Постановление N 22 от 06.05.2014 по Отчету операционного аудита проекта "Услуги здравоохранения и социальной помощи" за период 2011-2013 годов

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету операционного аудита проекта “Услуги здравоохранения

и социальной помощи” за период 2011-2013 годов

№ 22  от  06.05.2014

 (в силу 30.05.2014) 

Мониторул Офичиал № 134-141 ст.19 от 30.05.2014

* * *

Счетная палата в присутствии министра труда, социальной защиты и семьи г-жи В.Булига, заместителя министра здравоохранения г-жи С.Котеля, начальника отдела государственного бюджета в области охраны здоровья и социальной защиты Министерства финансов г-жи А.Кожокару, координаторов проекта “Услуги здравоохранения и социальной помощи” г-на О.Хынку (Министерство здравоохранения) и г-жи А.Кириловой (Министерство труда, социальной защиты и семьи), заместителя директора Национального центра менеджмента в здравоохранении г-на П.Круду, консультанта в области здравоохранения и социальной защиты Всемирного банка г-жи И.Губан, а также других ответственных лиц, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) a) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008¹, рассмотрела Отчет операционного аудита проекта “Услуги здравоохранения и социальной помощи” за период 2011 – 2013 годов.

__________________

¹ ОМ, 2008, № 237-240, ст.864.

Аудиторская миссия была проведена на основании положений ст.28 и ст.31 Закона № 261-XVI от 05.12.2008 и в соответствии с программами аудиторской деятельности Счетной палаты на 2013 и 2014 годы², имея в качестве цели оценку надлежащего и эффективного управления финансовыми средствами, выделенными в рамках проекта “Услуги здравоохранения и социальной помощи”, результатов внедрения установленной деятельности с предоставлением выводов аудита.

__________________

² Постановление Счетной палаты № 54 от 4.12.2012 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2013 год”; Постановление Счетной палаты № 61 от 11.12.2013 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2014 год”.

Аудит был проведен в соответствии со Стандартами аудита³ и соответствующими техническими условиями, скоординированными со Всемирным банком. Для подтверждения констатаций, формулирования выводов и рекомендаций аудиторские доказательства были получены путем проведения процедур оценки риска и последующих процедур аудита.

__________________

³ Постановление Счетной палаты № 58 от 28.12.2009 “Об утверждении Общих стандартов аудита и Стандартов аудита соответствия”; Постановление Счетной палаты № 11 от 03.04.2009 “Об утверждении Стандартов аудита эффективности”, отмененное Постановлением Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита ISSAI 3 уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”.

Рассмотрев результаты аудита и заслушав представленный Отчет, а также пояснения должностных лиц, присутствующих на публичном заседании, Счетная палата установила:

Для внедрения проекта “Услуги здравоохранения и социальной помощи” Международная ассоциация развития/Всемирный банк предоставил Правительству Республики Молдова два последовательных кредита на общую сумму 17900,0 тыс. специальных прав заимствования (эквивалентной около 27200,00 тыс. долларов США) согласно финансовым соглашениям от 3.07.2007 и, соответственно, от 20.12.2011.

Основная цель Проекта состояла в повышении доступа населения к услугам здравоохранения и социальной помощи. Внедрение Проекта должно было быть завершено 31.08.2013, с согласия Всемирного банка срок был продлен до 31.08.2014. В аспекте ответственностей по управлению средства кредита были направлены Министерству здравоохранения для совершенствования системы здравоохранения – 22333,5 тыс. долларов США и Министерству труда, социальной защиты и семьи для улучшения системы социальной помощи и защиты – 5320,1 тыс. долларов США.

Аудитом установлено, что Министерство здравоохранения и Министерство труда, социальной защиты и семьи реализовали в рамках Проекта цели, установленные для 3 основных компонентов. Так,

Министерством здравоохранения была осуществлена деятельность по поддержке реформы и развитию четырех блоков системы медицинской помощи путем: (i) инициирования разработки и внедрения Национальных счетов в здравоохранении, развития потенциала и регламентирования частно-государственного партнерства, развития и реформы человеческих ресурсов; (ii) применения новой системы финансирования поставщиков медицинских услуг, базирующейся на показателях эффективности и сложности пролеченного случая, с разработкой стратегий по прогрессивному расширению покрытия обязательным медицинским страхованием; (iii) развития системы первичной медицинской помощи путем восстановления первичных медицинских учреждений в сельских населенных пунктах; (iv) оценки потенциала больниц и их модернизации;

Министерством труда, социальной защиты и семьи была реализована “Программа социальной помощи”, ориентированная на консолидацию способностей Правительства по выявлению бедных слоев населения, сбор и эффективную обработку информаций для принятия адекватного решения.

В рамках настоящего Проекта ответственными за управление операционными расходами были Министерство здравоохранения и Министерство труда, социальной защиты и семьи.

Одновременно констатации проведенных проверок и изложенные в Отчете аудита свидетельствуют о следующих недостатках и проблематичных ситуациях. Так, сквозь призму полномочий и ответственности, делегированных Министерству здравоохранения и некоторым вовлеченным структурам, отмечается, что:

√ не была полностью обеспечена институционализация Национальных счетов здравоохранения, было установлено отсутствие нормативной базы для авторизации их на уровне страны; не представлены данные частными поставщиками, функционирующими в области здравоохранения; не опубликованы годовые отчеты;

√ не были полностью учтены предложения и рекомендации консультантов относительно разработки документов, касающихся политик в области человеческих ресурсов, таким образом, не была разработана и утверждена Стратегия развития человеческих ресурсов, ограничившись утверждением Рамочной концепции развития человеческих ресурсов в системе здравоохранения;

√ не был разработан надлежащий план по внедрению рекомендаций консультанта по устранению барьеров при предоставлении частных услуг здравоохранения;

√ рекомендации консультанта по постепенному переходу на новую систему оплаты на национальном уровне до 2014 года не были полностью реализованы, она была внедрена в 2013 году без учета достаточного уровня подготовки медицинских учреждений страны;

√ не был осуществлен соответствующий мониторинг выполнения строительных работ, что определило в большинстве случаев затягивание их выполнения, а в некоторых случаях – неэффективное использование кредитных средств. Вместе с тем некоторые бенефициары восстановленных объектов недвижимости (23 центров здоровья) не обеспечили регистрацию имущественных прав на объекты публичной собственности.

Министерством труда, социальной защиты и семьи были допущены некоторые ошибки и отклонения при регистрации финансовых операций, обусловленные спецификой передачи/приема оборудования ИТ. В процессе разработки программного обеспечения были некоторые трудности, которые определили увеличение установленного срока (примерно на год). Вместе с тем не были зарегистрированы права интеллектуальной собственности на программное обеспечение.

Ссылаясь на выполнение Постановления Счетной палаты № 7 от 8 февраля 2011 года по “Отчету операционного аудита проекта “Услуги здравоохранения и социальной помощи” за период июнь 2007-2010”, было установлено, что Министерство здравоохранения и Министерство труда, социальной защиты и семьи реализовали направленные рекомендации и требования.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) a), ст.15 (2) и (4), ст.16 c) и ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 г. Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет операционного аудита проекта “Услуги здравоохранения и социальной помощи” за период 2011 – 2013 годов, который является составной частью настоящего постановления.

2. Настоящее постановление и Отчет операционного аудита проекта “Услуги здравоохранения и социальной помощи” за период 2011 – 2013 годов направить:

2.1. Министерству здравоохранения и Министерству труда, социальной защиты и семьи и потребовать обеспечить выполнение рекомендаций аудита, в том числе укрепление системы внутреннего контроля при реализации деятельности проекта “Услуги здравоохранения и социальной помощи”;

2.2. Центрам здоровья из населенных пунктов: Вэскэуць р-на Флорешть; Костешть р-на Яловень; Отачь р-на Окница; Пырыта р-на Дубэсарь; Московей р-на Кахул; Зэбричень р-на Единец; Коржеуць р-на Бричень; Сэрэтень р-на Леова; Дрепкэуць р-на Бричень; Куйзэука р-на Резина; Чолаку Ноу р-на Фэлешть; Онишкань р-на Кэлэрашь; Мошана р-на Дондушень; Лозова р-на Стрэшень; Копанка р-на Кэушень; Болдурешть р-на Ниспорень; Етулия р-на Вулкэнешть; Кочулия р-на Кантемир; Чутулешть р-на Флорешть; Котул Морий р-на Хынчешть; Чучулень р-на Хынчешть; Чобурчиу р-на Штефан Водэ; Твардица р-на Тараклия для выполнения рекомендаций из Отчета;

2.3. Офису Всемирного банка из Молдовы для ознакомления;

2.4. Правительству Республики Молдова для информирования и осуществления мониторинга завершения проекта “Услуги здравоохранения и социальной помощи”;

2.5. Комиссии по социальной защите, здравоохранению и семье и Комиссии по экономике, бюджету и финансам Парламента Республики Молдова для информирования.

3. О выполнении требований подпункта 2.1 и подпункта 2.2 настоящего постановления, в том числе о внедрении рекомендаций аудита проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев с даты опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.

4. Снять из режима мониторинга Постановление Счетной палаты № 7 от 8 февраля 2011 года по “Отчету операционного аудита проекта “Услуги здравоохранения и социальной помощи” за период июнь 2007-2010”.

5. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 г.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 22 от 6 мая 2014 года

ОТЧЕТ

операционного аудита проекта “Услуги здравоохранения и

социальной помощи” за период 2011-2013 годов

I. СФЕРА И ПОДХОД К АУДИТУ

В течение многих лет проекты, финансируемые Всемирным банком, поддерживали сектор общественного здравоохранения и социальный сектор Республики Молдова. Проект “Услуги здравоохранения и социальной помощи” представляет собой продолжение предыдущих проектов из указанных секторов, консолидируя их опыт.

Первичная цель проекта “Услуги здравоохранения и социальной помощи” состоит в поддержке Программы Правительства по росту доступа к эффективным и качественным услугам здравоохранения и социальной помощи для населения Республики Молдова. Будучи мотивированной интересом общества и Всемирного банка относительно реализации Проекта, Счетная палата включила этот субъект в свои программы деятельности на 2013 и 2014 годы¹, осуществив операционный аудит проекта “Услуги здравоохранения и социальной помощи” (далее – ПУЗСП или Проект).

__________________

¹ Постановление Счетной палаты № 54 от 4.12.2012 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2013 год”; Постановление Счетной палаты № 61 от 11.12.2013 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2014 год”.

Основная цель аудита состояла в формулировании выводов, основанных на аудиторских доказательствах, по надлежащему и эффективному управлению финансовыми средствами, выделенными из ПУЗСП, а также о результатах внедрения мероприятий, предусмотренных Проектом.

Специфическими целями аудита являются следующие:

1. Оценка развития систем здравоохранения и социальной помощи путем анализа и проверки реализации компонентов, подкомпонентов и мероприятий сквозь призму показателей эффективности, установленных в финансовых соглашениях²;

__________________

² Финансовое соглашение между Республикой Молдова и Международной ассоциацией развития (Проект “Услуги здравоохранения и социальной помощи”), ратифицированное Законом № 194-XVI от 26.07.2007; Финансовое соглашение между Республикой Молдова и Международной ассоциацией развития в целях реализации проекта “Услуги здравоохранения и социальной помощи”, ратифицированное Законом № 79 от 12.04.2012.

2. Идентификация/констатация сильных пунктов и недостатков менеджмента субъектов, ответственных за внедрение Проекта, а также существующих процедур внутреннего контроля с предоставлением рекомендаций и мер по улучшению систем здравоохранения и социальной помощи.

Менеджерская ответственность за внедрение ПУЗСП возложена на Министерство здравоохранения (Компонент 1 и подкомпонент 3.1) и Министерство труда, социальной защиты и семьи (Компонент 2 и подкомпонент 3.2). Выступая в этом качестве, указанные министерства разрабатывают и внедряют эффективные системы финансового менеджмента и контроля в целях реализации основных задач ПУЗСП, имея обязательства по обеспечению предотвращения и обнаружения ошибок и недобросовестных действий. Вместе с тем они ответственны за соблюдение национальных законодательных положений и требований Всемирного банка при внедрении мероприятий ПУЗСП, составлении и представлении финансовых отчетов в соответствии с установленными нормами.

Лицами, ответственными за внедрение Проекта и управление кредитными средствами в рамках названных органов, являются:

- министр здравоохранения: Ион Абабий (в период 03.07.2007-31.03.2008), Лариса Катринич (в период 01.04.2008-25.09.2009), Владимир Хотиняну (в период 25.09.2009-14.01.2011) и Андрей Усатый (с 14.01.2011 до настоящего времени);

- министр труда, социальной защиты и семьи: Галина Балмош (в период 03.07.2007-11.09.2009) и Валентина Булига (с 25.09.2009 до настоящего времени).

Осуществление надзора и мониторинга Проекта, в том числе межминистерское координирование производится Комитетом по мониторингу деятельности Проекта (далее – Комитет), созданным Правительством³. Председателем Комитета является министр здравоохранения, заместителем председателя - министр труда, социальной защиты и семьи, а членами являются представители Государственной канцелярии, Министерства финансов, Министерства информационных технологий и связи, а также гражданского общества. Согласно указанному распоряжению Правительства Комитет проводит заседания по мере необходимости.

__________________

³ Распоряжение Правительства № 21-d от 17.03.2008.

Ответственность аудиторской группы состояла в получении достаточных и адекватных доказательств для подтверждения выводов аудита относительно надлежащего и эффективного управления финансовыми средствами, выделенными из ПУЗСП, а также эффективности внедрения Проекта. Вместе с тем аудит не несет ответственность за факты, предполагающие мошенничество и ошибки.

Методология аудита. Аудит был проведен в соответствии со Стандартами аудита⁴ и техническим заданием, скоординированным со Всемирным банком. Для подтверждения констатаций, формулирования выводов и рекомендаций аудиторские доказательства были накоплены в рамках СЗ и МТСЗС. Подход к аудиту является комбинированным, основанным на системе (в целях выявления недостатков в реализации показателей результативной базы), на тестах и на результатах, с оценкой выполнения установленных показателей результативности. Аудиторские процедуры были проведены в 20 центрах здоровья и офисах социальной помощи из районов Кахул, Вулкэнешть, Окница, Орхей, Штефан Водэ, Хынчешть, Чимишлия, Ниспорень, Кантемир, Анений Ной и Леова с применением процедур по существу, используя различные техники и методы, какими являются: анализ документов из дел Проекта; наблюдения на месте; интервьюирование персонала, вовлеченного в Проект; изучение информаций, полученных от районных и республиканских больниц, от сторонних лиц. Также ряд аудиторских доказательств был получен от НМСК и от некоторых органов МПА. В рамках аудита были проанализированы различные отчеты МЗ, МТСЗС, НМСК, НЦМЗ. Также аудитом была осуществлена следующая деятельность:

__________________

⁴ Постановление Счетной палаты № 58 от 28.12.2009 “Об утверждении Общих стандартов аудита и Стандартов аудита соответствия”; Постановление Счетной палаты № 11 от 3.04.2009 “Об утверждении Стандартов аудита эффективности”, отмененное Постановлением Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3 уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”.

• проверка и оценка адекватного характера финансового менеджмента (бухгалтерского учета, внутреннего контроля, бюджетного планирования, выплат, отчетности);

• оценка процедур закупок, произведенных в рамках Проекта;

• оценка надлежащего использования активов, закупленных в рамках Проекта;

• оценка внедрения доверенными лицами (министерствами) рекомендаций, следуемых из консультаций внешних и внутренних экспертов, финансируемых из средств Проекта, для реализации действий и мероприятий адекватных политик, с представлением достигнутой эффективности и др.

Вместе с тем в рамках аудита был проанализирован уровень мониторинга показателей результативности, установленных в финансовых соглашениях, и если ответственные за внедрение субъекты приняли все необходимые меры для их реализации.

II. ОБЩЕЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЕ

Проект “Услуги здравоохранения и социальной помощи” является составной частью долговременной Программы Правительства⁵, ориентированной на повышение эффективности систем здравоохранения и социальной помощи Молдовы. Проект предусматривалось внедрить в период 2007-2014⁶ годов, ответственными были назначены МЗ и МТСЗС.

__________________

⁵ Стратегия развития системы здравоохранения в период 2008-2017 гг., утвержденная Постановлением Правительства № 1471 от 24.12.2007.

⁶ Предельный срок внедрения ПУЗСП установлен до 31.08.2014.

