Постановление N 23 от 29.05.2012 по Отчету аудита бюджетов территориально-административных единиц района Глодень и управления публичным имуществом за 2011 год

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита бюджетов территориально-административных единиц

района Глодень и управления публичным имуществом за 2011 год

№ 23  от  29.05.2012

 (в силу 13.07.2012) 

Мониторул Офичиал № 143-148 ст.18 от 13.07.2012

* * *

Счетная палата в присутствии заместителя председателя района Глодень г-на Т.Лупашку, начальника главного управления финансов районного совета г-на П.Горня, главного бухгалтера Главного управления финансов г-жи Л.Кожокару, консультанта Управления публичной собственности Агентства публичной собственности при Министерстве экономики г-жи М.Кара, примаров: г.Глодень – г-на Ю.Богдан, с.Кажба – г-на К.Паскару, ком.Кухнешть – г-на И.Бецишор, с.Душмань – г-на П.Руссу, с.Фундурий Ной – г-на П.Апостолюк, с.Стурзовка – г-на М.Гуцу, руководствуясь ст.2(1) и ст.4(1) а) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита бюджетов территориально-административных единиц района Глодень и управления публичным имуществом за 2011 год.

________________

¹ ОМ, 2008, № 237-240, ст.864.

Аудиторская миссия была проведена на основании ст.28, 30 (4) и 31 Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты (на 2011 и 2012 годы) с целью проверки соблюдения органами местного публичного управления района регламентированных положений по исполнению бюджета; соответствия нормативной базе доказательных процедур по оценке и обоснованному планированию налоговых и бюджетных показателей; администрированию и сохранности публичного имущества.

Аудит был проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты². Аудиторские доказательства были получены путем рассмотрения отчетов об исполнении бюджета, финансовых отчетов аудитируемых субъектов, бухгалтерских регистров; проверки первичных документов, актов приемки работ, связанных с освоением инвестиций и капитальным ремонтом; анализа показателей и некоторых существенных данных; прямых наблюдений, а также посредством изучения объяснений ответственных лиц аудитируемых субъектов. Были проанализированы решения правомочных и исполнительных органов АТЕ.

________________

² Постановление Счетной палаты № 58 от 28.12.2009 “Об утверждении Общих стандартов аудита и Стандартов аудита соответствия”.

Рассмотрев результаты аудита, заслушав представленные отчеты и объяснения должностных лиц, присутствовавших на заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

Обобщая несоответствия и нарушения, допущенные органами местного публичного управления (далее – ОМПУ) района Глодень в процессе администрирования бюджетов административно-территориальных единиц и управления публичным имуществом в 2011 году, исходя из констатаций Отчета аудита, отмечается следующее:

• В аудитируемый период ОМПУ района (I и II уровня) не проявили должной обеспокоенности для обеспечения разумной финансово-бюджетной дисциплины, способной обеспечить законность и надлежащее соответствие в бюджетном процессе и управлении публичным имуществом для достижения экономических и социальных приоритетов в рамках территории, находящейся в управлении. Районные органы систематично не осуществляли меры по оценке и мониторингу финансово-экономического потенциала, соответственно, не обеспечили точного обоснования налогооблагаемой базы, в том числе путем оценки некоторых налоговых и бюджетных показателей, способных обеспечить финансовую устойчивость бюджетов АТЕ района I и II уровня. Вместе с тем главное управление финансов (далее – ГУФ) не исполняло исчерпывающе полномочия в процессе разработки местных бюджетов, не располагая процедурами и инструментами, связанными с формированием налогооблагаемой базы, не сотрудничало эффективно в этом смысле с ОМПУ и налоговыми органами, а также с хозяйствующими субъектами, которые вносят значительный вклад в формирование доходов бюджетов, в результате уменьшая и степень ответственности, возложенной на ГУФ функционально-институциональными обязанностями. В итоге были выявлены определенные институциональные недостатки, такие как отсутствие или неуместность некоторых задач по объективной оценке налогооблагаемой базы, сформированной из деятельности на территории, отсутствие адекватной методологической базы и аналитических инструментов оценки бюджетных прогнозов, связанных с формированием соответственных показателей. Данные недостатки привели к неучету доходов в процессе формирования бюджетных доходов минимум на 2,6 млн.леев.

• Качество оценки налогового прогнозирования, отсутствие аналитической производной и несоответствующее взаимодействие специализированных служб с примэриями завершились оценкой ниже уровня реального потенциала, а также недостоверным налогообложением, в результате были упущены доходы в местные бюджеты на общую сумму 7,9 млн.леев (по оценкам аудита). Тем не менее несоответствующий менеджмент некоторых ОМПУ района при администрировании земель, находящихся в публичной собственности, не привел к поступлению в государственный бюджет соответствующей компенсации в связи с исключением земель из сельскохозяйственного оборота на общую сумму 12,9 млн.леев.

• Значительный резерв по накоплению доходов составляют и задолженности налогоплательщиков, которые по состоянию на 31.12.2011 составили 4.4 млн.леев (в том числе в национальный публичный бюджет – 3,6 млн.леев).

• Финансовый менеджмент в управлении бюджетными расходами не соответствует предусмотренным правовым нормам, в итоге был допущен ряд нарушений и отклонений от нормативной базы, которые влияют на эффективность использования публичных средств. В основе этих нарушений находилось невнедрение положений Закона о государственном внутреннем финансовом контроле³. Так:

________________

³ Закон № 229 от 23.09.2010 “О государственном внутреннем финансовом контроле”.

√ Отсутствие четко определенного механизма установления норм расходов на образование для АТЕ и фактической численности получателей трансфертов из государственного бюджета на эти цели обусловило тот факт, что в 2011 году районный бюджет воспользовался трансфертами из государственного бюджета на общую сумму 7,9 млн.леев, которые были использованы для других целей, в том числе на увеличение расходов для содержания административного аппарата (2,5 млн.леев), на культуру (1,4 млн.леев), коммунальное хозяйство (1,1 млн.леев) и т.д.

√ При осуществлении расходов из местных бюджетов на оплату труда не были соблюдены положения законодательства, в 2011 году на эти цели были нерегламентированно использованы 287,9 тыс.леев.

√ Отмечается отсутствие на уровне района стратегии развития, базирующейся на инвестициях и капитальных средствах, которая бы предусматривала порядок отбора объектов, исходя из приоритетов района, необходимых финансовых средств и возможных источников покрытия капитальных расходов, предназначенных для внедрения отраслевых политик. В этих условиях местные публичные органы не продемонстрировали последовательность и долговременность в реализации инвестиционных политик района. Неэффективный менеджмент в освоении средств, предназначенных для инвестиций и капитального ремонта, а также несоблюдение действующего законодательства в данной области обусловили нерегламентированное использование финансовых средств (268,8 тыс.леев).

√ При осуществлении ряда расходов за счет районного бюджета не учитывались институциональные компетенции при проведении публичных расходов, были профинансированы некоторые расходы, которые не вписываются в лимиты регламентированных положений, а также порядок разграничения расходов, предусмотренных законодательством (2032,8 тыс.леев).

√ Не была соблюдена нормативная база, связанная с осуществлением расходов на обеспечение исполнения должностных обязанностей ОМПУ района, эти расходы подлежат оптимизации.

√ Не были соблюдены положения законодательства в процессе государственных закупок и т.д.

• Система менеджмента управления публичным имуществом района не была подчинена положениям законодательства, таким образом, на нее повлиял ряд недостатков и пробелов, выраженных в: отсутствии надлежащего учета публичного имущества и достоверной отчетности имущественных ситуаций; необеспечении полной регистрации права собственности; незаключении договоров безвозмездного пользования по передаче имущества в управление; неустановлении менеджерской ответственности руководителей предприятий за надлежащее управление вверенного имущества; отсутствии правовой базы об увеличении стоимости основных средств, переданных в хозяйственное управление, за счет капитального ремонта из других источников и т.д. Это все происходит из-за отсутствия в рамках ОМПУ исчерпывающей политики, регулирующей порядок управления местным публичным имуществом, что в итоге лишает бюджеты АТЕ доходов, подлежащих поступлению, необходимых для обеспечения выполнения законных обязательств ОМПУ. Тем не менее безответственная деятельность руководящих органов ОМПУ района (I и II уровня) по обеспечению соответствия и законности администрирования публичным имуществом, обусловленная указанными нарушениями, завершилась неправильным управлением публичным имуществом на общую сумму более 96,0 млн.леев.

• Некачественный бухгалтерский менеджмент, выраженный в несоответствующей регистрации финансовых операций, владение материальными ценностями без соответствующего бухгалтерского учета их стоимости, несоответствия в расчетах привели к искаженной отчетности имущественной ситуации.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с), ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита бюджетов территориально-административных единиц района Глодень и управления публичным имуществом за 2011 год, приложенный к настоящему Постановлению.

2. Настоящее Постановление и Отчет аудита направить:

2.1) районному совету Глодень, председателю района, местным советам и примарам городов /сел/коммун: Балатина, Кажба, Каменка, Чучуля, Кобань, Кухнешть, Дану, Душмань, Фундурий Ной, Фундурий Векь, Хыждиень, Яблоана, Лимбений Ной, Лимбений Векь, Петруня, Стурзовка, Устия, Виишоара и потребовать:

2.1.1) обеспечить внедрение рекомендаций аудита, указанных в Отчете аудита, с определением конкретных действий по устранению установленных недостатков, а также установлением сроков и ответственных лиц за выполнение рекомендаций аудита;

2.1.2) аппарату председателя района совместно с экономическими, финансовыми, налоговыми и кадастровыми органами выполнить комплексные и скоординированные мероприятия по оценке финансово-экономического потенциала, связанного с формированием достоверной налогооблагаемой базы в территориальном аспекте и по категориям налогов/сборов;

2.2) Государственной налоговой инспекции района Глодень и потребовать сопоставления данных из информационной системы Государственной налоговой службы с данными примэрий района относительно налогооблагаемой базы для оценки резервов по расширению сферы взимания налоговых /неналоговых доходов и улучшения уровня добровольной уплаты;

2.3) Министерству финансов для информирования и занятия определенной позиции относительно деятельности финансовых и налоговых органов района Глодень по оценке и мониторингу налогооблагаемой базы, связанной с формированием и полной мобилизацией бюджетных доходов; необходимостью установления ряда исчерпывающих положений о ведении бухгалтерского учета местного публичного имущества (в том числе земельных участков);

2.4) Министерству экономики для информирования и занятия определенной позиции относительно обеспечения органами местного публичного управления соответствующей отчетности об управляемом публичном имуществе, а также соответствующей регистрации его в Регистре недвижимого имущества;

2.5) Государственной канцелярии и территориальному бюро Бэлць и потребовать обеспечить административный контроль деятельности органов местного публичного управления I и II уровня в соответствии с законодательной базой с целью недопущения нарушений и недостатков, установленных в Отчете аудита;

2.6) Правительству для информирования и предложить пересмотреть регламентирующую базу относительно использования служебных автомобилей органами публичного управления в целях обеспечения справедливых условий и оптимальных расходов для всех руководящих служащих органов местного публичного управления при использовании служебных автомобилей и собственного транспорта в служебных целях;

2.7. Президенту Республики Молдова и Председателю Парламента для информирования;

2.8) постоянным Парламентским комиссиям: по экономике, бюджету и финансам; публичному управлению, окружающей среде и региональному развитию для информирования.

3. Принять к сведению, что:

3.1) во время проведения аудита из платежей, выплаченных нерегламентированно по разделу оплаты труда, в том числе исходящих из нее платежей, была возвращена сумма в размере 56,2 тыс.леев;

3.2) работы по капитальному ремонту на сумму 268,8 тыс.леев были произведены в полном объеме до 8 мая 2012 года.

4. О предпринятых мерах по выполнению пп.2.1–2.6 настоящего Постановления проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев.

5. Настоящее Постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008

ОТЧЕТ

аудита бюджетов территориально-административных единиц

района Глодень и управления публичным имуществом

за 2011 год

Список аббревиатур

ВВЕДЕНИЕ

Район Глодень расположен на северо-западе республики и занимает площадь 754,18 км² (из которых: сельскохозяйственные земли – 407,91 км²; земли лесного фонда – 560,11км²; площади водного фонда – 30,67 км²; земли, предназначенные для промышленности – 9,44 км² и т.д.) Численность населения района по состоянию на 01.01.2011 составляла 59,2 тыс. жителей, в том числе: городское население – 10,1 тыс. жителей и сельское население – 49,1 тыс. жителей.

Местная публичная администрация района Глодень, созданная на основании Закона об административно-территориальном устройстве Республики Молдова¹, действует в соответствии с Законом о местном публичном управлении² под свою ответственность и в интересах местного населения, управляя важной частью потребностей местного сообщества.

________________

¹ Закон № 764-XV от 27.12.2001 “Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова” (с последующими изменениями и дополнениями).

² Закон № 436-XVI от 28.12.2006 “О местном публичном управлении” (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Закон № 436-XVI от 28.12.2006).

Исходя из сфер деятельности ОМПУ, установленных Законом № 435-XVI от 28.12.2006³, полномочия и ответственности ОМПУ делятся на два уровня: I уровень – полномочия публичных органов, созданных и действующих на территории города, коммуны или села в интересах и для решения проблем местного населения; II уровень – полномочия публичных органов, созданных и действующих на территории района в интересах и для решения проблем населения АТЕ.

________________

³ Закон № 435-XVI от 28.12.2006 “Об административной децентрализации” (с последующими изменениями и дополнениями).

В соответствии с положениями Закона № 397-XV от 16.10.2003⁴ (ст.30), функция главного исполнителя (распорядителя) бюджета выполняется председателем района, примарами городов /сел/коммун.

________________

⁴ Закон № 397-XV от 16.10.2003 “О местных публичных финансах” (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Закон № 397-XV от 16.10.2003).

Район Глодень является юридическим лицом публичного права и располагает в условиях закона имуществом, отличным от государственного имущества и других административно-территориальных единиц, и как административно-территориальная единица включает 6 коммун, 12 сел и город Глодень, сгруппированных в 19 примэрий.

Согласно требованиям законодательства, административно-территориальная единица получает самостоятельность в принятии решений, организационную, управленческую и финансовую автономию, имеет право на инициативу относительно администрирования местных публичных потребностей, осуществляя в условиях закона руководство в пределах администрируемой территории.

На протяжении аудитируемого периода из бюджетов АТЕ района Глодень были профинансированы 176 третичных распорядителей кредитов, из которых: 29 дошкольных учреждений, 2 учреждения начального образования, 26 учреждений общего среднего образования, 26 учреждений образования, не отнесенных к другим группам, 29 библиотек, 6 музеев, 27 домов культуры и клубов, другие учреждения – 31.

По состоянию на 1 января 2011 года количество работников, содержание которых осуществляется за счет средств бюджетов АТЕ района Глодень, составляет 2465 единиц, в том числе в: исполнительных органах – 150, поддержании общественного порядка – 57, дошкольных учреждениях – 463, начальном образовании – 31, среднем образовании – 1159, образовании, не отнесенном к другим группам – 175, библиотеках – 65, музеях – 11, домах культуры и клубах – 85, прочий персонал – 269.

