Постановление N 10 от 19.02.2002 о контроле конституционности Постановления Парламента N 807-XV от 5 февраля 2002 года "О назначении даты всеобщих местных выборов"

ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА о контроле конституционности Постановления Парламента N 807-XV от 5 февраля 2002 года "О назначении даты всеобщих местных выборов"* N 10 от 19.02.2002 Мониторул Офичиал ал Р.Молдова N 33-35/3 от 07.03.2002 * * * ------------------------- * М.О., 2002, N 21-22, ст.99 Именем Республики Молдова Конституционный суд в составе: Виктор ПУШКАШ - председатель Михай КОТОРОБАЙ - судья-докладчик Мирча ЮГА - судья Константин ЛОЗОВАНУ - судья-докладчик Думитру ПУЛБЕРЕ - судья-докладчик Елена САФАЛЕРУ - судья при участии Корины Попа, секретаря заседания, Валентина Килата, депутата Парламента, одного из авторов обращения, Богдана Чуботару, представителя группы депутатов Парламента, подписавших обращение, Иона Крянгэ, постоянного представителя Парламента в Конституционном суде, Марии Постойко, председателя парламентской Комиссии по вопросам права, назначения и иммунитету, Виктора Степанюка, председателя парламентской фракции Партии коммунистов Республики Молдова, руководствуясь ст.135 ч. (1) п. а) Конституции, ст.4 ч.(1) п. а) Закона о Конституционном суде, ст.4 ч.(1) п. а) и ст.16 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции, рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о контроле конституционности Постановления Парламента N 807-XV от 5 февраля 2002 года "О назначении даты всеобщих местных выборов". Основанием для рассмотрения дела послужило обращение депутатов Парламента Юрие Рошка, Влада Кубрякова, Штефана Секэряну, Риориты Патерэу, Андрея Конишеску, Ефима Зубку, Валентина Килата, Еужениу Гырлэ, Юлиана Главана, представленное 8 февраля 2002 года в соответствии со ст.24 и ст.25 п. g) Закона о Конституционном суде, ст.38 и ст.39 Кодекса конституционной юрисдикции. Определением Конституционного суда от 12 февраля 2002 года обращение принято к рассмотрению по существу и включено в повестку дня. Рассмотрев материалы дела, заключения Парламента, Президента Республики Молдова и Правительства, заслушав сообщение судей-докладчиков и аргументы, изложенные участниками заседания, Конституционный суд установил: 1. 5 февраля 2002 года Парламент принял Постановление N 807-XV "О назначении даты всеобщих местных выборов" (далее - Постановление Парламента N 807-XV). Согласно ст.1 постановления всеобщие местные выборы назначены на 7 апреля 2002 года. Статьей 2 постановления в соответствии со ст.12 ч.(3) п. d) Закона об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз-Ери) Парламент рекомендует Народному собранию Гагаузии назначить выборы в органы местного публичного управления Гагаузии на 7 апреля 2002 года. В соответствии со ст.3 постановление вступает в силу со дня принятия. В тот же день, 5 февраля 2002 года, оно было опубликовано в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova". 2. Авторы обращения отмечают, что Парламент, назначив Постановлением N 807-XV всеобщие местные выборы на 7 апреля 2002 года, необоснованно прервал действие мандата органов местного публичного управления Республики Молдова, избранных 23 мая 1999 года на выборах, проведенных в соответствии с Постановлением N 293-XIV от 19 февраля 1999 года**, принятым Парламентом XIV созыва. Согласно Кодексу о выборах (ст.119 ч.(1) органы местного публичного управления избраны сроком на 4 года, который истекает 23 мая 2003 года. ------------------------- ** М.О., 1999, N 19-21, cт.79 Таким образом, по мнению авторов обращения, применением Постановления Парламента N 807-XV нарушены некоторые положения ст.112 Конституции о властях местного публичного управления, осуществляющих местную автономию в селах и городах, и положения ст.38 Конституции, согласно которой свободные выборы проводятся периодически на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании. Авторы полагают, что Парламент, приняв это постановление в нарушение Кодекса о выборах, явно проигнорировал положения ст.74 Конституции о принятии законов и постановлений, поскольку Конституция устанавливает различия при принятии органических законов и постановлений Парламента. Имея в виду, что Постановление Парламента N 807-XV не соответствует конституционным положениям, авторы обращения просят признать его неконституционным. 3. Согласно ст.134 Конституции Конституционный суд - единственный орган конституционной юрисдикции в Республике Молдова, независимый от любой другой публичной власти; он подчиняется только Конституции, гарантирует ее верховенство, ответственность государства перед гражданином и гражданина перед государством. В своей деятельности Конституционный суд руководствуется Конституцией, Законом о Конституционном суде и Кодексом конституционной юрисдикции. Судьи Конституционного суда в соответствии с законом обязаны исполнять свои полномочия непредвзято, с соблюдением Конституции, и осуществлять свою деятельность на основе принципов независимости, коллегиальности, законности и гласности. Вместе с тем положения Закона о Конституционном суде (ст.31) и Кодекса конституционной юрисдикции (ст.4 ч.