Финансирование Проекта осуществлялось за счет средств кредита, предоставленного Правительству Республики Молдова Международной ассоциацией развития (МАР)/Всемирным банком в сумме 17900,0 тыс. СПЗ, эквивалентной около 27653,00 тыс. долларов США, на основании 2 финансовых соглашений (кредитных)⁷, соответственно, в размере 11300,0 тыс. СПЗ (17453,5 тыс. долларов США) и 6600,0 тыс. СПЗ (10200,0 тыс. долларов США), ситуация отражена в таблице № 1.

__________________

⁷ Второе соглашение представляет собой дополнительное финансирование для покрытия дефицита финансирования Проекта, предназначенное для завершения деятельности за счет первоначального кредита и расширения новой деятельности в поддержку медицинской реформы и социальной помощи.

Согласно данным, представленным аудиту, по состоянию на 31.12.2013 были выплачены финансовые средства в сумме 25698,5 тыс. долларов США или 93% из кредитных средств, в том числе: из кредита № 4320-MD – 17453,5 тыс. долларов США (100,0%) и из кредита № 5023-MD – 8245,0 тыс. долларов США (80,8%).

Для использования выделенных средств территориальное казначейство Кишинэу открыло в АО “Banca de Economii” банковские счета в долларах США, а также транзитные счета в леях и в евро для каждого источника и для каждого министерства отдельно.

Финансовые средства, полученные от Международной ассоциации развития (МАР)/Всемирного банка, были предназначены для снижения смертности и преждевременной инвалидности посредством модернизации услуг здравоохранения, укрепления финансовой защиты и повышения эффективности системы здравоохранения, а также лучшего выявления и направления социальной помощи наиболее бедным лицам. Для реализации этих целей были установлены показатели результативности, которые служат в качестве параметров по осуществлению мониторинга изменений во всем секторе здравоохранения в результате внедрения Проекта. Предварительные данные, предоставленные МЗ за 2013 год об уровне выполнения указанных показателей, представлены в приложении к настоящему Отчету.

Так, достижение целей аудируемого Проекта предполагает организацию и осуществление деятельности, структурированной по 3 основным компонентам, первый был ориентирован на улучшение системы здравоохранения и содержал 4 подкомпонента, ситуация отражена следующим образом:

• Компонент 1. Модернизация системы здравоохранения (стоимостью 21396,7 тыс. долларов США). Этот компонент был предназначен для поддержки реформы и развития четырех основных блоков системы медицинской помощи в соответствии со Стратегией развития системы здравоохранения в период 2008-2017 гг., который согласно Операционному пособию⁸ отражается в следующих подкомпонентах:

__________________

⁸ Приказ министра здравоохранения № 453/76 от 18.05.2012 “Об утверждении Операционного пособия проекта “Услуги здравоохранения и социальной помощи”.

подкомпонент 1.1: Развитие способностей и регламентирование сектора (481,7 тыс. долларов США), средства предназначены для инициирования разработки новых политик в области частно-государственного партнерства, развития и реформы человеческих ресурсов, а также осуществления мониторинга финансовых потоков в секторе медицинской помощи (подготовка Национальных счетов здравоохранения (НСЗ))⁹;

__________________

⁹ НСЗ являются методом суммирования, описания и анализа финансирования национальных систем здравоохранения, имеющих цель по содействию и упрощению процесса планирования, разработки политик и стратегий в здравоохранении, оценке эффективности системы здравоохранения и др. Данные НСЗ содержат информацию о финансовых потоках в области здравоохранения, собранные и структурированные в зависимости от источников финансирования, агентов финансирования, поставщиков медицинских услуг и функций из сферы охраны здоровья.

подкомпонент 1.2: Финансирование системы медицинской помощи и поставщиков медицинских услуг (1353,8 тыс. долларов США), средства предназначены для вклада в реформирование порядка оплаты медицинских услуг Правительством, с изменением системы оплаты для больниц и разработкой стратегий по прогрессивному расширению покрытия обязательным медицинским страхованием в устойчивой налоговой манере;

подкомпонент 1.3: Развитие первичной медицинской помощи (14796,3 тыс. долларов США), средства предназначены для: (i) восстановления первичных медицинских учреждений в сельских населенных пунктах (ЦЗ); (ii) актуализации учебной программы для семейных врачей и предоставления возможностей для обучения;

подкомпонент 1.4: Оценка потенциала больниц и их модернизация (4764,9 тыс. долларов США), средства предназначены для: (i) реконструкции Республиканской клинической больницы; (ii) завершения нового мастер-плана больниц и их последующей оптимизацией и (iii) разработки Стратегии модернизации ПМСУ Онкологического института Республики Молдова, с реформированием онкологических услуг;

• Компонент 2. Социальная помощь и защита (4955,9 тыс. долларов США). Целью этого компонента была поддержка первых шагов по реализации новой программы направленной социальной помощи – “Программа социальной помощи”, ориентированной на консолидацию способностей Правительства по выявлению бедных слоев населения, по сбору и эффективной обработке информаций для адекватного принятия решений;

• Компонент 3. Институциональная поддержка (1301,1 тыс. долларов США), предназначена для поддержки операционных расходов менеджмента Проекта (в том числе: МЗ – 936,9 тыс. долларов США; МТСЗС – 364,2 тыс. долларов США).

Нормативная база и политики отчетности

Деятельность по внедрению/реализации Проекта регламентируется национальной и международной законодательной базой, а также специфическими положениями, установленными Всемирным банком.

Финансовое планирование, бухгалтерский учет и финансовая отчетность МЗ и МТСЗС регламентированы Законом о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007, Инструкцией “О бухгалтерском учете в публичных учреждениях”¹⁰, а также процедурами, установленными Всемирным банком (Операционное пособие Проекта, Руководство по осуществлению финансового мониторинга для проектов, финансируемых Всемирным банком, Руководство Всемирного банка по оплате за проекты, Руководство по закупке товаров, работ и услуг, не связанных с консультацией, в рамках кредитов МБРР, кредитов и грантов МАР дебиторами Всемирного банка с января 2011 года и Руководством для отбора и трудоустройства консультантов в рамках кредитов МБРР, кредитов и грантов МАР дебиторами Всемирного банка с января 2011 года и др.).

__________________

¹⁰ Приказ министра финансов № 93 от 19.07.2010 “Об утверждении Инструкции по бухгалтерскому учету в публичных учреждениях ”.

III. КОНСТАТАЦИИ, ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

С целью оценки и проверки использования средств из выделенных кредитов аудит выскажет констатации в аспекте ответственных органов за внедрение/реализацию ПУЗСП.

3.1. Об использовании Министерством здравоохранения кредитных средств, предназначенных для модернизации системы здравоохранения (Компонент 1).

Этот компонент является самым существенным в рамках Проекта, занимая удельный вес 79,5% из общей суммы предоставленных средств. Компонент предназначен для реализации широкого спектра деятельности с целью поддержки реформы, а также последующего развития системы медицинской помощи, структурированной в четыре подкомпонента, на эти цели были запланированы 21396,7 тыс. долларов США.

Виды деятельности и финансовые средства, направленные на внедрение этого компонента, а также уровень их исполнения по состоянию на 31.12.2013 отражены в таблице № 2.

Согласно данным из таблицы аудит отмечает комплексность и разнообразие видов деятельности, проводимой для достижения предложенных целей. Также необходимо отметить, что по состоянию на 31.12.2013 использование средств, предназначенных для этого компонента (19141,9 тыс. долларов США), составило 90% от запланированной суммы (21396,7 тыс. долларов США). Это свидетельствует о том, что реализация/финансирование деятельности Проекта по Компоненту 1 находится на этапе завершения, предельный срок был установлен 31.08.2014.

Анализ выполнения подкомпонента 1.1. Развитие способностей и регламентирование сектора показывает, что расходы в сумме 481,7 тыс. долларов США составили 2,2% от общих расходов для Компонента 1 или 1,7% от общих расходов Проекта. Деятельность в рамках подкомпонента была направлена на институционализацию НСЗ, охватывая множество мероприятий, реализация которых имеет цель повышения роли МЗ в более лучшем/эффективном управлении сектором здравоохранения путем развития способностей по разработке политик в области планирования услуг здравоохранения, финансирования и повышения их качества.

Для разработки и внедрения НСЗ (деятельность 1.1.A) были запланированы финансовые средства в сумме 346,5 тыс. долларов США, что составляет 71,9% от общих расходов по подкомпоненту 1.1. (481,7 тыс. долларов США), или 1,3% от общих расходов Проекта (27653,5 тыс. долларов США). Оценка аудитом системы внутреннего контроля относительно закупки услуг и товаров, заключения договоров и финансирования деятельности по разделу разработки НСЗ установила, что она одна заслуживает доверия.

Проверка аудитом реализации установленных задач по разработке и внедрению НСЗ установила, что эта деятельность была осуществлена при поддержке Всемирной организации здравоохранения и, согласно этому, соответствует международным требованиям в данной области, были достигнуты установленные показатели. Деятельность по внедрению НСЗ и по разработке годовых отчетов осуществляется НЦМЗ, который в рамках Проекта получил: международную и местную техническую помощь; оснащение оборудованием ИТ; разработанное программное обеспечение по типу web и обучение поставщиков медицинских услуг по их использованию. В то же время аудитом установлены некоторые недостатки, которые должны быть устранены в целях эффективного использования предоставленных кредитных средств.

Так, при внедрении Национальных счетов здравоохранения не были реализованы в полной мере рекомендации контрактованных экспертов.

Для обеспечения методологической поддержки и технической помощи по разработке и внедрению НСЗ в Республике Молдова МЗ 11.08.2008 был заключен договор с консультантом согласно процедуре закупок, регламентированной Всемирным банком – “consultants′ qualification”/ выбор на основании квалификации консультанта, в сумме 92,3 тыс. долларов США и установлен предельный срок реализации до 31.03.2011. Выплаты производились в соответствии с графиком оплаты после признания группой менеджмента Проекта, отчетов по Национальным счетам здравоохранения, в том числе окончательного отчета “Развитие НСЗ в Республике Молдова”, представленного в марте 2011 года.

Согласно Финальному отчету консультант разработал некоторые рекомендации для обеспечения непрерывности, эффективности и устойчивости внедрения НСЗ на уровне страны. Анализируя выполнение рекомендаций, аудитом установлено, что они не были полностью выполнены, а именно:

• Министерство здравоохранения не разработало нормативную базу для авторизации НСЗ на уровне страны, что не обеспечивает гарантирование сбора комплексных и достоверных данных от публичных и частных поставщиков услуг здравоохранения. В результате не регламентированы обязательства и ответственность сторон в процессе представления необходимых информаций с определением сроков представления, обработки и обобщения отчетов; не были разработаны и формализованы процессы сбора/переработки данных с установлением исчерпывающих полномочий и обязанностей всех участников на каждом этапе процесса, порядок (методология) проверки достоверности и полноты собранных данных, сроки разработки и публикации годовых отчетов, порядок/механизм представления (своевременно) и их утверждения руководящими лицами (например, Отчет НСЗ за 2012 год был направлен Министерству здравоохранения в феврале 2014 года).

Согласно объяснениям НЦМЗ “Единственной нормативной базой по регламентированию процесса сбора данных для НСЗ является Постановление Правительства № 397 от 31.05.2011 “Об утверждении Положения об организации и функционировании Министерства здравоохранения, структуры и предельной штатной численности его центрального аппарата”, где предусмотрено, что МЗ обеспечивает “проведение мониторинга финансов в области здравоохранения, собирая информацию от всех поставщиков медико-санитарных услуг независимо от правовой формы организации посредством национальных счетов в здравоохранении”;

• в НСЗ не собраны данные от частных поставщиков услуг в здравоохранении в результате нерегламентирования обязательств по предоставлению необходимой информации. Исходя из существенного удельного веса средств (доходов/расходов), управляемых частными поставщиками медицинских услуг (свыше 40 процентов) в общих доходах/ расходах здравоохранения, по мнению аудита, информации из НСЗ и годовых отчетов не дают комплексного и достоверного отражения потоков финансовых средств в области здравоохранения. Вместе с тем согласно объяснениям НЦМЗ “частные поставщики медицинских услуг не желают представлять релевантную и полную информацию в НСЗ, обосновывая отказ коммерческой тайной”;

• не обеспечена публикация данных НСЗ, которые отсутствуют на веб-странице МЗ и/или НЦМЗ, в других публикациях, в том числе профильных, что не обеспечивает прозрачность информаций, а также доступ к ней широкой общественности. Согласно объяснениям НЦМЗ “...в международной практике не существует повествовательных отчетов по НСЗ. Отчетом считаются 4 основные таблицы, которые обычно представляются в том числе международным организациям”;

• было разработано программное обеспечение по созданию системы сбора данных НСЗ, облегчая их сбор от поставщиков услуг. Вместе с тем собранные НЦМЗ ретроспективным методом данные за 2008-2010 годы не были отражены во внедренном программном обеспечении в 2012 году, исключив возможность анализа динамики доходов и расходов в системе здравоохранения с целью принятия ряда релевантных решений в данной области.

Данные из годовых отчетов, разработанных на основании НСЗ, свидетельствуют о нерелевантности при использовании этих отчетов при принятии некоторых решений.

НСЗ предназначены для обобщения и поставки информаций и отчетов об источниках и порядке, в котором используются все фонды (публичные и частные) в секторе здравоохранения, чтобы МЗ и другие пользователи (Правительство, внешние доноры, политики и др.) применяли их в процессе мониторинга эффективности в этой системе.

В этом контексте подчеркивается отсутствие внутренних положений, связанных с процессами институционализации НСЗ, отчетности и утверждения результатов НСЗ, принятия решений уполномоченными лицами, а также отсутствие их документирования/обоснования. МЗ объяснило эту ситуацию следующим: “Отчеты НСЗ рассмотрены, оценены и согласованы следующим способом: отчет НСЗ за 2008 год был своевременно распределен всем начальникам управлений министерства и был рассмотрен, оценен и согласован в рамках рабочего заседания, руководимого одним из заместителей министра здравоохранения, с участием начальников управлений министерства и директора НЦМЗ. Отчеты НСЗ за 2009-2012 годы были рассмотрены, оценены и согласованы в рамках управлений, где были распределены, с привлечением и других специалистов, были представлены соответствующие выводы относительно отчетов в рамках рабочих заседаний министерства”.

Также МЗ проинформировало, что “вследствие анализа результатов отчетов НСЗ впоследствии специалистами МЗ предприняты действия”.

Аудит отмечает, что МЗ к представленным объяснениям не приложило документированные обоснования (протоколы, приказы, постановления, другие соответствующие документы) по утверждению годовых отчетов НСЗ (за 2009-2012 годы), а также принятые решения в процессе изучения и анализа отраженной в них информации. В этих обстоятельствах аудит не может высказаться о соответствии принятых решений в результате анализа данных из НСЗ.

Приобретение, регистрация и использование оборудования ИТ соответствовали требованиям. Согласно плану закупок ПУЗСП для офиса по внедрению НСЗ было предусмотрено приобретение оборудования ИТ (процедура закупок регламентирована Всемирным банком – “shoping”/ покупка).

Для этой цели МЗ заключило 3.06.2011 договор с компанией, которая поставила оборудование ИТ в размере 84,3 тыс. долларов США, или 960,3 тыс.леев (0,5% от общей суммы ПУЗСП). Оно было передано НЦМЗ Министерством здравоохранения, было правильно отражено в бухгалтерском учете и использовано по назначению для сбора, обработки и анализа данных НСЗ.

Вывод. Министерство здравоохранения и Национальный центр менеджмента в здравоохранении сквозь призму делегированных полномочий не обеспечили в полной мере институционализацию Национальных счетов здравоохранения путем их долговременного развития/эволюции вследствие: (i) отсутствия нормативной базы по авторизации НСЗ на уровне страны, что не обеспечивает полноту и достоверность данных, полученных от публичных и частных поставщиков услуг в области здравоохранения; (ii) непредставления данных в НСЗ частными поставщиками, функционирующими в области здравоохранения, что влияет на достоверность и полноту данных НСЗ на уровне страны; (iii) неопубликования годовых отчетов и представления их с большими опозданиями руководству, что не обеспечивает возможность принятия некоторых стратегических решений и ряда политик в здравоохранении.

