Постановление N 20 от 09.11.2023 об исключительном случае неконституционности некоторых положений Закона о прокуратуре № 3 от 25 февраля 2016 года (обращение № 108g/2022 г.)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

об исключительном случае неконституционности некоторых

положений Закона о прокуратуре № 3 от 25 февраля 2016 года

(обращение № 108g/2022 г.)

№ 20  от  09.11.2023

 (в силу 09.11.2023) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 441 ст. 175 от 22.11.2023

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Николае РОШКА, председатель,

Домника МАНОЛЕ,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Марчела Лупу,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 11 июля 2022 г.,

рассмотрев указанное обращение в открытом пленарном заседании,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате,

выносит следующее постановление.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение об исключительном случае неконституционности положений ст.31¹ ч.(1) и ч.(5) Закона о Прокуратуре и упущения регламентировать в Законе о Прокуратуре право обжалования доклада Комиссии по оценке деятельности Генерального прокурора, представленное адвокатом Юрием Мэржиняну в интересах Александра Стояногло, стороны по делу № 3-182/2021, рассматриваемому в Апелляционной палате Кшинэу.

2. Обращение об исключительном случае неконституционности было представлено в Конституционный суд судебным составом Апелляционной палаты Кишинэу в лице Анжелы Бостан, Геннадия Мыра и Григория Дашкевич в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

3. Определением Конституционного суда от 31 октября 2023 года, без вынесения решения по существу, обращение было признано приемлемым.

4. На заседании пленума Конституционного суда по рассмотрению обращения с точки зрения приемлемости конституционный судья Домника Маноле представила заявление о самоотводе. Проанализировав основания, изложенные в заявлении о самоотводе, пленум Конституционного суда отклонил его.

5. В ходе рассмотрения дела Конституционный суд затребовал мнения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства, факультета права Государственного университета Молдовы, Института уголовных реформ, Института юридических, политических и социологических исследований.

6. На открытом заседании Конституционного суда присутствовали адвокаты Юрие Мэржиняну и Виктор Мунтяну, представители автора обращения, Раду Раду, представитель Парламента, и Эдуард Сербенко, представитель Правительства.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

А. ОБСТОЯТЕЛЬСТВА ОСНОВНОГО СПОРА

7. Александр Стояногло 29 ноября 2021 года подал в Апелляционную палату Кишинэу заявление об отмене Положения о процедуре оценки деятельности Генерального прокурора, утвержденного Постановлением Высшего совета прокуроров № 1-148/2021 от 22 ноября 2021 года.

8. В ходе рассмотрения дела Александр Стояногло подал запрос об исключительном случае неконституционности ст.31¹ ч.(1) и ч.(5) Закона о Прокуратуре и упущения регламентировать в Законе о Прокуратуре право обжалования доклада Комиссии по оценке деятельности Генерального прокурора.

9. Определением от 14 июня 2022 года Апелляционная палата Кишинэу удовлетворила запрос и направила обращение об исключительном случае неконституционности в Конституционный суд для его разрешения.

B. ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

10. Применимые положения Конституции:

Статья 1

Государство Республика Молдова

"[…]

(3) Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются".

Статья 6

Разделение и взаимодействие властей

"В Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции".

Статья 20

Свободный доступ к правосудию

"(1) Любое лицо имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными судами в случае нарушения его прав, свобод и законных интересов.

(2) Ни один закон не может ограничить доступ к правосудию".

Статья 23

Право каждого человека на знание

своих прав и обязанностей

"(1) Каждый человек имеет право на признание его правосубъектности.

(2) Государство обеспечивает право каждого человека на знание своих прав и обязанностей. С этой целью государство публикует все законы и другие нормативные акты и обеспечивает их доступность".

Статья 26

Право на защиту

"(1) Право на защиту гарантируется.

(2) Каждый человек имеет право самостоятельно реагировать законными способами на нарушение своих прав и свобод.

(3) На протяжении всего процесса стороны имеют право пользоваться помощью адвоката, выбранного или назначенного.

(4) Вмешательство в деятельность лиц, осуществляющих защиту в установленных пределах, наказывается законом".

Статья 74

Принятие законов и постановлений

"(1) Органические законы принимаются большинством голосов избранных депутатов после рассмотрения не менее чем в двух чтениях.

(2) Ординарные законы и постановления принимаются большинством голосов присутствующих депутатов.

(3) Проекты законов, представленные Правительством, и законодательные предложения депутатов, одобренные им, рассматриваются Парламентом, в том числе в срочном порядке, в соответствии с установленными Правительством порядком и приоритетами. Другие законодательные предложения рассматриваются в установленном порядке.

[…]".

Статья 124

Прокуратура

"(1) Прокуратура является самостоятельным публичным учреждением в системе судебной власти, содействующим осуществлению правосудия, защите прав, свобод и законных интересов личности, общества и государства посредством уголовного производства и иных предусмотренных законом производств.

(2) Полномочия прокуратуры осуществляются прокурорами.

(3) Компетенции, порядок организации и деятельности прокуратуры устанавливаются законом".

Статья 125

Прокурор

"(1) Генеральный прокурор назначается на должность Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета прокуроров на семилетний срок, который не может быть возобновлен.

(2) Генеральный прокурор освобождается от должности Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета прокуроров в соответствии с законом, по объективным причинам и на основе прозрачной процедуры.

[…]".

Статья 125¹

Высший совет прокуроров

"(1) Высший совет прокуроров является гарантом независимости и беспристрастности прокуроров.

(2) Высший совет прокуроров состоит в соответствии с законом из прокуроров, избранных из состава прокуратур всех уровней, и из представителей других органов публичной власти, публичных учреждений или гражданского общества. Прокуроры в составе Высшего совета прокуроров составляют значительную часть.