(3), ст.6) устанавливают пределы компетенции Конституционного суда, рассматривающего только те вопросы, которые входят в его компетенцию, исключительно вопросы права. Разрешение этих вопросов осуществляется во взаимосвязи с конституционными положениями. 4. Конституционный суд осуществляет контроль конституционности Постановления Парламента N 807-XV исключительно путем соотнесения оспариваемого акта с конкретными положениями соответствующего законодательства и Высшего закона. В ходе рассмотрения дела Конституционный суд в соответствии со ст.6 и ст.7 Кодекса конституционной юрисдикции использует только те данные, которые имеют значение для разрешения предмета обращения. Согласно ст.39 ч.(2) Кодекса конституционной юрисдикции обращение должно содержать объект обращения, обстоятельства, на которых заявитель основывает свои требования. Постановление Парламента N 807-XV, подвергнутое контролю конституционности в соответствии со ст.135 ч.(1) п. а) Конституции, включает два предмета рассмотрения, различающиеся по содержанию правовых вопросов, поднятых авторами обращения: 1) соответствие (несоответствие) постановления Парламента конституционным положениям о его принятии (основания, соблюдение условий принятия постановления и др.); 2) соответствие (несоответствие) постановления Парламента о назначении всеобщих местных выборов Высшему закону, национальному законодательству и международным договорам, одной из сторон которых является Республика Молдова. 5. Согласно Конституции принятие законов, постановлений и резолюций является одним из основных полномочий Парламента (ст.66 п. а). Правовым основанием для принятия Постановления Парламента N 807-XV явилась ст.122 ч.(1) Кодекса о выборах, согласно которой Парламент назначает дату проведения общих или досрочных местных выборов путем принятия постановления. Статьей 1 Постановления N 807-XV Парламент назначил на 7 апреля 2002 года всеобщие местные выборы. Наделенный правом принимать решения как высший представительный и законодательный орган, Парламент своим постановлением обязал соответствующие государственные органы провести всеобщие местные выборы на всей территории Республики Молдова. Порядок организации и проведения выборов в Республике Молдова установлен Кодексом о выборах - органическим Законом N 1381-XIII, принятым 21 ноября 1997 года, с последующими изменениями и дополнениями*. ------------------------- * М.О., 1997, N 81, ст.667 На основании вышеназванных положений Конституции и Кодекса о выборах Конституционный суд признает бесспорным право Парламента принимать постановления в областях, по которым Конституцией не предусмотрено принятие закона. Вместе с тем, Суд отмечает, что положения соответствующего акта, как в частности, так и в целом, должны действительно соответствовать Высшему закону общества и государства Республики Молдова, которое является демократическим, правовым государством, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются (ст.1 ч.(3) Конституции). Конституция в ст.2 устанавливает, что национальный суверенитет принадлежит народу, осуществляющему его непосредственно и через свои представительные органы в формах, определенных Конституцией. Следует отметить, что данное положение относится ко всем избранным представительным органам, которые по Конституции являются публичными властями и которые при применении государственной власти не ущемляют унитарный характер государства. Раздел III Конституции "Публичные власти" закрепляет представительные органы страны: Парламент (ст.60 и ст.61), Президент Республики Молдова (ст.77 и ст. 78), органы местного управления (ст.111 - 113). Сохранение государственного суверенитета предполагает наличие основных правовых гарантий в формах, определенных Конституцией. Непременным условием национального суверенитета является стабильность представительных органов публичной власти, обеспечиваемая Высшим законом общества и государства, который в ст.38 устанавливает, что воля народа является основой государственной власти. Эта воля находит выражение в свободных выборах, проводимых периодически на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании. Следует отметить, что в Постановлении N 71 от 21 декабря 1999 года** Конституционный суд констатировал, что осуществление права избирать и быть избранным не подлежит никаким ограничениям, кроме как в случаях, предусмотренных законом. Согласно ст.54 ч.(2) Конституции осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия. ------------------------- ** М.