Рекомендации Министерству здравоохранения и Национальному центру менеджмента в здравоохранении:

1. Разработать предложения по дополнению нормативной базы относительно представления частными медицинскими учреждениями финансовой информации Национальному центру менеджмента в здравоохранении для авторизации НСЗ на уровне страны.

2. Принять конкретные меры по интенсификации внутреннего контроля процесса сбора, обработки и отчетности данных НСЗ.

3. Обеспечить прозрачность информаций путем осуществления конкретных мер и публикации годовых отчетов НСЗ.

4. Разработать внутренние положения относительно процесса утверждения отчетов и принятия решений, обеспечивая их документирование на всех этапах.

Использование кредитных средств (36,2 тыс. долларов США) для деятельности по разработке политик и развитию способностей (деятельность № 1.1.B) не достигло ожидаемой цели по утверждению Стратегии и Плана действий с целью их реализации, Министерство здравоохранения ограничилось утверждением и внедрением Рамочной концепции развития человеческих ресурсов в системе здравоохранения и Планом действий, которые не реализуются полностью.

Разработка политик и развитие способностей было запланировано в рамках Проекта с целью выполнения Плана действий по реализации Стратегии развития системы здравоохранения в период 2008-2017¹¹. Важным аспектом этой стратегии является развитие человеческих ресурсов в целях обеспечения системы здравоохранения высококвалифицированными специалистами, гарантирующими эффективность и доступность медицинских услуг, оказываемых населению.

__________________

¹¹ Постановление Правительства № 1471 от 24.12.2007 “Об утверждении Стратегии развития системы здравоохранения в период 2008-2017 гг.”; Раздел 4: Создание и обеспечение необходимых ресурсов для системы здравоохранения; Специфическая задача: 4.1. Менеджмент человеческих ресурсов путем рационального использования имеющихся в наличии кадров и адекватной и разнообразной подготовки высокопрофессиональных кадров для системы здравоохранения.

В рамках оценки этой деятельности аудитом установлено полное исполнение запланированных финансовых средств (при поддержке международной и местной технической помощи) в целях разработки Стратегии развития человеческих ресурсов в системе здравоохранения (2011-2015 г.г.) (36,2 тыс. долларов США).

Для предоставления помощи в разработке указанной Стратегии на период 2011-2015 годов и Плана действий по ее реализации МЗ 10.06.2010 заключило договор с местным консультантом (договор заключен в соответствии с процедурой Всемирного банка “Individual consultancy”/ индивидуальная консультация), договорная стоимость составила 180,0 тыс.леев.

Согласно срокам, установленным МЗ, разработанный консультантом проект Стратегии должен был охватывать существующие проблемы в области человеческих ресурсов в системе здравоохранения, определенные неравномерным распределением, секторными диспропорциями, выраженными несбалансированным соотношением между первичной и вторичной медициной, низким качеством медицинских услуг, низкой производительностью, неадекватной мотивацией и миграцией медицинских кадров и др.

Анализ аудитом оценок, произведенных местным консультантом, свидетельствует, что они были представлены в 14 отчетах, впоследствии утверждены рабочей группой МЗ¹². После внесения предложений и соответствующих рекомендаций МЗ утвердило Сводный отчет деятельности по оценке человеческих ресурсов в системе здравоохранения, который содержит конкретные предложения к проектам Стратегии и Плана действий по ее внедрению. Потом эти проекты были направлены на рассмотрение и оценку международному консультанту, с которым МЗ заключило 2.06.2011 договор, стоимость услуг была оценена в сумме 11,7 тыс. долларов США (договор заключен в соответствии с процедурой Всемирного банка “Individual consultancy”/индивидуальная консультация).

__________________

¹² Создана Приказом министра здравоохранения № 88-p&5 от 29.06.2010.

Проверкой выполнения контрактованных услуг установлено, что в результате процесса рассмотрения и оценки проектов Стратегии и Плана действий международный эксперт предложил внести изменения и дополнения, предоставив утвержденный без замечаний группой менеджмента Проекта отчет¹³. Так, было рекомендовано “пересмотреть специфические задачи 4 приоритетных разделов, указанных в Стратегии, согласно параметрам общепризнанных политик: финансирование, образование, менеджмент и регламентирование, а также дополнить некоторые пересмотренные или отсутствующие задачи (например: создание современной системы информации для осуществления мониторинга и оценки человеческих ресурсов и др.)”.

__________________

¹³ Протокол заседания группы менеджмента № 113 от 27.06.2011.

Аудит отмечает, что хотя мероприятия по этому разделу были запланированы и профинансированы для разработки и утверждения Стратегии развития человеческих ресурсов, МЗ 14.02.2012 утвердило Рамочную концепцию развития человеческих ресурсов в системе здравоохранения (далее – Концепция)¹⁴ и План действий по ее внедрению¹⁵. Также установлено, что МЗ проинформировало Всемирный банк об утверждении Концепции, которая, в свою очередь, не имела замечаний по этому разделу.

__________________

¹⁴ Рамочная концепция развития человеческих ресурсов в системе здравоохранения, утвержденная Приказом министра здравоохранения № 119 от 14.02.2012.

¹⁵ План действий, утвержденный Приказом министра здравоохранения № 278 от 27.03.2012.

В этом контексте отмечается, что МЗ не учло в целом рекомендации международного консультанта относительно необходимости тесного сотрудничества и при содействии многих органов (Министерства здравоохранения, Министерства просвещения, Министерства финансов, Министерства экономики, МПА всех уровней, академических учреждений, финансирующих органов и НПО) в целях улучшения нынешней ситуации в области человеческих ресурсов, вовлеченных в область здравоохранения. Таким образом, Рамочная концепция развития человеческих ресурсов в системе здравоохранения предусматривает такое сотрудничество, в то время как План действий по ее внедрению не включает такую деятельность.

Для обеспечения непрерывности внедрения положений Стратегии развития системы здравоохранения в период 2008-2017 годов сквозь призму ст.13¹ Закона о законодательных актах № 780 от 27.12.2001, МЗ должно разработать проект Стратегии развития человеческих ресурсов для внесения в установленном порядке Правительству для рассмотрения, а не Рамочную концепцию, утвержденную приказом министра здравоохранения.

МЗ мотивировало эту ситуацию тем, что “в рамках Коллегии Министерства здравоохранения (в начале 2012 года) был представлен проект Стратегии развития человеческих ресурсов, а в результате дискуссии было принято решение утвердить в дальнейшем этот документ в форме Рамочной концепции”. В этом контексте аудит отмечает, что в соответствии с требованиями Положения по организации и функционированию Министерства здравоохранения¹⁶ оно не имеет полномочий по утверждению таких документов политик (концепций, стратегий).

__________________

¹⁶ Постановление Правительства № 397 от 31.05.2011 “Об утверждении Положения об организации и функционировании Министерства здравоохранения, структуры и предельной штатной численности его центрального аппарата”.

Вместе с тем аудит отмечает, что в соответствии с Постановлением Правительства № 33 от 11.01.2007¹⁷ Стратегия должна сопровождаться утвержденным планом действий, который включает совокупность элементов, какими являются: стоимость внедрения каждого запланированного мероприятия и процедуры отчетности и оценки, элементы, которые отсутствуют в утвержденном МЗ документе. Ситуация была мотивирована министерством тем, что “стоимость внедрения является составной частью бюджета Министерства здравоохранения и публичных медико-санитарных учреждений”. Так, по мнению аудита, генерируется риск неэффективной реализации/невыполнения Плана действий по причине неправильного составления бюджета и, как результат, дефицита или отсутствия необходимых средств.

__________________

¹⁷ Постановление Правительства № 33 от 11.01.2007 “О правилах разработки и единых требованиях к документам политик” (далее – Постановление Правительства № 33 от 11.01.2007).

Анализируя задачи Концепции и внедренные мероприятия из Плана действий, утвержденного МЗ, по сравнению с предложениями и рекомендациями консультантов, отмечается, что хотя последние были утверждены министерством без замечаний, они не были включены полностью. Из объяснений МЗ следует, что оно “не обязано включать все рекомендации консультантов, но учло и тщательно проанализировало все рекомендации двух консультантов и в конечном итоге включило те, которые посчитало уместными”.

В этом контексте аудитом установлено, что разделы Плана действий были сформированы из 13 специфических задач, которые, в свою очередь, были разделены на 34 мероприятия, из которых 24 (или 70,6% от всех запланированных мероприятий) были предусмотрены для улучшения системы образования в области здравоохранения. В то же время согласно данным, указанным в Рамочной концепции, разработанной на основании изучений, проведенных консультантом в 2004-2010 годах, “2/3 молодых специалистов¹⁸ отказываются от публичного сектора здравоохранения после окончания последипломного учреждения”.

__________________

¹⁸ Согласно данным, представленным Министерством здравоохранения, за 2011-2013 годы среднегодовая численность выпускников профильных учреждений составляла 500 лиц.

Дефицит кадров в области здравоохранения подтвержден и данными, периодически публикуемыми в средствах массовой информации¹⁹ со ссылкой на проблему кадров в этой системе. В то же время согласно обобщенным статистическим и отчетным данным²⁰ система здравоохранения по состоянию на 31.12.2013 нуждается в 2033 врачах и 1646 медицинских сестрах, в том числе 522 семейных врачах (24% из общего числа штатных должностей в количестве 2314,5 семейных врачей). Следует отметить, что потребность в штатных единицах для обеспечения деятельности медицинских учреждений, изложенная на официальном сайте МЗ, не актуализована с 09.08.2013²¹.

__________________

¹⁹ Источник: http://www.e-sanatate.md/News/2237; http://www.e-sanatate.md/News/1452 и другие статьи.

²⁰ Статистический отчет № 17 (централизованный по Министерству здравоохранения) о штатной численности и кадрах медико-санитарных учреждений за 2013 год.

²¹ http://www.ms.gov.md/sites/default/files/posturi_vacante/necesitatea_august_1.pdf.

В этих условиях, когда сектор здравоохранения находится в состоянии острой нехватки кадров, по мнению аудита, будет своевременно, чтобы приоритеты, установленные МЗ в своих политиках по человеческим ресурсам, были бы перенаправлены на удержание медицинских кадров в публичном секторе здравоохранения и повышение привлекательности этой специальности в публичных учреждениях, особенно в сельской местности.

Анализируя представленные данные²² относительно внедрения Концепции, аудитом установлено, что МЗ установило трудно измеряемые показатели эффективности как с количественной, так и качественной точки зрения, а также не выполнило показатели эффективности по 10 мероприятиям из 11, которые должны быть реализованы в период 2012-2013 годов. Например: не была разработана нормативная база относительно оптимизации системы менеджмента медицинского малпраксиса (медицинской ошибки); не была разработана и утверждена методологическая база по стратегическому планированию человеческих ресурсов в здравоохранении.

__________________

²² Отчет о выполнении Плана действий по внедрению Рамочной концепции развития человеческих ресурсов в системе здравоохранения.

Касательно закупки оборудования ИТ для местных консультантов (деятельность 1.1.B.1.1.C), необходимого для разработки Стратегии развития человеческих ресурсов, аудитом установлено, что МЗ 3.03.2010 заключило договор на приобретение оборудования на сумму 9,3 тыс. долларов США (договор заключен в соответствии с процедурой Всемирного банка “Shopping”/покупка), кредитные средства по этому разделу были полностью использованы. Приобретенное оборудование было регламентировано отражено в бухгалтерском учете. В рамках проверок установлено, что на момент аудита оборудование используется по назначению.

Выводы. Министерство здравоохранения не учло полностью предложения и рекомендации контрактованных консультантов относительно разработки директивных документов в области человеческих ресурсов, таким образом, не была утверждена Стратегия развития человеческих ресурсов, ограничиваясь утверждением и внедрением Рамочной концепции развития человеческих ресурсов в системе здравоохранения и Планом действий, который не выполняется полностью, средства кредита были использованы неэффективно.

Рекомендации Министерству здравоохранения.

5. Учесть рекомендации консультантов о необходимости разработки Стратегии развития человеческих ресурсов.

6. Принять меры по реализации показателей, установленных в Плане действий по внедрению Рамочной концепции развития человеческих ресурсов в системе здравоохранения, особенно в части, связанной с дополнением Плана действий сотрудничеством с другими заинтересованными органами.

Международная техническая помощь для разработки опций в области политики частно-государственного партнерства не завершилась утверждением конкретных мер по ее успешной реализации.

Согласно Операционному пособию, международная техническая помощь для разработки опций в области ЧГП имела цель по оказанию поддержки в укреплении способностей по разработке политик по планированию, финансированию и улучшению качества медицинских услуг, в том числе путем разработки опций развития ЧГП в здравоохранении. На эти цели в рамках Проекта были запланированы и использованы средства в сумме 19,8 тыс. долларов США.

При оценке аудитом реализации международной технической помощи для разработки опций в области ЧГП установлено, что МЗ 11.08.2008 контрактовало услуги по консультации (договор заключен в соответствии с процедурой Всемирного банка “Individual consultancy”/индивидуальная консультация) со следующими задачами: (i) обеспечение того, чтобы правовая база содействовала частной медицинской помощи и ЧГП;(ii) разработка Стратегии по расширению частной медицинской помощи и выявлению возможных источников финансирования; (iii) идентификация возможностей с предложением осуществления 10 решений ЧГП.

Анализ аудитом окончательного отчета “Развитие частно-государственного партнерства” от 2009 года, разработанного международным консультантом, свидетельствует, что он внес предложения по пересмотру законодательной базы. Согласно объяснениям, представленным МЗ, “в результате внесенных предложений были внесены изменения в нормативную базу²³”, что создало предпосылки для обеспечения расширения отношений ЧГП в области здравоохранения и вовлечения частного партнерства в предоставление эффективных услуг при лечении различных заболеваний. Одновременно частный партнер получил справедливые условия с государственным партнером, были предоставлены публичные помещения для осуществления своей деятельности. Также окончательный отчет консультанта содержит предложения по реализации ряда возможных сделок ЧГП в Республике Молдова.

__________________

²³ Закон № 117 от 17.06.2010 о внесении изменений и дополнений в Закон об охране здоровья № 411-XIII от 28 марта 1995 года; Закон № 110 от 04.06.2010 о внесении изменений в статью 10 Закона о предпринимательстве и предприятиях № 845-XII от 3 января 1992 года; Закон о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты № 181 от 15.07.2010; Постановление Правительства № 1157 от 20.12.2010 “О внесении изменений в приложение № 2 к Постановлению Правительства № 582 от 17 августа 1995 г.”.

Одновременно консультант разработал Стратегию устранения барьеров по поставке частных услуг здравоохранения и комплексного внедрения публичных и частных услуг в Республике Молдова, а также план устранения барьеров по поставке частных услуг здравоохранения. Эти документы содержат меры на краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный период, необходимые для реализации задач, этапы внедрения, показатели выполнения предложенных задач, процедуры отчетности и мониторинга, которые, по мнению МЗ, представлены как разработанные опции, составляя основную задачу мероприятия.

В этом контексте аудит отмечает, что МЗ не представило доказательства, которые обосновывали бы последующий вклад/ утвержденные акты, связанные с этой стратегией, и меры по реализации/ решению основных проблем в системе здравоохранения в республике, подчеркнутые консультантом, ситуация, которая не определяет основные понятия, связанные с ЧГП в здравоохранении, а также не выявляет/ устанавливает приоритетность возможных сделок, с представлением графика своевременного внедрения. По мнению аудита, было бы желательно/соответствующим образом поддержать их путем утверждения конкретных мер по установлению иерархии проблем в национальной системе здравоохранения.

МЗ мотивировало эту ситуацию тем, что “…план устранения барьеров, находящихся на пути поставки частных услуг здравоохранения, является тем же, что и для услуг, оказываемых публичными учреждениями, так как для частных и публичных поставщиков в настоящее время предусмотрены те же правила по аккредитации, оценке, отчетности данных, связанных с осуществляемой медицинской деятельностью, и контрактация для публичных услуг, в том числе механизмы по оплате в рамках обязательного медицинского страхования являются теми же для частных и публичных поставщиков. Так, нет другого специфического плана для частного сектора, потому что МЗ разрабатывает и продвигает политики для всего сектора здравоохранения, не дискриминируя частный сектор.”