В районе действуют 7049 хозяйствующих субъектов, в том числе: 5854 – крестьянских хозяйств; 565 – индивидуальных предприятий, 339 – обществ с ограниченной ответственностью и 311 – прочих хозяйствующих субъектов.

Релевантная нормативная и законодательная база

Юридическая, организационная и финансовая базы формирования и использования районного бюджета регламентированы: Законом № 397-XV от 16.10.2003; Законом № 847-XIII от 24.05.1996⁵; Законом № 436-XVI от 28.12.2006; Положением районного совета Глодень, а также другими законодательными и нормативными актами, регламентирующими бюджетно-налоговую политику.

________________

⁵ Закон № 847-XIII от 24.05.1996 “О бюджетной системе и бюджетном процессе” (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Закон № 847-XIII от 24.05.1996).

Ведение бухгалтерского учета в аудитируемых ОМПУ регламентировано Законом № 113-XVI от 27.04.2007⁶, Инструкциями, утвержденными приказами министра финансов № 51 от 16.08.2004⁷, № 85 от 9.10.1996⁸, № 93 от 19.07.2010⁹ и № 94 от 19.07.2010¹⁰, а также другими нормативными актами.

________________

⁶ Закон о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007 (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Закон № 113-XVI от 27.04.2007).

⁷ Инструкция о бухгалтерском учете исполнения бюджета района, муниципия Бэлць, муниципия Кишинэу и центрального бюджета автономного территориального образования с особым правовым статусом в финансовых направлениях, утвержденная Приказом министра финансов № 51 от 16.08.2004 (с последующими изменениями и дополнениями).

⁸ Инструкция по бухгалтерскому учету в учреждениях, состоящих на бюджете, утвержденная Приказом министра финансов № 85 от 09.10.1996 (с последующими изменениями и дополнениями). Утратила силу 03.08.2010 Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010.

⁹ Инструкция по бухгалтерскому учету в публичных учреждениях, утвержденная Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010 (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Инструкция, утвержденная Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010).

¹⁰ Инструкция о бухгалтерском учете в централизованных бухгалтериях примэрий сел (коммун), городов, утвержденная Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010 (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Инструкция, утвержденная Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010).

Общий контекст об исполнении бюджетов АТЕ района Глодень на 2011 год

Совокупность бюджетов АТЕ района (I и II уровня), которая включает доходы и расходы, необходимые для выполнения функций, входящих в компетенцию ОМПУ согласно действующему законодательству, и функций, делегированных Правительством, представлена в следующей таблице:

В 2011 году доходы бюджетов АТЕ района (I и II уровня) были исполнены на общую сумму 126528,7 тыс.леев, а расходы – соответственно, на общую сумму 136414,0 тыс.леев. Таким образом, на протяжении года уровень роста расходов превысил поступление доходов на 7,8%, что привело к бюджетному дефициту в размере 9885,3 тыс.леев. С целью сбалансирования бюджета района для покрытия дефицита были произведены уточнения, источником финансирования стал остаток финансовых средств, сформировавшийся в результате исполнения бюджета за 2010 год (15267,6 тыс.леев), а также доходы, полученные в течение года от продажи и приватизации публичной собственности (2040,1 тыс.леев).

Бюджеты АТЕ района (I и II уровня) за 2011 год были исполнены по доходам на уровне 99,2% в сравнении с уточненными показателями, наибольший удельный вес (аналогично предыдущим годам) составляют трансферты из государственного бюджета – 79,9%. Одновременно с увеличением объема трансфертов из государственного бюджета за последние 3 года зарегистрирована тенденция к снижению собственных доходов, удельный вес которых в общей структуре доходной части бюджета района за 2011 год составляет 20,0%, или 25402,3 тыс.леев, что на 4687,7 тыс.леев и, соответственно, на 1843,3 тыс.леев меньше по сравнению с 2009 и 2010 годами.

В 2011 году кассовые расходы (в целом по бюджетам АТЕ района I и II уровня) по сравнению с уточненными показателями были исполнены на уровне 94,8%. Согласно функциональной классификации, наибольший удельный вес в общих расходах бюджета района приходится на расходы в области образования – 59,7%, социальное страхование и социальная помощь – 14,3%, по которым уровень исполнения запланированных показателей варьирует от 96,8% до 97,1%. Наименьший уровень исполнения уточненных показателей зарегистрирован по гр.8 “Культура, искусство, спорт и мероприятия для молодежи” – 91,1%, по гр.13 “Промышленность и строительство” – 78,8%, по гр.15 “Коммунальное и жилищное хозяйство” – 92,0%.

Согласно экономической классификации, в 2011 году наибольший удельный вес в общей структуре расходов бюджета района приходится на: расходы по оплате труда и выплаты, связанные с ними, – 54,7%, расходы на оплату товаров и услуг – 20,6%, текущие трансферты – 10,6%. Самый низкий уровень исполнения уточненного плана, согласно экономической классификации, зарегистрирован по ст.243 “Капитальный ремонт” – 79,2%, ст.241 “Капитальные вложения” – 90,8%, ст.242 “Приобретение основных средств” – 92,5%. Более детальная информация о доходах и расходах бюджетов АТЕ района Глодень представлена в приложениях № 1-7 к настоящему Отчету.

Дебиторская задолженность района за 2010-2012 годы увеличилась в 1,2 раза и по состоянию на 01.01.2012 составила 363,1 тыс.леев, из которых: задолженность бюджетов АТЕ I уровня – 328,4 тыс.леев (90,4%), в том числе просроченная задолженность примэрии Чучуля на общую сумму 17,0 тыс.леев (для издания книги села с 2003 года; на данный момент находится в судебном разбирательстве).

В течение 2010 года кредиторская задолженность в целом по району уменьшилась, по сравнению с 2009 годом, на 157,7 тыс.леев, зарегистрировав в 2011 году увеличение на 888,3 тыс.леев, составляя 8197,5 тыс.леев по состоянию на 01.01.2012, из которых задолженность бюджетов АТЕ I уровня – 6040,3 тыс.леев (73,7%).

МЕТОДОЛОГИЯ И ОБЛАСТЬ ПРИМЕНЕНИЯ АУДИТА

Аудит бюджета района Глодень был проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты¹¹, основываясь на оценке соответствия бюджетного исполнения с применением некоторых процедур, характерных как для аудита соответствия, так и для аудита эффективности.

________________

¹¹ Постановление Счетной палаты № 58 от 28.12.2009 “Об утверждении Общих стандартов аудита и Стандартов аудита соответствия”.

Для руководства в аудиторской деятельности и охвата аспектов, связанных с исполнением бюджетов АТЕ района относительно планирования, исполнения доходов и расходов бюджетов, а также аспектов, связанных с ведением учета и отчетности имущественных ситуаций АТЕ, были разработаны следующие цели аудита:

• Цель I: АТЕ разработали и исполнили доходную часть бюджетов в соответствии с Законом о местных публичных финансах и другими действующими нормативными актами?

• Цель II: Исполнили ли АТЕ утвержденный бюджет в соответствии с Законом о местных публичных финансах и действующими законодательными и нормативными актами, а также зарегистрировали ли должным образом расходы и обеспечили ли их соответствие применяемым законодательным и нормативным актам?

• Цель III: Отчитались ли АТЕ соответствующим образом, содержали и сохраняли адекватно свои основные средства и имущество?

Исходя из порога существенности и рисков, установленных на этапе планирования аудита, были проаудитированы следующие субъекты: аппарат председателя района; главное управление финансов; главное управление образования, молодежи и спорта; отдел культуры; отдел социального обеспечения и защиты семьи, 17 АТЕ¹² и т.д.

________________

¹² Примэрии: ком.Балатина, с.Кажба, ком.Каменка, с.Кобань, ком.Кухнешть, ком.Дану, с.Душмань, с.Фундурий Ной, с.Фундурий Векь, г.Глодень, с.Хыждиень, с.Лимбений Ной, с.Лимбений Векь, с.Петруня, с.Стурзовка, с.Устия, ком.Виишоара.

Для выполнения целей аудита и сбора аудиторских доказательств были осуществлены следующие процедуры аудита:

• Проанализированы решения правомочных и исполнительных органов АТЕ по определению уровня их исполнения.

• Проверено, если возможные к поступлению доходы в бюджеты АТЕ были регламентированно запланированы и поступили.

• Были пересмотрены процесс и процедуры государственных закупок для проверки соответствия их установленным нормам.

• Выборочно было проверено являются ли законными и соответствующими некоторые существенные бюджетные расходы по оплате труда, на приобретение товаров и услуг, по капитальному ремонту и капитальным вложениям.

• Были проверены отраженные в отчете АТЕ имущественные ситуации путем их сопоставления с бухгалтерскими документами и соответствующими финансовыми регистрациями.

• Были применены различные аналитические процедуры, а также осуществлено тестирование по существу, вместе с тем была использована и сопоставлена информация от ГНИ района Глодень, УС Глодень, ТКО Глодень, муниципальных предприятий.

• Были интервьюированы сотрудники органов местного публичного управления относительно функционирования внутреннего контроля над названными аспектами деятельности.

КОНСТАТАЦИИ, ВЫВОДЫ, РЕКОМЕНДАЦИИ

Цель I: АТЕ разработали и исполнили доходную часть бюджетов в соответствии с Законом о местных публичных финансах и другими действующими нормативными актами?

Учитывая тот факт, что составление бюджета является этапом, который определяет взаимодействие между мобилизацией доходов и достижением поставленных целей, органы местного публичного управления должны провести обширный и комплексный анализ финансово-экономического потенциала формирования налогооблагаемой базы и, соответственно, бюджетных доходов – в общем, включительно собственных – в частности. Тем не менее наличие некоторых недостатков организационной структуры, таких как отсутствие или нерелевантность некоторых задач по достоверной оценке налогооблагаемой базы, сформированной от деятельности в территории, отсутствие адекватной методологической базы и аналитических инструментов для оценки прогноза бюджета, связанного с формированием соответствующих показателей, а также, не в последнюю очередь, несоответствующее исполнение обязанностей сотрудниками, вовлеченными в этот процесс, подрывают способность формирования прогнозов и планирования собственных доходов в местные бюджеты. Данные недостатки привели к неучету в расчетах при формировании доходной части местных бюджетов средств как минимум на общую сумму 2,6 млн.леев.

Согласно требованиям ст.35 Закона № 397-XV от 16.10.2003 года, исполнительные органы АТЕ ответственны за обеспечение полноты сбора и в установленные сроки собственных доходов. Невозможность оценки бюджетных прогнозов, безответственность и отсутствие заинтересованности ОМПУ по увеличению собственных доходов, в том числе путем повышения эффективности деятельности служб по сбору местных налогов и сборов, отсутствие сотрудничества ОМПУ с территориальным налоговым органом привели к искажению налогооблагаемой базы и, соответственно, к недопоступлению доходов в местные бюджеты на общую сумму (оцененную аудитом) в размере 421,2 тыс.леев. Неправильный менеджмент при администрировании и, соответственно, продаже земель местной публичной собственности лишили местные бюджеты и государственный бюджет источников доходов, оцененных аудитом как минимум в размере 17,3 млн.леев. Хотя за последние пять лет общие доходы бюджетов АТЕ района Глодень проявили тенденцию к увеличению от 82,4 млн.леев (в 2007 году) до 126,5 млн.леев (в 2011 году), собственные доходы уменьшились от 24,2 млн.леев (в 2007 году) до 22,2 млн.леев (в 2011 году), что указывает на низкое качество оценки бюджетных прогнозов, безответственность и отсутствие заинтересованности ОМПУ. Вследствие этого основным источником доходов в бюджеты АТЕ района являются трансферты из государственного бюджета, удельный вес которых в 2011 году составил 79,9%.

Тем не менее существуют проблемы и риски, вызванные субъективными факторами в действиях по распределению трансфертов из государственного бюджета, что привело к нерегламентированному сокращению и перераспределению трансфертов в целях уравнивания финансового обеспечения АТЕ I уровня на общую сумму 6,6 млн.леев.

Следует отметить, что как недостатки при оценке и администрировании, так и значительный размер задолженностей компрометируют и, соответственно, не позволяют правильно оценить эффективность деятельности АТЕ и ГНИ района Глодень в части бюджетного исполнения местных доходов. Несоответствия и неэффективная деятельность должностных лиц представляют собой серьезное препятствие, а также зону, подверженную рискам в институциональном развитии ОМПУ по увеличению собственных доходов, снижая их способность финансировать публичные расходы, в частности для развития территорий. Плохая практика с точки зрения управления процессом оценки и мобилизации бюджетных доходов, дискредитирует отношения между местными бюджетами и государственным бюджетом при определении объема трансфертов для финансовой поддержки АТЕ.

Наиболее значимые проблемы, а также аспекты, ведущие к нарушениям и рискам в данном разделе, представлены в следующих подразделах вместе с необходимыми рекомендациями по их устранению.

• Процесс прогноза и планирования собственных доходов является несовершенным и требует обоснования по существу

В соответствии с существующей нормативно-правовой базой, АТЕ имеют финансовую самостоятельность и, соответственно, разрабатывают и утверждают свой годовой бюджет в пределах имеющихся ресурсов. Тем не менее АТЕ не могут утверждать бюджеты вне политики государственного бюджета, так, соотношение между государственным, районным и местными бюджетами осуществляется в соответствии с Методологическими нормами, разработанными Министерством финансов, которые предусматривают общие правила при разработке местных бюджетов. Вместе с тем в соответствии с профильным Положением¹³, ГУФ обеспечивает расчетную базу, оценку и обоснованный прогноз бюджетных доходов и расходов, в том числе АТЕ I уровня. Также ГУФ отвечает за разработку проекта бюджета района, формируя взаимоотношения между бюджетами АТЕ I уровня и представляя их на рассмотрение и утверждение соответствующим местным советам.

________________

¹³ Положение Главного управления финансов районного совета Глодень, утвержденное Решением районного совета Глодень № 3/5 от 20.05.2004.