О., 2000, N 5-7, ст.2 В контексте правовых вопросов, подвергнутых контролю конституционности, термин "периодически", содержащийся в ст.38 Конституции, находит свое выражение в Кодексе о выборах, в законодательстве о местном публичном управлении и относится к установленному законом о выборах временному промежутку, на который избираются местные публичные власти. Согласно ст.119 Кодекса о выборах местные публичные власти избираются сроком на 4 года, который начинается со дня проведения всеобщих местных выборов. В условиях, когда не ограничивается осуществление прав и свобод (ст.54 Конституции), этот срок носит периодический характер таким образом, что по его истечении организовываются и проводятся всеобщие местные выборы, следовательно, соблюдается основное право народа на волеизъявление. Конституционный принцип периодичности свободных выборов, материализованный в положениях органического закона о выборах, призван обеспечить стабильность законно избранных представительных органов и преемственность их деятельности. 6. Общие выборы определяются Кодексом о выборах как любой вид выборов, проводимых в один день, указанный в документе о назначении выборов, на всей территории страны. Положения о местных выборах, составной части национальной избирательной системы, содержатся в разделе V Кодекса о выборах и применяются только в случае избрания советников местных советов. Советники местных советов избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании сроком на 4 года, который начинается со дня проведения всеобщих местных выборов (ст.119 ч.(1) Кодекса о выборах). Таким образом, правило об избрании советников местных советов сроком на 4 года развивает конституционный принцип выражения воли народа посредством свободных выборов, проводимых периодически (ст.38). Согласно ст.135 ч.(3) Кодекса о выборах соответствующие судебные инстанции подтверждают законность выборов и признают действительными мандаты избранных советников, о чем указывают в решении. Таким образом, конституционное положение, содержащееся в ст.120 об обязательном характере окончательных судебных решений, в том числе решений о признании мандатов местных советников, предполагает осуществление действия мандата местной публичной власти в условиях и в сроки, предусмотренные законом. В соответствии с Законом N 186-XIV от 6 ноября 1998 года "О местном публичном управлении"* (с последующими изменениями и дополнениями) местный совет осуществляет свои полномочия со дня признания его законно образованным и до дня законного образования вновь избранного состава совета. Срок полномочий совета может быть продлен органическим законом в случае осадного, военного положения или катастрофы (ст.19). ------------------------- * М.О., 1999, N 14-15, ст.60 Вместе с тем, установив четкий срок осуществления полномочий советником и местным советом, законодательство предусматривает случаи, когда мандат советника или местного совета может быть отозван, приостановлен и, как следствие, прекращен. Местный совет распускается по праву в случаях, предусмотренных ст.21 ч. (3) Закона о местном публичном управлении. Деятельность местного совета может быть приостановлена на основании Закона о местном публичном управлении (ст.30 ч. (1), в случае если совет неоднократно принимал решения, которые отменялись решением судебной инстанции. Приостановление деятельности местного совета осуществляется Парламентом по мотивированному предложению примара, председателя исполнительного комитета районного совета или Правительства. Дата проведения выборов нового состава местного совета устанавливается Центральной избирательной комиссией (ст.30 ч.(2) и ч. (3). Также, но только в случаях, специально предусмотренных Законом о местном публичном управлении, мандат советника досрочно отзывается соответствующим советом (ст.31 ч.(1). Аналогичные положения, согласно которым может быть ограничено осуществление мандата местными властями или советником местного совета, содержатся в Кодексе о выборах и в Законе N 768-XIV от 2 февраля 2000 года "О статусе местного выборного лица"**. Согласно Кодексу о выборах "отзыв" - это лишение судебной инстанцией лица, занимающего публичную выборную должность, полномочий. ------------------------- ** М.О., 2000, N 34, ст.231 Согласно Закону о статусе местного выборного лица исполнение полномочий местного выборного лица длится, как правило, до истечения срока полномочий соответствующего совета или примара. Действие мандата местного выборного лица может быть досрочно прекращено, если для этого возникают законные основания (ст.5 ч.(1). В случае продления в установленном законом порядке срока полномочий совета мандат соответствующего советника считается продленным по праву, а в случае приостановления в установленном законом порядке деятельности совета полномочия соответствующего советника не ограничиваются, если иное не предусмотрено законом. Мандат местного выборного лица, избранного вместо другого местного выборного лица на период оставшегося срока полномочий последнего, истекает по истечении срока действия мандата предшественника (ст.6). Аналогичное положение содержится и в ст.94 Закона о местном публичном управлении, согласно которой местные, районные советы и совет муниципия Кишинэу, а также примары, избранные в ходе дополнительных выборов, проведенных в связи с роспуском отдельных советов либо вакансией отдельных должностей примаров, действуют в пределах срока мандата своих предшественников. Данные положения закона соответствуют ст.7 Европейской хартии местной автономии от 15 октября 1985 года, предусматривающей условия осуществления полномочий на местном уровне, в том числе условия, согласно которым статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их полномочий. 