Определение N 109 от 06.09.2022 о неприемлемости обращения № 286g/2021 г. об исключительном случае неконституционности статей 19 п.f) и 39 частей (2), (3) и (4) Закона № 132 от 17 июня 2016 года о Национальном органе по неподкупности, статей 23 частей (3), (4), (6), (7) и (9) и 24 ч.(12) Закона № 133 от 17 июня 2016 года о декларировании имущества и личных интересов (ответственность за нарушение правового режима конфликта интересов)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 286g/2021 г. об исключительном случае

неконституционности  статей 19 п.f)  и 39 частей (2), (3) и (4)  Закона № 132

от 17 июня 2016 года о Национальном органе по неподкупности, статей 23

частей (3), (4), (6), (7) и (9) и 24 ч.(12) Закона № 133 от 17 июня 2016 года

о декларировании имущества и личных интересов

(ответственность за нарушение правового

режима конфликта интересов)

№ 109  от  06.09.2022

 (в силу 06.09.2022) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 291-296 ст.139 от 23.09.2022

* * *

Конституционный суд в составе:

Люба ШОВА, председательствующая,

Николае РОШКА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Василия Опря,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 28 декабря 2021 года,

рассмотрев приемлемость указанного обращения,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 6 сентября 2022 г.,

выносит следующее определение.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение об исключительном случае неконституционности:

- статей 19 п.f) и 39 частей (2), (3) и (4) Закона № 132 от 17 июня 2016 года о Национальном органе по неподкупности,

- статей 23 частей (3), (4), (6), (7) и (9) и 24 ч.(12) Закона № 133 от 17 июня 2016 года о декларировании имущества и личных интересов,

заявленном адвокатом Лилианом Осояну в интересах Елены Савицки, истицы по делу № 3-3339/2021, находящемуся в производстве суда Кишинэу, сектор Рышкань.

2. Обращение было представлено в Конституционный суд судьей в суде Кишинэу, сектор Рышкань, Виталием Чумак в соответствии со статьей 135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

A. Обстоятельства основного спора

3. Инспектор Национального органа по неподкупности 4 декабря 2020 года составил констатирующий акт, в котором установил, что Елена Савицки, примар в одном из сел, нарушила правовой режим конфликта интересов, приняв на работу своего мужа в качестве водителя.

4. Елена Савицки подала исковое заявление в суд против Национального органа по неподкупности с требованием об отмене констатирующего акта.

5. В ходе судебного заседания адвокат Лилиан Осояну заявил в интересах Елены Савицки об исключительном случае неконституционности статей 19 п.f) и 39 частей (2), (3) и (4) Закона № 132 от 17 июня 2016 года о Национальном органе по неподкупности, статей 23 частей (3), (4), (6), (7) и (9) и 24 ч.(12) Закона № 133 от 17 июня 2016 года о декларировании имущества и личных интересов.

6. Определением от 10 декабря 2021 года суд Кишинэу, сектор Рышкань, удовлетворил ходатайство и направил обращение об исключительном случае неконституционности в Конституционный суд для его разрешения.

B. Применимое законодательство

7. Применимые положения Конституции:

Статья 1

Государство Республика Молдова

"[…]

(3) Республика Молдова - демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются".

Статья 21

Презумпция невиновности

"Любое лицо, обвиняемое в совершении преступления, считается невиновным до тех пор, пока его виновность не будет установлена законным порядком путем гласного судебного разбирательства, при котором ему обеспечиваются все необходимые гарантии для защиты".

Статья 22

Необратимость закона

"Никто не может быть осужден за действия или за бездействие, которые в момент их совершения не составляли преступления. Не может также налагаться наказание более тяжкое, нежели то, которое могло быть применено в момент совершения преступления".

Статья 23

Право каждого человека на знание своих

прав и обязанностей

"[…]

(2) Государство обеспечивает право каждого человека на знание своих прав и обязанностей. С этой целью государство публикует все законы и другие нормативные акты и обеспечивает их доступность".

Статья 38

Право избирать и быть избранным

"(1) Воля народа является основой государственной власти. Эта воля находит выражение в свободных выборах, проводимых периодически на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании.

(2) Право избирать имеют граждане Республики Молдова, достигшие на день выборов 18-летнего возраста, за исключением лиц, лишенных этого права в порядке, установленном законом.