Проверки этого компонента указывают на то, что ГУФ не осуществляет свои полномочия должным образом, были установлены случаи неправильной оценки бюджетного прогноза доходной части как районного бюджета, так и бюджетов АТЕ I уровня. Так, при разработке прогноза бюджета ГУФ не обеспечило осуществление следующих процедур: установление графика разработки бюджета путем составления организационного плана мероприятий по финансово-экономической и налогово-бюджетной оценке с вовлечением всех ответственных органов и учреждений; исчерпывающего регламентирования процесса разработки бюджетов АТЕ; разработка и внедрение процедур внутреннего контроля в соответствующие компоненты, способные повысить ответственность сторон, вовлеченных в эти процессы. Так, исходя из поступлений, зарегистрированных за предыдущий год, при планировании бюджетных доходов на 2011 год, доходы были установлены на более низком уровне по сравнению с фактическими возможностями поступления, в том числе по: “Подоходному налогу с заработной платы” (разд.111.01); “Подоходному налогу с предпринимательской деятельности, удерживаемому у источника выплаты” (разд.111.20); “Подоходному налогу, удерживаемому от суммы выплаченных дивидендов” (разд.111.22); “Земельному налогу за пастбища и сенокосы” (разд.114.06); “Налогу на недвижимое имущество, уплачиваемому физическими лицами – гражданами, от оценочной (рыночной) стоимости недвижимого имущества” (разд. 114.14); “Земельному налогу за земли сельскохозяйственного назначения с крестьянских (фермерских) хозяйств” (разд.114.07); “Неналоговым поступлениям” (разд.120.00) и т.д. В результате на протяжении 2011 года по этим налогам и сборам поступили средства на 2572,5 тыс.леев больше по сравнению с уточненным планом, из которых по доходам, взятым в расчет для определения трансфертов – 1650,2 тыс.леев. В некоторых случаях в процессе планирования этих видов налогов ГУФ ограничилось лишь техническими расчетами по ожидаемому исполнению за прошлый год, используя в этом отношении данные, представленные ГНИ района Глодень, с учетом уменьшений/льгот, предоставляемых местными органами власти.

Тестированиями, проведенными на протяжении аудиторской миссии по оценке прогноза налогов, которые должны быть приняты в расчет при разработке бюджетных показателей на 2011 год, установлено необоснованное занижение собственных доходов. В результате недостатки планирования привели к занижению налогооблагаемой базы на общую сумму около 2630,7 тыс.леев, из которых наиболее значительными были по: разделу 111.01 “Подоходный налог с заработной платы” – 2289,0 тыс.леев; разд.114.00 “Налоги на собственность” – 341,7 тыс.леев. В то же время отсутствие полной и достоверной аналитической информации по некоторым из основных компонентов налогооблагаемой базы (фонд оплаты труда в целом, земельный фонд, фонд недвижимости) как в ГУФ, ГНИ, так и в примэриях района, а также нефункциональность существующих нормативов в данной области обуславливают недостоверную оценку налогооблагаемой базы.

Указанные недостатки также влияют на прозрачность, достоверность и правильность установления межбюджетных отношений между ГБ, районным бюджетом и бюджетами АТЕ I уровня.

Рекомендации:

1. Председателю района и ГУФ обеспечить:

1.1) стандартизацию и установление методов оценки обоснованной налогооблагаемой базы для разработки налогового прогноза по всем категориям налоговых /неналоговых доходов и для их надлежащего планирования;

1.2) эффективное сотрудничество с ОМПУ I уровня и с другими сторонами, вовлеченными в процесс планирования бюджета, с точки зрения оптимального прогнозирования и оценки доходов бюджетов АТЕ района.

• Существующий менеджмент при администрировании доходов бюджетов АТЕ района Глодень не обеспечил полное поступление всех запланированных доходов. Вместе с тем исполнение доходов по разделам, которое варьировало от 48,3% до 279,2%, свидетельствует о несоответствующем их планировании.

За отчетный бюджетный 2011 год окончательно предусмотренные доходы бюджета района были исполнены на уровне 107,5%.

Анализ структуры доходов бюджетов АТЕ района свидетельствует, что в 2011 году основным источником формирования доходов были трансферты из государственного бюджета, удельный вес которых составил 79,9% (101126,4 тыс.леев). Собственные доходы составили 17,6% от общих доходов, а специальные средства – 2,2%.

В результате анализа исполнения доходной части бюджета АТЕ в 2011 году установлено, что по 13 видам доходов не были аккумулированы средства на общую сумму 1348,1 тыс.леев, из которых наибольший удельный вес приходится на подоходный налог – 337,7 тыс.леев, за которым следует земельный налог на земли несельскохозяйственного назначения – 187,9 тыс.леев, прочие налоги на собственность – 87,7 тыс.леев. Одновременно по 27 видам доходов были получены дополнительные доходы на общую сумму 2587,7 тыс.леев, из которых наибольший удельный вес приходится на подоходный налог – 1504,6 тыс.леев, за которым следует сбор за воду – 211,9 тыс.леев, арендная плата за земли сельскохозяйственного назначения – 171,6 тыс.леев, арендная плата за природные ресурсы – 129,9 тыс.леев, сбор за пользование автомобильными дорогами – 127,9 тыс.леев.

Согласно информации ГНИ района Глодень, по состоянию на 01.01.2011 задолженности налогоплательщиков составляли 6480,8 тыс.леев, а на 31.12.2011 – 4396,2 тыс.леев, или на 2084,5 тыс.леев меньше. Наибольшая задолженность зарегистрирована по налогу на добавленную стоимость – 3525,2 тыс.леев (перед национальным публичным бюджетом), подоходному налогу – 533,7 тыс.леев, земельному налогу за земли несельскохозяйственного назначения – 59,7 тыс.леев, земельному налогу от крестьянских хозяйств – 48,2 тыс.леев. Необходимо отметить, что 641,6 тыс.леев из общей суммы задолженности составляют резерв собственных доходов, однако согласно Методологическим нормам, разработанным Министерством финансов, они не приняты в расчет при определении доходов местных бюджетов и, соответственно, при расчете трансфертов.

Рекомендации:

2. Председателю района и ГУФ обеспечить эффективное сотрудничество между главным экономическим управлением, Государственной налоговой инспекцией района, ОМПУ I уровня района в целях создания аналитической программы данных по формированию и оценке налогооблагаемой базы (по каждому налогоплательщику) в территориальном и в отраслевом разрезе, по всем видам сборов/налогов и социальных отчислений (контингент), формирующихся в АТЕ района (I и II уровня), которые являются предметом налогообложения.

• ОМПУ района I уровня не проявили должной озабоченности по оценке и сбору всех собственных доходов.

В данном смысле отмечается следующее:

√ Несоблюдение земельного законодательства, а также отсутствие процедур внутреннего контроля обусловили неэффективное использование земель, находящихся в публичной собственности АТЕ. В результате, согласно оценке аудита, сумма непоступивших доходов в местные бюджеты составляет примерно 6714,8 тыс.леев. Так, согласно ст.10¹ Закона № 1308-XIII от 25.07.1997¹⁴ с собственников приватизированных объектов или частных предприятий и объектов, не купивших или не взявших в аренду земли, на которых расположены эти предприятия и объекты, ежегодно взимается плата за пользование землей, установленная в одностороннем порядке местными советами, в сумме не менее ежегодной минимальной арендной платы и не более 10 процентов нормативной цены земли.

________________

¹⁴ Закон № 1308-XIII от 25.07.1997 “О нормативной цене и порядке купли-продажи земли” (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Закон № 1308-XIII от 25.07.1997).

Несмотря на то, что на основании своих решений городской совет Глодень утвердил годовую плату за использование земель, являющихся публичной собственностью АТЕ, на которых расположены частные строения, в размере 5% от нормативной цены земли, примэрия г.Глодень не запланировала, не рассчитала и не взыскала плату за использование земель площадью 27,1 га на общую сумму 1264,7 тыс.леев.

В результате того, что местные советы своими решениями не установили размер платы за пользование земельными участками, примэрии сел/коммун Лимбений Ной, Кажба, Кухнешть и Стурзовка не предприняли соответствующие меры по планированию и сбору всех платежей от пользования земель публичной собственности АТЕ, прилегающих к частным предприятиям и объектам, общей площадью 65,35 га. Таким образом, согласно оценке аудита, сумма нереализованных доходов от использования указанных земель составляет до 719,1 тыс.леев (включая примэрии: села Лимбений Ной – 25,0 тыс.леев (4,97 га); села Кажба – 134,3 тыс. лея (8,15 га); коммуны Кухнешть – 391,0 тыс.леев (17,23 га), села Стурзовка – 168,8 тыс.леев (35 га).

√ При осуществлении целого ряда сделок по аренде земельных участков публичной собственности ОМПУ города Глодень, проигнорировав требования нормативных и законодательных актов, регламентирующих данную область, допустили уменьшение площади законтрактованных земель; не заключили договора аренды на земли сельскохозяйственного назначения; допустили применение некоторых заниженных ставок, а также не обеспечили соблюдение регламентирующих требований относительно шага торгов (от 10% до 50%), что привело к непоступлению доходов в бюджет на общую сумму 351,0 тыс.леев. Так:

- в результате несоблюдения положений ст.1³ Закона № 1532-XII от 22.06.1993¹⁵, при передаче в аренду водоемов, выраженной уменьшением законтрактованной площади на площадь прибрежных водоохранных полос и гидротехнических сооружений, были упущены доходы на общую сумму 135,7 тыс.леев¹⁶;

________________

¹⁵ Закон № 1532-XII от 22.06.1993, Водный кодекс.

¹⁶ Примэрии: г.Глодень – 98,2 тыс.леев, с.Кажба – 5,8 тыс.леев, ком.Кухнешть – 28,3 тыс.леев, с.Фундурий Ной – 3,4 тыс.леев.

- не были законтрактованы все сельскохозяйственные земли и ореховые деревья, сданные в пользование, что привело к недобору доходов в сумме 39,4 тыс.леев¹⁷. Однако, несмотря на то, что примэрия с.Стурзовка не располагала договорами, заключенными с физическими лицами на аренду ореховых деревьев, сборщик налогов в августе 2011 года взыскал арендную плату на общую сумму 11,7 тыс.леев, без отражения в бухгалтерском учете в кассе примэрии и зачисления на банковский счет в течение 8 месяцев, таким образом, было допущено отвлечение публичных средств на тот же период;

________________

¹⁷ Примэрии: г.Глодень – 6,7 тыс.леев, примэрия с.Лимбений Ной – 8,0 тыс.леев, примэрия с.Кажба – 6,6 тыс.леев, примэрия с.Кухнешть – 6,4 тыс.леев, примэрия с.Стурзовка – 11,7 тыс.леев.

- в связи с ошибочным применением кадастровых показателей с нарушением положений п.1 примечания к Закону № 1308-XIII от 25.07.1997 4 примэрии района недополучили доход за 2011 год в сумме 56,8 тыс.леев¹⁸;

________________

¹⁸ Примэрии: г.Глодень – 22,8 тыс.леев, с.Лимбений Ной – 4,1 тыс.леев, с.Кажба – 15,6 тыс.леев, с.Петруня – 10,8 тыс.леев; ком.Кухнешть – 2,5 тыс.леев.

- в нарушение требований п.32 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 136 от 10.02.2009¹⁹, при сдаче в аренду сельскохозяйственных земель тендерные комиссии ОМСУ не установили начальную цену, увеличенную на предел шага торгов (от 10% до 50% от начальной цены). В результате АТЕ упустили доход в размере 55,8 тыс.леев²⁰. В отсутствие Методологических норм по аналитическому учету взаиморасчетов с дебиторами и кредиторами от сдачи в аренду и продажи земель публичной собственности АТЕ в бухгалтерском учете не отражены соответствующие задолженности. Следует отметить, что учет ведется в реестрах произвольной формы, без проставления печати и не будучи пронумерованы, так что невозможно подтвердить дебиторские и кредиторские остатки на начало года. В результате в ходе аудита установлено, что сборщик налогов примэрии Кухнешть необоснованно опустил дебиторскую задолженность в сумме 9,5 тыс.леев, которая была восстановлена во время проведения аудита;

________________

¹⁹ Положение об аукционах “с молотка” и “на понижение”, утвержденное Постановлением Правительства № 136 от 10.02.2009. (далее – Положение, утвержденное Постановлением Правительства № 136 от 10.02.2009).

²⁰ Примэрии: г.Глодень – 22,8 тыс.леев, с.Лимбений Ной – 4,1 тыс.леев, с.Кажба – 15,6 тыс.леев, с.Петруня – 10,8 тыс.леев, ком.Кухнешть – 2,5 тыс.леев.

- неэффективное управление недвижимостью ОМПУ района, выраженное незаключением договоров аренды земельных участков, прилегающих к строительству, уменьшение законтрактованных площадей участков, занятых водными объектами, отсутствие сотрудничества между АТЕ и некоторыми государственными учреждениями вызвали непланирование, неисчисление и непоступление земельного налога на общую сумму 53,8 тыс.леев²¹.

________________

²¹ Примэрии: г.Глодень – 29,5 тыс.леев, сел/коммун Стурзовка – 14,8 тыс.леев, Кухнешть – 6,9 тыс.леев, Кажба – 1,5 тыс.леев и другие примэрии – 1,1 тыс.леев.

√ В нарушение положений законодательных и нормативных актов, регулирующих соответствующую область, при продаже земель АТЕ был неправильно применен средний бонитет почвы; коэффициент расположения земельного участка; тариф за единицу балл/гектар; не была проиндексирована цена в случае рассрочки платежей и не был начислен штраф за просроченную оплату, в результате чего были недополучены доходы в размере 2018,3 тыс.леев. Вместе с тем поскольку примэрия г.Глодень не воспользовалась правом на обжалование решения суда, были упущены доходы от продажи земельных участков на общую сумму 2361,7 тыс.леев. Так:

- неправильное применение примэрией г.Глодень и с.Стурзовка среднего бонитета почвы (63 балла/га), в некоторых случаях в сторону снижения, что противоречит требованиям п.15b) Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 562 от 23.10.1996²² и п.21(2) Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 1428 от 16.12.2008²³ (65 баллов/га), лишило соответствующие бюджеты доходов на общую сумму 194,6 тыс.леев (примэрия г.Глодень за 2006-2011 годы – 126,7 тыс.леев от продажи земель АО “Fabrica de zahăr” и 42,2 тыс.леев – другие земли; с.Стурзовка за 2003–2011 годы – 25,7 тыс.леев);

________________

²² Положение о купле-продаже прилегающих земельных участков, утвержденное Постановлением Правительства № 562 от 23.10.1996 (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Положение, утвержденное Постановлением Правительства № 562 от 23.10.1996). Утратило силу 19.12.2008 Постановлением Правительства № 1428 от 16.12.2008.

²³ Положение о купле-продаже прилегающих земельных участков, утвержденное Постановлением Правительства № 1428 от 16.12.2008 (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Положение, утвержденное Постановлением Правительства № 1428 от 16.12.2008).