7. Положения Раздела V "Местные выборы" Кодекса о выборах, будучи применимы только в случаях избрания советников в местные советы, устанавливают в ст.139 условия проведения новых местных выборов. Новые выборы проводятся в случае, если: а) местный совет подал в отставку, был распущен или его состав уменьшился более чем на одну треть от числа советников, установленного Законом о местном публичном управлении; b) в результате проведения повторного голосования не был избран местный совет; с) в некоторых населенных пунктах местные выборы не проводились; d) состоялась административно-территориальная реорганизация, и во вновь образованных административно-территориальных единицах необходимо избрать органы местного публичного управления. Конституционный суд отмечает, что данные выборы носят не всеобщий, а локальный характер, поэтому дата проведения новых выборов устанавливается Центральной избирательной комиссией, а не Парламентом. 8. Исходя из изложенного, Конституционный суд полагает, что Постановление Парламента N 807-XV "О назначении даты местных выборов" оказывает правовые последствия, ущемляющие конституционный режим. Назначая всеобщие местные выборы на 7 апреля 2002 года, Парламент, de jure и de facto, прервал действие мандата местных советников, избранных сроком на 4 года. Однако Конституция и действующее законодательство не наделяют Парламент правом прерывать действие мандата местных выборных лиц. Наделенный Законом о выборах правом принимать постановления о назначении даты всеобщих или досрочных местных выборов, Парламент, тем не менее, согласно ст.54 ч.(1) Конституции не вправе упразднить или урезать права и основные свободы человека и гражданина. В соответствии с конституционным принципом выборности (ст.109 ч.(1) местные советы и примары согласно ст.112 ч.(1) Конституции избираются и осуществляют местную автономию в селах и городах. В соответствии с законом местные советы и примары действуют как самостоятельные управляющие власти и решают общественные дела сел и городов (ст.112 ч.(2) Конституции) на протяжении срока действия мандата (4 года), который начинается со дня проведения всеобщих местных выборов. Вместе с тем Конституционный суд отмечает, что положения нормативных актов о назначении даты выборов и проведении выборов должны соответствовать ст.38 Конституции, закрепляющей принцип осуществления права избирать и быть избранным. В силу приведенных конституционных положений и действующего законодательства о национальной избирательной системе и о местном публичном управлении Конституционный суд признает Постановление Парламента N 807-XV противоречащим ст.2 ч.(1), ст.38, ст.54, ст.72 ч.(3) п. а), ст.109, ст.112 и ст.120 Конституции. Конституционный суд, исходя из изложенного, руководствуясь ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.6 ч.(2), ст.61 ч.(1) и ч.(2), ст.62 п. а) Кодекса конституционной юрисдикции, ПОСТАНОВЛЯЕТ: 1. Признать неконституционным Постановление Парламента N 807-XV от 5 февраля 2002 года "О назначении даты местных выборов". 2. Настоящее постановление вступает в силу со дня принятия, является окончательным, обжалованию не подлежит и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova". ПРЕДСЕДАТЕЛЬ КОНСТИТУЦИОННОГО СДУА Виктор ПУШКАШ Кишинэу, 19 февраля 2002 г. N 10. ОСОБОЕ МНЕНИЕ На основании ст.27 ч.(5) Закона о Конституционном суде излагаю особое мнение по настоящему делу. Постановлением Конституционного суда от 19 февраля 2002 года признано неконституционным Постановление Парламента N 807-XV от 5 февраля 2002 года "О назначении даты всеобщих местных выборов". Обосновываю свое несогласие с постановлением Конституционного суда, исходя из следующих соображений. 1. В соответствии со ст.4 ч.(3) Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд решает по запросу исключительно вопросы права. Следовательно, Конституционный суд осуществляет контроль конституционности только перечисленных в ст.135 ч.(1) п. а) Конституции правовых актов нормативного характера. Согласно общей теории права правовая норма является общим и обязательным правилом поведения, целью которой является обеспечение порядка в обществе. Любая правовая норма характеризуется всеобщностью, обязательностью и принудительностью исполнения. Постановление Парламента N 807-XV от 5 февраля 2002 года, принятое в соответствии со ст.122 ч.