Судебные акты

Определение N 31 от 22.03.2022 о неприемлемости обращения № 215а/2021 г. о контроле конституционности положений статьи I п.8 Закона № 102 от 24 августа 2021 года о внесении изменений в Закон № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре (исключение главного прокурора Прокуратуры АТО Гагаузия из числа членов по праву Высшего совета прокуроров)

Тип документа: Судебные акты
Дата принятия: 22.03.2022

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 215а/2021 г. о контроле конституционности

положений статьи I п.8 Закона № 102 от 24 августа 2021 года о внесении

изменений в Закон № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре

(исключение главного прокурора Прокуратуры АТО Гагаузия

из числа членов по праву Высшего совета прокуроров)

№ 31 от 22.03.2022

(в силу 22.03.2022)

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 98-105 ст. 52 от 08.04.2022

* * *

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Марчела Лупу,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 13 октября 2021 года,

рассмотрев приемлемость указанного обращения,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 22 марта 2022 г.,

выносит следующее определение.

ВОПРОСЫ ПРОЦЕДУРЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение, представленное в Конституционный суд 13 октября 2021 года депутатами Парламента Республики Молдова, Александром Суходольски и Иванной Коксал.

2. Авторы обращения просят Конституционный суд проверить конституционность статьи I п.8 Закона № 102 от 24 августа 2021 года о внесении изменений в Закон № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре.

3. Фактические обстоятельства принятия Закона № 102 от 24 августа 2021 года о внесении изменений в Закон № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре были изложены в Определении Конституционного суда № 149 от 30 сентября 2021 года, в §§ 5-10.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

4. Применимые положения Конституции:

Статья 1

Государство Республика Молдова

"[...]

(3) Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются".

Статья 39

Право на управление

"(1) Граждане Республики Молдова имеют право на участие в управлении общественными делами как непосредственно, так и через своих представителей.

(2) Любому гражданину обеспечивается в соответствии с законом доступ к государственной службе".

Статья 111

Автономно-территориальное образование Гагаузия

"(1) Гагаузия – это автономно-территориальное образование с особым статусом как форма самоопределения гагаузов, являющееся составной и неотъемлемой частью Республики Молдова, которое самостоятельно, в пределах своей компетенции, в соответствии с положениями Конституции Республики Молдова, решает вопросы политического, экономического и культурного характера в интересах всего населения.

(2) На территории автономно-территориального образования Гагаузия гарантируются все права и свободы, предусмотренные Конституцией и законодательством Республики Молдова.

(3) В автономно-территориальном образовании Гагаузия действуют представительные и исполнительные органы власти в соответствии с законом.

(4) Земля, недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, находящиеся на территории автономно-территориального образования Гагаузия, являются собственностью народа Республики Молдова и одновременно экономической основой Гагаузии.

(5) Бюджет автономно-территориального образования Гагаузия формируется в соответствии с нормами, установленными органическим законом, регламентирующим особый статус Гагаузии.

(6) Контроль за соблюдением законодательства Республики Молдова на территории автономно-территориального образования Гагаузия осуществляется Правительством в соответствии с законом.

(7) Изменения в органический закон, регламентирующий особый статус автономно-территориального образования Гагаузия, принимаются тремя пятыми голосов избранных депутатов Парламента".

Статья 125¹

Высший совет прокуроров

"(1) Высший совет прокуроров является гарантом независимости и беспристрастности прокуроров.

(2) Высший совет прокуроров состоит в соответствии с законом из прокуроров, избранных из состава Прокуратур всех уровней, и из представителей других органов публичной власти, публичных учреждений или гражданского общества. Прокуроры в составе Высшего совета прокуроров составляют значительную часть.

(3) Высший совет прокуроров обеспечивает назначение, перевод прокуроров, повышение их в должности и применение к ним дисциплинарных мер.

(4) Порядок организации и деятельности Высшего совета прокуроров устанавливается законом".