- в нарушение положений п.15е) Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 562 от 23.10.1996, и п.21(4) Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 1428 от 16.12.2008, примэрия г.Глодень неправильно применяла коэффициент расположения участков и технические характеристики, что привело к снижению продажной цены земельных участков по ул. Штефан чел Маре, 40/1, 40 и 40/2 (проданные физическому лицу). В результате примэрия упустила доход на общую сумму 138,7 тыс.леев (за 2007-2011 годы);

- согласно положениям ст.10(7) Закона № 1308-XIII от 25.07.1997, при купле-продаже земель застройки нормативная цена рассчитывается исходя из тарифов, указанных в позиции IV приложения к настоящему закону. Однако, несмотря на указанное, за период 2009-2010 годов должностные лица примэрии с.Фундурий Векь допустили продажу 10 земельных участков для строительства общей площадью 1,4679 га, используя цену как на земли сельскохозяйственного назначения, таким образом были упущены доходы на общую сумму 1313,2 тыс.леев. Аналогично в 2011 году примэрия г.Глодень при продаже земельного участка площадью 1,42 га (одному физическому лицу) произвела сделку на основе расчетной калькуляции, составленной 04.12.2008, в то время как договор купли-продажи был заключен 30.11.2011. Эта ситуация повлияла на снижение тарифа за балл/гектар, занижение продажной стоимости на 6,4 тыс.леев, вследствие этого был упущен доход в пределах той же суммы;

- при заключении договоров купли-продажи земельных участков с отсрочкой платежа по частям примэрия г.Глодень не обеспечила поступление не менее 50% от стоимости земельного участка, чем не были соблюдены положения ст.4(4) Закона № 1308-XIII от 25.07.1997. Тем не менее в соответствии с положениями закона, остальная сумма за прилегающие участки, используемые в технологическом процессе, может быть внесена в срок до трех лет равными частями поквартально и с индексацией в зависимости от уровня инфляции, рассчитанного за период от заключения договора купли-продажи до внесения платы, а в случае невнесения платы в установленные договором сроки покупатель уплачивает пеню в размере 0,1% от невнесенной суммы за каждый день просрочки. Таким образом, вследствие несоблюдения положений законодательства примэрия г.Глодень недополучила доходы на общую сумму 365,4 тыс.леев (в том числе: 180,4 тыс.леев – из-за неиндексации от уровня инфляции и 185,0 тыс.леев – штраф за несвоевременную оплату);

- в отсутствие решения городского совета о продаже земельного участка площадью 2,1787 га примэрия г.Глодень заключила договор о продаже указанного участка по продажной цене участка, прилегающего к строительству, таким образом следуя решению суда Глодень. Несмотря на то, что по решению суда примэрия г.Глодень обязывалась продать земельный участок в качестве участка, прилегающего к строительству, хотя на момент проведения сделки на нем не было строений (по данным регистра недвижимого имущества), примэрия не воспользовалась правом обжаловать это решение в сроки, установленные законодательством (10 дней), вследствие этого были упущены доходы на общую сумму 2361,7 тыс.леев.

√ Незавершение разграничения земельных участков, являющихся публичной собственностью государства, АТЕ и частной собственностью, определяет риск их ненадлежащего использования, а также необеспечения начисления и полного поступления арендных платежей в местный бюджет ежегодно на общую сумму 555,4 тыс.леев.

Согласно ст.9(2) i) и j) Закона № 121-XVI от 04.05.2007²⁴, ведение учета имущества АТЕ и осуществление контроля над сохранностью и его эффективным использованием находятся в компетенции ОМПУ. Вместе с тем незавершение разграничения земельных участков, являющихся публичной собственностью государства, АТЕ и частной собственностью, определяет риск необеспечения начисления и полного поступления платежей за использование земельных участков, являющихся местной публичной собственностью. В результате ОМПУ района не располагают исчерпывающей информацией о земельном фонде, находящемся в собственности государства, АТЕ и частной собственности, о порядке его использования и бенефициарах, что противоречит положениям ст.11 Закона № 91-XVI от 05.04.2007²⁵, согласно условиям которого Правительство и ОМПУ должны были до 2008 года обеспечить осуществление работ по идентификации земельных участков, являющихся публичной собственностью, а до 2009 года – регистрацию их в Регистре недвижимого имущества.

________________

²⁴ Закон № 121-XVI от 04.05.2007 “Об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении” (с последующими изменениями и дополнениями).

²⁵ Закон о землях, находящихся в публичной собственности, и их разграничении № 91-XVI от 05.04.2007.

Следует отметить, что в соответствии с Постановлением Правительства № 959 от 04.08.2003²⁶ было проведено разграничение земель публичной собственности в некоторых административно-территориальных единицах Республики Молдова и их регистрация должным образом в Регистре недвижимого имущества, однако Постановлением Конституционного суда № 12 от 21.04.2005²⁷ указанное Постановление Правительства было объявлено неконституционным. После этого как Правительство, так и ОМПУ района (I и II уровня) не проводили другое разграничение земель публичной собственности. Более того, некоторые примэрии района пытались восстановить права собственности на земли, переданные государству в соответствии с Постановлением Правительства № 959 от 04.08.2003, в том числе через судебную инстанцию, однако безуспешно. Так, в настоящее время АО “Frasineţ” имеет в пользовании водные объекты района общей площадью 380,7 га (в том числе в: с.Дану – 60,7 га; с.Яблоана – 103,1 га; с.Устия – 65,8 га, с.Лимбений Ной – 107,2 га; с.Фундурий Ной – 43,9 га), право собственности было зарегистрировано за Республикой Молдова. Тем не менее разграничение земель было произведено в нарушение ст.10 Земельного кодекса²⁸, которая предусматривает, что в компетенцию сельских (коммун) и городских советов входит определение земель, остающихся в собственности государства на территории сел (коммун). Следует отметить, что ОМСУ не признают право собственности на землю под водными объектами, используемыми АО “Frasineţ”, так как это было сделано без их участия. В соответствии с вышеизложенным, указанные примэрии ежегодно не получают доходов на общую сумму 555,4 тыс.леев²⁹.

________________

²⁶ Постановление Правительства № 959 от 04.08.2003 “О разграничении земель публичной собственности некоторых административно-территориальных единиц Республики Молдова”. Утратило силу 14.10.2005 Постановлением Правительства № 1026 от 03.10.2005.

²⁷ Постановление Конституционного суда о контроле конституционности некоторых законодательных и нормативных положений о землях публичной собственности и их разграничении № 12 от 21.04.2005.

²⁸ Закон № 828-XII от 25.12.1991 Земельный кодекс (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Земельный кодекс).

²⁹ Примэрии: с.Дану – 90,4 тыс.леев, с.Яблоана – 102,9 тыс.леев, с.Устия – 49,8 тыс.леев, с.Лимбений Ной – 215,8 тыс.леев, с.Фундурий Ной – 96,5 тыс.леев.

√ Отсутствие контроля со стороны некоторых ОМПУ района над соблюдением законодательных положений об управлении землями, находящимися в публичной собственности, породило случаи мошенничества и невозмещения потерь в государственный бюджет.

В соответствии с положениями ст.9 и 10 Земельного кодекса в компетенцию районных и сельских советов входит осуществление государственного контроля за использованием и охраной земли, что подтверждено и в Положении о земельном кадастре района, утвержденном решением районного совета Глодень. Однако при отсутствии надлежащего контроля со стороны соответствующих советов относительно порядка использования земель были отмечены случаи мошенничества и невозмещения потерь в государственный бюджет на общую сумму 12913,9 тыс.леев.

Так, в результате неправильного толкования предписаний п.39 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 1451 от 24.12.2007³⁰, устанавливающего, что “использование сельскохозяйственных (лесохозяйственных) земель их обладателями под строительство вспомогательных внутрихозяйственных объектов не требует изменения их назначения”, примэрия с.Кажба допустила использование двух земельных участков сельскохозяйственного назначения (по 0,5 га каждый) не по назначению, на которых расположены мельницы. Следует отметить, что в соответствии с Классификатором видов экономической деятельности Молдовы³¹, мельничное дело не является частью раздела А “Сельское хозяйство, экономика, охота и лесное хозяйство”, а раздела D “Обрабатывающая промышленность”. Следовательно, владелец обязан потребовать изменения назначения земельного участка сельскохозяйственного назначения, с выплатой компенсаций. Таким образом, игнорируя положения законодательства, не было затребовано регламентированное изменение назначения, а также не была произведена компенсация сельскохозяйственных убытков, в результате были упущены доходы в государственный бюджет в размере 1570,0 тыс.леев. Аналогично примэрия с.Душмань допустила использование не по назначению земельного участка сельскохозяйственного назначения общей площадью 0,6033 га, были упущены доходы в государственный бюджет в сумме 827,3 тыс.леев. Однако, по данным регистра недвижимого имущества, данный земельный участок зарегистрирован как земельный участок сельскохозяйственного назначения, расположенный за пределами населенного пункта, чем отличается от соседних земельных участков, которые зарегистрированы в виде участков под строительство в черте населенного пункта, геометрический кадастровый план был утвержден примаром и кадастровым инженером примэрии с.Душмань.

________________

³⁰ Положение о порядке предоставления, изменения назначения и обмена земель, утвержденное Постановлением Правительства № 1451 от 24.12.2007 (далее – Положение, утвержденное Постановлением Правительства № 1451 от 24.12.2007).

³¹ Классификатор видов экономической деятельности Молдовы от 09.02.2000, утвержденный Постановлением Департамента “Молдова-стандарт” № 694-ST от 9 февраля 2000 года.

Вследствие несоблюдения требований раздела III Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 1451 от 24.12.2007 и отсутствия контроля за порядком использования земель, земельный участок сельскохозяйственного назначения общей площадью 10,7825 га, расположенный за чертой села Стурзовка, ранее приобретенный ООО “Valul Albastru”, впоследствии был разделен на две части, из которых один земельный участок площадью 5,7825 га стал земельным участком специального назначения, на котором примэрия позволила возведение шести сооружений общей площадью 1003 м², без регламентированного исключения из сельскохозяйственного оборота, с возмещением компенсации убытков сельскохозяйственной продукции. Аналогично без возмещения компенсации соответствующих убытков было изменено назначение участка под строительство и земельного участка сельскохозяйственного назначения площадью 1 га, проданного физическому лицу, на котором были размещены 3 сооружения общей площадью 279,4 м². В результате в государственный бюджет не было внесено возмещение потерь сельскохозяйственной продукции на общую сумму 10516,6 тыс.леев.

Рекомендации:

3. Примэриям г.Глодень и сел/коммун Лимбений Ной, Петруня, Кухнешть, Фундурий Ной, Стурзовка:

3.1) произвести полную инвентаризацию земель, находящихся в публичной собственности, в том числе занятых водоемами, с установлением порядка их использования и их бенефициаров;

3.2) в соответствии с положениями законодательства налагать плату за использование земель, находящихся в публичной собственности, частными субъектами, земельных участков сельскохозяйственного назначения и земель, занятых под водные объекты, с исчислением и взысканием этих платежей, также обеспечив надлежащий учет расчетов, платежей и задолженностей за аренду земельных участков;

3.3) рассчитать продажную стоимость земель в соответствии с положениями законодательства, используя в случае необходимости все регламентированные рычаги по индексации и взысканию штрафа.

4. Районному совету совместно с ОМПУ района обеспечить контроль за использованием и охраной земель.

• Неэффективный мониторинг примэриями района Глодень и отсутствие контроля со стороны ГНИ Глодень за взысканием приватного налога от проведения сделок с имуществом, находящимся в публичной собственности, обусловили утраченные доходы в соответствующие бюджеты.

Доказательства, накопленные по данному разделу, выявляют, что органы исполнительной власти примэрий района Глодень не приняли надлежащие меры по поступлению доходов от сделок с имуществом публичной собственности в процессе приватизации, независимо от типа используемых средств, чем были нарушены положения ст.11 Закона о государственном бюджете на 2011 год³², такие недостатки были допущены и в предыдущие годы. В результате в 2009-2011 годах доходы из этого источника были исполнены на общую сумму 2,4 тыс.леев. Однако, согласно информации, предоставленной ГНИ района Глодень, доходы от сделок с имуществом публичной собственности в процессе приватизации, проведенные за указанный период, должны были составить 59,9 тыс.леев. Отмечается, что за указанный период ОМПУ района не оценили и не установили бюджетные доходы из этого источника. Таким образом, такого рода нарушения в рамках ОМПУ привели к упущению доходов на общую сумму 57,5 тыс.леев.

________________

³² Закон о государственном бюджете на 2011 год № 52 от 31.03.2011 (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Закон о государственном бюджете на 2011 год).

• Контроль законности осуществления коммерческой деятельности экономическими агентами района Глодень требует улучшения.

Торговые объекты, работающие на территории района или предоставляющие социальные услуги, платят соответствующий сбор в зависимости от вида деятельности, который они осуществляют. В результате аудитирования данной составляющей доходов были выявлены некоторые недостатки, которые лишили местные бюджеты получения возможных доходов.

Доходы от сбора за объекты торговли и/или объекты по оказанию социальных услуг, полученные в 2011 году, увеличились по сравнению с 2010 годом на 295,4 тыс.леев, будучи выполненными на уровне 101,6%. Следует отметить, что вследствие проведенной инвентаризации с выездом на место для сбора доказательств, а также учитывая место размещения и экономическую выгоду, было установлено, что 13 объектов торговли, расположенных в г.Глодень, осуществляли коммерческую деятельность в отсутствие разрешений на размещение, не исчислив и, соответственно, не уплатив в местный бюджет соответствующий сбор, согласно Решению городского совета Глодень № 11/3 от 09.12.2011³³, только за 2011 год на общую сумму 70,2 тыс.леев.

________________

³³ Решение городского совета Глодень № 11/3 от 09.12.2011 “Об утверждении бюджета на 2011 год”.

Было установлено, что ОМПУ 18 примэрий района (95 процентов АТЕ) не выполнили свои обязательства, предусмотренные законодательством, в части выдачи разрешений на размещение объектов торговли и/или объектов по оказанию социальных услуг. Вместе с тем отсутствие надлежащего контроля привело к неустановлению 22 объектов торговли (почтовые отделения, которые осуществляют торговлю хозяйственными товарами) в качестве объектов налогооблагаемой базы для оплаты сборов на объекты торговли, согласно размеру, установленному в приложении к разделу VII Налогового кодекса³⁴, в результате не было обеспечено надлежащее прогнозирование доходов из этих источников (на 2011 год), а также их надлежащий сбор, были упущены доходы в размере 62,5 тыс.леев³⁵.

________________

³⁴ Налоговый кодекс № 1163-XIII от 24.04.1997 (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Налоговый кодекс).

³⁵ Примэрии: Дану – 13,5 тыс.леев, Кухнешть – 6,0 тыс.леев, Чучуля – 2,7 тыс.леев, Фундурий Векь – 3,5 тыс.леев, Душмань – 2,0 тыс.леев, Стурзовка – 1,5 тыс.леев, Кажба – 2,7 тыс.леев, Каменка – 5,0 тыс.леев, Кобань – 4,0 тыс.леев, Балатина – 6,0 тыс.леев, Петруня – 1,0 тыс.леев, Яблоана – 3,5 тыс.леев, Устия – 2,5 тыс.леев, Фундурий Ной – 1,8 тыс.леев, Виишоара – 2,4 тыс.леев, Хыждиень – 1,0 тыс.леев, Лимбений Векь – 1,4 тыс.леев, Лимбений Ной – 2,0 тыс.леев.

Указанное является следствием отсутствия надлежащего контроля за коммерческой деятельностью в рамках АТЕ района, который в соответствии с положениями ст.36(1) Закона о внутренней торговле³⁶ должен был проводиться ОМПУ, а также невыполнения примэриями района своих обязательств в этом отношении в соответствии с положениями законодательства.