(3) Высший совет прокуроров обеспечивает назначение, перевод прокуроров, повышение их в должности и применение к ним дисциплинарных мер.

(4) Порядок организации и деятельности Высшего совета прокуроров устанавливается законом".

11. Применимые положения Закона о Прокуратуре № 3 от 25 февраля 2016 года:

Статья 31¹

Оценка деятельности Генерального прокурора

"(1) В целях оценки деятельности Генерального прокурора и соответствия его занимаемой должности результативность такового оценивается комиссией по оценке деятельности Генерального прокурора, созданной ad hoc Высшим советом прокуроров.

[…]

(5) Процедура оценки осуществляется на основании положения, утвержденного Высшим советом прокуроров. Положение публикуется на официальной веб-странице Высшего совета прокуроров и содержит элементы, предусмотренные в частях (2) и (3) статьи 30. Описанные в положении критерии оценки должны быть четко сформулированными, измеримыми, релевантными, а также соответствовать полномочиям Генерального прокурора, предусмотренным законодательством.

[…]"

(В редакции, предшествующей принятию Закона № 280 от 6 октября 2022 г., вступившего в силу с 10 октября 2022 г.)

Статья 31¹

Оценка деятельности Генерального прокурора

"(1) В целях оценки деятельности Генерального прокурора и соответствия его занимаемой должности результативность такового оценивается комиссией по оценке деятельности Генерального прокурора, созданной ad hoc Высшим советом прокуроров.

[…]

(5) Деятельность Генерального прокурора оценивается на основании следующих критериев оценки:

a) управленческая компетентность в отношении: качественного планирования деятельности Прокуратуры; организации оперативного управления, в том числе путем четкого распределения полномочий между подразделениями Прокуратуры и применения стандартов контроля их выполнения; разработки политики управления рисками; создания и поддержания позитивного рабочего климата, мотивации и стимулирования профессионализма персонала; обеспечения оценки деятельности сотрудников; соответствия стиля управления требованиям к должности и принятия ответственности за принятые решения;

b) профессиональная компетентность в отношении: применения профессиональных навыков и способностей для оптимального осуществления полномочий и соответственно функций Прокуратуры; осуществления оперативных процессов; принятия обоснованных решений;

c) эффективность в отношении: эффективного управления человеческими, техническими и информационными ресурсами; обеспечения и продвижения законности, неподкупности и меритократии персонала; внедрения управления рисками, включая риски коррупции, использования прокурорами служебного положения в иных интересах, чем установленные законом, и неединообразного применения закона; обеспечения функциональности механизма специализации персонала;

d) эффективная коммуникация, внутренняя и внешняя.

(5¹) Степень соответствия деятельности Генерального прокурора требованиям к исполнению должности определяется показателями деятельности, установленными в отношении каждого критерия оценки.

[…]".

(В редакции Закона № 280 от 6 октября 2022г., вступившего в силу с 10 октября 2022 г.)

ВОПРОСЫ ПРАВА

I. Аргументы автора обращения

12. Автор обращения отмечает, что Закон о Прокуратуре в ст.31¹ ч.(1) оперирует понятиями "оценка деятельности" и "соответствие его занимаемой должности". На его взгляд эти словосочетания не отвечают требованиям ясности и предсказуемости закона, поскольку не дают возможность точно определить объем проверки и оценки, проводимой Комиссией по оценке деятельности Генерального прокурора. Автор обращения задается вопросом: распространяется ли проверка на деятельность Генерального прокурора в уголовном судопроизводстве, на его административно-управленческую деятельность либо на оба сразу. В этом аспекте автор обращения полагает, что нарушаются положения ст.1 ч.(3), ст.6, ст.20, ст.23, ст.26, ст.74, ст.115, ст.124, ст.125 и ст.125¹ Конституции.

13. Автор обращения отмечает, что, согласно ст.125 ч.(2) Конституции, Генеральный прокурор может быть освобожден от должности "в соответствии с законом", на основе прозрачной процедуры. Интерпретация в строгом смысле словосочетания "в соответствии с законом" наводит на вывод, что вся процедура освобождения от должности Генерального прокурора должна быть предусмотрена законом. По мнению автора обращения, норма ст.31¹ ч.(5) Закона о Прокуратуре, предусматривающая, что процедура оценки деятельности Генерального прокурора осуществляется на основании положения, утвержденного Высшим советом прокуроров, противоречит ст.125 ч.(2) Конституции.

14. Вместе с тем автор обращения считает, что отсутствие положения, закрепляющего право обжалования в судебной инстанции доклада Комиссии по оценке деятельности Генерального прокурора, противоречит ст.4, ст.8, ст.20 и ст.26 ч.(2) Конституции.

II. Аргументы органов власти и учреждений, представивших свое мнение

15. Парламент в своем письменном мнении отмечает, что работа Комиссии по оценке деятельности Генерального прокурора не ограничивает принцип автономии Прокуратуры, так как итоги ее оценки носят консультативный характер.

16. Относительно того, что не установлено право на обжалование доклада Комиссии по оценке деятельности Генерального прокурора в судебной инстанции, Парламент отмечает, что Административный кодекс предоставляет Генеральному прокурору другие правовые средства – в частности, право обжаловать решения Высшего совета прокуроров.

17. Касательно регулирования критериев оценки посредством положения, утвержденного Высшим советом прокуроров, Парламент приводит выводы Конституционного суда, изложенные в Определении № 149 от 30 сентября 2021 года.

18. Правительство в представленном мнении отмечает, что по оспариваемым положениям Конституционный суд высказался ранее в Определении № 149 от 30 сентября 2021 года, а в рассматриваемом случае автор не приводит новых аргументов, которые могли бы заставить Конституционный суд пересмотреть свою юриспруденцию.