(3) Право быть избранным гарантируется гражданам Республики Молдова, имеющим право избирать, в соответствии с законом".

8. Применимые положения Закона № 133 от 17 июня 2016 года о декларировании имущества и личных интересов:

Статья 23

Ответственность за нарушение положений настоящего закона

"[…]

(3) Деяние субъекта декларирования, в отношении которого установлена не разрешенная в предусмотренный законом срок ситуация несовместимости, является основанием для привлечения его к дисциплинарной ответственности, ответственности за правонарушение и/или, по обстоятельствам, для прекращения его полномочий, трудовых или служебных отношений.

(4) Деяние субъекта декларирования, в отношении которого установлено, что он удовлетворил заявление/ходатайство, издал или принял административный акт, совершил сделку непосредственно либо при посредстве третьего лица, принял или участвовал в принятии решения с нарушением правовых положений о конфликте интересов, является основанием для привлечения его к ответственности за правонарушение, уголовной ответственности и/или, по обстоятельствам, для отзыва, освобождения с занимаемой должности или прекращения его полномочий, трудовых или служебных отношений.

[…]

(6) Субъект декларирования, освобожденный или отозванный с занимаемой должности в соответствии с частями (3)–(5), лишается права исполнять в дальнейшем государственную и/или ответственную государственную должность, за исключением выборной, на протяжении трех лет со дня освобождения или отзыва с соответствующей государственной или ответственной государственной должности либо со дня прекращения по праву полномочий. Если лицо занимало выборную должность, оно в дальнейшем не может занимать ту же должность на протяжении трех лет со дня прекращения полномочий.

(7) В случае, когда лицо более не занимает публичную должность или ответственную государственную должность в момент выявления необоснованного имущества, ситуации несовместимости или конфликта интересов, запрет на трехлетний срок согласно закону применяется с даты обретения окончательного характера констатирующим актом или, соответственно, вступления в законную и окончательную силу судебного решения о подтверждении наличия необоснованного имущества, ситуации несовместимости или конфликта интересов.

[…]

(9) Несоблюдение положений части (9) статьи 14, неподача декларации об имуществе и личных интересах в порядке и в сроки, установленные настоящим законом, после получения запроса от инспектора по неподкупности в соответствии с частью (7) статьи 27 Закона о Национальном органе по неподкупности № 132 от 17 июня 2016 года, а также отказ субъекта декларирования от подачи декларации являются основанием для прекращения его полномочий, его трудовых или служебных отношений".

[Статья 23 в редакции Закона № 130 от 7 октября 2021 года]

Статья 24

Переходные положения

"[…]

(12) Ситуации конфликта интересов, не разрешенные до вступления в силу настоящего закона, а также возникшие после его вступления в силу, декларируются и разрешаются в соответствии с настоящим законом".

9. Применимые положения Закона № 132 от 17 июня 2016 года о Национальном органе по неподкупности:

Статья 19

Деятельность инспекторов по неподкупности

"Инспекторы по неподкупности осуществляют следующую деятельность:

[…]

f) уведомляют публичную организацию, в которой осуществляет свою деятельность субъект декларирования, или орган, ответственный за назначение его на должность, с целью прекращения его полномочий, трудовых или служебных отношений в случае установления положения несовместимости или конфликта интересов;

[…]".

Статья 39

Последствия установления нарушения правового режима

конфликта интересов, несовместимости, запретов и ограничений

"[…]

(2) При обретении констатирующим актом о нарушении правового режима конфликта интересов окончательного характера Орган в срок не более пяти дней уведомляет руководство публичной организации или органа, ответственного за назначение на должность субъекта декларирования, с целью возбуждения дисциплинарного производства или, по необходимости, прекращения полномочий, трудовых или служебных отношений лица, которое издало/приняло административный акт, совершило, непосредственно или через третье лицо, сделку, приняло или участвовало в принятии решения с нарушением законоположений о конфликте интересов.

(3) Дисциплинарное взыскание может налагаться после обретения констатирующим актом окончательного характера в соответствии с условиями специальных законов, регулирующих дисциплинарную ответственность.