Таким образом, аудит отмечает, что предыдущие объяснения создают риск нереализации в среднесрочном и долгосрочном периоде мероприятий, освещенных консультантом в Стратегии, особенно по созданию органа по мониторингу и оценке качества услуг здравоохранения на основании методологий и процедур, согласованных МЗ и учреждениями системы (НМСК, НСОАЗ и др.); создания в рамках каждого поставщика отдельной структуры (индивидуального ответственного лица, ячейки, совета и др.) по мониторингу и контролю качества на основании ряда разработанных соответствующими управлениями МЗ положений; выравнивания и унификации тарифов на услуги здравоохранения, контрактованные как с публичными поставщиками, так и с частными в условиях эффективных затрат и их качественного предоставления и др.

Выводы. Финальный отчет “Развитие частно-государственного партнерства” и Стратегия устранения барьеров по поставке частных услуг в здравоохранении и комплексному внедрению публичных и частных услуг в Республике Молдова, разработанные консультантом, не завершились утверждением Министерством здравоохранения надлежаще установленного плана по внедрению его рекомендаций.

Рекомендации Министерству здравоохранения.

7. Разработать адекватные меры с определением ключевой деятельности, назначения ответственных лиц, установления показателей, сроков реализации и процедур мониторинга, контроля и отчетности и др. с целью внедрения рекомендаций, связанных с устранением барьеров по поставке частных услуг в здравоохранении и комплексным внедрением публичных и частных услуг в республике.

Анализ выполнения подкомпонента 1.2 Финансирование системы медицинской помощи и поставщиков медицинских услуг свидетельствует, что для реализации этого компонента были запланированы финансовые средства в сумме 1353,9 тыс. долларов США, составив 4,9% от всех расходов Проекта. Запланированные мероприятия были ориентированы на расширение зоны покрытия страхованием в здравоохранении и повышении самостоятельности поставщиков услуг здравоохранения путем внедрения системы оплаты, базирующейся на показателях эффективности и сложности пролеченного случая (DRG). Согласно отчету о прогрессе по состоянию на 31.12.2013 были использованы средства в размере 1237,4 тыс. долларов США, или 91,4% от запланированной суммы.

Для реализации деятельности по расширению зоны покрытия страхованием в здравоохранении были запланированы финансовые средства в сумме 140,6 тыс. долларов США (10,4% из средств подкомпонента 1.2 или 0,51% от общей суммы ПУЗСП), которые были использованы полностью.

Соответствующий раздел был внедрен при поддержке технической помощи в сумме 88,4 тыс. долларов США (договор заключен в соответствии с процедурой Всемирного банка “Single sourse selection”/выбор из одного источника) с целью разработки и развития стратегии по повышению уровня охвата страхованием медицинской помощи.

Анализ аудитом мероприятий из этого подкомпонента свидетельствует, что в результате его реализации были утверждены стратегические опции для повышения уровня покрытия медицинским страхованием в здравоохранении примерно 28% незастрахованного населения, которое обязано застраховаться индивидуально. С этой целью консультант был нацелен на изучение областей деятельности незастрахованных лиц, уровня их доходов и др.

Согласно рекомендациям, внесенным экспертом, в аудируемом периоде были внесены некоторые изменения в законодательство, регламентирующее сектор, разработанные МЗ и НМСК. В рамках применения этих положений начиная с 2011 года были приняты меры по: обеспечению доступа незастрахованных лиц к срочной догоспитальной медицинской помощи и первичной медицинской помощи в случае социально-обусловленных заболеваний, имеющих большое влияние на общественное здоровье; обязательности выдачи предпринимательского патента физическим лицам после представления подтверждения статуса застрахованного в системе ОМС; праву санкционирования (НМСК) ответственных лиц за несвоевременную регистрацию физических и юридических лиц в качестве плательщиков взносов медицинского страхования; сохранению льгот по снижению на 50% стоимости полюса страхования для физических лиц в первые три месяца года и снижение на 75% для собственников и арендаторов земельных участков сельскохозяйственного назначения (меры по мотивации/стимулированию включения в систему ОМС) и др.

Для проверки эффективности и воздействия принятых мер (МЗ и НМСК) по внедрению стратегических опций по расширению покрытия медицинским страхованием аудит проанализировал некоторые показатели, соответствующие данной области, сравнительная ситуация по которым представлена в таблице № 3.

Аудит отмечает, что стратегические опции были внедрены преимущественно в 2010 году, что характеризуется значительным ростом анализируемых показателей, соответствующим аудируемой области. Так, согласно данным таблицы, констатирован рост числа лиц, застрахованных индивидуально в 2011 году по сравнению с 2009 годом примерно в 2 раза, взносов медицинского страхования в фиксированной сумме – примерно в 1,5 раза, и доходов в форме штрафов и санкций – в 2,3 раза. В 2013 году сохраняется тенденция роста этих показателей по сравнению с 2009 годом, регистрируя положительную динамику.

Также в целях выполнения мероприятий по укреплению процесса включения категорий плательщиков взносов в фиксированной сумме в систему ОМС, НМСК заключила соглашение о сотрудничестве с Главной государственной налоговой инспекцией, ГП “Registru”, ГП “Cadastru”, Пограничной полицией, с другими государственными учреждениями.

Выводы. Принятые Министерством здравоохранения и Национальной медицинской страховой компанией меры по внедрению стратегических опций по расширению покрытия медицинским страхованием имели выгодное влияние на повышение числа участвующих в системе медицинского страхования и, соответственно, на рост поступлений финансовых средств в Фонд обязательного медицинского страхования.

Новая система оплаты поставщикам больничных медицинских услуг на основании сложности пролеченных случаев была разработана в ограниченные сроки, для некоторых ситуаций не учитывались рекомендации и возможные риски, представленные экспертами.

Основной задачей этого раздела является повышение качества медицинских услуг, оказываемых медицинскими учреждениями, путем разработки и внедрения на национальном уровне новой системы финансирования, базирующейся на показателях сложности пролеченных случаев. Для применения системы оплаты DRG на национальном уровне МЗ и НМСК реализовали важную и существенную (в стоимостном выражении) деятельность, связанную с технической помощью (817,3 тыс. долларов США), для разработки новой системы оплаты. С этой целью должен быть разработан Окончательный отчет и Стратегия, приобретена лицензия по использованию системы DRG (161,6 тыс. долларов США), оборудование ИТ (43,2 тыс. долларов США) и др.

Аудит отмечает, что деятельность по разработке и внедрению новой системы оплаты поставщикам началась летом 2010 года, будучи возложена на управление бюджета, финансов и медицинского страхования МЗ, НЦМЗ, НМСК и 9 пилотных больниц, участвующих в соответствующем проекте в 2012 году. В 2013 году новая система оплаты (DRG) была внедрена на национальном уровне путем контрактации НМСК публичных медико-санитарных учреждений, которые оказывают больничные медицинские услуги.

Учитывая комплексность нового механизма оплаты больницам на основании DRG и рекомендации международных экспертов, ее применение требует строгого мониторинга и проверки правильности кодирования пролеченных случаев в рамках медицинских учреждений, что может генерировать риски необоснованного финансирования и расходов для ФОМС. В этом контексте МЗ запланировало деятельность по проведению аудита кодирования, которая в настоящее время находится в процессе исполнения, ответственной за реализацию была НМСК.

Согласно представленной информации дискуссиям с вовлеченными лицами, а также интервью с некоторыми вовлеченными поставщиками, аудитом выявлено следующее.

Для внедрения указанного подкомпонента МЗ 01.07.2010 контрактовало услуги по консультации (договор заключен в соответствии с процедурой Всемирного банка “Quality and cost based selection”/выбран на основании качества и стоимости), необходимые для перехода на новую систему оплаты. Стоимость договора составила 817,3 тыс. долларов США, которые были полностью выплачены согласно условиям и графику, установленному в договоре, с представлением конкретных рекомендаций и предложений относительно предусмотренных результатов. Согласно этим рекомендациям “проект важно начать с собственным тарифом по каждой больнице на год и потом медленно перейти к национальному тарифу (в течение 5 лет). Этот метод финансирования (с сохранением нейтральных бюджетов, базирующихся на собственном тарифе для каждой больницы) позволит больницам приспособиться к новой системе оплаты для уклонения от шокового воздействия в системе здравоохранения”.

В результате в соответствии с совместным приказом МЗ и НМСК от 30.12.2011²⁴ было утверждено Положение об оплате больницам в зависимости от сложности случаев и выявленных вовлеченными пилотными больницами. Соответствующим Положением были установлены показатели, находящиеся в основе заключения НМСК в 2012 году договоров с этими больницами: общее число пролеченных случаев (контрактованных в соответствии с числом случаев, реализованных в предыдущем году); показатели сложности случаев (далее – ПСС), реализованные учреждениями в 12 месяце предыдущего года и рассчитанные самостоятельно информационной системой, управляемой НМСК; собственный тариф для каждого учреждения и общий бюджет (в пределах суммы, финансируемой в предыдущем году).

__________________

²⁴ Положение об оплате больницам в зависимости от сложности случаев, утвержденное совместным Приказом Министерства здравоохранения и Национальной медицинской страховой компании № 1034/217-A от 30.12.2011 (не опубликовано в Официальном мониторе).

Отмечается, что впоследствии согласно информации, представленной НМСК, ПМСУ (участники пилотного проекта) на 2013 год были законтрактованы и профинансированы в порядке, аналогичном в 2012 году (сохраняя нейтральные бюджеты, рассчитанные на основании собственного тарифа).

Группа проекта реализовала ряд мероприятий, связанных с предоставлением технической помощи при клиническом кодировании, по разработке необходимых положений (приказы МЗ и НМСК), связи с вовлеченными сторонами с целью передачи знаний и анализа информаций (результатов).

Основными положительными результатами, отмеченными консультантами в процессе внедрения нового механизма финансирования, были: определение клинических данных и улучшение данных по затратам на уровне больницы; разработка необходимых положений; улучшение и консолидация знаний о принципах новой системы. Вместе с тем консультанты отметили некоторые резервы по этому разделу: “центральные органы (МЗ, НМСК), имея недостаточную поддержку, а также недостаточное обучение всех вовлеченных партнеров на местном и центральном уровне, начинают слишком быстро и сознательно внедрение на национальном уровне технических мероприятий во всех больницах страны (в 2013 году)”. Также согласно Отчету (финальному) по определению переходной стратегии по внедрению на национальном уровне системы оплаты, базирующейся на DRG (с 30.06.2012) и рекомендациям по институциональному развитию ввиду поддержки технических мероприятий и политик по внедрению системы DRG, группа экспертов отметила: “институциональная способность, технические возможности и знания представляют собой критические компоненты, которые требуют дополнительного развития в Республике Молдова с целью поддержать переход от проекта пилотирования системы оплаты DRG на расширение внедрения ее на уровне страны. Очевидно, что партнерские учреждения хотят развиваться, однако их существующий потенциал, особенно относительно персонала и технических знаний, ограничивает их прогресс, за исключением случая, когда приняты решения трудоустроить дополнительный персонал или предоставить существующий персонал, который будет действовать в полностью функциональной среде DRG (что не случилось еще до настоящего времени (конец июня 2012 года). Дополнительно к этому, кроме роста численности работников, также необходимо оценить и улучшить технологии и инфраструктуру ИТ”.

Вместе с тем руководящие лица в рамках МЗ и НМСК упорядочили на основании некоторых приказов²⁵ (начиная с сентября 2012 года) электронную регистрацию и передачу клинических данных пациента всеми медико-санитарными учреждениями больничного профиля страны, включенными в систему обязательного медицинского страхования (этап, предшествующий внедрению системы оплаты, базирующейся на DRG на национальном уровне). Так, начиная с 2013 года в целях внедрения системы оплаты, базирующейся на DRG на национальном уровне, НМСК контрактовала и финансировала медико-санитарные учреждения больничного профиля (страны) в соответствии с этим принципом. Согласно Методологическим нормам по применению в 2013 году Единой программы обязательного медицинского страхования²⁶ при заключении договоров были использованы следующие показатели: общее число контрактованных пролеченных случаев; оцененные для больницы ПСС (реализованные на основании ретроспективной отчетности за 6 месяцев); собственный рассчитанный тариф для соблюдения нейтрального бюджета; договорная сумма.

__________________

²⁵ Совместный Приказ Министерства здравоохранения и НМСК № 683/122-A от 03.07.2012 “Об утверждении Положения о порядке кодирования, сбора, отчетности и проверки данных на уровне пациента в рамках финансирования больниц на основании DRG”; Приказ НМСК № 170-A от 4.09.2012 “Об электронной регистрации и передаче клинических данных на уровне пациента”.

²⁶ Совместный Приказ Министерства здравоохранения и НМСК № 1239/253-A от 10.12.2012 “Об утверждении Методологических норм по применению в 2013 году Единой программы обязательного медицинского страхования”.

Для определения влияния новой системы оплаты, существующих проблем, сильных и слабых пунктов и т.д. аудит запросил информацию от некоторых учреждений, которые внедрили эту систему оплаты в рамках пилотного проекта в 2012 году. В этом контексте множество учреждений отметили на нынешнем этапе некоторые проблематичные ситуации (подчеркнутые и международными консультантами), какими являются:

• увеличение неоплачиваемого объема работ врачей специалистов (время, необходимое для заполнения карточки больного) для правильного кодирования диагноза и процедур в ущерб времени, посвященному пациенту и лечебно-диагностическому процессу; отсутствие некоторых стимулов (материальных) для врачей в зависимости от уровня показателя сложности пролеченных случаев (разрешенных), которые могут генерировать риск снижения интереса врачей для правильного кодирования болезней и увеличения текучести кадров в системе здравоохранения;

• рост расходов по разделу оплаты труда (при отсутствии источников финансирования), которые следуют из необходимости трудоустраивать операторов ИТ для обработки информаций из медицинских карточек, повышения численности медиков статистиков и др., что обязывает учреждение снижать расходы в ущерб качества медицинских услуг;

• недостаточное оснащение/отсутствие современного медицинского оборудования, эффективных лекарств и плачевное состояние материально-технической базы, что стагнирует тенденцию снижения среднего срока госпитализации – принципа, стоящего в основе новой системы оплаты, базирующейся на DRG, а также снижает качество медицинских услуг;

• утверждение пролеченных случаев и расчет показателя сложности производятся (контролируются) в одностороннем порядке НМСК (которая одновременно имеет полномочия по заключению договоров и финансированию вовлеченных поставщиков), а учреждения не располагают соответствующей информацией и не имеют доступ к методу расчета ПСС, что вызывает риск субъективного отношения (со стороны НМСК) к некоторым медицинским учреждениям путем утверждения/неутверждения некоторых случаев. Вместе с тем согласно экспертам “идеальным вариантом будет создание центральной независимой единицы DRG. Даже если этот выбор будет полезным, он будет дорогостоящим и емким по времени и в результате не является очень реальным для Молдовы в настоящий момент. Реальным и, пожалуй, единственным вариантом является то, чтобы НМСК в качестве плательщик взяла на себя полностью ответственность за все аспекты, связанные с деятельностью DRG”. В этом контексте управление процессами DRG было возложено на НМСК;

• заключение договоров и финансирование (выплаты) НМСК осуществляются в пределах утвержденного бюджета (контрактованного) без учета стоимости одного пролеченного случая в отношении с показателем сложности, реально установленным поставщиком, что генерирует увеличение непокрываемых расходов учреждений и риск последующей их неплатежеспособности. Вместе с тем этот риск может быть обусловлен в будущем и созданием единого национального тарифа на пролеченные случаи, а также неизбежностью перераспределения финансовых средств между поставщиками медицинских услуг.

Все указанное свидетельствует, что на начальном этапе медицинские учреждения, вовлеченные в новую систему оплаты, базирующейся на DRG, не располагают достаточным техническим (в том числе ИТ) и человеческим потенциалом, необходимым для ее эффективного внедрения. Вместе с тем санитарные учреждения сталкиваются с проблемами по разделу финансирования, которое осуществляется в пределах контрактованного бюджета (рассчитанного на основании показателей за предыдущие годы).

Синтез ситуации по контрактованным и реализованным показателям за 2012 год представлен в таблицах № 4 и № 5.

Таким образом, сравнительный анализ показателей, контрактованных и реализованных 9 медицинскими учреждениями (включенными в пилотный проект по внедрению новой системы оплаты), свидетельствует, что независимо от реализованного объема медицинских услуг, оказанных сверх контрактованной стоимости, связанного с увеличением ПСС и/или пролеченных случаев, НМСК финансировала поставщиков медицинских услуг в пределах имеющихся средств, поступивших в основной фонд (предназначенных для больничных медицинских услуг).