19. Президент Республики Молдова подчеркивает, что Генеральный прокурор, отстраненный от занимаемой должности в связи с негативной оценкой его деятельности, вправе обжаловать соответствующее решение Высшего совета прокуроров или указ Президента. Следовательно, нельзя утверждать, что Генеральный прокурор лишен права доступа к суду в результате полученной оценки.

20. Президент считает, что законодательные положения, предусматривающие определение критериев оценки Высшим советом прокуроров, вписываются в пределы свободы усмотрения законодательного органа и согласуются с его компетенцией делегировать другим органам регулирование некоторых деталей в подзаконных актах.

21. В мнении amicus curiae Института юридических, политических и социологических исследований отмечается, что в силу необходимости обеспечения стабильности мандата и независимости Генерального прокурора в условиях политических перемен Конституция закрепляет требование освобождения Генерального прокурора от должности "в соответствии с законом", на основе прозрачной процедуры. Толкование положения "в соответствии с законом" в узком смысле наводит на мысль, что вся процедура и критерии освобождения от должности Генерального прокурора должны быть расписаны в законе, как акт, принимаемый Парламентом. Положения об освобождении Генерального прокурора от должности не могут быть установлены в подзаконном акте, который может быть обжалован в административном суде.

22. Факультет права Государственного университета Молдовы в мнении amicus curiae отмечает, что автор обращения не представил аргументов о неконституционности оспариваемых положений. Доводы автора касаются вопросов толкования и применения закона, разрешение которых входит в компетенцию судебных инстанций.

III. Оценка Конституционного суда

А. Приемлемость

23. Определением от 31 октября 2023 года Конституционный суд подтвердил соблюдение по настоящему делу требований приемлемости обращения, установленных в своей неизменной практике.

24. Конституционный суд отмечает, что обращение об исключительном случае неконституционности было представлено уполномоченным субъектом, по ходатайству адвоката, в рамках дела, находящегося в производстве судебной инстанции общей юрисдикции, в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции, в свете ее толкования Постановлением Конституционного суда № 2 от 9 февраля 2016 года.

25. В соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, контроль конституционности законов, в настоящем деле некоторых положений Закона о Прокуратуре № 3 от 25 февраля 2016 года, входит в компетенцию Конституционного суда.

26. Предметом обращения являются положения ст.31¹ ч.(1) и ч.(5) Закона о Прокуратуре в редакции, предшествующей вступлению в силу Закона № 280 от 6 октября 2022 года, а также упущение регламентировать в Законе о Прокуратуре право обжалования доклада Комиссии по оценке деятельности Генерального прокурора.

27. Конституционный суд отмечает, что одним из требований обращения об исключительном случае неконституционности является применимость оспариваемых положений при рассмотрении конкретного дела (см. пункт 1 резолютивной части ПКС № 2 от 9 февраля 2016 г.). Запрос об исключительном случае неконституционности был представлен в рамках административного дела, предметом которого является рассмотрение Положения о процедуре оценки деятельности Генерального прокурора, утвержденного постановлением Высшего совета прокуроров. Поскольку судебной инстанции надлежит разрешить дело в производстве нормативного контроля, Конституционный суд не усматривает, каким образом предполагаемое упущение регламентировать право обжалования доклада Комиссии по оценке деятельности Генерального прокурора может повлиять на разбирательство дела в судебной инстанции.

28. В связи с тем, что предметом основного спора является Положение о процедуре оценки деятельности Генерального прокурора, утвержденное Постановлением Высшего совета прокуроров № 1-148/2021 от 22 ноября 2021 года, Конституционный суд допускает, что судебная инстанция применит положения ст.31¹ ч.(1) и ч.(5) Закона о Прокуратуре в редакции, предшествующей вступлению в силу Закона № 280 от 6 октября 2022 года. В своей практике Конституционный суд указал, что исключительный случай неконституционности может быть заявлен как в отношении действующих актов, так и в отношении актов, утративших силу либо измененных, имеющих определяющее значение при разрешении дела (см. ОКС № 90 от 19 сентября 2019 г., §16; ОКС № 121 от 28 сентября 2023 г., § 14).

29. Конституционный суд отмечает, что оспариваемые в этом случае положения ранее составляли предмет других обращений, в которых, в принципе, были приведены те же аргументы (см. ОКС № 149 от 30 сентября 2021 г.).

30. Относительно положений ст.31¹ ч.(1) Закона о Прокуратуре, в Определении № 149 от 30 сентября 2021 года, § 67 и 68, Конституционный суд отметил, что авторы обращений приводят абстрактные доводы об отсутствии ясности и предсказуемости, не доказав вмешательство в одно из основных прав, следовательно, он не может согласиться с такими доводами.

31. Конституционный суд отмечает, что и в рассматриваемом случае автор обращения оспаривает положения ст.31¹ ч.(1) Закона о Прокуратуре, считая их неясными, но при этом не приводит доказательств о наличии вмешательства в основные права, гарантированные Конституцией. Конституционный суд напоминает, что при ссылке на стандарт качества закона автор обращения об исключительном случае неконституционности должен демонстрировать, что существует вмешательство в основное право (см. ОКС № 38 от 30 марта 2021 г., §17). Таким образом, обращение в этой части является неприемлемым.

32. Касательно положений ст.31¹ ч.(5) Закона о Прокуратуре, в Определении № 149 от 30 сентября 2021 года, § 63-66, Конституционный суд указал, что не может согласиться с аргументами авторов обращения о том, что критерии оценки Генерального прокурора не могут быть установлены в положении, утвержденном Высшим советом прокуроров.