________________

³⁶ Закон о внутренней торговле № 231 от 23.09.2010 .

Рекомендации:

5. ОМПУ района I уровня³⁷:

________________

³⁷ Примэрии: ком.Дану, ком.Кухнешть, с.Чучуля, с.Фундурий Векь, с.Душмань, с.Стурзовка, с.Кажба, ком.Каменка, с.Кобань, ком.Балатина, с.Петруня, с.Яблоана, с.Устия, с.Фундурий Ной, ком.Виишоара, с.Хыждиень, с.Лимбений Векь, с.Лимбений Ной.

5.1) соблюдать положения действующего законодательства, регулирующего деятельность объектов торговли, действующих на территории АТЕ;

5.2) обеспечить точное выполнение взятых на себя обязательств, надлежащую выдачу разрешений на размещение объектов торговли и/или объектов по оказанию социальных услуг, а также надлежащий контроль за деятельностью торговцев, с обеспечением правильного прогнозирования и полного поступления доходов от этого источника;

5.3) рассмотреть случай о непоступлении доходов от осуществления сделок по имуществу публичной собственности в процессе приватизации, с принятием мер по их взысканию.

• Некоторые ОМПУ не обеспечили надлежащий мониторинг и администрирование процесса сдачи в аренду публичного имущества.

Отсутствие контроля со стороны ответственных лиц некоторых АТЕ района первого уровня и отдела культуры, несоблюдение законодательных положений о сдаче в аренду публичного имущества, неначисление и выплата неустоек в соответствии с условиями договора привели к тому, что в бюджет района не поступили доходы на общую сумму 390,5 тыс.леев.

В результате несоблюдения регламентированных положений и предоставления в аренду некоторых помещений публичной недвижимости при заключении договоров примэрия г.Глодень и отдел культуры допустили несоответствия при установлении соответствующей платы за аренду, при неправильном применении отраслевого коэффициента использования помещения и неначисление штрафа за оплату арендной платы в сроки, которые превышают условия договора. В результате упущенный доход из этого источника составил 44,7 тыс.леев, самые высокие суммы были установлены в примэрии г.Глодень (42,7 тыс.леев).

В нарушение положений Закона № 113-XVI от 27.04.2007 бухгалтерские службы примэрий: г.Глодень, с.Лимбений Векь, с.Кобань, с.Петруня, ком.Дану и ком.Каменка не зарегистрировали в бухгалтерском учете дебиторскую задолженность по арендной плате по состоянию на 31.12.2011 на сумму 38,5 тыс.леев, что привело к искажению финансовой отчетности и созданию рисков непоступления доходов в соответствующие бюджеты.

Аналогично в результате передачи в пользование здания бывшего Военного комиссариата (665 м²) в соответствии с Решением городского совета № 6/5 от 10.12.2003 с нарушениями положений ст.2 и ст.9 Закона № 861-XII от 14.01.1992³⁸, действующего на тот момент, и Закона о государственном бюджете на 2011 год, который предусматривает расчет арендной платы, примэрия г.Глодень допустила упущение доходов от сдачи в аренду в 2011 году на сумму 309,3 тыс.леев.

________________

³⁸ Закон об аренде № 861-XII от 14.01.1992.

Рекомендации:

6. ОК Глодень и примэрии г.Глодень принять соответствующие меры по соблюдению нормативных положений, касающихся предоставления в аренду публичного имущества, обеспечивая также заключение договоров и надлежащее взыскание платежей за аренду.

7. ОМПУ района I уровня³⁹ обеспечить отражение дебиторских задолженностей по оплате за аренду/наем согласно законодательным положениям.

________________

³⁹ Примэрии: г.Глодень, с.Лимбений Векь, с.Кобань, с.Петруня, ком.Дану и ком.Каменка.

• Неприменение РС Глодень мер, предусмотренных правовой базой, по приведению в соответствие платы за обучение в музыкальных, художественных школах и школах искусств района Глодень в 2011 году лишило районный бюджет доходов в размере 76,4 тыс.леев.

Так, в отсутствие надлежащей ответственности, предусмотренной ст.35(6) b) Закона № 397-XVI от 16.10.2003, не соблюдая положения ПП № 450 от 16.06.2011⁴⁰, РС Глодень не рассмотрел и не утвердил плату за обучение детей в музыкальных, художественных школах и школах искусств, исчисленную и представленную для рассмотрения отделом культуры районного совета Глодень, в зависимости от общей суммы фактических расходов, понесенных в предыдущем году на содержание соответствующего внешкольного учреждения. В результате в 2011 году лишь за 4 учебных месяца в районный бюджет не поступили доходы на общую суму 76,4 тыс.леев.

________________

⁴⁰ Постановление Правительства № 450 от 16.06.2011 “Об утверждении Положения о порядке взимания платы за обучение в музыкальных, художественных школах и школах искусств”

Рекомендации:

8. РС Глодень рассмотреть возможность утверждения платы за обучение детей в музыкальных, художественных школах и школах искусств в соответствии с положениями законодательства.

Цель II: Исполнили ли АТЕ утвержденный бюджет в соответствии с Законом о местных публичных финансах и действующими законодательными и нормативными актами, а также зарегистрировали ли должным образом расходы и обеспечили ли их соответствие применяемым законодательным и нормативным актам?

В результате оценки финансового менеджмента исполнения расходов сквозь призму применения нормативно-правовой базы аудиторская миссия установила, что менеджмент не имеет тенденции к улучшению, таким образом, на исполнение бюджетов АТЕ района (I и II уровня) повлияли нарушения и отклонения от законодательных норм. В результате нарушения, допущенные должностными лицами аудитируемых ОМПУ (I и II уровня), привели к осуществлению необоснованных расходов на общую сумму 3039,4 тыс.леев, в том числе на: оплату труда и платежи в бюджет государственного социального страхования – 287,9 тыс.леев, освоение расходов на инвестиции и капитальный ремонт – 268,8 тыс.леев, содержание МП “Clubul de fotbal” – 2032,8 тыс.леев; другие расходы – 473,7 млн.леев.

Не соответствует требованиям прозрачности и целостности процесс перераспределения трансфертов, выделяемых из государственного бюджета за счет фонда финансовой поддержки, в том числе на образование. В этом контексте отмечается острая необходимость внедрения положений Закона о государственном внутреннем финансовом контроле⁴¹ относительно внедрения финансового менеджмента и контроля при освоении публичных средств.

________________

⁴¹ Закон о государственном внутреннем финансовом контроле № 229 от 23.09.2010.

В подтверждение вышеизложенного приводим примеры следующего.

• Существуют недостатки в планировании и использовании бюджетных средств, предусмотренных на образование.

В соответствии со ст.6 Закона № 436-XVI от 28.12.2006 отношения между центральными и местными публичными органами основываются на многих принципах, в том числе транспарентности и сотрудничестве в решении общих проблем. Несмотря на эти положения, распределение трансфертов из районного бюджета бюджетам I уровня осуществляется в отсутствие прозрачного механизма.

Для установления отношений между государственным бюджетом и бюджетами АТЕ II уровня в 2011 году по разделу расходов на государственное образование Министерство финансов руководствовалось специфическими особенностями, регламентированными Методологическими нормами, разработанными МФ и переданными АТЕ. В результате расчеты были осуществлены исходя из статистического контингента детей района и средней стоимости (норматива), обеспечиваемой за счет государственного бюджета на содержание 1 ребенка/ученика в учебных заведениях, которая составила: 8525,2 леев – на содержание одного ребенка в дошкольных учреждениях; 5795,4 леев – на содержание одного ребенка в школах, гимназиях и лицеях; 753,1 леев – на содержание одного ребенка во внешкольных учреждениях. Так, в 2011 году средства, выделенные из государственного бюджета на образование, составили 83,7 млн.леев, однако фактически на уровне района на эти цели были запланированы и утверждены средства на 7,9 млн.леев меньше, которые были использованы в других целях, в том числе на увеличение расходов на содержание административного аппарата (2,5 млн.леев), культуру (1,4 млн.леев), коммунальное хозяйство (1,1 млн.леев) и т.д.

Вопреки тому, что, согласно положениям ст.19 Закона № 397-XV от 16.10.2003, ГУФ должно было сообщить АТЕ I уровня порядок расчета трансфертов для этих бюджетов согласно принципам, установленным Методологическими нормами, разработанными МФ, в действительности исполнительным органам АТЕ I уровня они были сообщены по-другому, расходы на образование были оценены исходя из общей потребности на содержание учебных заведений. При расчете потребностей на содержание одного ученика, стоимость содержания составила от 4227,1 леев до 10921,0 леев или в некоторых случаях в 2,08 раз выше стоимости, взятой в расчет трансфертов из государственного бюджета. В некоторых случаях увеличение расходов на содержание одного ребенка в учебных заведениях стало возможным благодаря некоторым резервам по трансфертам, перечисленным из государственного бюджета, на сумму 8,5 млн.леев, сформированным вследствие разницы между количеством детей, взятых в основу расчета при оценке расходов проекта бюджета по данному компоненту (согласно статистическим данным) и фактическим количеством зачисленных детей. Следует отметить, что данные ситуации создают недостатки при внедрении реформы в области образования путем рационализации сетей образования и их адаптацией к демографическим тенденциям, а также определяют распределение трансфертов из государственного бюджета в необоснованных размерах.

Рекомендации:

9. ГУФ обеспечить разработку четких и прозрачных критериев относительно порядка расчета и перераспределения трансфертов из районного бюджета в бюджеты I уровня, с их регламентированным утверждением.

• Не была соблюдена нормативно-правовая база при осуществлении расходов за счет бюджетных средств на оплату труда, необходимо повысить ответственность как главных, так и вторичных исполнителей бюджета по этому разделу.

В аудитируемом периоде удельный вес расходов на оплату труда составлял значительный компонент в общих расходах бюджетов АТЕ района (I и II уровней) (54,7%), вследствие этого расходы были отмечены как зона с большой возможностью появления риска, что обусловило подвергнуть их аудиту. Проведенные проверки отметили наличие некоторых отклонений от действующих законодательных и нормативных актов при оплате труда отдельных государственных служащих и других категорий работников проверенных субъектов, связанные с: нерегламентированным установлением вилки должностных окладов; нерегламентированной выплатой надбавки за государственную тайну, единовременных премий и отпускных пособий; оплатой труда за различные услуги без перечисления в бюджет обязательных платежей. В результате у 18 субъектов (из 20 проверенных) были допущены нерегламентированные расходы на общую сумму 245,8 тыс.леев⁴², в том числе вытекающие из них платежи. Аналогично не были перечислены отчисления в бюджет государственного социального страхования и взносы обязательного медицинского страхования в размере 23,5 тыс.леев.

________________

⁴² Отдел социального обеспечения – 32,1 тыс.леев, ГУОМС – 10,6 тыс.леев, примэрии: ком.Балатина – 56,7 тыс.леев, ком.Каменка – 7,0 тыс.леев, с.Кобань – 5,3 тыс.леев; ком.Кухнешть – 32,6 тыс.леев, ком.Дану – 40,6 тыс.леев, с.Фундурий Ной – 9,3 тыс.леев, с.Фундурий Векь – 4,8 тыс.леев, г.Глодень – 2,5 тыс.леев, с.Лимбений Ной – 6,1 тыс.леев, с.Лимбений Векь – 28,4 тыс.леев, с.Петруня – 7,7 тыс.леев, ком.Виишоара – 11,0 тыс.леев, с.Стурзовка – 8,0 тыс.леев; с.Хыждиень – 2,2 тыс.леев, ГУФ – 1,5 тыс.леев, с.Устия – 2,9 тыс.леев.

Для аргументирования изложенного отмечаем следующее:

√ Заработная плата государственных служащих в некоторых случаях была установлена в нарушение положений ст.9(4) Закона № 355-XVI от 23.12.2005⁴³, которые предусматривают, что вилки должностных окладов, указанные в приложениях 4-6, установлены для работников, имеющих высшее образование, для лиц, не имеющих необходимой подготовки, вилки должностных окладов применяются с коэффициентом 0,85.

________________

⁴³ Закон № 355-XVI от 23.12.2005 “О системе оплаты труда в бюджетной сфере” (с последующими изменениями и дополнениями).

√ Не соблюдая требования п.2 Положения, утвержденного Законом № 1263-XIII от 17.07.1997⁴⁴, приложений № 2 и № 3 к Закону о государственной службе № 443-XIII от 04.05.1995⁴⁵ и Классификатора государственных должностей, утвержденного Постановлением Правительства № 151 от 23.02.2001⁴⁶ (действующего на тот момент), которые предусматривают отнесение государственных должностей к первому и второму рангу, главным бухгалтерам (являясь исполнительной должностью) 9 примэрий⁴⁷ (за период 2003-2011 годов) нерегламентированно был присвоен завышенный классный чин – II ранг, советник I и II классов, по сравнению с необходимым – III рангом, советник I-III класса.

________________

⁴⁴ Закон № 1263-XIII от 17.07.1997 “О Положении о порядке присвоения классных чинов государственным служащим”. Утратило силу 01.01.2009 Законом № 158-XVI от 04.07.2008.

⁴⁵ Закон о государственной службе № 443-XIII от 04.05.1995.

⁴⁶ Постановление Правительства № 151 от 23.02.2001 “Об утверждении Единого классификатора государственных должностей”.

⁴⁷ Примэрии: ком.Балатина, с.Кобань, ком.Дану, с.Фундурий Ной, с.Лимбений Ной, с.Петруня, с.Устия, ком.Виишоара, ком.Яблоана.

√ Стаж работы исчисляется с неодинаковым применением положений п.6(3) Постановления Правительства № 607 от 31.10.1996⁴⁸, был включен период работы в других должностях, не связанных с профилем деятельности, для которых не была установлена и фактически не производилась ежемесячно (ежеквартально, ежегодно) выплата вознаграждения за выслугу лет. Аналогично в результате ошибочного установления вилки должностных окладов были допущены несоответствия и при начислении надбавки за выслугу лет некоторым государственным служащим.

________________

⁴⁸ Постановление Правительства № 607 от 31.10.1996 “Об утверждении Положения о порядке исчисления стажа работы для выплаты надбавки за выслугу лет государственным служащим”

√ Были допущены нарушения и при единовременном премировании, игнорируя предписания п.15 Постановления Правительства № 525 от 16.05.2006⁴⁹, а именно, единовременные премии были предоставлены в размере, который в каждом отдельном случае превышал должностной оклад премированного работника. В другом случае было установлено единовременное премирование бухгалтеров централизованных бухгалтерий за счет ассигнований аппарата соответственных примэрий, с отражением расходов по данному разделу, игнорируя положения бюджетной классификации.

________________

⁴⁹ Постановление Правительства № 525 от 16.05.2006 “Об оплате труда государственных служащих и работников, осуществляющих техническое обслуживание”.

