

Постановление Правительства № 995 от 3 сентября 2007 г. "Об утверждении Национального плана мероприятий сообщества по поддержке детей, находящихся в затруднительном положении, на 2007-2009 годы".

4. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ОПТИМИЗАЦИИ ПЕРСОНАЛА

В образовании:

разработка и внедрение Стратегии оптимизации сети учреждений образования, предусматривающей:

создание окружных школ;

реорганизацию средних общеобразовательных школ в гимназии и лицеи;

внедрение новой формулы финансирования учреждений образования;

организацию школьного транспорта в сельской местности;

приведение числа педагогических кадров в соответствие с ожидаемым контингентом учеников и ежегодное увеличение соотношения ученик/ преподаватель на 2 ученика/ преподавателя;

внедрение Плана действий по реформированию системы интернатного типа по уходу за ребенком на 2007-2012 годы и системы мер по предупреждению размещения детей в учреждениях интернатного типа;

повышение эффективности использования кадров в учреждениях специального образования (удвоение количества классов в учреждениях интернатного типа и сокращение вспомогательного персонала на 10% ежегодно);

разработка и внедрение новых типовых штатных расписаний для учреждений образования всех уровней в целях оптимизации вспомогательного персонала;

пересмотр и оптимизация сети учреждений среднего профессионального образования;

оптимизация заполнения групп учеников и штатных расписаний в профессиональных школах;

организация обучения комплексным специальностям с внедрением гибкого куррикулума для профессионального образования с комплексной специализацией;

оптимизация специализации учреждений среднего специального образования и приведение числа педагогических колледжей в соответствие с количеством специалистов, необходимых в отрасли;

совершенствование программ профессиональной подготовки в целях сокращения времени обучения по некоторым необязательным дисциплинам;

модернизация университетских куррикулумов в соответствии с новой структурой высшего образования;

оптимизация специализации высших учебных заведений;

обновление норм педагогической нагрузки и доведение их до уровня европейских стран;

внесение изменений в Трудовой кодекс в целях упрощения расторжения индивидуального трудового договора с лицами, достигшими пенсионного возраста, с последующим заключением трудового договора на определенный срок.

В здравоохранении:

реструктуризация учреждений по переливанию крови в соответствии с Национальной программой "Безопасность и самообеспечение страны препаратами крови на 2007-2011 годы";

оптимизация штатного расписания муниципальных и районных центров превентивной медицины Государственной санитарно-эпидемиологической службы.

В культуре, искусстве и спорте:

внедрение в библиотечную систему передовых информационных технологий;

повышение эффективности использования человеческих ресурсов в художественном образовании;

оптимизация сети спортивных школ.

В области страхования и социальной помощи:

мониторизация реализации бизнес-процессов в рамках интегрированной информационной системы SPAS, оптимизация должностей центрального аппарата НКСС и ее территориальных подразделений, утверждение и внедрение новой организационной структуры НКСС;

постепенная передача компетенций от центрального аппарата НКСС территориальным подразделениям;

усовершенствование процедур по менеджменту человеческих ресурсов;

реализация целей Национальной стратегии и Плана действий по реформированию системы интернатного типа по уходу за ребенком на 2007-2012 годы;

сокращение на 50% количества детей, не проживающих в семье;

реструктуризация учреждений интернатного типа через:

реорганизацию учреждений интернатного типа в малые единицы, созданные по семейной модели, и/или в коммунитарные центры социальной помощи;

поэтапное закрытие учреждений, которые по разным причинам не могут быть реструктурированы.

В бюджетных учреждениях сельского хозяйства, защиты окружающей среды и гидрометеорологии:

реформирование системы санитарно-ветеринарного контроля путем концессионирования ветеринарных участков и отдельных видов санитарно-ветеринарной деятельности, а также передача некоторых видов деятельности уполномоченным ветеринарным врачам предприятий по производству, переработке, хранению и реализации продуктов животного происхождения;

совершенствование организационной структуры Государственной семенной инспекции, Государственной республиканской инспекции по защите растений, Государственной инспекции по хлебопродуктам и хлебопекарной промышленности.