5. Применимые положения Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре:

Статья 69

Состав Высшего совета прокуроров

"(1) Высший совет прокуроров состоит из 15 членов.

(2) В состав Высшего совета прокуроров входят по праву Генеральный прокурор, главный прокурор Прокуратуры АТО Гагаузия, председатель Высшего совета магистратуры, министр юстиции, президент Союза адвокатов и народный адвокат.

(3) Пять членов Высшего совета прокуроров избираются Общим собранием прокуроров из числа действующих прокуроров тайным, прямым и свободным голосованием в следующем порядке:

а) один – из числа прокуроров Генеральной прокуратуры;

b) четверо – из числа прокуроров территориальных и специализированных прокуратур.

(4) Четыре члена Высшего совета прокуроров выбираются по конкурсу из представителей гражданского общества в следующем порядке: один – Президентом Республики, один – Парламентом, один – Правительством, один – Академией наук Молдовы. Кандидаты в члены Высшего совета прокуроров от гражданского общества должны иметь высшее юридическое образование и не менее чем трехлетний опыт работы в области права.

[...]".

[Статья 69 в редакции до вступления в силу Закона № 102 от 24 августа 2021 года]

Статья 69

Состав Высшего совета прокуроров

"(1) Высший совет прокуроров состоит из 12 членов.

(2) В состав Высшего совета прокуроров входят по праву председатель Высшего совета магистратуры (в том числе временно исполняющий обязанности), министр юстиции (в том числе временно исполняющий обязанности) и народный адвокат.

а) один – из числа прокуроров Генеральной Прокуратуры;

b) четверо – из числа прокуроров территориальных и специализированных Прокуратур.

[...]".

[Статья 69 в редакции Закона № 102 от 24 августа 2021 года]

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы авторов обращения

6. Авторы обращения утверждают, что Закон № 102 от 24 августа 2021 года о внесении изменений в Закон № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре был принят с нарушением парламентской процедуры. В нарушение статьи 59 Регламента Парламента, которая предусматривает, что депутаты, постоянные комиссии и парламентские фракции вправе в течение 30 дней представлять предложения и поправки к проекту законодательного акта, оспариваемый закон был принят в первом чтении всего через три дня после регистрации проекта.

7. Вместе с тем авторы обращения отмечают, что исключение главного прокурора Прокуратуры АТО Гагаузия из числа членов по праву Высшего совета прокуроров нарушает принципы представительства и автономии Гагаузии. По мнению авторов обращения, это законодательное решение ограничивает права национальных меньшинств автономно-территориального образования Гагаузия на участие в принятии решений по организации работы прокуратуры.

8. Таким образом, авторы обращения считают, что оспариваемые положения противоречат статьям 1, 39, 111 и 125¹ Конституции.

B. Оценка Конституционного суда

9. Рассмотрев приемлемость обращения, Конституционный суд установил следующее.

10. Конституционный суд отмечает, что, согласно статье 25 п.g) Закона о Конституционном суде и статье 38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции, депутаты Парламента наделены правом обращения в Конституционный суд.

11. Предметом обращения является контроль конституционности положений статьи I п.8 Закона № 102 от 24 августа 2021 года о внесении изменений в Закон № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре. В своей практике Конституционный суд отмечал, что положения о внесении изменений и дополнений в закон включаются в основной акт и становятся его составной частью со дня вступления в силу. Таким образом, последующие изменения и дополнения следует соотносить с основным актом (ПКС № 27 от 14 сентября 2021 года, §18). Так, по настоящему делу Конституционный суд рассмотрит положения основного закона, введенные законом о внесении изменений.

12. Что касается оспариваемых законодательных положений, авторы обращения представили доводы о неконституционности как с формальной, так и с материальной точки зрения.

13. Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения ранее уже составляли предмет контроля конституционности по аналогичным доводам о неконституционности с формальной точки зрения (см. ОКС № 149 от 30 сентября 2021 года, § 48, 49). Так, обращение в этом отношении является повторным, не были представлены новые элементы, способные привести к пересмотру практики Конституционного суда. Следовательно, обращение в этой части является неприемлемым.

14. Что касается доводов о неконституционности с материальной точки зрения, авторы обращения подвергли критике законодательное решение об исключении главного прокурора Прокуратуры АТО Гагаузия из числа членов по праву Высшего совета прокуроров, сославшись на предполагаемое нарушение статей 1 [государство Республика Молдова], 39 [право на управление], 111 [автономное территориальное образование Гагаузия] и 125¹ [Высший совет прокуроров] Конституции.

15. В своей практике Конституционный суд отмечал, что на статью 1 Конституции, имеющую общий характер, можно ссылаться, в частности, если установлена ее применимость совместно с другими положениями Конституции (см., mutatis mutandis, ПКС № 2 от 12 января 2021 года, § 20; ПКС № 3 от 14 января 2021 года, § 22).

16. Что касается предполагаемого нарушения статьи 125¹ Конституции, в Определении № 149 от 30 сентября 2021 года Конституционный суд рассмотрел, затрагивают ли оспариваемые положения данную конституционную норму.

17. Конституционный суд напоминает, что статья 125¹ ч. (2) Конституции определяет состав Высшего совета прокуроров. Конституционная норма предусматривает, что совет состоит, в соответствии с законом, из прокуроров, избранных из состава прокуратур всех уровней, и из представителей других органов власти, публичных учреждений или гражданского общества. Конституция не устанавливает количество членов совета или соотношение членов-прокуроров к членам из числа других органов власти, публичных учреждений или гражданского общества, отмечая лишь, что прокуроры в составе Высшего совета прокуроров составляют значительную часть. С другой стороны, ч.(2) статьи 125¹ Конституции предусматривает, что Высший совет прокуроров формируется в соответствии с законом. Так, Конституция оставляет на усмотрение Парламента определение законом количества членов Высшего совета прокуроров и доли членов-прокуроров при условии, что они будут составлять значительную часть. Конституционный суд напоминает, что понятие, использованное конституционным законодателем в ч.(2) статьи 125¹, согласно которому прокуроры в Высшем совете прокуроров "составляют значительную часть", не может приравниваться к понятию "составляют большинство" (ОКС № 149 от 30 сентября 2021 года, § 82).

18. Из статьи 69 Закона о Прокуратуре вытекает, что из двенадцати членов Высшего совета прокуроров пять являются прокурорами (один – из числа прокуроров Генеральной прокуратуры, четверо – из числа прокуроров территориальных и специализированных прокуратур). Учитывая, что количество прокуроров в Высшем совете прокуроров составляет более 40 процентов от общего числа членов, Конституционный суд заключил, что пять прокуроров составляют значительную часть от общего количества членов Высшего совета прокуроров, как это предусмотрено ч.(2) статьи 125¹ Конституции. По мнению Конституционного суда, очевидно, что такой состав Высшего совета прокуроров не нарушает равновесие между условием обеспечения независимости прокуроров и условием недопущения корпоративного самоуправления в составе Высшего совета прокуроров (ОКС № 149 от 30 сентября 2021 года, § 83).

19. Таким образом, Конституционный суд отмечает, что в части доводов о численном составе Высшего совета прокуроров, на основании статьи 125¹ Конституции, обращение является повторным.

20. Однако, Конституционный суд отмечает, что по настоящему делу авторы обращения оспаривают положения статьи 69 Закона № 3/2016 г. (в редакции Закона № 102 от 24 августа 2021 года) с точки зрения статьи 125¹ Конституции, ссылаясь в основном на упущение включения главного прокурора Прокуратуры АТО Гагаузия в число членов по праву Высшего совета прокуроров. Иными словами, авторы считают, что главный прокурор Прокуратуры АТО Гагаузия должен быть членом ex officio.