√ В другом случае в нарушение положений раздела IV п.2.2 Методологических указаний, разработанных Министерством финансов, сотрудникам централизованных бухгалтерий были предоставлены единовременные премии за счет средств фонда на оплату труда, запланированного и утвержденного с завышением.

√ В нарушение положений п.1 и п.5 Постановления Правительства № 863 от 01.08.2006⁵⁰ и Закона № 245-XVI от 27.11.2008⁵¹, РС, не затребовав от Службы информации и безопасности осуществления мер по контролю, относящихся к его компетенции по оформлению допуска к государственной тайне, установил и выплатил одному сотруднику надбавку к должностному окладу за допуск к государственной тайне на постоянной основе.

________________

⁵⁰ Постановление Правительства № 863 от 01.08.2006 “Об установлении государственным служащим надбавки к должностному окладу за допуск к государственной тайне на постоянной основе” (с последующими изменениями и дополнениями).

⁵¹ Закон № 245-XVI от 27.11.2008 “О государственной тайне”.

√ Деятельность по совместительству государственных служащих допускалась с игнорированием положений ст.25(2)с) Закона № 158-XVI от 04.07.2008⁵², которые предусматривают, что государственный служащий не может осуществлять иную оплачиваемую деятельность по индивидуальному трудовому или иному гражданско-правовому договору, в хозяйственных обществах, кооперативах, государственных или муниципальных предприятиях, некоммерческих организациях публичного или частного сектора, деятельность которых подконтрольна, подотчетна или связана иным образом с компетенцией органа, в котором он осуществляет деятельность.

________________

⁵² Закон № 158-XVI от 04.07.2008 “О государственной должности и статусе государственного служащего” (далее – Закон № 158-XVI от 04.07.2008).

√ В другом случае, хотя за интенсивность труда некоторым сотрудникам ежемесячно начислялись надбавки (50%), в те же часы работы с основной функцией, а также в отсутствие распоряжений примара, одному работнику была начислена заработная плата за совмещение вакантной должности от 0,25 до 0,875 единиц (без указания дополнительных обязательств).

√ Исчисление отпускного пособия педагогическим кадрам было осуществлено с отклонением от положений п.5(1) и п.8 Постановления Правительства № 426 от 26.04.2004⁵³, вследствие этого был установлен расчетный период длительностью от 9 до 12 последовательных календарных месяцев, что обусловило завышение средней заработной платы за календарный день, допустив нерегламентированные платежи.

________________

⁵³ Постановление Правительства № 426 от 26.04.2004 “Об утверждении Порядка исчисления средней заработной платы”.

√ В другом случае некоторым государственным служащим с отступлением от положений ст.43 Закона № 158-XVI от 04.07.2008, которые четко предусматривают длительность отпуска государственного служащего, были предоставлены дополнительно к законно установленному отпуску по 4-7 календарных дней, в качестве основания указывая на то, что условия их труда предполагают повышенные психоэмоциональные усилия, вследствие чего были допущены нерегламентированные платежи. Следует отметить и то, что в соответствии с Постановлением Правительства № 1254 от 15.11.2004⁵⁴ установлены категории работников, труд которых предполагает психоэмоциональные усилия, среди которых не были указаны государственные служащие.

________________

⁵⁴ Постановление Правительства № 1254 от 15.11.2004 “Об утверждении Положения об оплате труда отдельных категорий работников, которым установлена сокращенная продолжительность рабочего времени”.

√ Игнорируя положения п.7 приложения № 1 к Постановлению Правительства № 426 от 26.04.2004⁵⁵, которые предусматривают, что определение средней заработной платы осуществляется исходя из среднего количества рабочих часов в месяц (169) при нормальной недельной продолжительности рабочего времени 40 часов, в 7 примэриях⁵⁶ исчисление средней заработной платы за часы исполнения обязанностей председателями профсоюзных комитетов, не освобожденных с основного места работы, было осуществлено исходя из педагогических обязанностей, вследствие этого было допущено нерегламентированное исчисление оплаты их труда.

________________

⁵⁵ Постановление Правительства № 426 от 26.04.2004 “Об утверждении Порядка исчисления средней заработной платы”

⁵⁶ Примэрии: ком.Балатина, ком.Каменка, с.Кобань, ком.Кухнешть, с.Дану, с.Устия и ком.Виишоара.

√ В 2011 году некоторые примэрии осуществили платежи за различные услуги (внешкольные работы, уборка, водитель автомобиля, заполнение налоговых регистров, благоустройство территории, текущий ремонт помещений и оборудования, профсоюзная деятельность и т.д.), оказанные физическими лицами в соответствии с актами о закупке товаров и услуг, без начисления и уплаты отчислений в бюджет государственного социального страхования и взносов обязательного медицинского страхования, что составило 23,5 тыс.леев.

√ В другом случае примэрия Дану во избежание превышения лимитов численности персонала и фонда оплаты труда допустила выдачу заработной платы 4 единицам (инструктору по баскетболу, переводчику, водителю, председателю профсоюза), отражая ошибочно данные расходы по разд.113.45 – “Товары и услуги, не относящиеся к другим пунктам” в сумме 18,7 тыс.леев.

√ Хотя в результате ранее проведенного аудита Счетная палата предупредила об игнорировании положений законодательства при начислении заработной платы сотрудникам ОСОЗС, такие отклонения были обнаружены и Службой финансового контроля и ревизии в рамках финансовой проверки, проведенной в 2011 году. Администрация ОСОЗС в 2011 году допустила те же нарушения, а именно была предоставлена материальная помощь социальным ассистентам и работникам с игнорированием положений п.4 примечания к таблице № 4 из приложения № 3 к Постановлению Правительства № 381⁵⁷, что привело к допущению нерегламентированных платежей. Следует отметить, что нерегламентированные выплаты единовременных премий, установленные Счетной палатой (в 2009 году), до настоящего времени не были восстановлены (материалы находятся в судебном споре).

________________

⁵⁷ Постановление Правительства № 381 от 13.04.2006 “Об условиях оплаты труда работников бюджетной сферы”.

Рекомендации:

10. Районному совету Глодень и местным советам I уровня обеспечить повышение ответственности бухгалтерско-финансового менеджмента, направленного на установление решений, способных предотвратить явление мошенничества и растраты публичных денежных средств.

11. Примару ком.Дану обеспечить приведение положений коллективного трудового договора в соответствие с действующим законодательством, с исключением нерегламентированных нормативных положений.

12. Аппарату председателя совместно с ГУФ, ответственными АТЕ I уровня⁵⁸ рассмотреть случаи несоответствующей оплаты труда работников, с принятием мер по восстановлению нерегламентированных расходов и с устранением этих недостатков в будущем.

________________

⁵⁸ Примэрии: ком.Балатина, ком.Каменка, с.Кобань, ком.Кухнешть, ком.Дану, с Фундурий Ной, с.Фундурий Векь, г.Глодень, с.Лимбений Ной, с.Лимбений Векь, с.Петруня, ком.Виишоара, с.Стурзовка, с.Хыждиень.

13. ГУФ провести обучение сотрудников ОМПУ I уровня по применению трудового законодательства и обеспечить им методическую поддержку для внедрения процедур внутреннего контроля при осуществлении платежей по оплате труда.

14. ОСОЗС принять соответствующие меры по выполнению рекомендаций, изложенных в Постановлении Счетной палаты № 32 от 02.07.2009⁵⁹.

________________

⁵⁹ Постановление Счетной Палаты № 32 от 02.07.2009 “По Отчету аудитов соответствия исполнения бюджетов районов Унгень, Орхей, Теленешть, Кантемир, Штефан Водэ, Окница, Глодень и Единец в 2008 году”

• Изменение штатного расписания в пределах утвержденных единиц без соблюдения лимита фонда оплаты труда создает риски нерегламентированного утверждения и использования публичных денежных средств.

Для аргументирования изложенного отмечаем следующее:

Несоблюдение положений п.4 Постановления Правительства № 689 от 10.06.2003⁶⁰, которые предусматривают, что штатные расписания работников аппарата председателя района и управлений, отделов, других подведомственных ему подразделений утверждаются в пределах фонда оплаты труда и считаются действующими после их регистрации в Министерстве финансов, обусловило утверждение штатного расписания с превышением фонда оплаты труда. Так, в соответствии с Решением РС Глодень № 6/2 от 01.08.2011⁶¹, было принято решение исключить из штатов персонала одну единицу ведущего специалиста по разработке и реализации инвестиционных проектов с месячным фондом оплаты труда 1470 леев, с включением единицы заместителя председателя с месячным фондом оплаты труда 5200 леев (на 3730 леев больше). Произведенные изменения вызвали дополнительные расходы (за 5 месяцев) на общую сумму 18,6 тыс.леев, а также нерегистрацию штатного расписания в Министерстве финансов, таким образом были проигнорированы требования, установленные существующей нормативной базой.

________________

⁶⁰ Постановление Правительства № 689 от 10.06.2003 “О структуре и штатном расписании аппарата председателя района, управлений, отделов, других подразделений, подведомственных районному совету”.

⁶¹ Решение РС Глодень № 6/2 от 01.08.2011 “Об изменении и дополнении решения РС Глодень № 2/4 от 16.06.2003 – об утверждении структуры и штатного расписания аппарата председателя района”.

Рекомендации:

15. Районному совету Глодень рассмотреть случай ненадлежащего внесения изменений в штатное расписание аппарата председателя, с их приведением в соответствие с действующим законодательством.

• Не была соблюдена нормативно-правовая база, связанная с осуществлением расходов для обеспечения выполнения служебных полномочий ОМПУ района, которые требуют оптимизации.

Отсутствие эффективного контроля по оптимизации средств бюджетов АТЕ на протяжении 2011 года привело к осуществлению нерегламентированных расходов для выполнения служебных полномочий органами местного публичного управления АТЕ района на общую сумму 23,3 тыс.леев. Так, некоторые примэрии⁶², игнорируя требования п.2 (разд.I), п.5.8 (разд.II), п.6.1 Приказа Департамента статистических и социологических исследований Республики Молдова № 108 от 17.10.1998⁶³, допустили нарушения, выраженные в: выдаче путевого листа один раз в месяц, неуказании количества топлива, для которого был выдан талон, остатка топлива при отправлении и прибытии, а также без записи пробега в километрах. Аналогично примэрии Устия и Виишоара в течение 4 лет использовали служебные автомобили с неисправным спидометром, что подвергает сомнению пробег в 2011 году 28497 км и, соответственно, 24255 км в служебных целях, на которые всего было списано 5130 литров бензина на сумму 75,1 тыс.леев⁶⁴.

________________

⁶² Примэрии: с.Кобань, с.Лимбений Ной, с.Фундурий Векь, с.Устия и ком.Виишоара.

⁶³ Инструкция по заполнению и обработке маршрутного листа для грузовых автомобилей, автобусов и легковых автомобилей, счетов за перевозки грузов на автомобиле, товаротранспортных накладных для перевозки товаров автотранспортом, утвержденная Приказом Департамента статистических и социологических исследований № 108 от 17.10.1998.

⁶⁴ Примэрии: с.Устия – 41,0 тыс.леев (2850 литров); ком.Виишоара – 34,1 тыс.леев (2280 литров).

Согласно положениям п.7 Постановления Правительства № 1404 от 30.12.2005⁶⁵, местным советам разрешено принимать решения о выплате примарам сел (коммун) и городов, не имеющим в пользовании служебных легковых автомобилей, ежемесячной компенсации за использование личного автотранспорта в пределах стоимости 50-80 литров бензина, исходя из расстояния до центра административной единицы второго уровня. Однако, несмотря на вышесказанное, примэрия Фундурий Векь допустила превышение ежемесячного лимита, установленного для использования арендованного автомобиля, превысив допустимый годовой норматив до 1620 литров, таким образом, осуществив нерегламентированные расходы из местного бюджета на общую сумму 23,3 тыс.леев.

________________

⁶⁵ Постановление Правительства “О порядке использования органами публичного управления служебного легкового автотранспорта” № 1404 от 30.12.2005 (с последующими изменениями и дополнениями).

Следует отметить, что предписания Постановления Правительства № 1404 от 30.12.2005 не регламентируют норму расхода для служебных автомобилей руководителей ОМПУ I уровня, что приводит к осуществлению некоторых расходов, значительно превышающих лимиты, установленные для руководителей других центральных и местных публичных органов, что создает риск осуществления неэффективных расходов из местных бюджетов. Например, годовой пробег в километрах для служебного автотранспорта по 7 примэриям⁶⁶ превышает установленные лимиты для руководителей центральных публичных органов от 876 км до 7772 км в год.

________________

⁶⁶ Примэрии: г.Глодень, с.Лимбений Ной, с.Фундурий Векь, с.Виишоала, с.Устия, ком.Кухнешть, с.Кобань и т.д.

Рекомендации:

16. Примэриям Устия, Виишоара и Фундурий Ной обеспечить соблюдение регламентированных норм при использовании служебных автомобилей, с соответствующей оптимизацией расходов в данной области и консолидацией внутреннего контроля в этом аспекте.

• Существующий менеджмент не обеспечил необходимое соответствие при исполнении и других расходов за счет бюджетных средств.

Для аргументирования изложенного, отмечаем следующее:

√ Требуются улучшения по разделу правильности и законности расчета расходов на служебные командировки сотрудников государственных учреждений и АТЕ. Хотя общая сумма установленных отклонений незначительная, аудитом установлено, что данное нарушение было выявлено во многих примэриях, что проиллюстрировано примерами. Так, транспортные расходы сотрудников, которые были делегированы в командировку, начислялись и выплачивались по максимальному тарифу, что противоречит требованию ст.15(2) Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 836 от 24.06.2002⁶⁷, которое предусматривает, что в случае непредставления проездных документов оплата проезда по территории Республики Молдова производится по минимальному тарифу. Стоит также отметить, что с отклонением от положений п.137 Приказа министра финансов № 94 от 19.07.2010, аналитический учет расчетов с подотчетными лицами не ведется в накопительной ведомости по расчетам с подотчетными лицами ф. № 386 (мемориальный ордер № 8), что создает риски неотражения в бухгалтерском учете дебиторской и кредиторской задолженности, искажение данных в финансовой отчетности и допуска нерегламентированных расходов.

________________

⁶⁷ Постановление Правительства № 836 от 24.06.2002 “Об утверждении Положения об откомандировании работников предприятий, учреждений и организаций Республики Молдова”

√ Примэрия г.Глодень, игнорируя положения ст.14(6) Закона № 1525-XIII от 19.02.1998⁶⁸, которыми предусматривается, что небытовые потребители обязаны приобрести, установить, осуществлять метрологическую поверку, эксплуатировать, содержать, ремонтировать и заменять измерительное оборудование для считывания объемов поставляемой им электроэнергии, природного газа и тепловой энергии, не приняла надлежащие меры по оснащению этим оборудованием двух зданий⁶⁹, потребление тепловой энергии было рассчитано исходя из стоимости одного м². Таким образом, в результате проверки потребления тепловой энергии за 2011 год было установлено, что для отопления зданий, оснащенных данным оборудованием, общей площадью 15546 м² использовалось 456,26 Г/кал., а для отопления зданий без соответствующего оборудования площадью 5136 м² было израсходовано 635,63 Г/кал, или на 0,0944 Г/кал более за 1 м². Таким образом, несоответствующий менеджмент по данному разделу только в 2011 году привел к дополнительным расходам за счет публичных средств на общую сумму 431,8 тыс.леев.