33. Тем не менее Конституционный суд подчеркивает, что в Мнении Венецианской комиссии № 1058/2021, CDL-AD(2021)047, §66, отмечается, что предоставление Высшему совету прокуроров практически неограниченной власти, позволяющей устанавливать существенные требования, при которых Генеральный прокурор может быть отстранен от должности, является подходом крайне спорным с точки зрения верховенства права. Такие нормы должны иметь по возможности самую высокую степень легитимности. Является приемлемым, чтобы Высший совет прокуроров развивал существенные положения и процедуру, предусмотренные законом, однако представляется чрезмерным, чтобы Высший совет прокуроров располагал правом разрабатывать подобные нормы.

34. В отличие от обращений, лежащих в основе Определения № 149 от 30 сентября 2021 года, в этом случае обращение было подано в Конституционный суд в порядке исключительного случая неконституционности, заявленного в рамках спора, касающегося Положения, на основании которого была дана оценка деятельности Генерального прокурора. В результате этой оценки Генеральный прокурор может быть освобожден от должности.

35. Исходя из частных обстоятельств дела, по которому было заявлено об исключительном случае неконституционности, Конституционный суд отмечает, что обращение поднимает и вопрос досрочного прекращения конституционных полномочий Генерального прокурора. Поскольку Конституция содержит в ст.125 отдельные положения, которые определяют срок полномочий и порядок освобождения от должности Генерального прокурора, Конституционный суд отмечает действие этих положений по делу.

36. Исходя из вышеизложенных суждений и руководствуясь принципом защиты верховенства права, Конституционный суд считает необходимым рассмотреть по существу положения ст.31¹ ч.(5) Закона о Прокуратуре в редакции, предшествующей вступлению в силу Закона № 280 от 6 октября 2022 года, с точки зрения соответствия ст.125 ч.(2) Конституции.

B. Существо дела

37. Согласно ст.125 ч.(2) Конституции, Генеральный прокурор освобождается от должности Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета прокуроров в соответствии с законом, по объективным причинам и на основе прозрачной процедуры.

38. Положения ст.31¹ ч.(1) Закона о Прокуратуре предусматривают, что в целях оценки деятельности Генерального прокурора и соответствия его занимаемой должности результативность такового оценивается комиссией по оценке деятельности Генерального прокурора, созданной ad hoc Высшим советом прокуроров.

39. Конституционный суд отмечает, что, согласно ст.31¹ ч.(5) Закона о Прокуратуре в редакции, предшествующей вступлению в силу Закона № 280 от 6 октября 2022 года, процедура оценки осуществляется на основании положения, утвержденного Высшим советом прокуроров. Положение публикуется на официальной веб-странице Высшего совета прокуроров и содержит элементы, предусмотренные в частях (2) и (3) статьи 30. Описанные в положении критерии оценки должны быть четко сформулированными, измеримыми, релевантными, а также соответствовать полномочиям Генерального прокурора, предусмотренным законодательством. Положения ст.30 ч.(2) и ч.(3) Закона о Прокуратуре, на которые делается ссылка в вышеизложенной норме, предусматривают, что Положение устанавливает: a) пределы оценки деятельности прокуроров; b) методологию, процедуру и продолжительность оценки деятельности прокуроров; c) критерии оценки и показатели деятельности прокуроров; d) источники информации и средства сбора необходимых для оценки деятельности прокуроров сведений. В перечне показателей эффективности предусматриваются и показатели влияния на права и свободы человека ввиду достижения их максимальной эффективности и постоянного снижения негативного влияния на эти права и свободы.

40. Относительно указанных положений Венецианская комиссия отметила, что, с точки зрения верховенства права, предоставление Высшему совету прокуроров практически неограниченной власти, позволяющей устанавливать существенные требования, при которых Генеральный прокурор может быть отстранен от должности, является подходом крайне спорным. Такие нормы должны иметь по возможности самую высокую степень легитимности. Процедуру оценки деятельности Генерального прокурора следует существенно пересмотреть. В частности, закон должен четко определить природу и основные показатели оценки деятельности и чем она отличается от дисциплинарной ответственности. Высший совет прокуроров может установить особые требования, но всегда в рамках закона (Мнение № 1058/2021 от 13 декабря 2021 года о поправках, внесенных 24 августа 2021 года в Закон о Прокуратуре, CDL-AD(2021)047, § 66, 105).

41. В другом мнении Венецианская комиссия отметила, что является неприемлемым предоставление Высшему совету прокуроров carte blanche в процессе определения методов оценки деятельности и относительного значения ее показателей. Основные принципы проведения оценки должны быть расписаны в законе. Венецианская комиссия приветствует включение некоторых специфических элементов показателей деятельности в законопроект, который был разработан для внедрения ее предыдущих рекомендаций (см. выше §40). В то же время Венецианская комиссия указала на необходимость более точного определения этих показателей (см. Мнение № 1086/2022 от 20 июня 2022 года о поправках, внесенных в Закон о Прокуратуре, CDL-AD(2022)018, § 18-23, 42).

42. Конституционный суд отмечает, что во исполнение рекомендаций Венецианской комиссии, содержащихся в Мнении № 1058/2021, законодатель принял Закон № 280 от 6 октября 2022 года, которым изменил законодательные положения и изложил в ст.31¹ ч.(5) Закона о Прокуратуре более детально критерии оценки Генерального прокурора.

43. Конституционный суд отмечает, что, согласно ст.125 ч.(1) Конституции, Генеральный прокурор назначается на должность Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета прокуроров на семилетний срок, который не может быть возобновлен. Принятием Закона № 256 от 25 ноября 2016 года, изложившего в новой редакции ст.125 Конституции, законодатель преследовал цель обеспечить независимость Генерального прокурора и защитить прокуратуру от внешнего вмешательства или влияния, в том числе со стороны законодательной власти и исполнительной власти (см. ЗКС № 5 от 19 апреля 2016 г., § 25, 28).