(1) Кодекса о выборах, регламентирует конкретную ситуацию - назначение даты проведения всеобщих местных выборов. Данный акт повлек бы за собой юридические последствия только в один день - 7 апреля 2002 года. Ввиду того, что вопросы, связанные с организацией и проведением местных выборов, регламентированы Кодексом о выборах, положения Постановления Парламента носили обязательный характер только для избирательных органов, созданных исключительно для организации и проведения выборов. Положения Постановления Парламента, однако, не являлись обязательными для около 2 миллионов избирателей с правом голоса, так как участие в выборах - это конституционное право, а не обязанность граждан. Тем более не обязателен рассматриваемый акт для граждан, лишенных этого права в условиях, установленных законом. Вместе с тем, хотя по характеру и своей значимости вопрос, являющийся предметом регулирования Постановлением Парламента, не является правовым, он все же стал предметом рассмотрения Конституционным судом. Это противоречит компетенции Конституционного суда, которая состоит в осуществлении контроля конституционности нормативных актов, то есть в рассмотрении вопросов права, а не отдельного факта. 2. Постановление Парламента N 807-XV было принято во исполнение Закона N 764-XV от 27 декабря 2001 года "Об административно- территориальном устройстве Республики Молдова" и Закона N 186-XIV от 6 ноября 1998 года "О местном публичном управлении", с последующими изменениями, - законов, конституционность которых также оспаривается в Конституционном суде. Конституционный суд, не высказавшись по вопросу конституционности данных правовых актов, подверг контролю конституционности Постановление Парламента N 807-XV, соотнеся его положения с положениями оспариваемых законов. В Постановлении Конституционного суда приведены аргументы о неконституционности не столько Постановления Парламента N 807-XV, сколько Закона N 781-XV от 28 декабря 2001 года, которым были внесены изменения и дополнения в Закон о местном публичном управлении N 186-XIV от 6 ноября 1998 года, который не мог быть предметом обсуждения в заседании Конституционного суда, состоявшемся 19 февраля 2002 года. Действуя таким образом, судьи Конституционного суда публично высказались относительно вопроса своей компетенции, по которому Конституционному суду еще предстоит высказаться, нарушив, следовательно, положения ст.17 п. b) Закона о Конституционном суде и ст. 27 ч.(1) п. b) Кодекса конституционной юрисдикции. Конституционный суд, аргументируя неконституционность Постановления Парламента, ссылается на нарушение положений ст.2, ст.38 и ст.109 ч.(1), ст. 112 ч.(1) и ст.120 Конституции, но данные статьи не имеют ничего общего с назначением даты выборов. В своем постановлении Конституционный суд ссылается также на такие конституционные понятия, как "правовое государство", "политический плюрализм", "национальный суверенитет", "унитарный характер государства". Непонятно, однако, какая причинная связь существует между этими понятиями и назначением даты выборов. Более того, назначение даты выборов не регламентируется положениями Конституции. 3. Конституционно-правовой конфликт, как вытекает из обращения, состоит в легитимности прекращения мандатов советников в связи с назначением даты всеобщих местных выборов. Данный конституционно-правовой конфликт мог быть разрешен, по моему мнению, только после осуществления контроля конституционности Закона о местном публичном управлении с внесенными 28 декабря 2001 года изменениями и Закона об административно-территориальном устройстве, принятого 27 декабря 2001 года, а не осуществлением контроля конституционности Постановления Парламента о назначении даты всеобщих местных выборов. Тем более, что обращения, в которых оспаривается конституционность данных законов, приняты к производству Конституционного суда. В п.6 и п.7 постановления Конституционного суда даны понятия "всеобщие выборы" и "новые выборы". Из постановления, однако, неясно, какие конституционные положения нарушил законодатель, назначив дату всеобщих местных выборов. В этих же пунктах постановления перечислены случаи продления сроков полномочий совета, случаи, когда мандат советника или местного совета может быть отозван или приостановлен в соответствии с положениями Закона о местном публичном управлении, с последующими изменениями и дополнениями. Здесь же со ссылкой на ст.5 ч.(1) Закона о статусе местного выборного лица N 768-XIV от 2 февраля 2000 года отмечается, что действие мандата местного выборного лица может быть досрочно прекращено, если для этого возникают законные основания. На мой взгляд, такими законными основаниями являются положения Закона N 764-XV "Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова", принятого 27 декабря 2001 года, ст.4 ч.(1) которого устанавливает, что территория Республики Молдова в административном отношении подразделяется на административно-территориальные единицы: районы, города и села, и Закона N 781-XV от 28 декабря 2001 года "О внесении изменений и дополнений в Закон N 186-XIV от 6 ноября 1998 года "О местном публичном управлении", конституционность которого оспорена в Конституционном суде. Исходя из изложенного, считаю, что поскольку обращение не относится к компетенции Конституционного суда, его не следовало принимать к рассмотрению и разрешению по существу. СУДЬЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА Елена САФАЛЕРУ