21. Конституционный суд отмечает, что ч.(3) статьи 69 Закона № 3/2016 г. (в редакции Закона № 102 от 24 августа 2021 года) устанавливает, что пять членов Высшего совета прокуроров избираются Общим собранием прокуроров из числа действующих прокуроров тайным, прямым и свободным голосованием в следующем порядке: а) один – из числа прокуроров Генеральной прокуратуры; b) четверо – из числа прокуроров территориальных и специализированных прокуратур.

22. Конституционный суд отмечает, что, согласно ч.(2) статьи 125¹ Конституции, прокуроры прокуратур всех уровней могут стать членами Высшего совета прокуроров только в результате их избрания. Так, данная конституционная норма прямо устанавливает, что лишь путем избрания можно стать членом Высшего совета из числа прокуроров и это исключает иные возможные способы, например, назначение, включение в ряды членов по праву и др. Статья 125¹ ч.(2) Конституции не гарантирует прокурорам прокуратур всех уровней, включая главного прокурора Прокуратуры АТО Гагаузия, статус члена ex officio Высшего совета прокуроров. Следовательно, обращение в этой части является неприемлемым.

23. Кроме того, Конституционный суд отмечает, что в обращениях, лежащих в основе Определения № 149 от 30 сентября 2021 года, не делалась ссылка на рушение статей 39 и 111 Конституции. В этом отношении обращение содержит новые доводы, а задача Конституционного суда состоит в том, чтобы определить, нарушают ли оспариваемые положения приведенные конституционные нормы.

24. Конституционный суд отмечает, что статья 39 Конституции гарантирует право граждан Республики Молдова на участие в управлении общественными делами как непосредственно, так и через своих представителей, а также на доступ к государственной службе. Конституционный суд не выявил применимость данной статьи по настоящему делу, поскольку оспариваемые нормы не запрещают жителям автономно-территориального образования Гагаузия занимать государственные должности и не ограничивают их право быть избранными (в условиях закона) в качестве членов Высшего совета прокуроров. Кроме того, оспариваемые положения не ограничивают право граждан, проживающих в данной административно-территориальной единице, на участие в управлении общественными делами непосредственно или через своих представителей. Следовательно, Конституционный суд не может согласиться с доводом о действии статьи 39 Конституции.

25. Что касается применимости статьи 111 Конституции, Конституционный суд отмечает, что эта статья устанавливает, что Гагаузия – это автономно-территориальное образование с особым статусом. Конституционный суд отмечает, что статья 111 Конституции не применима по настоящему делу, поскольку исключение главного прокурора Прокуратуры АТО Гагаузия из числа членов по праву Высшего совета прокуроров не нарушает автономный характер со специальным статусом административно-территориальной единицы Гагаузия. Следовательно, оспариваемые положения не касаются конституционного правового режима автономно-территориальной единицы Гагаузия.

26. Более того, Конституционный суд отмечает, что, согласно статье 7 ч.(1) Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре, система Прокуратуры включает Генеральную прокуратуру, специализированные прокуратуры и территориальные прокуратуры. Согласно статье 10 ч.(2) того же закона, Прокуратура АТО Гагаузия является территориальной прокуратурой. Следовательно, согласно статье 125¹ ч.(2) Конституции, прокуроры Прокуратуры АТО Гагаузия имеют право быть избранными в качестве членов Высшего совета прокуроров.

27. Учитывая вышеизложенное, Конституционный суд заключает, что данное обращение не отвечает требованиям приемлемости и не может быть принято к рассмотрению по существу.

По этим основаниям, в соответствии со статьями 135 ч.(1) п.а), 140 ч.(2) Конституции, статьей 26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, статьями 61 ч.(3) и 64 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение о контроле конституционности статьи I п.8 Закона № 102 от 24 августа 2021 года о внесении изменений в Закон № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре, представленное в Конституционный суд 13 октября 2021 года депутатами Парламента Республики Молдова, Александром Суходольски и Иванной Коксал.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".