44. По мнению Венецианской комиссии, является принципиальным вопросом тот факт, что защищенность мандата членов конституционных органов направлена на обеспечение их независимости от внешнего давления. Следовательно, меры, угрожающие непрерывности мандата и влияющие на защищенность мандата членов этих органов, вызывают подозрение, что за этими мерами скрываются намерения воздействовать на их решения (Совместное мнение amicus curiae № 1003/2020 от 11 декабря 2020 года, вынесенное в срочном порядке Венецианской комиссией и Генеральным директоратом за права человека и верховенство права Совета Европы по трем вопросам юридического характера, касающихся мандата членов органов конституционного уровня (CDL-AD(2020)033), § 19).

45. Как отметил ЕСПЧ, учитывая особую роль судебной системы в обществе, исключительное место судебной системы в демократическом обществе, растущее значение принципа разделения властей и необходимость сохранения независимости правосудия, он уделяет особое внимание мерам, принимаемым в отношении действующих судей. Было бы иллюзорным считать, что судьи могут соблюдать верховенство права и применить на практике Европейскую конвенцию, если национальное право лишает содержания гарантии, предоставленные Конвенцией по вопросам, прямо затрагивающих независимость и беспристрастность судей. Когда говорится об "особой связи доверия и лояльности" между судьями и государством, имеется в виду приверженность к правовому государству и демократии, а не лояльность к лицам, облеченным государственной властью. ЕСПЧ напомнил, что, когда речь идет о необходимости защиты исполнения должности от произвольного вмешательства со стороны государственных органов, невозможно провести четкую линию между судьями и прокурорами. Все члены судебной системы – судьи либо прокуроры – должны быть защищены от произвольных действий законодательной или исполнительной властей. В законодательстве Республики Молдова, которое, правда, предусматривает, что прокуроры являются самостоятельными в осуществлении своих должностных обязанностей, а судьи – независимыми, национальная судебная система все же не проводит ясного различия между их статусом. Кроме того, ЕСПЧ выделил растущее значение справедливого характера производства по делам, связанным с отзывом прокуроров, в том числе вмешательства органа, независимого от исполнительной и законодательной властей, по решениям, затрагивающих назначение и отзыв прокуроров (см. Стояногло против Республики Молдова, 24 октября 2023 г., § 37-39, 54).

46. В принципе Конституционный суд не отрицает права законодательного органа делегировать другим органам определение в подзаконных актах деталей или аспектов, связанных с приведением закона в действие. Однако, когда обсуждается вопрос о профессиональной карьере лиц, обладающих конституционным мандатом, регулирование в законе или даже в Конституции оснований прекращения их полномочий и, в частности, условий, при которых эти лица могут быть освобождены от должности, является существенной гарантией стабильности этих конституционных мандатов.

47. Принимая во внимание, что Генеральный прокурор исполняет конституционный мандат, наделение Высшего совета прокуроров правом определения основных критериев оценки деятельности Генерального прокурора, в результате которой возможно освобождение его от должности, значительно умаляет стабильность конституционного мандата Генерального прокурора.

48. Конституционный суд заключает, что в целях защиты конституционного мандата критерии оценки деятельности Генерального прокурора должны быть определены Парламентом в ясной форме в законе.

49. В качестве противоположного аргумента, Конституционный суд приводит дело, по которому, анализируя критику о неконституционности отдельных положений Уголовно-процессуального кодекса, предоставляющих, по мнению автора обращения, Генеральному прокурору и его заместителям неограниченную свободу усмотрения в определении полномочий органов уголовного преследования, отметил следующее. Относительно ст.124 ч.(3) Конституции, согласно которой компетенции, порядок организации и деятельности прокуратуры устанавливаются законом, Конституционный суд отметил, что законодатель определил компетенцию прокуратуры в Уголовно-процессуальном кодексе, а порядок ее организации и деятельности – в Законе о Прокуратуре, которые являются органическими законами. Поскольку полномочия и порядок организации и деятельности прокуратуры регламентированы законом, Конституционный суд пришел к выводу, что соблюдение ст.124 ч.(3) Конституции обеспечено (см. ОКС № 169 от 6 декабря 2022 г., § 12, 30). Такой вывод по данному делу невозможен.

50. Конституционный суд заключает, что положения ст.31¹ ч.(5) Закона о Прокуратуре в редакции, предшествующей вступлению в силу Закона № 280 от 6 октября 2022 года, которые делегируют Высшему совету прокуроров право устанавливать критерии оценки деятельности Генерального прокурора, не соблюдают требование ст.125 ч.(2) Конституции, согласно которому Генеральный прокурор может быть освобожден от должности "в соответствии с законом, по объективным причинам".

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.а) и п.g), ст.140 ч.(2) Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.6, ст.61, ст.62 п.а) и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать частично обоснованным обращение об исключительном случае неконституционности положений ст.31¹ ч.(1) и ч.(5) Закона о Прокуратуре, а также упущения регламентировать в Законе о Прокуратуре право обжалования доклада Комиссии по оценке деятельности Генерального прокурора, представленное адвокатом Юрием Мэржиняну в интересах Александра Стояногло, по делу № 3-182/2021, рассматриваемому в Апелляционной палате Кишинэу.

2. Признать неконституционными положения ст.31¹ ч.(5) Закона о Прокуратуре в редакции, предшествующей вступлению в силу Закона № 280 от 6 октября 2022 года.

3. Признать обращение неприемлемым в отношении других аргументов.

4. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".

ОСОБОЕ МНЕНИЕ,

изложенное в соответствии со ст.27 ч.(5) Закона о Конституционном суде

и ст.67 Кодекса конституционной юрисдикции

Особым мнением выражаю свое несогласие с Постановлением № 20 от 9 ноября 2023 года, которым Конституционный суд частично удовлетворил обращение № 108g/2022 г. и признал неконституционными положения ст.31¹ ч.(5) Закона о Прокуратуре в редакции до принятия Закона № 280 от 6 октября 2022 года.