В государственной службе:

реорганизация центрального публичного управления, институциональная и функциональная оптимизация Правительства, разграничение функций по разработке политик от функций по их реализации, в том числе путем передачи исполнительских функций структурам, подведомственным министерствам;

оптимизация процесса принятия решений путем повышения эффективности системы планирования и отчетности, развития способностей по разработке документов политик, осуществления анализа и мониторинга их внедрения, внедрение информационных и коммуникационных технологий;

оптимизация управления государственными должностями и государственными служащими;

оптимизация государственного регламентирования предпринимательской деятельности и сокращение количества всех форм контроля со стороны государства;

внедрение системы оплаты труда, способной обеспечить укрепление потенциала и повышение профессионализма персонала, привлечение и удержание молодых специалистов с современной подготовкой;

внедрение Реестра государственных должностей и государственных служащих;

создание и внедрение интегрированной информационной системы и механизма представления отчетов в электронном виде Государственной налоговой инспекции;

оптимизация используемых налоговых процедур, стандартизация рабочих процессов.

В органах национальной обороны, государственной безопасности и общественного порядка:

осуществление стратегического анализа обороны исходя из среды безопасности на стратегическом уровне, оценка рисков и имеющихся средств защиты;

совершенствование организационной структуры и рационализация предельной численности центрального аппарата Министерства обороны;

оптимизация структуры и сокращение числа аттестованных работников Главного управления государственной охраны.

В целом по бюджетному сектору:

проведение переписи работников бюджетного сектора с внедрением Ежегодного статистического отчета о распределении работников бюджетного сектора по функциям, категориям оплаты труда и размеру заработной платы по состоянию на 1 октября;

разработка методологии оценки потребности отраслей в квалифицированных кадрах;

разработка мер по обучению и переквалификации высвобожденных работников бюджетного сектора в целях их трудоустройства в частном секторе;

внедрение разработанных совместно со странами-членами СНГ нормативов численности для:

специалистов, занимающихся оказанием социальной помощи населению;

работников служб медико-социальной экспертизы;

работников агентств занятости населения;

работников бюро по трудоустройству;

работников учреждений социального обеспечения;

регулирование порядка использования денежных средств, сэкономленных вследствие рационализации численности персонала в целях повышения заработной платы работникам сектора.

5. ОЦЕНКА ПОСЛЕДСТВИЙ ОПТИМИЗАЦИИ ЧИСЛЕННОСТИ ПЕРСОНАЛА

Положительные стороны внедрения концепции:

сокращение чрезмерной численности работников в отраслях бюджетного сектора, в особенности на неквалифицированных, вспомогательных и низкооплачиваемых работах;

создание предпосылок для существенного увеличения заработной платы в условиях ограничения расходов на содержание персонала в национальном публичном бюджете;

усиление притягательности рабочих мест в бюджетном секторе для молодых специалистов с современной подготовкой;

рост производительности труда, повышение исполнительской дисциплины работников;

усовершенствование бюджетного планирования путем обеспечения строгого учета штатных единиц в профессиональном и квалификационном аспектах;

ускорение внедрения норм оплаты труда, предусмотренных в Законе о системе оплаты труда в бюджетной сфере № 355-XVI от 23 декабря 2005 г.

Возможные отрицательные последствия:

рост безработицы;

ограниченные возможности трудоустройства в сельском секторе для педагогических кадров, работников культуры и др.;

дисфункции на рынке труда;

значительные расходы на социальную защиту уволенных работников – выплата выходного пособия, выплата пособия по безработице;

дополнительные расходы для обучения и переквалификации высвобожденных лиц.

Для реализации задач, предусмотренных в настоящей концепции, отраслевые министерства, другие центральные административные органы и органы местного публичного управления должны разработать конкретные планы действий с указанием ожидаемых результатов.