Выводы. Основная цель – создание и применение системы оплаты DRG, внедренной на национальном уровне, была реализована в результате выполнения предусмотренных мероприятий и некоторых рекомендаций консультанта, указанных в отчетах по технической помощи, стратегии внедрения, планах мер, разработанных и представленных (МЗ) в ходе осуществления Проекта.

Рекомендации консультанта о постепенном переходе на национальном уровне (до 2014 года) на новую систему оплаты не были полностью выполнены, она была внедрена еще в 2013 году, не учитывая уровень недостаточной подготовки медицинских учреждений страны, которая связана с: (i) институциональными и техническими возможностями и персоналом; (ii) уровнем обучения персонала, вовлеченного в процесс; (iii) отсутствием механизмов по финансовому стимулированию вовлеченных учреждений.

Рекомендации Министерству здравоохранения совместно с Национальной медицинской страховой компанией

8. Принять соответствующие меры совместно с медицинскими учреждениями всех уровней, финансируемых на основании новой системы оплаты, а также с их учредителями с целью реализации процессов, необходимых для надлежащего функционирования системы DRG;

9. Консолидировать эффективные меры по осуществлению мониторинга и проведению аудита кодирования пролеченных случаев.

Анализ выполнения подкомпонента 1.3. Развитие первичной медицинской помощи свидетельствует, что этот раздел является наиболее существенным из реализованных, стоимостью 14796,3 тыс. долларов США, что составляет 53,5% от средств, предназначенных ПУЗСП (27653,5 тыс. долларов США). Подкомпонент имеет в качестве цели повышение качества услуг первичной медицинской помощи, оказываемой в сельской местности. Ожидаемые результаты от реализации подкомпонента связаны с улучшением условий по оказанию медицинских услуг в сельской местности путем реконструкции ЦЗ, а также принятия структурированных национальных стандартов для учреждений первичной медицинской помощи и оказываемых ими услуг.

Относительно восстановления ЦЗ из сельской местности аудит отмечает, что для реализации первоначально установленной задачи МЗ запланировало строительство/реконструкцию 77 медицинских учреждений в сельской местности на сумму 14327,4 тыс. долларов США. Деятельность по реконструкции ЦЗ осуществляется МЗ при поддержке трех местных консультантов по выполнению гражданских работ, контрактация их была произведена в соответствии с процедурой Всемирного банка (“Individual consultancy”/индивидуальная консультация в сумме 203,2 тыс. долларов США). В целях обеспечения качества работ были запланированы расходы на приобретение и содержание автомобиля в сумме 33,9 тыс. долларов США начиная с дня его приобретения (06.05.2009).

Всего из двух кредитов, предоставленных Всемирным банком, для работ по проектированию и надзору были запланированы средства в сумме 733,9 тыс. долларов США, а для работ по строительству/реконструкции – 13356,4 тыс. долларов США: (i) для 39 центров здоровья на сумму 5954,0 тыс. долларов США, работы были инициированы в период 2008-2011 годов за счет средств кредита (№ 4320-MD, I этап); (ii) для 38 центров здоровья в сумме 7402,4 тыс. долларов США, работы были выполнены в 2011-2013 годах за счет средств кредита (№ 5023-MD, II этап).

Из средств, предназначенных для этого раздела, были заключены договора (согласно процедуре Всемирного банка “National competitive bidding”/национальные конкурсные торги) с различными подрядчиками на выполнение работ по строительству/реконструкции на общую сумму 155059,1 тыс.леев для реконструкции 77 ЦЗ из сельской местности, были оплачены финансовые средства в сумме 139347,1 тыс.леев (11578,8 тыс. долларов США). Вместе с тем аудитом установлено, что при выполнении работ по строительству/реконструкции была получена экономия в сумме 1188,9 тыс.леев и были применены штрафные санкции к подрядчикам в соответствии с договорными условиями на сумму 191,6 тыс.леев.

Из суммы полученной экономии в результате выполнения договоров по строительству/реконструкции ЦЗ, а также разницы валютного курса было дополнительно запланировано строительство 4 ЦЗ в следующих населенных пунктах: с.Рэзень р-на Яловень; с.Олэнешть р-на Штефан Водэ; с.Гангура р-на Яловень; с.Минджир р-на Хынчешть.

Согласно информации, представленной аудиту МЗ, по состоянию на 01.04.2014 уже функционировало 65 ЦЗ (39 ЦЗ – профинансированы в рамках I этапа и 26 ЦЗ – II этапа), была достигнута одна из основных задач Проекта по повышению доступа населения к услугам здравоохранения в некоторых сельских населенных пунктах. Вместе с тем в период от 31.12.2013 и до завершения Проекта (31.08.2014) должны быть освоены финансовые средства в сумме 1797,4 тыс. долларов США, предназначенные для строящихся ЦЗ.

Аудиторская группа осмотрела ЦЗ Пухой р-на Яловень (функционирующее здание на момент посещения и новое построенное здание) с реализацией изображений, представленных рядом.

Старое функционирующие здание ЦЗ Пухой, р-на Яловень.

Вновь построенное здание ЦЗ Пухой, р-на Яловень.

Источник. Фотографии сделаны аудиторской группой 06.12.2013.

Ссылаясь на систему внутреннего контроля МЗ по процессу закупок и выполнения работ по реконструкции ЦЗ отмечается, что не соблюдая регламентированные положения²⁷, МЗ не составило графическое и повествовательное описание операционных процессов в рамках Проекта для определения наиболее экономного и эффективного порядка управления выявленными рисками и достижения установленных задач. Вместе с тем в результате анализа/обобщения интервью, объяснений и информаций, представленных ответственными лицами МЗ, а также оправдательных документов, аудит описал указанный процесс с идентификацией ключевых элементов управления, способствующих управлению рисками, были установлены некоторые недостатки.

__________________

²⁷ Приказ министра финансов № 51 от 23.06.2009 “Об утверждении национальных стандартов внутреннего контроля в публичном секторе”.

Так, на торгах (проведенных на основании процедуры Всемирного банка “National competitive bidding”/национальные конкурсные торги) по отбору подрядчика для строительства ЦЗ Чобурчиу р-на Штефан Водэ участвовали лишь два неквалифицированных офертанта, которые не соответствуют минимальным требованиям по квалификации, установленным в техническом задании, разработанном МЗ. Заключение договора подряда (договор от 28.09.2010 стоимостью 1917,7 тыс.леев) “как исключение” было аргументировано рабочей группой МЗ “длительным периодом проведения повторных торгов и, как результат, необходимостью проведения работ в зимний период, в этих условиях было трудным выполнение работ”. Впоследствии этот договор был расторгнут (26.02.2013) по причине несоблюдения подрядчиком договорных условий, были проведены другие торги, на которых была контрактована оферта единственного участника.

Также аудитом выявлено затягивание в большинстве случаев выполнения работ в установленный срок, были составлены по 2-4 поправки к договорам о продлении сроков. В 3 случаях (ЦЗ Чучулень р-на Хынчешть, ЦЗ Чобурчиу р-на Штефан Водэ и ЦЗ Етулия р-на Вулкэнешть) договора были расторгнуты, были повторно проведены процедуры по торгам, с заключением новых договоров с другими подрядчиками. Так, аудит отмечает недостаточное проведение мониторинга строительных работ, состоящее в отсутствии контроля со стороны МЗ за соблюдением графика выполнения работ по этапам. В этом отношении аудиту были представлены некоторые предупредительные письма относительно договорных сроков завершения работ, которые были направлены подрядчикам.

Проверки, проведенные аудитом по выборке из 20 ЦЗ из общего числа восстановленных медицинских учреждений, в том числе путем выхода на места и осмотра построенных объектов, констатировали, что сданные в эксплуатацию ЦЗ функционируют в соответствии с их назначением, и в большинстве случаев визуально не были обнаружены недостатки состояния зданий, за исключением ряда проблематичных ситуаций, установленных в ЦЗ Чучулень р-на Хынчешть.

Следует отметить, что для здания ЦЗ Чучулень до настоящего времени не задокументирована окончательная приемка, работы не были приняты руководством учреждения по причине того, что здание находится в неудовлетворительном состоянии. ЦЗ построен нерегламентировано²⁸ в пойме реки Когылник (80 метров от реки) и подвержено большому риску ограничения доступа населения в случае затопления при разливе реки, а также сбора сточных вод в месте его расположения, ситуация представлена на смежных изображениях.

__________________

²⁸ Ст.7и ст.14 Закона о водоохранных зонах и полосах рек и водоемов № 440-XIII от 27.04.1995.

Источник. Фотографии сделаны аудиторской группой 16.01.2014.

В таких обстоятельствах появилась необходимость проведения работ по защите этой недвижимости и, соответственно, в дополнительных средствах для решения проблемы, размер которых точно не оценен. Следует отметить, что участок для строительства был выделен Примэрией Чучулень, проект был согласован со всеми соответствующими службами, в том числе с территориальным подразделением Государственной экологической инспекции²⁹.

__________________

²⁹ Заключение Государственной экологической инспекции, Экологической инспекции Хынчешть № 000017/89 от 2.10.2008.

Проверив документы, связанные с выполнением договоров подряда по строительству некоторых ЦЗ, аудит отмечает, что были значительно превышены сроки выполнения работ, была завышена их стоимость на 1042,3 тыс.леев, которые, по мнению аудита, являются неэффективными расходами, ситуация представлена в таблице № 6.

Аудит отмечает отсутствие рычагов постоянного контроля за качеством выполнения работ в течение периода строительства объектов, так и в период гарантии, до окончательной приемки посредством лиц, ответственных за технический надзор,. В этом контексте отмечается, что согласно законодательным положениям³⁰, “контроль качества выполнения строительных работ обязателен и осуществляется инвесторами при посредстве аттестованных ответственных за технический надзор или специализированных хозяйствующих субъектов - консультантов”. В этом отношении аудитом установлено, что проверка качества со стороны МЗ не соответствует этим положениям, технический надзор был осуществлен аттестованными ответственными лицами за технический надзор, трудоустроенными проектантом. В этих обстоятельствах имеется риск проведения некачественных работ в случае отсутствия контроля за правильным выполнением в течение всего периода их выполнения.

__________________

³⁰ Ст.13(4) Закона о качестве строительства № 721-XIII от 02.02.1996; Постановление Правительства № 361 от 25.06.1996 “Об обеспечении качества строительства”.

Проведенные в этом аспекте проверки с выездом аудиторской группы в ЦЗ Чобалакчия р-на Кантемир установили отсутствие на объекте ответственного за технический надзор, трудоустроенного проектантом, его отсутствие было мотивировано тем, что он не имеет возможности выехать на место из-за того, что ему не была выплачена заработная плата за 4 месяца.

Также согласно обращению администрации ЦЗ Болдурешть р-на Ниспорень к аудиторской группе при завершении аудита состояние здания неудовлетворительное, ситуация представлена на следующих изображениях.

Источник. Фотографии получены 24.03.2014 от администрации ЦЗ Болдурешть, р-на Ниспорень.

Выводы. Недостаточный мониторинг со стороны Министерства здравоохранения за надлежащим выполнением строительных работ определил в большинстве случаев затягивание сроков выполнения работ, а в некоторых случаях – неэффективное использование кредитных средств.

Рекомендации Министерству здравоохранения

10. Разработать план конкретных действий с целью реализации и документирования окончательной приемки центров здоровья, в которых были проведены работы по реконструкции и выплачены кредитные средства, а в некоторых случаях – предложить меры по устранению установленных несоответствий.

Относительно обеспечения целостности публичного имущества аудит отмечает, что согласно законодательным положениям³¹ обязательной регистрации подлежат объекты недвижимого имущества и права на них, в том числе: земельные участки; здания и сооружения, прочно связанные с землей и др. Субъектами регистрации являются собственники объектов недвижимого имущества и другие обладатели имущественных прав, среди которых числятся административно-территориальные единицы, юридические лица, действующие на территории страны, и другие. Таким образом, обязательства и ответственность за регистрацию имущества в Кадастре недвижимого имущества возложены на собственников объектов недвижимости (обладателей имущественных прав).

__________________

³¹ Ст.4 (1), (2), (3) и ст.5(1) Закона о кадастре недвижимого имущества № 1543-XIII от 25.02.1998.

Анализируя запрошенную у ЦЗ информацию и сравнив ее с базой данных Кадастра недвижимого имущества, аудит установил, что из 39 медицинских учреждений, построенных/реконструированных в период 2009-2012 годов, лишь по 15 учреждениям были зарегистрированы имущественные права, а именно:

√ 7 ЦЗ (18% от общего числа) зарегистрировали в надлежащем порядке объекты недвижимости (ЦЗ Речя р-на Рышкань; ЦЗ Яблоана р-на Глодень; ЦЗ Булбоака р-на Анений Ной; ЦЗ Бэлэбэнешть р-на Криулень; ЦЗ Телешеу р-на Орхей; ЦЗ Кошкодень р-на Сынджерей; ЦЗ Садаклия р-на Басарабяска), были точно отражены: название объекта недвижимости, собственник (учредитель) и управляющий орган (в хозяйственное управление которого был передан объект);

√ другие 7 ЦЗ (18%) зарегистрировали здания за центрами семейных врачей (ЦСВ) (ЦЗ Леушень р-на Теленешть – за ЦСВ Теленешть, ЦЗ Сатул Ноу р-на Чимишлия – за ЦСВ Чимишлия, ЦЗ Рэспопень р-на Шолдэнешть – за ЦСВ Шолдэнешть; ЦЗ Баурчи р-на Чадыр Лунга– за ЦСВ Чадыр Лунга; ЦЗ Грибова р-на Дрокия – за ЦСВ Дрокия; ЦЗ Пырлица р-на Унгень – за ЦСВ Унгень; ЦЗ Чок-Майдан р-на Комрат – за ЦСВ Комрат);

√ за районным советом Орхей был зарегистрирован 1 ЦЗ (3%) (ЦЗ Киперчень р-на Орхей), без отражения информации об учреждении, в хозяйственном управлении которого находится здание, и, соответственно, конкретно не указано, что зарегистрированный объект является ЦЗ Киперчень.

Вместе с тем аудитом были выявлены некоторые резервы, связанные с регистрацией имущественных прав на 23 объекта (составляющих 61% от общего числа построенных /реконструированных на I этапе центров), хотя МЗ (в качестве инвестора и ответственного органа за выполнение работ по строительству /реконструкции) выдвинуло бенефициарам (ЦСВ и автономным ЦЗ) требования о регистрации построенных зданий в Кадастре недвижимого имущества. Таким образом, аудитом установлено следующее:

√ была зарегистрирована лишь площадь земельного участка (без указания его назначения) и не были зарегистрированы объекты недвижимости по 4 ЦЗ (10%) (ЦЗ Вэскэуць р-на Флорешть, ЦЗ Костешть р-на Яловень, ЦЗ Отачь р-на Окница; ЦЗ Пырыта р-на Дубэсарь);

√ не зарегистрированы по различным причинам³² и в надлежащем порядке в кадастровых органах здания 16 ЦЗ (41%) (ЦЗ Московей р-на Кахул; ЦЗ Зэбричень р-на Единец; ЦЗ Коржеуць р-на Бричень; ЦЗ Сэрэтень р-на Леова; ЦЗ Дрепкэуць р-на Бричень; ЦЗ Куйзэука р-на Резина; ЦЗ Чолаку Ноу р-на Фэлешть; ЦЗ Онишкань р-на Кэлэрашь; ЦЗ Мошана р-на Дондушень; ЦЗ Лозова р-на Стрэшень; ЦЗ Копанка р-на Кэушень; ЦЗ Болдурешть р-на Ниспорень; ЦЗ Етулия р-на Вулкэнешть; ЦЗ Кочулия р-на Кантемир; ЦЗ Чутулешть р-на Флорешть; ЦЗ Котул Морий р-на Хынчешть);

__________________

³² Причины нерегистрации: отсутствие необходимых документов для регистрации; длительная процедура регистрации и др.

√ не зарегистрированы имущественные права вследствие неосуществления окончательной приемки зданий из-за задержки работ по 3 ЦЗ (8%) (ЦЗ Чучулень р-на Хынчешть, ЦЗ Чобурчиу р-на Штефан Водэ, ЦЗ Твардица р-на Тараклия).

Примечание. При завершении аудита (7.04.2014) ЦЗ Василкэу р-на Сорока зарегистрировал в кадастровом органе право собственности на недвижимое имущество.