1. В ходе обсуждения я твердо указал на то, что обращение об исключительном случае неконституционности ст.31¹ ч.(5) Закона о Прокуратуре следует отклонить, так как оно является повторным. Считаю, что решение и суждения, высказанные по указанным положениям в Определении № 149 от 30 сентября 2021 года, действительны и в отношении данного обращения.

2. Принимая во внимание норму ст.125 ч.(2) Конституции, Конституционный суд в Определении № 149 от 30 сентября 2021 года отметил, что, согласно интерпретации ЕСПЧ, выражение "в соответствии с законом" включает не только законы, принятые Парламентом, но и соподчиненные им положения. К примеру, в § 64 указанного определения отмечается, что законодательные положения могут включать не только законы, но и определенные внутренние положения, основанные на законе (см. De Wilde, Ooms и Versyp против Бельгии, 18 ноября 1970 года; Sanoma Uitgevers BV против Нидерландов [БП], 14 сентября 2010 г., § 83; Unifaun Theatre Productions Limited и другие против Мальты, 15 мая 2018 г., § 79).

3. В недавно изученном деле (NIT ООО против Республики Молдова [БП], 5 апреля 2022 г.) ЕСПЧ вновь подчеркнул, что термин "закон" в выражениях "в соответствии с законом" и "предусмотренные законом", употребляемых Конвенцией, всегда рассматривается в его "материальном", а не "формальном" значении. Термин "закон" необходимо понимать, как охватывающий и подзаконные нормативные акты, и меры регулирования, принятые профессиональными регламентирующими органами на основании самостоятельных полномочий по составлению норм, делегированных им Парламентом, но и "закон" (см., mutatis mutandis, NIT ООО против Республики Молдова [БП], 5 апреля 2022 г., § 157 и приведенная в нем практика).

4. Руководствуясь этими интерпретациями, при вынесении Определения № 149/2021 Конституционный суд не посчитал, что Парламент превысил свои полномочия или что он нарушил конституционную норму, когда наделил Высший совет прокуроров правом принимать положение о процедуре оценки деятельности Генерального прокурора. Я считаю, что теми же соображениями законодатель руководствовался и тогда, когда наделил Высший совет прокуроров правом принимать положения в различных областях деятельности Прокуратуры (ст.70 ч.(1) Закона № 3/2016), включая положение об организации и проведении конкурса на должность Генерального прокурора (ст.17 ч.(3), об оценке деятельности прокуроров (ст.30), о процедуре рассмотрения дисциплинарного дела в отношении прокуроров (ст.50) и др.

5. Вопреки тому, что ст.125 ч.(2) Конституции до принятия Закона № 102/2021 предусматривала, что Генеральный прокурор освобождается от должности […] в соответствии с законом, по объективным причинам и на основе прозрачной процедуры, ни Закон № 3/2016 о Прокуратуре, ни любой другой закон не конкретизировал конституционную норму. Положения об оценке и дисциплинарной ответственности прокуроров теоретически распространялись и на Генерального прокурора, однако практически эта возможность оставалась на бумаге ввиду того, что пятеро из семи членов Коллегии по оценке деятельности и Коллегии по дисциплине и этике прокуроров избираются из числа прокуроров, подчиняющихся Генеральному прокурору. Новый состав Парламента, избранный 11 июля 2021 года, посчитал своевременным принятие новых законодательных положений, в частности, положений ст.31¹ Закона № 3/2023, касающихся оценки деятельности Генерального прокурора. Положениями ч.(5) ст.31¹ законодатель наделил Высший совет прокуроров компетенцией регламентировать процедуру оценки деятельности Генерального прокурора. Исходя из конституционных норм, Парламент вправе по своему усмотрению решать в отношении конкретизации положений законов или подзаконных актов.

6. В этом же смысле высказалась и Венецианская комиссия в Мнении № 1058/2021, отметив, что Высшему совету прокуроров можно доверить определение специфических положений, но всегда в рамках закона (см. § 105). Выражения "в рамках закона" или "в соответствии с законом" являются достаточно гибкими и позволяют законодателю повысить стандарты и постоянно усовершенствовать законодательство, в зависимости от сложности и частотности общественных отношений, развития общества, международных договоров, подписанных государством, и др. Эта практика применялась во многих случаях, когда Парламент в пределах, установленных Конституцией, принимал новые, более точные законы в отношении оценки судей¹, дисциплинарной ответственности судей² и др.

_______________________

¹ Закон № 147 от 90 июня 2023 года об отборе судей и оценке их деятельности.

² Закон № 178 от 25 июля 2014 года о дисциплинарной ответственности судей.

7. По мнению нижеподписавшегося, делегирование Высшему совету прокуроров полномочия по определению процедуры оценки деятельности Генерального прокурора вытекает из конституционного статуса данного органа, как гаранта независимости и беспристрастности прокуроров. Этот статус, как и тот факт, что значительное число его членов являются прокурорами, которые не подчиняются Генеральному прокурору, дают мне основание заключить, что у Высшего совета прокуроров, как профессионального органа, больше рычагов, чтобы обеспечить эффективность деятельности прокуроров и системы прокуратуры в целом, в том числе путем разработки норм о профессиональной оценке прокуроров и Генерального прокурора.