(4) При обретении констатирующим актом о нарушении правового режима конфликта интересов окончательного характера Орган в течение трех месяцев направляет в судебную инстанцию исковое заявление о признании ничтожности административного акта, изданного/принятого, сделки, совершенной, непосредственно или через третье лицо, либо решения, принятого с нарушением законоположений о конфликте интересов, за исключением случаев, когда аннулирование указанных актов наносит ущерб общественным интересам.

[…]".

[Статья 39 в редакции, предшествующей Закону № 130 от 7 октября 2021 года]

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы автора обращения

10. В обоснование обращения автор утверждает, что оспариваемые положения нарушают принципы определенности правоотношений, предсказуемости закона, индивидуализации ответственности и презумпции невиновности.

11. Автор считает, что оспариваемые нормы оставляют место для злоупотреблений со стороны Национального органа по неподкупности, поскольку наделяют его полномочиями по принятию решений в вопросах лишения права занимать ответственную государственную должность. Констатирующий акт Национального органа по неподкупности приравнивается к вступившему в силу судебному решению, в связи с чем нельзя не отметить, что наказание возможно только на основании состязательного судебного процесса.

12. Автор обращения утверждает, что оспариваемые положения Закона о декларировании имущества и личных интересов противоречат Закону № 768 от 2 февраля 2000 года о статусе местного выборного лица. Так, оспариваемые положения не применимы к местным выборным лицам, а Национальный орган по неподкупности не может приравнивать местного избранника к государственному служащему. Следовательно, лишение местного выборного лица мандата Национальным органом по неподкупности нарушает, с одной стороны, статус выборного лица, а с другой стороны, избирательное право граждан, которые голосовали за местного избранника.

13. Автор обращения утверждает, что оспариваемые нормы противоречат статьям 1 ч.(3), 8, 20, 21, 22, 23, 26, 38 ч.(3), 54, 109 и 112 Конституции.

B. Оценка Конституционного суда

14. Рассмотрев приемлемость обращения об исключительном случае неконституционности, Конституционный суд отмечает следующее.

15. В соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции контроль конституционности законов, в данном случае некоторых положений Закона № 133 от 17 июня 2016 года о декларировании имущества и личных интересов, а также Закона № 132 от 17 июня 2016 года о Национальном органе по неподкупности, относится к компетенции Конституционного суда.

16. Конституционный суд отмечает, что обращение об исключительном случае неконституционности, заявленном одной из сторон процесса, рассматриваемого административным судом, подано субъектом, наделенным данным правом, в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции в свете ее толкования Постановлением Конституционного суда № 2 от 9 февраля 2016 года.

17. Предметом обращения являются статьи 19 п.f) и 39 части (2), (3) и (4) Закона № 132 от 17 июня 2016 года о Национальном органе по неподкупности, статьи 23 части (3), (4), (6), (7) и (9) и 24 ч.(12) Закона № 133 от 17 июня 2016 года о декларировании имущества и личных интересов.

18. Что касается статьи 23 ч.(3) Закона № 133 от 17 июня 2016 года и статьи 39 частей (2), (2) и (4) Закона № 132 от 17 июня 2016 года, Конституционный суд отмечает, что они оспариваются в редакции до внесения в них изменений Законом № 130 от 7 октября 2021 года. Однако они составляют предмет обращения, поскольку правовые отношения, находящиеся на рассмотрении судебной инстанции, зародились под действием этих норм, в редакции, предшествующей Закону № 130 от 7 октября 2021 года. Так, в данном случае Конституционный суд компетентен осуществлять контроль конституционности (см. mutatis mutandis, ОКС № 110 от 29 сентября 2020 года, § 16).

19. Исключительный случай неконституционности заявлен по административному делу, предметом рассмотрения которого является исковое заявление об отмене констатирующего акта, составленного Национальным органом по неподкупности. Так, Конституционный суд допускает, что судебная инстанция может применить оспариваемые положения при рассмотрении дела.

20. Конституционный суд отмечает, что другим обязательным условием для приемлемости обращения об исключительном случае неконституционности является то, что оспариваемые положения ранее не составляли предмет контроля конституционности (ПКС № 2 от 9 февраля 2016 года, п.1 резолютивной части).