________________

⁶⁸ Закон об энергетике № 1525-XIII от 19.02.1998.

⁶⁹ 4-этажное здание примэрии г.Глодень и 2-этажное здание детского сада.

Рекомендации:

17. Примэрям Кобань, Лимбений Ной, Фундурий Векь, Устия, Виишоара и Фундурий Ной обеспечить соблюдение нормативных требований при использовании служебных автомобилей, с соответствующей оптимизацией расходов в данной области и консолидацией внутреннего контроля в этом аспекте.

18. Примэриям Глодень, Кажба, Лимбений Ной, Петруня, Устия осуществлять расчет командировочных расходов работников государственных учреждений в соответствии с действующими нормативными актами.

19. Аудитируемым АТЕ района Глодень вести аналитический учет расчетов с подотчетными лицами в соответствии с положениями законодательства.

20. Примэрии г.Глодень принять надлежащие меры по ускорению оснащения зданий оборудованием по измерению объемов тепловой энергии во избежание нерегламентированного использования публичных средств.

• Отсутствие внутреннего контроля над обеспечением горячими завтраками учеников I-IV классов в учебных заведениях района Глодень обусловило осуществление нерегламентированных расходов, а также несоответствующую выдачу этих завтраков.

В 2011 году для обеспечения горячим завтраком учеников I-IV классов учебных заведений района Глодень из государственного бюджета были выделены трансферты на общую сумму 2507,7 тыс.леев.

Несмотря на то, что нерегламентированная выдача горячих завтраков, установленная в ходе проверки 8 подразделений⁷⁰ методом сопоставления ведомостей учета питания учеников I-IV классов с регистрами учета посещаемости учеников в течение пяти месяцев (январь-май) 2011 года ниже порога значимости, однако аудитом установлено отсутствие внутреннего контроля над осуществлением мониторинга данной области, что создает риски мошенничества и неэффективного использования средств, предоставленных из государственного бюджета, а именно при подготовке и использовании горячих завтраков для учащихся, которые отсутствуют на уроках.

________________

⁷⁰ Примэрии: г.Глодень, ком.Балатина, с.Кобань, ком.Кухнешть, ком.Дану, с.Фундурий Векь, с.Петруня, с.Устия.

Рекомендации:

21. Примэриям г.Глодень, ком.Балатина, ком.Кухнешть, ком.Дану, с.Фундурий Векь, с.Лимбений Ной, с.Петруня, с.Устия усилить внутренний контроль за соответствующей областью и обеспечить прозрачность в ведении учета учеников, получающих горячие завтраки.

• При осуществлении ряда расходов за счет районного бюджета не были приняты во внимание институциональные компетенции при выполнении государственных расходов, были профинансированы некоторые расходы, выходящие за пределы регламентированных рамок.

Так, несмотря на то, что в соответствии с п.3 устава МП “Clubul de fotbal din Glodeni”, утвержденного районным советом Глодень Решением № 4/17 от 10.06.2004⁷¹, предприятие осуществляет свою деятельность по принципу полного самоуправления, обеспечивая самофинансирование производственных процессов, вопреки положениям ст.8(4) Закона № 397-XV от 16.10.2003, которые устанавливают разграничение между бюджетами АТЕ полномочий по осуществлению публичных расходов, за период 2004-2011 годов было допущено нерегламентированное финансирование (за счет районного бюджета) текущих расходов МП “Clubul de fotbal din Glodeni” на общую сумму 2032,8 тыс.леев. Более того, в 2011 году были допущены незаконные расходы в результате оплаты тренеру курсов для получения лицензии BUEFA в сумме 16,6 тыс.леев, который впоследствии, 16.01.2012, уволился с занимаемой должности (Приказ № 04 от 16.01.2012).

________________

⁷¹ Решение РС Глодень № 4/17 от 10.06.2004 – об учреждении МП “Clubul de fotbal Glodeni”.

Рекомендации:

22. Районному совету Глодень:

22.1) обеспечить внедрение эффективных процедур внутреннего контроля за порядком использования средств районного бюджета с учетом компетенций при выполнении публичных расходов, возложенных законом;

22.2) рассмотреть случай неэффективной оплаты публичных средств, с недопущением этого в будущем.

• Неэффективный менеджмент освоения средств для капитальных вложений и капитального ремонта продолжает оставаться областью, подверженной нарушениям.

ОМПУ не располагают инвестиционными политиками и четкими целями для завершения начатых в 2006-2009 годах объектов. Это приводит к неэффективному использованию публичных средств, учитывая, что не была произведена их консервация, а со временем они разрушаются. Отсутствие мониторинга над началом работ по капитальному ремонту вызвало допущение приема работ, которые фактически не были выполнены. Так, в аудитируемый период за счет бюджета района были освоены бюджетные средства для капитальных вложений и капитального ремонта на сумму 16518,4 тыс.леев (в том числе за счет: государственного бюджета – 2268,4 тыс.леев; ФСИМ – 9074,2 тыс.леев, районного бюджета – 1514,7 тыс.леев, местных бюджетов – 2679,9 тыс.леев, экологического фонда – 981,2 тыс.леев).

Аудитирование 7 объектов, подвергнутых капитальному ремонту⁷², выявило в учете недостатки на общую сумму 413,4 тыс.леев, что свидетельствует о том, что финансовая дисциплина по данному разделу не проявила тенденцию к улучшению, пострадав от нарушений при осуществлении мониторинга выполнения договоров подряда, а также несоблюдения действующего законодательства в этой области. Эта ситуация привела к проведению некоторых видов работ, выполненных в большем объеме, чем по договору, а также к выполнению других работ на сумму 144,6 тыс.леев без согласования и утверждения в установленном порядке. Хотя некоторые работы были приняты в объемах, которые составляют от 19,6 до 80,4%, другие, будучи полностью оплачены, не были приняты (268,8 тыс.леев из 841,8 тыс.леев).

________________

⁷² Детский сад с.Кажба; теоретический лицей с.Петруня; гимназия, детский сад и примэрия с.Лимбений Ной; Дом культуры с.Душмань; Дом культуры с.Каменка.

В 2011 году при проведении капитального ремонта Дома культуры с.Душмань было установлено выполнение дополнительных работ на общую сумму 144,6 тыс.леев, без экспертизы в установленном порядке, чем не были соблюдены положения ст.13 Закона № 721-XIII от 02.02.1996⁷³. Более того, выполнение работ сверх объема, предусмотренного в договоре, путем замены другими видами работ (144,6 тыс.леев), не было согласовано и утверждено генеральным подрядчиком, ответственность за эти изменения была возложена на примара с.Душмань, чем не были соблюдены предписания п.27 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 361 от 25.06.1996⁷⁴.

________________

⁷³ Закон № 721-XIII от 02.02.1996 “О качестве в строительстве”.

⁷⁴ Постановление Правительства № 361 от 25.06.1996 “Об обеспечении качества строительства”.

В результате осмотра на месте были установлены нарушения еще в 4 примэриях района. Так, несмотря на то, что работы по капитальному ремонту теоретического лицея с.Петруня, согласно договорным условиям, должны были быть выполнены в течение 3 месяцев (начиная с 28.09.2011), фактически они были начаты после истечения установленного срока (2 января 2012 года). Хотя выполненные работы были полностью оплачены в декабре 2011 года (255,9 тыс.леев), в результате выезда на место (28.02.2012) было выявлено невыполнение некоторых работ общей стоимостью 43,9 тыс.леев (19,4%). Такие недостатки были обнаружены и при: выполнении работ по капитальному ремонту в ОСВ Петруня (72,6 тыс.леев); выполнении работ по капитальному ремонту в Доме культуры ком.Каменка (80,6 тыс.леев); капитальном ремонте детского сада с.Кажба (от 19,2 тыс.леев до 52,5 тыс.леев) – (приложение № 8 – фото). Более того, планирование капитального ремонта детского сада с.Кажба было проведено с нарушениями, смета расходов была составлена произвольно, без уточнения и документирования площадей и помещений, которые должны быть отремонтированы, что свидетельствует об отсутствии тенденции к улучшению этого компонента и наличии нарушений в области контроля за выполнением договоров подряда.

Упомянутые недостатки свидетельствуют об отсутствии надлежащего мониторинга со стороны отдела строительства и получателя (через технический надзор) над объемами, отраженными в протоколе выполнения работ, что привело к нерегламентированному использованию публичных средств.

Как на районном уровне, так и на уровне ОМПУ, не существует инвестиционной политики в отношении объектов, начатых в 2006-2009 годах и не завершенных до настоящего времени. Также отсутствует видение относительно их пригодности в будущем. Согласно данным бухгалтерского учета, по состоянию на 31.12.2011 затраты на выполнение 3 незавершенных объектов⁷⁵ составили 21,3 млн.леев. Из этих трех объектов газопровод высокого давления Душмань-Чучуля, строительство которого было начато в 2006 году и завершено в 2011 году, не был введен в эксплуатацию из-за невозможности получения газа потребителем, в соответствии с положениями законодательства⁷⁶.

________________

⁷⁵ Газопровод высокого давления Душмань – Чучуля – 5,0 млн.леев; газопровод Лимбений Векь – Фундурий Векь – 6,5 млн.леев; восстановление системы водоснабжения г.Глодень – 9,8 млн.леев.

⁷⁶ П.26(d) Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 1226 от 19.09.2002 “Об утверждении Положения об организации и осуществлении работ по проектированию, монтажу и приемке систем газоснабжения”.

Согласно проектной документации (не актуализированной по состоянию на сегодняшний день), для завершения двух других объектов необходимы финансовые средства на общую сумму более 5,4 млн.леев. Следует отметить, что непринятие необходимых мер РС для завершения этих работ может привести к их разрушению.

Рекомендации:

23. Районному совету:

23.1) принять меры по организации соответствующей системы внутреннего контроля, способного обеспечить выполнение бюджетных ассигнований в законтрактованные сроки и надлежащее управление государственным имуществом;

23.2) обеспечить организацию и проведение государственных закупок для приобретения товаров, работ и услуг в строгом соответствии с законодательными и нормативными актами.

• Констатации аудита о государственных закупках работ и услуг

√ По этому разделу аудит обнаружил ряд нарушений, которые выражаются: несоблюдением законодательных положений при закупке товаров, работ и услуг, были законтрактованы работы по капитальному ремонту в отсутствие источников покрытия на сумму 142,39 тыс.леев; дроблением государственных закупок; дисквалификацией хозяйствующих операторов, которые предложили гораздо более низкие цены, чем выигравшие оферты, что обусловило дополнительные расходы за счет публичных средств на сумму 141,4 тыс.леев.

Закон № 96-XVI от 13.04.2007⁷⁷, а также другие нормативные документы, связанные с областью государственных закупок, предусматривают, что закупающий орган обязан обеспечить законность и эффективность государственных закупок, однако отсутствие хорошо определенного внутреннего контроля со стороны некоторых должностных лиц в рамках ОМПУ района (I и II уровня) относительно эффективного мониторинга за исполнением договоров государственных закупок вызвал нарушение положений действующих нормативных актов. Аудиторская миссия установила, что ОМПУ района (I и II уровня), в качестве закупающего органа, допустили многочисленные нарушения и недостатки, связанные с покупкой товаров и услуг, повлиявшие на надлежащее управление местными публичными средствами.

________________

⁷⁷ Закон о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007 (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Закон № 96-XVI от 13.04.2007).

Так, примэрия г.Глодень и примэрия с.Петруня, игнорируя положения ст.69(1) Закона № 96-XVI от 13.04.2007, с целью применения другой процедуры закупок, допустили дробление закупок товаров. Таким образом, приобретение продовольственных товаров было осуществлено на основании 11 и, соответственно, 3 договоров (731,3 тыс.леев и 107,6 тыс.леев), при заключении которых на тот же товар были применены различные цены, в результате приводя к дополнительным расходам на общую сумму 85,5 тыс.леев⁷⁸. Более того, хотя оцененная стоимость закупки превысила 200,0 тыс.леев, примэрия г.Глодень инициировала процедуру государственных закупок путем запроса ценовых оферт, а не через открытые торги, что противоречит положениям ст.54(1) Закона № 96-XVI от 13.04.2007.

________________

⁷⁸ Примэрии: г.Глодень – 82,3 тыс.леев, с.Петруня – 3,3 тыс.леев.

По ст.44(3) a) и ст.46(1) b) вышеуказанного закона рабочая группа вправе дисквалифицировать офертанта в случае, если он не соответствует квалификационным требованиям и в случае, если офертанту не удается продемонстрировать наличие у него доступа к особым технологиям или более выгодным рыночным условиям, которые позволили бы ему предложить столь заниженную цену оферты. В результате рабочие группы РС Глодень по закупке работ по капитальному ремонту гимназии с.Лимбений Ной в размере 160,9 тыс.леев; по капитальному ремонту детского сада с.Лимбений Ной в размере 107,49 тыс.леев; по капитальному ремонту теоретического лицея с.Петруня в размере 225,9 тыс.леев дисквалифицировали хозяйствующих операторов, которые предложили самые низкие цены (значительно ниже процент по транспортным расходам, накладным расходам, не требующим демонстрации доступа к специальной технологии или более благоприятным рыночным условиям), были неэффективно использованы бюджетные средства на сумму 55,9 тыс.леев.

С отклонениями от ст.19 и 20 того же закона примэрия г.Глодень в 2011 году не опубликовала в Бюллетене государственных закупок объявление о намерении и приглашение к представлению оферт для обеспечения прозрачности государственных закупок.

В соответствии со ст.3 (2) Закона № 436-XVI от 28.12.2006, которая предусматривает, что ОМПУ обладают автономией в принятии решений, организационной, управленческой и финансовой автономией, а также правом на инициативу во всем, что касается управления местными публичными делами, осуществляя свою власть в пределах подведомственной территории, аппарат председателя нарушил данный принцип тем, что провел процедуру закупок и законтрактовал от своего имени все работы по капитальному ремонту, предусмотренные в приложении 6 к Закону о государственном бюджете на 2011 год, которым для ОМПУ района были утверждены ассигнования на общую сумму 2350,0 тыс.леев.

Согласно ст.7(3) Закона № 397-XV от 16.10.2003, в которой указывается, что заключение договоров на работы, услуги, товарно-материальные ценности и осуществление расходов производятся в пределах утвержденных (уточненных) лимитов, вместе с тем аппарат председателя заключил договора на капитальный ремонт в детском саду с.Каменка на сумму 142,4 тыс.леев в отсутствие источников покрытия.