8. В ходе составления Мнения № 1058/2021 от 13 декабря 2021 года, CDL-AD(2021)047, Венецианская комиссия изучила не только оспоренную в Конституционный суд норму, но и Закон № 102/2021 в целом. В отличие от Конституционного суда Венецианская комиссия приняла во внимание и "политический контекст, в который были внесены […] поправки" (см. § 21-27 Мнения), что позволило Комиссии иначе осмыслить цели и значение законодательных положений о процедуре оценки деятельности Генерального прокурора. Это осмысление, которое вытекает из способа применения, позволило Венецианской комиссии сформулировать для законодателя рекомендацию, согласно которой нормы, предусматривающие материальные условия отставки Генерального прокурора, должны иметь самую высокую степень легитимности и быть включены в органический закон, принятый квалифицированным большинством, либо даже в Конституцию (см. § 66, 105).

9. В результате, я пришел к выводу, что положения ст.31¹ ч.(5) Закона о Прокуратуре, в редакции Закона № 102/2021, не вступали в прямое противоречие с конституционной нормой, так как они предусматривали, что критерии оценки Генерального прокурора определяются конституционным органом, являющимся гарантом независимости и беспристрастности прокуроров.

10. Исходя из вышеизложенного, я указал на то, что оспариваемая норма была принята законодателем в пределах, установленных положениями ст.125 ч.(2) Конституции, и что вопрос, затронутый автором обращения, Конституционный суд уже разрешил. На этом основании я считаю, что обращение № 108g/2022 г., являясь повторным, следовало отклонить.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ,

изложенное в соответствии со ст.27 ч.(5) Закона о Конституционном суде

№ 317 от 13 декабря 1994 года и ст.67 Кодекса конституционной

юрисдикции № 502 от 16 июня 1995 года

1. Большинство судей Конституционного суда пришли к выводу, что положения ст.31¹ ч.(5) Закона № 3/2016 (в редакции, предшествующей принятию Закона № 280/2022) являются неконституционными. Я не разделяю выводы и некоторые суждения, изложенные в ПКС № 20 от 9 ноября 2023 года.

2. Считаю необходимым выделить в обращении № 108g/2022 г. один частный аспект, который не был затронут в ПКС № 20/2023, а именно критику автора о том, что оспоренная мера носит характер "ad hominem" (который относится к лицу, а не к действиям или утверждениям лица). В связи с этим отмечаю, что предмет оспоренных положений составляет оценка деятельности государственного учреждения (органа), который по своей правовой природе и порядку функционирования (деятельности) является единоличным (индивидуальным) учреждением (органом), мандат которого исполняется одним лицом. Нельзя считать, что законодательное изменение, предусматривающее оценку исполнения Генеральным прокурором своих полномочий во время мандата, имеет характер ad hominem, учитывая, что это изменение касается деятельности прокурора во взаимосвязи с полномочиями, предусмотренными законом. В противном случае стало бы невозможным усовершенствование государством законодательства, определяющего полномочия Генерального прокурора в период исполнения мандата, что может свести на нет усилия государства, направленные на приведение законодательства в этой области в соответствии с требованиями времени, и на проведение реформ в установленный срок (см., mutatis mutandis, ПКС № 8 от 11 мая 2015 г., § 86).

3. Положения ст.31¹ ч.(5) Закона № 3/2016, оспоренные в обращении № 108g/2022 г., ранее составляли предмет других обращений (№ 198а/2021, № 202а/2021 и № 203а/2021), по которым Конституционный суд вынес Определение № 149 от 30 сентября 2021 года. В этих обращениях, основываясь на ст.125 ч.(2) Конституции, авторы приводили, в принципе, те же аргументы. В частности, на открытом заседании представитель автора обращения изложил некоторые суждения ЕСПЧ по делу Стояногло против Республики Молдова от 24 октября 2023 года, при разбирательстве которого суд исследовал, если мера приостановления полномочий в должности Генерального прокурора, которую заявитель занимал на момент возбуждения уголовного преследования, сопровождалась адекватными процессуальными гарантиями с точки зрения ст.6 § 1 Европейской конвенции. Подчеркиваю, что в этом случае предметом обращения об исключительном случае неконституционности не является приостановление полномочий Генерального прокурора, предусмотренное в ст.55¹ Закона о Прокуратуре в редакции до принятия Закона № 280/2022. Кроме того, автор обращения № 108g/2022 г. приводит Мнение Венецианской комиссии № 1058/2021 по Закону № 102 от 24 августа 2021 г. о внесении изменений в Закон о Прокуратуре. В указанном мнении Венецианская комиссия отметила, что некоторые вопросы, связанные с материальными условиями, при которых Генеральный прокурор может быть освобожден от должности, должны иметь самую высокую степень легитимности и быть установлены в органическом законе, принятом квалифицированным большинством, либо быть закреплены в Конституции (см. § 66). Конституция в ст.74 ч.(1) предусматривает, что органические законы принимаются большинством голосов избранных депутатов после рассмотрения не менее чем в двух чтениях., а в ст.125 ч.(2) регламентирует освобождение от должности Генерального прокурора. Предложение регламентировать в конституционных нормах материальные условия, при которых Генеральный прокурор может быть освобожден от должности, может вызвать такие же требования на конституционное закрепление условий освобождения от должности и в отношении представителей других конституционных органов, к примеру, членов Высшего совета прокуроров, членов Высшего совета магистратуры, судей и др. Итак, в обращении № 108g/2022 г. были приведены те же аргументы, что и в обращениях № 198а/2021, № 202а/2021 и № 203а/2021, по которым Конституционный суд дал ответ в ОКС № 149 от 30 сентября 2021 года.