Относительно порядка передачи и регистрации в бухгалтерском учете, в ходе проверки регистрации построенных/реконструированных объектов недвижимости и их стоимости аудит констатировал, что по завершению работ МЗ (ответственное за финансирование и выполнение работ) передает бенефициарам (ЦСВ, ЦЗ, РС) их стоимость, составляя акт приема-сдачи и товарно-транспортную накладную, подписанную обеими сторонами, с приложением к ним сопроводительного письма с требованием о регистрации в бухгалтерском учете стоимости объектов, установленного оборудования и т.д.

Вместе с тем в процессе сбора аудиторских доказательств с выездом на места были выявлены некоторые отклонения, допущенные при регистрации стоимости зданий ЦЗ в бухгалтерском учете. Так, аудит отмечает, что МЗ не передало в надлежащем порядке³³ подтверждающие документы по расходам на строительство ЦЗ Сэрэтень р-на Леова на сумму 2012,8 тыс.леев, несмотря на то, что этот центр действует в условиях финансовой самостоятельности начиная с 1.01.2008³⁴; документы были направлены в ЦСВ Леова.

__________________

³³ Приказ министра здравоохранения № 417 от 15.06.2010 “О назначении бенефициара”.

³⁴ Решение районного совета Леова № 9.5 от 07.12.2007.

Также при выезде аудиторов в территорию было установлено, что ЦЗ Сэрэтень в декабре 2010 года отразил в бухгалтерском учете на основании ненадлежащих документов³⁵ расходы, связанные с проектированием и строительством ЦЗ, чем были созданы определенные препятствия при регистрации объектов недвижимости в кадастровых органах.

__________________

³⁵ Заключение № 3 и Акт приема-сдачи от 31.12.2010, предназначенные для Центра семейных врачей Леова.

В результате проверки бухгалтерских записей по счетам 123 “Основные средства”, 124 “Износ основных средств”, 537“Обязательства перед учредителями и другими участниками” в рамках ЦЗ Киперчень р-на Орхей аудиторская группа констатировала, что они не отражают исчерпывающе переданные им суммы, поскольку были выявлены расхождения с реально существующей ситуацией. Так, бухгалтерские записи были проведены по балансовому счету 537 “Обязательства перед учредителями и другими участниками”, а стоимость установленного оборудования в сумме 50,4 тыс.леев была неправильно³⁶ отражена и капитализирована ПМСУ ЦСВ Орхей на счете 123 “Основные средства” и, соответственно, передана ПМСУ ЦЗ Киперчень.

__________________

³⁶ Национальные стандарты бухгалтерского учета, утвержденные Приказом министра финансов № 174 от 25.12.1997.

Выводы. Некоторые бенефициары объектов недвижимости, проверенные аудитом (районные советы, центры семейных врачей, автономные центры здоровья), сквозь призму правовой ответственности, не обеспечили регистрацию имущественных прав на объекты имущества публичной собственности, построенные/реконструированные для 23 центров здоровья. Вместе с тем в рамках некоторых центров здоровья были выявлены нарушения, связанные с отражением в бухгалтерском учете стоимости построенных/реконструированных объектов.

Рекомендации ЦЗ Вэскэуць р-на Флорешть; ЦЗ Костешть р-на Яловень; ЦЗ Отачь р-на Окница; ЦЗ Пырыта р-на Дубэсарь; ЦЗ Московей р-на Кахул; ЦЗ Зэбричень р-на Единец; ЦЗ Коржеуць р-на Бричень; ЦЗ Сэрэтень р-на Леова; ЦЗ Дрепкэуць р-на Бричень; ЦЗ Куйзэука р-на Резина; ЦЗ Чолаку Ноу р-на Фэлешть; ЦЗ Онишкань р-на Кэлэрашь; ЦЗ Мошана р-на Дондушень; ЦЗ Лозова р-на Стрэшень; ЦЗ Копанка р-на Кэушень; ЦЗ Болдурешть р-на Ниспорень; ЦЗ Етулия р-на Вулкэнешть; ЦЗ Кочулия р-на Кантемир; ЦЗ Чутулешть р-на Флорешть; ЦЗ Котул Морий р-на Хынчешть; ЦЗ Чучулень р-на Хынчешть; ЦЗ Чобурчиу р-на Штефан Водэ; ЦЗ Твардица р-на Тараклия

11. Принять меры для обеспечения надлежащей регистрации объектов недвижимости в кадастровых органах.

Рекомендации Министерству здравоохранения

12. Обеспечить постоянный мониторинг ситуации, связанной с регистрацией объектов недвижимости центров здоровья в кадастровых органах.

Относительно финансируемой деятельности по оказанию технической помощи в целях развития первичной медицинской помощи (деятельность № 1.3.C) аудит отмечает, что средства были предназначены для обучения медицинских работников (138,9 тыс. долларов США), разработки и внедрения процедур и методов работы (182,2 тыс. долларов США).

В этом контексте обучение персонала ЦЗ по консолидации управленческого потенциала в рамках первичной медицинской помощи (мероприятие 1.3.C.2) было необходимым с учетом того, что все больше первичных медицинских учреждений становятся финансово независимыми, поскольку заключают договора на предоставление медицинских услуг непосредственно с НКМС. В этих условиях руководители учреждений, большинство из которых являются врачами-специалистами, нуждаются в дополнительных знаниях по эффективной организации деятельности учреждений. Так, были запланированы курсы обучения для семейных врачей, работающих в рамках ЦЗ, в области менеджмента первичной медицинской помощи и применения на практике клинических протоколов. На эти мероприятия были выделены и использованы кредитные средства на сумму 138,9 тыс. долларов США, а также был заключен договор на предоставление услуг технической помощи консультантом (договор был заключен в соответствии с процедурой Всемирного банка “Consultants′qualification”/ подбор на основании квалификации консультанта), который путем опроса определил потребности менеджеров первичных медицинских учреждений и разработал программу учебного курса. Так, был организован тренинг для 320-350 человек, состоящий из 14 семинаров, сгруппированных по 5 модулям со следующими темами: организационный менеджмент, менеджмент человеческих ресурсов, законодательная база для заключения договоров с НКМС, финансовый менеджмент, управление государственными закупками.

При завершении обучения была проведена оценка семинаров, таким образом, большинство участников (более 80%) считают их необходимыми, предметными и качественными.

Техническая помощь по разработке и внедрению стандартных клинических протоколов рабочего места для семейных врачей (мероприятие № 1.3.C.3.) была реализована в целях постоянного улучшения качества медицинской помощи, оказанной населению, обеспечения соблюдения и выполнения медицинскими работниками профилактических технологий на всех уровнях медицинской помощи – диагностики, лечения и реабилитации, основанных на данных доказательной медицины, стандартизации предоставленных медицинских услуг, выборе максимально быстрых, правильных и эффективных тактик для диагностики и лечения больных, а также в целях защиты прав пациентов согласно условиям, предусмотренным Национальной политикой в сфере здравоохранения и Стратегией развития системы здравоохранения в период 2008-2017 годов. В этом контексте МЗ приняло решение об унификации и централизации процесса по разработке, утверждению и мониторингу этих клинических протоколов³⁷.

__________________

³⁷ Приказ министра здравоохранения № 124 от 21.03.2008 “О порядке разработки и утверждения Национальных клинических протоколов” и Приказ министра здравоохранения № 429 от 21.11.2008 “О методологии разработки, утверждения и внедрения Институциональных клинических протоколов и Клинических протоколов рабочего места”.

В результате проверки аудитом выполнения этого мероприятия было установлено, что 27.01.2012 МЗ был заключен договор об оказании консалтинговых услуг (договор был заключен в соответствии с процедурой Всемирного банка “Consultants′qualification”/подбор на основании квалификации консультанта) на общую сумму 182,2 тыс. долларов США. На осуществление этой деятельности по состоянию на 31.03.2014 было освоено 119,8 тыс. долларов США, или 65,7% от запланированных финансовых средств, срок действия договора с консультантом был установлен до 30.04.2014. Общая цель консалтинговых услуг состояла в оказании помощи МЗ в разработке, создании, тиражировании и внедрении как минимум 60 стандартных клинических протоколов для семейных врачей, а также в обеспечении мониторинга и оценки их реализации.

Анализ документов, связанных с исполнением указанного договора, показывает, что согласно Приказу министра здравоохранения № 248 от 19.03.2012 МЗ создало группы авторов для разработки стандартных клинических протоколов для семейных врачей, в состав которых вошли врачи-специалисты страны. Вместе с тем согласно подтверждающим документам 60 стандартных клинических протоколов, разработанных для семейных врачей, были приняты МЗ от “Центра стратегий и политик в области здравоохранения”, а впоследствии были внедрены в рамках учреждений первичной медицинской помощи. В этом контексте отмечается неясная ситуация относительно исполнителя/автора разработанных протоколов (местный консультант или члены рабочих групп), которая, по мнению аудита, была обусловлена отсутствием исчерпывающих положений относительно процедуры по разработке стандартных протоколов, а также других процедур, связанных с процессом внедрения, мониторинга и анализа применения стандартных клинических протоколов рабочих мест.

Одновременно консультант в ходе выполнения договорных условий провел количественную оценку³⁸ применения этих протоколов методом опроса семейных врачей. Согласно отчетам консультанта около 70% респондентов считают, что эти протоколы являются эффективным механизмом для улучшения оказанной пациентам помощи. Вместе с тем некоторые врачи выразили свою озабоченность в связи с тем, что их применение может привести к низкой клинической свободе или к стагнации инноваций в медицине. Относительно качественной оценки³⁹ (являющейся одним из условий договора) аудит отмечает, что не были представлены какие-либо результаты.

__________________

³⁸ Вопросник состоял из формулирования мнений и ответов на открытые вопросы о протоколах, а также изучения характеристик и поведения респондентов.

³⁹ Анализ медицинских карточек пациентов для установления степени применения протоколов.

В то же время аудит констатировал, что на момент инициирования процесса разработки стандартных протоколов для семейных врачей МЗ уже было принято Положение о методологии разработки, утверждения и внедрения Институциональных клинических протоколов и Клинических протоколов рабочего места, утвержденное Приказом министра здравоохранения № 429 от 21.11.2008. Вместе с тем отмечается отсутствие исчерпывающих предписанных процедур по разработке плана внедрения, а также процедур по мониторингу применения стандартных клинических протоколов рабочего места, что не позволило аудиту оценить результаты проведенной консультантом деятельности, а в будущем их отсутствие может сопровождаться рисками, связанными с осуществлением мониторинга внедрения протоколов.

Выводы.

Мероприятие по технической помощи, финансируемое в целях развития первичной медицины путем обучения персонала из ЦЗ по консолидации управленческого потенциала и внедрения стандартных клинических процедур рабочего места для семейных врачей, было реализовано, а техническая помощь для разработки и внедрения указанных протоколов будет завершена с составлением соответствующего отчета во втором квартале 2014 года.

Отмеченные выше курсы обучения согласно оценке были квалифицированы как необходимые и качественные.

Вместе с тем при разработке и внедрении стандартных клинических процедур рабочего места для семейных врачей не была определена ситуация относительно их исполнителя/автора, а также не были представлены установленные процедуры по разработке плана внедрения и процедуры по мониторингу применения этих протоколов.

Рекомендации Министерству здравоохранения

13. Изучить вопрос о целесообразности пересмотра существующих положений, с их изменением/дополнением с целью четкого определения исполнителя/автора разработанных стандартных клинических протоколов; процедур по разработке плана внедрения протоколов; порядка осуществления мониторинга применения стандартных клинических протоколов рабочих мест и т.д.

Анализ выполнения подкомпонента 1.4. Оценка потенциала больниц и их модернизация показывает, что расходы на ее проведение (в сумме 4764,9 тыс. долларов США) составляют 22,3% от общих запланированных расходов по Компоненту 1, охватив многочисленные мероприятия, направленные на достижение следующих целей: (i) оптимизация больничной сети в целях сокращения избыточных мощностей и повышения эффективности ее функционирования; (ii) оценка необходимых больничных мощностей на национальном уровне, которая определит будущие инвестиции.

Относительно финансируемых мероприятий по реконструкции Республиканской клинической больницы (мероприятие № 1.4.A) аудит отмечает, что цель этого раздела состоит в модернизации республиканской больничной сети и способствовании достижению целей Стратегии развития системы здравоохранения в период 2008-2017 годов, в том числе путем строительства нового хирургического блока ПМСУ “Республиканская клиническая больница”.

Расходы по этому разделу (2959,7 тыс. долларов США) были использованы полностью и были направлены на составление технико-экономического обоснования, на проектирование и запуск работ по строительству нового хирургического блока РКБ. Удельный вес этих расходов в общем объеме запланированных для Проекта средств составляет 10,7%.

Модернизация РКБ осуществляется в рамках проекта “Оценка потенциала и модернизация Республиканской клинической больницы” с параллельным финансированием за счет средств Всемирного банка/Международной ассоциации развития за счет концессионного кредита Банка развития Совета Европы, а также льготного гранта, предоставленного Инвестиционным фондом соседства Совета Европы. Из средств ПУЗСП по данному разделу первоначально были запланированы⁴⁰ финансовые средства в размере 3066,1 тыс. долларов США, в том числе для следующих целей: (i) разработка технико-экономического обоснования – 66,1 тыс. долларов США; (ii) проектирование и обеспечение авторского надзора за строительными работами – 1707,6 тыс. долларов США, и частичное покрытие инвестиций на строительство нового хирургического блока – 1292,4 тыс. долларов США, с их последующей актуализацией (2959,7 тыс. долларов США).

__________________

⁴⁰ План закупок от 19.07.2007, представленный Министерством здравоохранения и утвержденный Всемирным банком.

Анализируя представленные документы, аудитом установлено, что финансовые средства были направлены на: разработку технико-экономического обоснования - 66,1 тыс. долларов США; разработку проектной документации для строительных работ - 115,8 тыс. долларов США, что составляет 10% аванса от суммы по договору; частичное покрытие инвестиций на строительство нового хирургического блока - 2777,8 тыс. долларов США, по которому работы были начаты в декабре 2011 года.

Согласно разработанному МЗ технико-экономическому обоснованию, расходы на строительство нового хирургического блока РКБ были оценены в размере 5900,0 тыс.евро, с площадью 5928,0 м²_. Впоследствии проектировщик оценил стоимость нового хирургического блока на сумму 12700,0 тыс.евро, с площадью 10576,7 м². Таким образом, сложившаяся ситуация указывает на наличие существенных расхождений относительно предусмотренной площади и стоимости работ. МЗ объяснило это тем, что “первоначально в соответствии с технико-экономическим обоснованием было запланировано 12 операционных залов, а впоследствии специалистами Министерства была определена необходимость увеличения их числа до 16 залов, что было согласовано с Всемирным банком”.

Договор на составление проектной документации для реконструкции РКБ был заключен между МЗ и победителем торгов - нерезидентом Республики Молдова. Аудиту были представлены документы о государственном контроле⁴¹ сметной документации проекта выполнения работ, согласно которым разработчиком/автором проекта выполнения работ является местная компания.

__________________

⁴¹ Отчет о результатах проверки Государственной службой по проверке и осуществлению проектов и строительства № 0525-06-11 к сметной документации проекта выполнения “Хирургического медицинского центра Республиканской клинической больницы”.

В целях выполнения работ по строительству нового хирургического блока РКБ, МЗ с согласия ВБ заключило договоры с 2 ассоциированными подрядчиками, из которых один является резидентом (национальным) и другой нерезидентом, удельный вес средств ПУЗСП составил 15% от общего объема или 33421,7 тыс.леев. Однако согласно условиям того же договора трансферты на проведение работ были перечислены национальному неассоциированному экономическому агенту. По мнению аудита, эти положения отражают неясную и рискованную ситуацию для последующих этапов реализации договора.

Выводы. Финансирование проектных и строительных работ нового хирургического блока ПМСУ “Республиканская клиническая больница” осуществилось из нескольких источников и в рамках двух отдельных проектов, а за счет ПУЗСП финансовые средства были оплачены авансом или частично, в связи с чем аудит не может сформулировать мнение относительно соответствия и эффективности использования кредитных средств на этот объект.

Относительно технической помощи для планирования и оптимизации больничной сети (мероприятие 1.4.B) отмечается, что этот подкомпонент предназначен для развития больничной сети в стране путем предоставления технической помощи. На эти цели были запланированы финансовые средства в размере 1805,1 тыс. долларов США, или 6,5% от общего объема средств, запланированных для Проекта.