21. Конституционный суд отмечает, что статья 23 части (3), (4), (6), (7) и (9) Закона № 133 от 17 июня 2016 года ранее составляла предмет ряда обращений. В связи с этим Конституционный суд вынес среди прочего Определение № 143 от 16 декабря 2019 года, Определение № 16 от 10 февраля 2020 года и Определение № 127 от 29 октября 2020 года. В сущности, предыдущая проверка конституционности оспариваемых норм не является препятствием для запроса контроля конституционности тех же положений с точки зрения иных доводов о неконституционности (ОКС № 40 от 8 мая 2018 года, § 18; ОКС № 147 от 28 сентября 2021 года, § 37). Таким образом, Конституционному суду надлежит проверить, содержит ли обращение новые доводы либо, существуют ли обстоятельства общего характера, оправдывающие иное решение о приемлемости (ОКС № 136 от 24 ноября 2020 года, § 25).

22. В вышеуказанных определениях Конституционный суд отметил, что, согласно статье 12 ч.(4) Закона № 133 от 17 июня 2016 года, в случае возникновения фактического конфликта интересов субъект декларирования обязан незамедлительно информировать вышестоящий орган и не удовлетворять заявления или не издавать административные акты до разрешения конфликта интересов, в противном случае он несет ответственность за правонарушение, согласно статье 313² ч.(1) и ч.(2) Кодекса о правонарушениях. Конституционный суд отметил, что ответственность за правонарушение наступает в случае "недекларирования" и "неразрешения" фактического конфликта интересов, то есть за бездействие субъекта. В то же время при завершенном конфликте интересов (действие субъекта) наступает наказание в виде дальнейшего запрета на занятие государственной должности на протяжении трех лет со дня освобождения с должности [статья 23 ч.(6) Закона № 133 от 17 июня 2016 года]. Под действием субъекта следует понимать деяние субъекта декларирования по разрешению какого-либо заявления, изданию административного акта, совершению сделки непосредственно или посредством третьего лица, принятию и участию в принятии решения при исполнении полномочий, публичной должности или ответственной государственной должности в нарушение положений закона (ОКС № 143 от 16 декабря 2019 года, § 21-24; ОКС № 16 от 10 февраля 2020 года, § 22-24; ОКС № 127 от 29 октября 2020 года, § 36 и § 37).

23. Кроме того, Конституционный суд отметил, что законодатель ясно определил виды конфликта интересов и пределы их распространения, предусмотрев их последствия в зависимости от действия/бездействия субъекта. Последствия нарушения положений, содержащихся в Законе о декларировании имущества и личных интересов, являются предсказуемыми для заинтересованных лиц. Так, субъект декларирования обязан декларировать и разрешить фактический конфликт интересов, чтобы избежать наступления завершенного конфликта интересов (в случае такого бездействия наступает ответственность за правонарушение либо, в зависимости от обстоятельств, уголовная ответственность). Если субъект допустил завершенный конфликт интересов, инспектор по неподкупности актом констатации применяет запрет, установленный статьей 23 ч.(6) Закона о декларировании имущества и личных интересов (ОКС № 143 от 16 декабря 2019 года, § 25; ОКС № 16 от 10 февраля 2020 года, § 20; ОКС № 127 от 29 октября 2020 года, § 38).

24. Так, Конституционный суд отметил, что эти две процедуры (санкции) относятся к различным аспектам деяния, наносящего ущерб интересам общества. Конституционный суд указал на необоснованность доводов автора обращения о предполагаемом нарушении принципа ne bis in idem, охраняемого статьей 21 Конституции (ОКС № 143 от 16 декабря 2019 года, § 26-28; ОКС № 127 от 29 октября 2020 года, § 39 и § 40).

25. В Определении № 127 от 29 октября 2020 года, § 41-42, Конституционный суд рассмотрел, содержат ли оспариваемые нормы достаточные процессуальные гарантии с точки зрения статей 20 и 26 Конституции, предоставляющие заинтересованным лицам разумную возможность представлять свое дело в компетентных органах для эффективного обжалования мер, нарушающих их права. В этом смысле Конституционный суд отметил, что лицо может обжаловать на основании статьи 36 Закона о Национальном органе по неподкупности составленный Национальным органом по неподкупности акт в соответствии с положениями Административного кодекса. Так, лица пользуются всеми средствами защиты, предусмотренными Административным кодексом, включая право на обжалование судебного акта первой инстанции. В связи с этим Конституционный суд отметил, что оспариваемые положения не нарушают право на защиту, как и свободный доступ к правосудию, поскольку не затрагивают возможность пользоваться процессуальными правами и гарантиями, установленными законом.