4. Относительно положений ст.31¹ ч.(5) Закона о Прокуратуре, в Определении № 149 от 30 сентября 2021 года, § 63-65, Конституционный суд опроверг аргументы авторов обращений о том, что критерии оценки Генерального прокурора не могут быть установлены в положении, утвержденном Высшим советом прокуроров. Конституционный суд отметил, что за исключением случая, когда Конституция прямо требует, чтобы определенная область регулировалась законом (в узком смысле), он толкует понятия "предусмотрен законом" или "в соответствии с законом" так, как они толкуются ЕСПЧ. Законодательные положения могут включать не только законы, но и определенные внутренние положения, основанные на законе (см. De Wilde, Ooms и Versyp против Бельгии, 18 ноября 1970 года; Sanoma Uitgevers BV против Нидерландов [БП], 14 сентября 2010 г., § 83; Unifaun Theatre Productions Limited и другие против Мальты, 15 мая 2018 г., § 79). Что касается синтагм "в соответствии с законом" и "предусмотренные законом", употребляемых Конвенцией, ЕСПЧ всегда понимал термин "закон" в его "материальном", а не "формальном" значении. Следует понимать, что "закон" включает не только официальное законодательство, охватывая подзаконные нормативные акты, а также меры регулирования, принятые профессиональными регламентирующими органами на основании самостоятельных полномочий по составлению норм, делегированных или Парламентом, но и "закон" (см., mutatis mutandis, NIT ООО против Республики Молдова [БП], 5 апреля 2022 г., § 157 и приведенная в нем практика).

5. В этом контексте Конституционный суд отмечает, что, согласно ст.31¹ ч.(5) Закона о Прокуратуре, процедура оценки осуществляется на основании положения, утвержденного Высшим советом прокуроров. Положение публикуется на официальной веб-странице Высшего совета прокуроров и содержит элементы, предусмотренные в частях (2) и (3) статьи 30. Описанные в положении критерии оценки должны быть четко сформулированными, измеримыми, релевантными, а также соответствовать полномочиям Генерального прокурора, предусмотренным законодательством. Положения ст.30 ч.(2) и ч.(3) Закона о Прокуратуре, на которые делается ссылка, предусматривают, что Положение устанавливает: a) пределы оценки деятельности прокуроров; b) методологию, процедуру и продолжительность оценки деятельности прокуроров; c) критерии оценки и показатели деятельности прокуроров; d) источники информации и средства сбора необходимых для оценки деятельности прокуроров сведений. В перечне показателей эффективности предусматриваются и показатели влияния на права и свободы человека ввиду достижения их максимальной эффективности и постоянного снижения негативного влияния на эти права и свободы. Так, в ОКС № 149 от 30 сентября 2021 года, § 65-66, Конституционный отметил, что ст.31¹ ч.(5) Закона о Прокуратуре предусматривает общие критерии оценки, которые должны быть детализированы в указанном положении. Более того, Конституционный суд заключил, что критерии, предусмотренные Законом о Прокуратуре, носят ясный характер. Этот вывод ОКС № 149 от 30 сентября 2021 года не был опровергнут ни автором обращения № 108g/2022 г., ни Конституционным судом в Постановлении № 20 от 9 ноября 2023 года, сохраняя свою действительность. Учитывая, что пределы контроля и критерии оценки должны утверждаться в положении Высшим советом прокуроров, а Закон о Прокуратуре предусматривает четкие критерии по содержанию этого положения, в ОКС № 149 от 30 сентября 2021 года, § 66, Конституционный суд не выявил в этом смысле конституционного вопроса. В Мнении № 1058/2021 Венецианская комиссия отметила, что Высшему совету прокуроров можно доверить определение специфических положений, но всегда в рамках закона (см. § 105).

6. Согласно Мнению Венецианской комиссии № 1058/2021 г., любая оценка прежней деятельности Генерального прокурора может быть проведена в соответствии с показателями, основанными только на таких критериях, как честность и профессионализм, которые, бесспорно, могут вытекать из предыдущих норм о статусе должности или из самой природы мандата Генерального прокурора (§ 70). В другом Мнении amicus curiae Венецианская комиссия вновь подчеркнула, что общее требование правовой определенности, являющееся принципом правового государства, подразумевает, что любая оценка деятельности Генерального прокурора должна быть основана на критериях честности и профессионализма, которые, бесспорно, могут вытекать из предыдущих норм о природе мандата, исходя из требований закона к этой должности (см. CDL-AD(2022)018, § 35-36). Является важным и тот факт, что ст.31¹ ч.(5) Закона о Прокуратуре предусматривает и то, что описанные в положении критерии оценки должны быть четко сформулированными, измеримыми, релевантными, а также соответствовать полномочиям Генерального прокурора, предусмотренным законодательством, не изменяя эти полномочия в исполнении мандата. Таким образом, в результате введения оспоренной нормой института оценки, полномочия Генерального прокурора в исполнении мандата остались неизменными. Следовательно, является необоснованным аргумент автора обращения о том, что ст.31¹ ч.(5) Закона № 3/2016, вводя институт оценки, установила новые, не существующие на дату вступления в должность полномочия. Лицо, назначенное на должность Генерального прокурора, тоже не может считать, что будет исполнять полномочия, предусмотренные законом, в зависимости от наличия или отсутствия механизма оценки его деятельности. В этом контексте отмечаю, что оспоренные положения соответствуют этим рекомендациям, поскольку, согласно ст.31¹ ч.(5) Закона о Прокуратуре, описанные в положении критерии оценки должны соответствовать полномочиям Генерального прокурора, предусмотренным законодательством. Вопрос о том, если Положение о процедуре оценки деятельности Генерального прокурора, утвержденное постановлением Высшего совета прокуроров, превышает эти пределы и предусматривает критерии оценки, не соотнесенные с полномочиями Генерального прокурора, выходит за пределы компетенции Конституционного суда.

7. На мой взгляд, поскольку в отношении ст.31¹ ч.(5) Закона о Прокуратуре обращение № 108g/2022 г. об исключительном случае неконституционности повторяется, изложенные в ОКС № 149 от 30 сентября 2021 года решение и суждения являются действительными и в этом случае.