ПРЕДСЕДАТЕЛЬ	Домника МАНОЛЕ
№ 31. Кишинэу, 22 марта 2022 г.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ

изложенное в порядке ч.(5) статьи 27 Закона № 317 от 13 декабря 1994 года

о Конституционном суде и статьи 67 Кодекса конституционной

юрисдикции № 502 от 16 июня 1995 года

1. Определением № 31 от 22 марта 2022 года было признано неприемлемым обращение № 215а/2021 г., представленное депутатами Парламента Республики Молдова, Александром Суходольски и Иванной Коксал, о контроле конституционности положений статьи I п.8 Закона № 102 от 24 августа 2021 года о внесении изменений в Закон № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре.

2. Что касается доводов о неконституционности с формальной точки зрения, представленных авторами обращения, Конституционный суд отметил, что оспариваемые положения ранее уже составляли предмет контроля конституционности по аналогичным доводам о неконституционности (см. ОКС № 149 от 30 сентября 2021 года, § 48, 49). Так, Конституционный суд постановил, что обращение в этом отношении является повторным, и не были представлены новые элементы, способные привести к пересмотру его практики. Следовательно, Конституционный суд признал обращение в этой части неприемлемым (см. ОКС № 31 от 22 марта 2022 года, § 13).

3. Отмечаю, что на указанное Определение Конституционного суда № 149 от 30 сентября 2021 года я представил особое мнение, в том числе относительно суждений Конституционного суда, касающихся процедуры принятия закона (см. § 3-11 особого мнения). Доводы, представленные в вышеуказанном особом мнении, действительны и по настоящему делу.

4. В особом мнении на Определение № 149 по вопросу о процедуре принятия закона, с точки зрения срока, предоставленного депутатам для представления предложений к концепции закона для рассмотрения в первом чтении, я указал следующее.

5. По вопросу несоблюдения срока в не менее чем 30 дней для внесения предложений к проекту закона для рассмотрения в первом чтении в Определении № 149 отмечалось, что данный срок регулируется законодательством (§ 48) и что заинтересованные депутаты, включая парламентскую оппозицию, имели возможность вносить поправки (§ 49).

6. В этом аспекте Конституционный суд в своей практике отмечал, что право вносить поправки имеет ту же цель – законотворчество, как и право на законодательную инициативу, гарантированное статьей 73 Конституции. Так, Конституционный суд установил, что депутаты могут вносить поправки к законопроекту на основе своего права на законодательную инициативу (пункт 3 резолютивной части, § 29 и § 34 ПКС № 28 от 19 ноября 2020 года). Аналогичным образом Конституционный суд отметил, что право депутатов вносить предложения к концепции законопроекта для рассмотрения его в первом чтении также направлено на осуществление законотворчества. Следовательно, это право гарантировано статьей 73 Конституции. Учитывая тот факт, что указанные авторами обращений недостатки привели к ограничению законодательной деятельности некоторых депутатов, Конституционный суд отметил, что они затрагивают положения статьи 73 Конституции (ПКС № 14 от 27 апреля 2021 года, § 38). Аналогичные взгляды Конституционный суд изложил и в Постановлениях № 19 от 13 июля 2021 года (§ 29) и № 21 от 27 июля 2021 года (§ 30).

7. Относительного того, что авторы обращений прямо не указали статью 73 Конституции, я сослался на практику Конституционного суда. В этом аспекте, поскольку он свободен в определении своих полномочий, Конституционный суд отмечал, что он не может быть принужден к рассмотрению конституционности нормативного акта и анализу оспариваемых положений только с точки зрения конституционных норм, приведенных авторами обращений. Он обладает свободой рассмотрения и в свете других конституционных положений, способствующих разрешению обращений, важное значение при этом имеют приведенные доводы (см. ПКС № 17 от 23 июня 2020 года, § 58; ПКС № 18 от 30 июня 2020 года, § 39; ПКС № 27 от 13 ноября 2020 года, § 18; ПКС № 2 от 12 января 2021 года, § 24; ПКС № 14 от 27 апреля 2021 года, § 36; ПКС № 19 от 13 июля 2021 года, § 42; ПКС № 37 от 7 декабря 2021 года, § 35).