26. Кроме того, Конституционный суд не согласился с доводами автора обращения о нарушении свободного доступа к правосудию посредством того, что применение оспариваемых норм делает невозможным индивидуализацию ответственности. Учитывая специфику должности, ответственность субъекта наступает в зависимости от его действия/бездействия в соответствии с законом. Конституционный суд напомнил, что законодатель ясно определил виды конфликта интересов и пределы их распространения, а также их последствия в зависимости от действия/бездействия субъекта и обстоятельств дела. Так, оспариваемые законодательные положения содержат необходимые меры для обеспечения прозрачности при исполнении государственной должности и, более того, гарантируют беспристрастное исполнение государственной должности (ОКС № 127 от 29 октября 2020 года, § 43).

27. Что касается предполагаемого нарушения статьи 38 Конституции, Конституционный суд отметил, что законодатель, установив некоторые условия правового режима конфликта интересов в должности примара, председателя или заместителя председателя местного совета, не нарушил право граждан избирать или право быть избранным. Конституционный суд напомнил, что положения ч.(3) статьи 38 Конституции не предусматривают и даже не подразумевают право избранного лица впоследствии исполнять свои обязанности без каких-либо ограничений, вне всяких требований закона (ОКС № 101 от 4 сентября 2020 года, § 28; ОКС № 127 от 29 октября 2020 года, § 44).

28. Следовательно, поскольку не были выявлены новые обстоятельства, способные привести к пересмотру практики Конституционного суда, решения и суждения, изложенные в Определении № 143 от 16 декабря 2019 года, Определении № 16 от 10 февраля 2020 года и Определеним № 127 от 29 октября 2020 года, применимы и в настоящем деле.

29. Относительно противоречия оспариваемых норм статьям 1 ч.(3), 8, 109 и 112 Конституции Конституционный суд отмечает, что автор обращения не представил истинные доводы о неконституционности. Простое перечисление статей Конституции в отсутствие собственных аргументов не приравнивается к доводам (ОКС № 182 от 25 ноября 2021 года, § 16). В подобных случаях Конституционный суд отмечал, что простая отсылка к норме Конституции без объяснения предполагаемого несоответствия ей оспариваемых положений не приравнивается к доводу. Если приступить к рассмотрению обращения, сформулированного подобным образом, Конституционный суд заменил бы его автора в представлении доводов о неконституционности, что приравнивается к контролю по собственной инициативе (ОКС № 183 от 25 ноября 2021 года, § 20).

30. Конституционный суд напоминает, что такой вид контроля недопустим в условиях статьи 24 ч.(2) Закона о Конституционном суде и статьи 39 Кодекса конституционной юрисдикции, которые гласят, что обращение должно быть обоснованным, содержать предмет и обстоятельства, на которые ссылается субъект обращения, законодательные нормы и доводы, подтверждающие тот факт, что оспариваемое положение противоречит Конституции, а также прямую причинную связь между оспариваемой нормой и приведенными доводами (ОКС № 46 от 1 апреля 2021 года, § 16 и приведенная в нем практика).

31. Учитывая вышеизложенное, Конституционный суд заключает, что обращение об исключительном случае неконституционности не отвечает требованиям приемлемости и не может быть принято к рассмотрению по существу.

По этим основаниям, руководствуясь статьями 135 ч.(1) п.а) и п.g), 140 ч.(2) Конституции, статьей 26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, статьями 61 ч.(3) и 64 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение об исключительном случае неконституционности статей 19 п.f) и 39 частей (2), (3) и (4) Закона № 132 от 17 июня 2016 года о Национальном органе по неподкупности, статей 23 частей (3), (4), (6), (7) и (9) и 24 ч.(12) Закона № 133 от 17 июня 2016 года о декларировании имущества и личных интересов, заявленном адвокатом Лилианом Осояну в интересах Елены Савицки, истицы по делу № 3-3339/2021, находящемуся в производстве суда Кишинэу, сектор Рышкань.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".