Следует отметить, что деятельность по этому подкомпоненту, которая была подвергнута аудиту, была завершена, а МЗ предстоит внедрять рекомендации экспертов, изложенные в их отчетах. Аудит проанализировал следующие мероприятия, реализованные МЗ за аудируемый период, и констатировал следующее.

♦ Разработка Плана регионализации услуг больничной медицинской помощи

В соответствии с условиями договора больничная система страны состоит из 84 публичных и частных больниц, вместимостью 22021 мест, в том числе 73 публичных больниц вместимостью 21817 мест. Ежегодно больничными услугами, оплаченными за счет средств обязательного медицинского страхования, пользуется примерно 15,0% постоянного населения страны.

Вместе с тем не все население пользуется качественной стационарной медицинской помощью, поскольку географическое распределение, профильный спектр не отражают потребности граждан. В рамках мун.Кишинэу существуют избыточные мощности и дублирование больничных медицинских услуг (около 53% больничных коек и более 42 больниц из общего числа 84). Одновременно 34 районные больницы (по общим признакам единообразные по типу предоставляемых медицинских услуг) оказывают медицинскую помощь в зависимости от численности населения и его потребностей в услугах больничной помощи. Состояние зданий этих больниц в большинстве случаев неудовлетворительное, в некоторых случаях даже плачевное, а большая часть медицинского оборудования в этих учреждениях имеет высокую степень износа.

Эти аспекты согласно информации МЗ генерируют значительные операционные расходы на содержание больничной системы и неадекватные условия для пациентов. Таким образом, нынешняя «децентрализованная» модель больничной помощи не функционирует, а наоборот, происходит чрезмерная централизация услуг и пациентов в мун.Кишинэу (как в рамках республиканских медицинских учреждений, так и муниципальных).

Исходя из этих условий, МЗ определило необходимость реформирования сектора больничной медицинской помощи, для чего заключило договор об оказании консалтинговых услуг в данной области (договор заключен в соответствии с процедурой Всемирного банка «Consultants'qualification»/отбор на основе квалификации консультанта) в целях разработки плана регионализации услуг здравоохранения для пилотного региона, с подписанием договора об оказании консалтинговых услуг на сумму 180,0 тыс. долларов США и сроком выполнения до 31.09.2013.

Изучив документы, связанные с выполнением договора, аудит отмечает, что консультант выполнил в полном объеме договорные условия. Так, были представлены соответствующие отчеты, которые были согласованы группой менеджмента МЗ. Одновременно консультант разработал ряд общих рекомендаций, которые частично были реализованы МЗ, которое проинформировало аудиторскую группу о том, что на будущее запланированы меры по обеспечению выполнения остальных рекомендаций.

♦ Разработка бизнес-плана для развития услуг по реабилитации и длительному уходу.

В соответствии с техническим заданием договора, в целях модернизации сектора здравоохранения, повышения доступности населения к качественным медицинским услугам и при максимальной степени безопасности, путем роста эффективности затрат и устранения дублирования, МЗ приняты меры по созданию и развитию долгосрочных и медико-социальных коек/мест, путем перепрофилирования коек для острых заболеваний и развития сети гериатрических услуг.

При проведении оценки реализации этой деятельности, аудитом установлено, что МЗ заключило договор об оказании консалтинговых услуг (договор заключен в соответствии с процедурой Всемирного банка “Consultants′qualification”/отбор на основе квалификации консультанта) на сумму 109,8 тыс. долларов США. Консультант выполнил работы по договору в период с декабря 2012 по декабрь 2013, а МЗ утвердило без замечаний подготовленные и представленные им отчеты. При изучении этих документов аудитом установлено, что консультант сформулировал рекомендации о необходимости создания многих системных процедур, которые не были полностью выполнены МЗ. Вместе с тем консультантом были разработаны три сценария развития услуг по реабилитации и длительному уходу, а МЗ был принят для реализации III сценарий. Согласно данным из отчета консультанта, реализация этой модели требует инвестиций, оцененных в размере более 106,0 млн.евро. Учитывая невозможность их обеспечения государством, эксперты считают целесообразным рассмотреть альтернативные варианты, в том числе модель ЧГП. Следует отметить, что за аудируемый период МЗ не были представлены документы о внедрении проектов ЧГП в сфере оказания услуг по реабилитации и длительному уходу. Однако по завершению аудита Министерство проинформировало о том, что «в настоящее время в плане деятельности МЗ предусмотрено осуществление ЧГП в сфере оказания услуг острой неврологической реабилитации». Кроме того, в соответствии с запрашиваемой и полученной аудитом информацией от районных больниц, в результате проведения МЗ ряда мер по выполнению рекомендаций консультанта было организовано начиная с 01.01.2014 оказание услуг паллиативной помощи путем перепрофилирования около 50 терапевтических коек в районных больницах.

♦ Разработка Плана действий по децентрализации услуг химиотерапии

Аудит отмечает, что для реализации этой деятельности МЗ заключило договор об оказании консалтинговых услуг (договор был заключен в соответствии с процедурой Всемирного банка “Quality and cost based selection”/отбор из одного источника) на сумму 227,4 тыс. долларов США. При завершении этой деятельности в октябре 2013 года был организован семинар с участием местных заинтересованных сторон, в рамках которого были представлены и обсуждены отчеты консультанта, в котором принимала участие и аудиторская группа. В результате обсуждения этого вопроса с подразделением, ответственным за осуществление рекомендаций консультанта (Онкологическим институтом), аудитом установлено, что на данный момент реформирование услуг химиотерапии находится на начальной стадии, поэтому преждевременно давать оценку ее реализации.

Проведенный аудитом анализ отчетов консультанта показывает, что они не соответствуют запросам МЗ относительно разработки подробного плана действий по децентрализации услуг лучевой терапии и химиотерапии в рамках стационарной медицинской помощи. Согласно условиям договора они должны были содержать: (I) подробные планы модернизации мощностей больниц из мун.Бэлць, г.Кахул, 9 зон здоровья, описанных в Генеральном национальном плане больниц, и 18 районных больниц, упомянутых в технико-экономическом обосновании Онкологического института; (II) детальный план по подготовке персонала; (III) выявление возможностей для развития ЧГП; (IV) оценку затрат на инфраструктуру, необходимую для модернизации больниц мун.Бэлць, г.Кахул и других больниц и т.д.

При изучении отчетов консультанта аудитом не были обнаружены такие планы с конкретными краткосрочными задачами, разработанные в соответствии с документами политик, в том числе с Программой Правительства, которые установили бы конкретные цели, практические меры, необходимые для их выполнения, сроки их реализации, стоимость внедрения, ответственных за внедрение, показатели прогресса, процедуры отчетности и оценки⁴². МЗ объясняет эту ситуацию следующим: “Тем не менее консультант продемонстрировал подход, основанный на эффективности затрат, для больничных центров, где будут внедрены услуги по химиотерапии. В Заключительном отчете дана оценка стоимости, выявление потенциальных ЧГП”.

__________________

⁴² Постановление Правительства № 33 от 11.01.2007.

♦ Развитие потенциала для внедрения проектов ЧГП в секторе здравоохранения

Согласно Операционному пособию в целях реализации миссий, связанных с оказанием постоянной поддержки МЗ в обеспечении мониторинга внедрения двух ЧГП (томография и радиология) и консолидации потенциала при планировании ЧГП в секторе медицинской помощи, МЗ заключило 16.10.2013 договор об оказании технической помощи с консультантом (договор заключен в соответствии с процедурой Всемирного банка “individual consultancy”/индивидуальные консультации) на сумму 8,6 тыс. долларов США, со сроком реализации до 30.06.2014. В соответствии с условиями договора консультант должен был разработать ежемесячные стратегические отчеты о запланированных мероприятиях на следующий отчетный период сроком до 30.06.2014, что не позволяет аудиту провести исчерпывающую оценку эффективности предоставленной помощи. Отмечается также, что техническая помощь по разработке документации для инициирования ЧГП была предоставлена Международной финансовой корпорацией.

Аудит отмечает, что до настоящего времени (1.04.2014) не были представлены данные об осуществлении ЧГП в сфере оказания услуг радиологии в рамках ПМСУ Онкологический институт, что генерирует риск нереализации договорных целей.

Вместе с тем уже разработанные местным консультантом ежемесячные отчеты на момент проведения аудита не содержали предложения, рекомендации, связанные с ЧГП по оказанию радиологических услуг, которые должны быть инициированы МЗ. Отмечается, что при осуществлении ЧГП в области онкологии не был учтен существующий риск невозмещения понесенных расходов, поскольку расходы, связанные с онкологическими заболеваниями, для застрахованных и незастрахованных лиц в рамках стационарной медицинской помощи покрываются за счет средств фондов обязательного медицинского страхования⁴³. Эта ситуация обусловлена тем, что ЧГП может возместить свои инвестиции, в том числе путем предоставления платных услуг.

__________________

⁴³ Закон об обязательном медицинском страховании № 1585-XIII от 27.02.1998; Методологические нормы по применению Единой программы обязательного медицинского страхования, утверждаемые ежегодно приказами Министерства здравоохранения и НКМС.

В то же время консультант установил для себя в качестве задачи “изучение отчета Счетной палаты⁴⁴ о состоянии частно-государственного партнерства в рамках Республиканской клинической больницы” и разработку Отчета по его развитию, что могло бы генерировать дополнительную выгоду в урегулировании ситуации, связанной с обеспечением надлежащего выполнения Проекта.

__________________

⁴⁴ Постановление Счетной палаты № 48 от 26.07.2013 “Об Отчетах аудита соответствия использования фондов обязательного медицинского страхования и управления публичным имуществом публичным медико-санитарным учреждением Республиканской клинической больницей и публичным медико-санитарным учреждением Институтом матери и ребенка за 2012 бюджетный год”.

Согласно составленному консультантом Отчету об эффективности осуществления частно-государственного партнерства в сфере томографии и радиологии в рамках Республиканской клинической больницы, были выявлены многочисленные проблемы/пробелы, которые создают препятствия в процессе реализации ЧГП, а именно:

(i) вклад Международной финансовой корпорации в реализацию ЧГП в сфере томографии и радиологии в рамках РКБ ограничился лишь составлением договора о ЧГП и организацией торгов, за которые было оплачено 250,0 тыс. долларов США;

(ii) поверхностный характер технико-экономического обоснования привело для частного партнера к дополнительным/непредвиденным расходам на создание технических условий для установки современного томографического оборудования и т.д.

В контексте выявленных недостатков, изложенных местным консультантом, аудит отмечает, что существует риск включения дополнительных расходов в тарифы на медицинские услуги, оказываемые частным партнером, что потребует их возмещения в отсутствие источника для их покрытия.

Выводы. В сфере оказания услуг по реабилитации и длительному уходу Министерство здравоохранения планирует идентифицировать некоторые проекты ЧГП. Вместе с тем, по мнению аудита, из-за медленных темпов выполнения рекомендаций консультанта упускается возможность получения государственного финансирования, а также возможность ориентировать частный сектор на сферы с высоким социальным потенциалом для повышения эффективности и улучшения этих услуг.

Министерство здравоохранения приняло и согласовало полученные отчеты от консультанта, с которым был заключен договор об оказании технической помощи для разработки Плана действий по децентрализации услуг химиотерапии, которые не содержат всех элементов, запрашиваемых министерством.

Хотя срок осуществления деятельности по развитию потенциала для создания проектов частно-государственного партнерства в сфере здравоохранения истекает 30.06.2014, отмечается поддержка, предоставленная местным консультантом Министерству здравоохранения путем подготовки ежемесячных отчетов, а также отчета о достижениях, где основное внимание уделяется проблемам, которые необходимо решить министерству.

Рекомендации Министерству здравоохранения.

14. Принять меры по ускорению действий, направленных на привлечение частных инвестиций в сферу услуг по реабилитации и длительному уходу;

15. Изучить отчеты местного консультанта в целях разработки и утверждения мер по внедрению и мониторингу проектов частно-государственного партнерства, а также по урегулированию существующих в их рамках неопределенных ситуаций с целью снижения рисков, связанных с реализацией проектов.

3.2. Об исполнении Министерством труда, социальной защиты и семьи кредитных средств, предназначенных для улучшения системы социальной помощи и защиты (Компонент 2).

Этот компонент является значимым, и на его реализацию были предусмотрены финансовые средства в размере 4955,9 тыс. долларов США, то есть 18,4% от общего объема финансирования ПУЗСП (27653,5 тыс. долларов США). Расходы, зарегистрированные на 31.12.2013, составили 4715,9 тыс. долларов США, которые обеспечили освоение запланированных средств в объеме 95,2%.

Этот компонент предназначен для поддержки создания новой программы социального обеспечения в рамках “Программы социальной помощи”, укрепления потенциала Правительства по выявлению бедных слоев населения и эффективного сбора и обработки информации для принятия адекватных решений. Мероприятия в рамках этого компонента направлены на создание инфраструктуры технического оборудования и разработку программного обеспечения для достижения дальнейшего развития “Программы социальной помощи”.

Двумя из наиболее важных ожидаемых результатов по этому компоненту являются: (i) разработка более целенаправленной и управляемой системы денежных пособий и (ii) развитие улучшенной системы социальной защиты. Для их достижения были запланированы два основных вида деятельности: (i) обеспечение социальных работников техническим оборудованием и их обучение; (ii) создание консолидированной базы данных для всех трансфертов и услуг социальной помощи.

Проверив осуществление деятельности в рамках Компонента 2, аудитом установлено следующее.

Для приобретения технического оборудования МТСЗС заключило с поставщиком договор (договор № G/13-S/IDA от 30.01.2012 заключен в соответствии с процедурой закупок, установленной Всемирным банком - “international competitive bidding”/международные конкурсные торги, на сумму 2297,7 тыс. долларов США) на поставку оборудования и оказание услуг, связанных с созданием инфраструктуры ИТ для АИССП (установка, обеспечение операционного доступа и поддержка в приобретении технического оборудования). Необходимо отметить, что после заключения договора были внесены 3 изменения⁴⁵, вытекающие из необходимости дополнения технического задания (обеспечение реконструкции Центра данных; создание альтернативного источника питания; монтаж и сварка оптического волокна), в связи с чем стоимость договора увеличилась на 189,8 тыс. долларов США.

__________________

⁴⁵ Поправка № 1 от 14.03.2012 - увеличение стоимости договора на 187,8 тыс. долл. США; поправка № 2 от 22.03.2012 – утверждение субподрядчика; поправка № 3 от 30.08.2012 - увеличение стоимости договора на 2,1 тыс. долл. США.

При проверке договора аудитом установлено, что выплаты были произведены в соответствии со ставками, предусмотренными условиями договора.

С учетом произведенных платежей, МТСЗС, исходя из условий договора и обязательств поставщика по поставке, распределению и установке оборудования, подписало акт предварительной приемки от 29.05.2012. Аудит отмечает наличие некоторых нарушений при отражении в бухгалтерском учете передачи оборудования управлениям/отделам социального обеспечения (отражение сделки с задержкой на 2-5 месяцев), которые министерство объясняет большим числом населенных пунктов, получивших оборудование ИТ. В этом контексте аудит отмечает, что МТСЗС не воспользовалось правом включить в учетную политику на 2012 год дополнительные положения⁴⁶, учитывая специфику операций по поступлению, движению и выбытию основных средств в ходе выполнения данного договора.

__________________

⁴⁶ Ст.16 (2) Закона о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007.

При проверке 61 товарно-транспортной накладной по поставке оборудования аудит констатировал, что в 23 накладных неправильно указана⁴⁷ дата составления документа.

__________________

⁴⁷ Ст.19 (6) Закона о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007.

Примечание. В ходе аудиторской миссии ответственными лицами МТСЗС были проставлены даты в товарно-транспортных накладных в соответствии с протоколами об установке технического оборудования.

В рамках аудита была проведена физическая проверка и документирование наличия и использования оборудования, а также интервьюирование социальных работников из 20 населенных пунктов. Так, было установлено, что техническое оборудование было передано управлениям/отделам и используется социальными работниками в процессе предоставления соответствующих услуг. Отмечается также, что согласно законодательству⁴⁸ следовало заключать договора о полной материальной ответственности с сотрудниками, которые получили оборудование ИТ. В рамках выездов на места и дискуссий с социальными работниками было установлено отсутствие указанных договоров, один экземпляр которых должен был храниться у работника, что способствует риску необеспечения целостности и надлежащего функционирования этих материальных ценностей.