8. Так, чтобы определить, влияют ли эти недостатки на конституционность оспариваемого закона, в своей практике Конституционный суд принял обращения в этой части к рассмотрению по существу (см. ПКС № 14 от 27 апреля 2021 года, § 38; ПКС № 19 от 13 июля 2021 года, § 29).

9. Более того, Конституционный суд в своей практике отмечал, что статья 73 Конституции гарантирует депутатам право на внесение предложений и поправок к законопроекту и этот элемент можно считать основным в парламентской процедуре. Высший закон не устанавливает срок для осуществления данного права. Чтобы это право было обеспечено, парламентариям должен быть предоставлен разумный срок для внесения предложений и поправок к рассматриваемым Парламентом законопроектам (ПКС № 14 от 27 апреля 2021 года, § 64; ПКС № 19 от 13 июля 2021 года, § 62).

10. Конституционный суд признал относительный характер права депутатов на внесение предложений и поправок к законопроектам, отметив, что Парламент вправе устанавливать условия принятия поправок (например, срок их подачи, форма подачи поправок и др.), позволяющих ему исключить затягивание принятия законопроектов (см. ПКС № 28 от 19 ноября 2020 года, §40). Так, Парламент может ограничить право депутатов вносить предложения и поправки к законопроектам на основе принципа парламентской автономии. Конституционный суд подчеркнул, что Парламент может устанавливать сроки для подачи поправок. Данные сроки должны быть разумными, чтобы позволить депутатам изучить содержание законопроекта и составить поправки. В связи с этим важным остается, чтобы в ходе установления ограничений Парламент обеспечил справедливое равновесие между двумя конфликтующими интересами (ПКС № 14 от 27 апреля 2021 года, § 65, § 67).

11. В настоящем деле в Секретариате Парламента 10 августа 2021 года был зарегистрирован проект Закона № 181 о внесении изменений в Закон № 3 от 2016 года о Прокуратуре. Законопроект был рассмотрен на Комиссии по вопросам права, назначениям и иммунитету 12 августа 2021 года. Парламент 13 августа 2021 года принял в первом чтении указанный законопроект. Законопроект № 181 был принят во втором чтении 24 августа 2021 года (см. ОКС № 149 от 30 сентября 2021 года, §§ 5-7). Так, депутаты имели в распоряжении три дня для внесения предложений к концепции закона до голосования в первом чтении. О том, что заинтересованные депутаты имели возможность внести поправки и что парламентская оппозиция подала ряд поправок к законопроекту, которые были рассмотрены Парламентом (см. ОКС № 149 от 30 сентября 2021 года, § 49), отмечаю, что все поправки были представлены депутатами уже после принятия законопроекта в первом чтении 13 августа 2021 года (одна поправка представлена 16 августа, одна – 19 августа, одна – 20 августа и три поправки представлены 23 августа 2021 года¹).

12. Следовательно, считаю, что в свете доводов о неконституционности с формальной точки зрения Конституционный суд должен был признать обращение приемлемым и в ходе рассмотрения дела по существу проверить, было ли обеспечено Парламентом в процессе принятия оспариваемого закона справедливое равновесие между правом депутатов вносить предложения к концепции закона в первом чтении и принципом парламентской автономии (см., mutatis mutandis, ПКС № 14 от 27 апреля 2021 года, § 66-68.

___________________

¹ https://www.parlament.md/ProcesulLegislativ/Proiectedeactelegislative/tabid/61/LegislativId/5572/language/ro-RO/Default.aspx

СУДЬЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА	Сергей ЦУРКАН
22 марта 2022 года