√ Вместе с тем при закупке товаров, работ и услуг закупающие органы не соблюдали некоторые аспекты процедуры, а именно:

- не было обеспечено составление и хранение дел о государственных закупках согласно требованиям п.6 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 9 от 17.01.2008 (примэрии г.Глодень, с.Петруня и аппарат председателя района Глодень), что определяет риск изъятия или замены записей, которые они содержат;

- в разработанных положениях для членов рабочей группы по закупкам не указана ответственность по составлению дел о государственной закупке и хранению их соответствующим образом (примэрии г.Глодень, с.Петруня и аппарат председателя района Глодень).

Рекомендации:

24. Аппарату председателя района Глодень и примэриям г.Глодень и с.Петруня обеспечить соблюдение процедур государственных закупок, их прозрачность, а также установить четкие обязанности для каждого члена рабочей группы при оценке оферт.

25. Председателю района Глодень обеспечить проведение обучения в области государственных закупок для членов рабочих групп в рамках подразделений районного совета и ОМПУ I уровня, одновременно оказывая методическую поддержку по внедрению процедур внутреннего контроля при закупке товаров и услуг, в том числе при описании связанных с ними процессов.

Цель III: Отчитались ли АТЕ соответствующим образом, содержали и сохраняли адекватно свои основные средства и имущество?

Аудиторские доказательства выявляют, что система менеджмента управления имуществом района не соответствовала законодательству, имеется ряд недостатков и ошибок, которые выражаются в: отсутствии соответствующего учета публичной собственности и достоверной отчетности по имущественным ситуациям; необеспечении полной регистрации права собственности в кадастровом органе; незаключении договоров на передачу имущества в управление; неопределении менеджерской ответственности руководителей предприятий за качественным управлением вверенными ценностями; отсутствии нормативно-правовой базы по увеличению стоимости основных средств, переданных в экономическое управление, за счет капитального ремонта из других источников и т.д. Все это является следствием отсутствия в рамках ОМПУ исчерпывающей политики по регламентированию порядка управления местной публичной собственностью, что, в конечном счете, приводит к недопоступлению в бюджеты АТЕ возможных доходов, необходимых для обеспечения выполнения законных обязанностей ОМПУ.

Тем не менее, учет публичного имущества, переданного в экономическое управление муниципальным предприятиям и публичным медико-санитарным учреждениям, не является достоверным и требует восстановления.

В подтверждение вышеизложенного отмечаем следующее.

• Согласно ст.13 Закона № 523-XIV от 16.07.1999⁷⁹, учет публичной собственности АТЕ ведется в бухгалтериях в строгом соответствии с Методологическими нормами, разработанными Министерством финансов. Это требование отмечается и в других законодательных актах в сфере действия этой области, в том числе в нормативных актах, разработанных Министерством финансов. Тем не менее, в течение нескольких лет ОМПУ района не решили проблему оценки и регистрации в бухгалтерском учете земель, находящихся в публичной собственности, было допущено неотражение в бухгалтерском учете стоимости основных средств учредителя, переданных в экономическое управление, в размере 94366,6 тыс.леев, неотражение в балансе исполнения бюджета публичных органов/учреждений (форма № 1), по состоянию на 01.01.2012, той же суммы, а также неувеличение стоимости основных средств на 1692,3 тыс.леев.

________________

⁷⁹ Закон № 523-XIV от 16.07.1999 “О публичной собственности территориально-административных единиц”.

В подтверждение вышеизложенного отмечаем следующее.

√ Согласно положению ст.8 Земельного кодекса, прерогатива изменения назначения сельскохозяйственных земель принадлежит Правительству Республики Молдова, несмотря на это решения принимались местными советами. Так, на основании решения местного совета Душмань № 6/3 от 01.10.2010 и договора купли-продажи от 18.10.2010, гражданину был продан участок земли, прилегающий к строительству, площадью 0,7317 га и стоимостью 20,5 тыс.леев, находящийся за пределами населенного пункта. В нарушение положений законодательства сельский совет Душмань, превысив свои полномочия, решил продать земельный участок сельскохозяйственного назначения в виде участка под строительство, таким образом было изменено назначение участка без компенсации потерь в размере 1003,35 тыс.леев после его изъятия из сельскохозяйственного оборота.

Следует отметить, что сооружения, расположенные на данном участке, были узаконены судебной инстанцией, хотя они были построены в отсутствие градостроительного сертификата и разрешений на строительство.

Из-за отсутствия соответствующего контроля со стороны ОМПУ и эффективного сотрудничества с Государственной инспекцией в строительстве, было допущено строительство ряда незаконных сооружений на земельных участках сельскохозяйственного назначения в окрестностях с.Стурзовка (три незаконных строительства рядом с водными объектами), что приводит к неуплате соответствующих платежей, были упущены бюджетные доходы (приложение № 9).

√ Аудитирование раздела о бухгалтерском учете публичного имущества, переданного в экономическое управление ПМСУ района Глодень, установило отсутствие аналитического учета долгосрочных вложений по предприятиям, который необходимо вести в реестре формы № 292 и карточке № 292 в соответствии с положениями п.130/1 и п.199 Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 85 от 09.10.1996 (с последующими изменениями), п.137 и п.217 Инструкции, утвержденной Приказом № 93 от 19.07.2010, п.130/1 и п.199 Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 137 от 25.11.1998⁸⁰ (с последующими изменениями), п.128 и п.187 Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010.

________________

⁸⁰ Приказ министра финансов № 137 от 25.11.1998 “Об утверждении Инструкции о бухгалтерском учете в централизованных бухгалтериях примэрий сел (коммун), городов”.

Отсутствие законодательных положений по капитализации стоимости публичного имущества, переданного в экономическое управление ПМСУ в результате выполнения инвестиций и капитального ремонта из других источников, кроме полученных от учредителя, которые непосредственно отнесены на расходы, приводит к снижению как стоимости недвижимого имущества, так и срока их полезного функционирования. Например, только в 2011 году за счет источников Национальной компании медицинского страхования были выделены средства на сумму 1692,3 тыс.леев на капитальный ремонт недвижимого имущества, переданного в экономическое управление ПМСУ района Глодень, которые впоследствии были списаны на расходы.

На основе информации о стоимости публичного имущества муниципальных предприятий района Глодень, представленной районным советом Глодень, по состоянию на 01.01.2012, в районе Глодень зарегистрированы 12 муниципальных предприятий. Проверив учет публичного имущества, находящегося в собственности ОМПУ I и II уровня, переданного в экономическое управление, аудиторская группа установила, что РС ведет учет собственности в регистре в соответствии с положениями Постановления Правительства № 338 от 21.03.2003⁸¹ об общей стоимости основных средств, принадлежащих муниципальным предприятиям, не разделяя средства, переданные в экономическое управление учредителем, что противоречит ст.1055 Закона № 1107-XV от 06.06.2002⁸².

________________

⁸¹ Постановление Правительства № 338 от 21.03.2003 “Об утверждении Каталога основных средств и нематериальных активов” (далее – Постановление Правительства № 338 от 21.03.2003).

⁸² Закон № 1107-XV от 06.06.2002, Гражданский кодекс.

Так, по состоянию на 01.01.2012 в г.Глодень было зарегистрировано два муниципальных предприятия – МП “Servicii Comunale Glodeni” и МП “Reţele Termice Glodeni”. Проверив учет публичного имущества города Глодень, переданного в экономическое управление, аудиторская группа установила, что в примэрии г.Глодень отсутствует учет муниципальной собственности в соответствии с положениями Постановления Правительства № 338 от 21.03.2003 об общей стоимости основных средств, принадлежащих муниципальным предприятиям, с разделением средств, переданных в экономическое управление учредителем, что противоречит ст.1055 Закона № 1107-XV от 06.06.2002. Информация о собственности муниципальных предприятий г.Глодень централизована лишь в районном совете Глодень, а именно: МП “Servicii Comunale Glodeni” – основные средства в размере 90758,5 тыс.леев и МП “Reţele Termice Glodeni” – 2100,6 тыс.леев. Следует отметить, что стоимость жилищного фонда, зарегистрированная на счете МП “Servicii Comunale Glodeni” (77008,3 тыс.леев), не была уменьшена на стоимость приватизированного фонда, который, согласно информации, предоставленной РС (отделом приватизации), в 2005-2011 годы составлял 270,0 тыс.леев. Таким образом, примэрия г.Глодень не обеспечила формирование ассоциаций совладельцев и не передала им в управление стоимость зданий (за исключением стоимости неприватизированных квартир). В ходе аудита аудиторской группе не были представлены акты приема-передачи имущества учредителя, переданного в управление предприятиям, а также договора безвозмездного пользования, регулирующего стоимость и порядок управления имуществом, переданным в управление. Также примэрия г.Глодень, как учредитель, не отразила в отчете стоимость этих фондов в балансе исполнения бюджета публичных органов/учреждений (форма № 1), который представляется в Министерство финансов.

√ Система менеджмента управления публичным имуществом муниципальными предприятиями не соответствовала законодательству, имеется ряд недостатков и ошибок, которые выражаются в: отсутствии соответствующего учета публичной собственности и достоверной отчетности по имущественным ситуациям; необеспечении полной регистрации права собственности в кадастровом органе; незаключении договоров на передачу имущества в управление. Также учет публичного имущества, переданного в экономическое управление муниципальным предприятиям, не является достоверным и требует восстановления.

Так, МП “Căldăruşa”, основанное местным советом Дану, по состоянию на 01.01.2012 располагало основными средствами, переданными в управление учредителем, в размере 374,6 тыс.леев. Тем не менее, местный совет не скорректировал устав муниципального предприятия в соответствии с Примерным положением, утвержденным Постановлением Правительства № 387 от 06.06.1994⁸³, в котором отсутствует глава III “Имущество предприятия”, а именно не указано, из чего состоит имущество предприятия и порядок его использования (хозяйствования). Таким образом, примэрия Дану нерегламентированно передала МП “Căldăruşa” основные средства стоимостью 374,6 тыс.леев, которые не были отражены в бухгалтерском учете и финансовой отчетности учредителя.

________________

⁸³ Постановление Правительства № 387 от 06.06.1994 “Об утверждении Примерного положения о муниципальном предприятии” (далее – Постановление Правительства № 387 от 06.06.1994).

Хотя п.14 раздела IV “Имущество предприятия” устава предприятия, утвержденного местным советом, предусматривает, что имущество предприятия состоит из ценностей, переданных учредителем, с правом экономического управления, примэрия Хыждиень передала МП “Ilidarom” основные средства на сумму 608,6 тыс.леев, а также другие публичные ценности (земельные участки, леса и лесные полосы, стадион и т.д.) в отсутствие решения местного совета.

Несмотря на то, что как решения, так и акты приема-передачи предусматривают передачу основных средств в экономическое управление, примэрия Лимбений Ной и ГУОМС допустили передачу МП “Limbenii Noi-Apă” и МП “Clubul de fotbal Glodeni” основных средств на сумму 499,3 тыс.леев и, соответственно, 25,0 тыс.леев, стоимость этих средств была незаконно исключена из бухгалтерского учета учредителей.

Несоблюдение в точности положений п.30 Постановления Правительства № 387 от 06.06.1994, согласно которому контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятия осуществляет учредитель, а также ведение бухгалтерского учета с отклонениями от Инструкций, утвержденных Приказами министра финансов № 137 от 09.10.1996 и № 94 от 19.07.2010 привело к нерегистрации в бухгалтерском учете примэрий Хыждиень, Лимбений Ной и ГУОМС и в финансовой отчетности учредителя (местной администрации) основных фондов, переданных в управление соответствующим предприятиям, на сумму 608,6 тыс.леев, 499,3 тыс.леев и 25,0 тыс.леев.

МП “Seregrup-Prim”, расположенному на территории примэрии Фундурий Векь, для осуществления хозяйственной деятельности в отсутствие акта приема-передачи были переданы основные средства в размере 530,1 тыс.леев.

Также на основании актов приема-передачи примэриями Петруня, Балатина и Виишоара были переданы основные средства предприятиям, основанным соответствующими местными советами (МП “La Şesul Petrenilor” – 1481,9 тыс.леев; МП “Viitorul Balatinei” – 3,7 тыс.леев; МП “Via Domnească” – 191,3 тыс.леев).

Отмечается, что бухгалтерский учет ведется с отклонениями от Инструкций, утвержденных Приказами министра финансов № 137 от 09.10.1996 и № 94 от 19.07.2010, а именно, имущество, переданное с правом экономического управления, отражаются на счетах 010 и 011, однако оно подлежит регистрации по Дт счета 136 “Долгосрочные инвестиции в несвязанные части” и Кр счета 265 “Инвестиционный фонд”.

Рекомендации:

26. РС Глодень, примэриям: г.Глодень, ком.Дану, с.Хыждиень, с.Фундурий Векь, с.Петруня, с.Лимбений Ной, ком.Виишоара:

26.1) изучить порядок управления публичным имуществом с конкретным установлением порядка решения существующих проблем;

26.2) в качестве учредителей муниципальных предприятий провести полную инвентаризацию публичной собственности, переданной в управление учрежденным предприятиям, с целью восстановления бухгалтерского учета о составе и стоимости фондов по виду субъектов;

26.3) обеспечить составление актов приемки-передачи имущества в управление с правильным отражением всех изменений в бухгалтерских балансах муниципальных предприятий, а также в их учредительных документах, надлежащую регистрацию права собственности;

26.4) привести бухгалтерский учет имущества, переданного в управление ПМСУ и предприятиям из соответствующих населенных пунктов, в соответствие с действующим законодательством.

ОБЩИЕ ВЫВОДЫ

Аудиторская миссия установила случаи несоблюдения законодательных положений, выявив нарушения и пробелы, которые повлияли на бюджетный процесс в целом, а также на надлежащее управление публичным имуществом.

 Не было обеспечено выполнение некоторых эффективных процедур и инструментов с целью полного поступления собственных доходов, в том числе из следующих источников: использование земель и имущества публичной собственности; продажа публичных земель; сбор за торговые объекты и/или предоставление социальных услуг; поступление приватного налога. Несоответствующий менеджмент оценки и мобилизации бюджетных доходов приводит к разногласиям в отношениях между бюджетом района и государственным бюджетом.

Вследствие несоответствующего финансового менеджмента установлены грубые нарушения финансовой дисциплины при осуществлении расходов из бюджета района, которые обусловили: осуществление не регламентированных, нерациональных расходов и не по назначению; искажение данных бухгалтерских регистров и отчетов; нарушение процедур закупки товаров и услуг; осуществление необоснованных расходов на капитальный ремонт.

Неудовлетворительный менеджмент и внутренний контроль в процессе управления публичным имуществом обусловили недостатки и недочеты, которые выражаются в: отсутствии соответствующего учета публичного имущества и достоверной отчетности имущественных ситуаций; необеспечении полной регистрации права собственности в кадастровом органе; незаключении договоров на передачу имущества в управление; неопределении менеджерской ответственности руководителей предприятий за надлежащим управлением вверенными ценностями и т.д. В результате основные средства утратили свою идентичность на момент передачи муниципальным предприятиям.