__________________

⁴⁸ Ст.339 (1) Трудового кодекса Республики Молдова № 154-XV от 28.03.2003 и п.2 Постановления Правительства № 449 от 29.04.2004 “Об утверждении перечней должностей и работ, занимаемых или выполняемых работниками, с которыми работодатель может заключать письменные договоры о полной индивидуальной или коллективной (бригадной) материальной ответственности, а также типовых договоров о полной материальной ответственности”.

При проверке зарегистрированных средств в сумме 4,3 тыс. долларов США, используемых для обучения системных администраторов, было установлено, что подготовка прошла в четыре этапа и охватила всего 8 человек из МТСЗС, участие которых было оформлено документально протоколами.

Аудитом установлено, что в соответствии с договором гарантия его надлежащего выполнения продлевается на период 36 месяцев, в течение которого поставщик должен обеспечить покупателя всеми обновлениями, допусками и новыми версиями стандартной программы. Также необходимо отметить, что приложение антивирусной защиты было поставлено с лицензией, действующей в течение 12 месяцев. Хотя в соответствии с Политикой по безопасности МТСЗС⁴⁹ четко предусмотрено обеспечение централизованного управления защитными механизмами, констатируется, что на данный момент МТСЗС (согласно объяснениям его представителей) использует антивирусное приложение, которое не в полной мере отвечает этим требованиям⁵⁰ (не обеспечивает централизованное управление информационной безопасностью с расстояния). Решение об использовании данного приложения МТСЗС объясняет экономией бюджетных средств, хотя аудиту не было представлено документальное подтверждение этого факта. В этих условиях вырисовывается риск несоблюдения принципов информационной безопасности для обеспечения целостности АИССП.

__________________

⁴⁹ Разд.IX Политики по безопасности МТСЗС, утвержденной Приказом министра труда, социальной защиты и семьи № 144/a от 28.08.2013 “Об автоматизированной информационной системе”.

⁵⁰ Объяснения, полученные 07.02.2014 от ответственного лица МТСЗС относительно антивирусного программного обеспечения, используемого в рамках МТСЗС – Microsoft Security Essentials.

Необходимо отметить, что автоматизированные посты в рамках районных управлений/отделов социального обеспечения, которые используют АИССП, не находятся в ведении МТСЗС и к ним не могут быть применены централизованные инструменты министерства.

Другим основным видом деятельности по реализации Компонента 2. Социальная помощь и защита за счет средств финансирования ПУЗСП было создание консолидированной базы данных для служб социальной помощи - автоматизированной информационной системы “Социальная помощь” (АИССП).

В соответствии с Постановлением Правительства № 1356 от 03.12.2008 “Об утверждении Структуры автоматизированной информационной системы “Социальная помощь” МТСЗС несет ответственность за повышение эффективности системы социальной помощи как путем автоматизации потока данных и упрощения процедур по вводу, контролю и обработке заявлений о предоставлении социальных пособий, так и путем непрерывного создания и информационного обеспечения других органов центрального публичного управления, а также обучения сотрудников системы социального обеспечения.

В этом контексте в соответствии с планом закупок в целях создания и внедрения консолидированной базы данных МТСЗС инициировало процесс по закупке услуг по разработке программного обеспечения.

В ходе проверки аудитом было установлено, что в результате торгов, организованных в соответствии с “Руководством по закупкам в рамках кредитов МБРР и грантов МАР”, была объявлена компания-победитель (договор заключен в соответствии с установленной процедурой закупок Всемирного банка - “international competitive bidding”/международные конкурсные торги на сумму 1265,0 тыс. долларов США). Согласно договору поставщик обязан был разработать и внедрить информационную систему, в том числе предоставлять услуги по поставке, установке, тестированию, запуску АИССП и обучению всех пользователей системы.

В результате анализа ежемесячных отчетов о прогрессе⁵¹ и подтверждающих документов по оплате оказанных услуг было установлено, что выплаты были произведены в соответствии с условиями договора. Также аудитом не были выявлены несоответствия при отражении в бухгалтерском учете информационного приложения.

__________________

⁵¹ Отчет о достижениях– ежемесячный отчет, в котором обобщаются результаты, полученные за предыдущий период.

Аудиторские проверки показывают, что, хотя предусмотренные в договоре цели были достигнуты, в процессе разработки программного обеспечения возникали трудности, которые обусловили продление установленных сроков. Затягивание запуска программного обеспечения произошло по техническим причинам, на которые ссылается поставщик. В этих условиях договор был изменен тремя поправками, согласно которым срок окончательного приема был продлен от 92 до 134 недель, с включением положения о предоставлении технической поддержки в течение 5 лет в случае внесения в национальное законодательство изменений, которые могут повлиять на функциональность АИССП.

После разработки и внедрения программного приложения (завершенного в июле 2013 года) начался процесс обучения, которым было охвачено 1270 социальных работников. В целях физической и документальной проверки как наличия и функционирования программного обеспечения, так и учебных материалов для обучения, представители Счетной палаты выехали на места (в 20 населенных пунктов) и интервьюировали авторизованных пользователей. Так, было установлено, что внедренное программное обеспечение функционирует и используется социальными работниками, хотя и требует постоянной настройки и корректировки. Также аудитом установлено наличие и использование социальными работниками учебных материалов, пособий, доступных как в электронном варианте, так и на бумажных носителях, что определяет непрерывность процесса самоподготовки.

Согласно действующему законодательству⁵² МТСЗС имеет право запретить извлечение и использование в иных целях всего содержимого или существенной части программы ИТ только после регистрации прав интеллектуальной собственности в Республике Молдова. Аудит отмечает, что в соответствии с договором поставщик передал МТСЗС все права на интеллектуальную собственность, которые не были зарегистрированы в соответствии с национальным законодательством для предупреждения риска нарушения имущественных прав министерства на эту программу.

__________________

⁵² Ст.40 Закона об авторском праве и смежных правах № 139 от 02.07.2010.

Относительно оценки внедрения АИССП в рамках МТСЗС и ее функциональности, Счетная палата высказалась ранее и выдвинула рекомендации, изложенные в Отчете аудита эффективности “Эффективно ли администрируются фонды программ социального пособия, и направляются ли они малообеспеченным слоям населения?”⁵³.

__________________

⁵³ Постановление Счетной палаты № 65 от 17.12.2013 “По Отчету аудита эффективности “Эффективно ли администрируются фонды программ социального пособия, и направляются ли они малообеспеченным слоям населения?”

Для обеспечения надлежащего функционирования оборудования ИТ, а также программного обеспечения, приобретенного в рамках проекта, МТСЗС инициировало для социальных работников обучение в области пользования компьютером.

Аудитом установлено, что закупка услуг по обучению персонала проводилась в соответствии с процедурой закупок Всемирного банка – “consultants qualification”/выбор на основании квалификации консультанта. В этом контексте был подписан договор от 7.11.2011 между МТСЗС и консорциумом трех компаний, стоимость которого составила 172,4 тыс. долларов США. В результате проверки аудитом документов, подтверждающих оплату услуг, нарушений не выявлено.

При изучении учебного плана и подтверждающих документов по проведенным курсам обучения было установлено, что в период с января 2012 г. по март 2012 года были проведены семинары по обучению 1097 человек, что составляет 96% от общего числа трудоустроенных на тот момент социальных работников (1147 человек).

По завершению тренинга посредством электронной анкеты было проведено тестирование полученных знаний, в результате которого 220 социальных работников не прошли тестирование, в том числе не присутствовали на нем.

Во избежание риска неэффективного использования компьютеров, МТСЗС, с согласия Всемирного банка, подписало новый договор на сумму 64,8 тыс. долларов США с тем же консорциумом для повторного обучения социальных работников, которые показали низкий уровень знаний.

При сопоставлении подтверждающих документов, связанных с выполнением целей договора и оплатой услуг по обучению, миссией аудита установлено, что выплаты осуществлялись в соответствии с предусмотренными условиями договора.

Отмечается, что для обеспечения непрерывности процесса самоподготовки социальных работников в области использования компьютера, по завершению семинаров классического обучения исполнитель предоставил DVD с образовательными ресурсами для поддержки целей обучения использования компьютера. Аудит отмечает, что его содержание было разработано для обеспечения доступа к ряду материалов, способных помочь социальному работнику в его текущей деятельности.

В соответствии с планом закупок для повышения эффективности механизма предоставления социальной помощи и для изменения представления общества о социальной помощи были запланированы средства на проведение кампаний по информированию и продвижению этих услуг. Для выполнения этих задач 01.10.2010 был подписан договор на сумму 71,7 тыс.евро, в соответствии с которым консультант должен был предоставить следующие основные услуги: (i) разработка нового логотипа коммуникационной программы; (ii) разработка концепции коммуникационной программы; (iii) разработка и печать брошюр, листовок, изготовление для трансляции 3 аудио- и 2 видеороликов.

В соответствии с поправкой № 1 от 30.12.2010 сумма договора была увеличена до 73,9 тыс.евро в связи с дополнением перечня предоставляемых услуг: разработка медиаплана для размещения видео- и аудиороликов. В этом контексте отмечается, что аудиторской группе не была представлена полная информация, которая обосновала бы признание рабочей группой увеличения стоимости услуг, предоставляемых поставщиком по договору.

В ходе проверки отчетов поставщика о выполненных работах, актов приема-сдачи и налоговых накладных установлено, что было напечатано 30000 брошюр, 5000 плакатов, 100000 листовок на общую сумму 11,3 тыс.евро, были изготовлены 3 аудио- и 2 видеоролика стоимостью 39,7 тыс.евро. Отмечается, что по внутреннему запросу министерства было решено распространять информационные материалы через: территориальные управления социальной помощи; социальную инспекцию; примэрии; почтовые отделения; центры семейных врачей; социальные центры; в рамках рабочих заседаний, встреч с гражданским обществом и т.д. Другие подтверждающие этот процесс документы аудиторской группе не были представлены.

Таким образом, для установления эффективного мониторинга распределения продукции, изготовленной в рамках кампании по информированию и продвижению, аудит считает целесообразными для МТСЗС обеспечить разработку планов ее распределения по районам/городам с составлением протоколов, подписанных сторонами, вовлеченными в эту деятельность.

В результате анализа Плана деятельности на 2011-2013 годы и интервьюирования должностных лиц Службы внутреннего аудита МТСЗС, аудитом установлено, что миссии внутреннего аудита в рамках данного проекта не были запланированы. Этот факт обуславливает необеспечение объективного тестирования эффективности системы финансового менеджмента и внутреннего контроля, а МТСЗС не способствует улучшению деятельности по внедрению ПУЗСП.

Выводы. Отмечается, что МТСЗС была достигнута поставленная цель по этому компоненту, обеспечив районные управления/отделы социальной помощи оборудованием ИТ. Таким образом, констатируется достижение ожидаемых результатов при высоком уровне освоения кредитных ресурсов по этому субкомпоненту.

Финансовые средства, выделенные на реконструкцию Центра данных, были использованы по назначению. Центр работает эффективно, обеспечивая ускоренный обмен данными между управлениями/отделами социальной помощи и НКСС, НМСК и НАЗН, однако он не оснащен централизованным механизмом для защиты информации.

Достижение цели договора о разработке и внедрении автоматизированной информационной системы в сфере услуг социальной помощи было реализовано, а это означает, что МТСЗС использовало кредитные ресурсы в соответствии с намеченными целями. Тем не менее в процессе разработки программного обеспечения возникали некоторые трудности, которые обусловили продление первоначально установленных сроков (примерно на один год).

Вместе с тем аудитом были выявлены следующие проблемы:

√ нерегистрация прав интеллектуальной собственности на программное обеспечение, согласно действующему законодательству, в целях предупреждения риска нарушения имущественных прав министерства;

√ непланирование миссий внутреннего аудита в рамках ПУЗСП для обеспечения тестирования эффективности системы финансового менеджмента и внутреннего контроля.

Одновременно аудит выявил ряд ошибок и отклонений, допущенных органами, ответственными за реализацию проекта, при регистрации финансовых операций, связанных со спецификой передачи/приема оборудования ИТ.

Рекомендации Министерству труда, социальной защиты и семьи:

16. Обеспечить охрану целостности информации и компонентов АИССП путем анализа возможных инцидентов и определения комплексных методов защиты, с устранением рисков, в том числе путем использования единой программы антивирусной защиты на рабочих станциях, подключенных к АИССП, таким образом, чтобы соответствовать существующим требованиям безопасности;

17. Улучшить систему внутреннего контроля, в том числе путем разработки процессов по закупке, заключению договоров и использованию средств, предназначенных для реализации ПУЗСП, а также другой деятельности Министерства;

18. Планировать деятельность по проведению миссий внутреннего аудита для текущих проектов в целях обеспечения эффективности процессов по их реализации;

19. Включить в Учетную политику этапы процесса поступления, движения и выбытия основных средств, с указанием документов, подтверждающих соответствующие записи;

20. Считать целесообразным регистрировать авторские права на приложение АИССП в Государственном агентстве интеллектуальной собственности.

3.3. Об исполнении Министерством здравоохранения и Министерством труда, социальной защиты и семьи кредитных средств, предназначенных для институциональной поддержки (Компонент 3).

Этот компонент был предназначен для поддержки операционных расходов проекта, которые в целом составили 1301,2 тыс. долларов США (936,9 тыс. долларов США – для МЗ и 364,2 тыс. долларов США - МТСЗС). Таким образом, кредитные средства для Компонента 3 были направлены на оплату услуг, предоставляемых Стратегической группой менеджмента, которая обеспечивает институциональную поддержку для обоих министерств (координатор, консультант и помощник по закупкам, консультант и ассистент в сфере финансового управления, ассистент по проекту и водитель); ежегодных услуг по финансовому аудиту; обучение персонала министерств, обслуживание транспортных средств и т. д..

Данные о выделении и исполнении расходов за счет обоих источников финансирования (кредита № 4320-MD и кредита № 5023-MD) по данному компоненту отражены в таблице № 7.

Ситуация о выделенных ресурсах на запланированные, а также проведенные МЗ и МТСЗС мероприятия в рамках выполнения данного компонента отражена в таблице № 8.

Представленные в таблице данные показывают, что общие расходы, предусмотренные на осуществление деятельности по управлению проектом, составили 1301,2 тыс. долларов США, в том числе: средства для МЗ – 936,9 тыс. долларов США, средства для МТСЗС – 364,2 тыс. долларов США, было исполнено 679,6 тыс. долларов США и, соответственно, 325,1 тыс. долларов США. Таким образом, учитывая этап завершения ПУЗСП, аудит отмечает низкий уровень освоения средств предоставленного кредита, а именно, исполнение кредитных ресурсов составляет в размере 72,5% по МЗ и, соответственно, 89,3% по МТСЗС.

Аудитом была подвергнута тестированию и оценке функциональность некоторых элементов системы внутреннего контроля, а также процессов, связанных с обеспечением соответствия организации и ведения бухгалтерского учета, а также с проверкой порядка отражения данных в отчетности; проведением закупок, регистрацией и использованием по назначению материальных ценностей, а также выборочной проверкой физического существования имущества (указанного в соответствующих разделах) и т.д., в результате которых была установлена его функциональность, что обеспечило соответствие учета и отчетности предоставленных и используемых кредитных ресурсов

Аудит отмечает, что министерствам необходимо принять своевременные решения для максимального использования запланированных средств или их перераспределения по другим компонентам.

Рекомендации Министерству здравоохранения и Министерству труда, социальной защиты и семьи.

22. Выполнять предусмотренную деятельность в установленные сроки внедрения проекта, обеспечив эффективное и действенное использование кредитных средств для достижения его целей.

IV. ОЦЕНКА СОБЛЮДЕНИЯ И ВНЕДРЕНИЯ ПРЕДЫДУЩИХ

ТРЕБОВАНИЙ/РЕКОМЕНДАЦИЙ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ

В результате проведенных по этому разделу проверок аудитом установлено выполнение Постановления Счетной палаты № 7 от 8 февраля 2011 года по “Отчету операционного аудита проекта “Услуги здравоохранения и социальной помощи” за период июнь 2007-2010” и было отмечено, что Министерство здравоохранения и Министерство труда, социальной защиты и семьи приняли необходимые меры для устранения ранее выявленных несоответствий, способствуя таким образом своевременной реализации деятельности по проекту “Услуги здравоохранения и социальной помощи”, ситуация по которому представлена в настоящем Отчете.