Постановление N 31 от 18.06.2013 об Отчете аудита по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2012 год

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

об Отчете аудита по Отчету Правительства об исполнении бюджета

государственного социального страхования за 2012 год

№ 31  от  18.06.2013

 (в силу 26.07.2013) 

Мониторул Офичиал № 161-166 ст.26 от 26.07.2013

* * *

Счетная палата в присутствии заместителя министра труда, социальной защиты и семьи г-жи Р.Главан, председателя Национальной кассы социального страхования г-жи М.Борта, заместителя председателя Национальной кассы социального страхования г-жи Т.Попа, заместителя начальника Главной государственной налоговой инспекции г-на Г.Кожокарь, заместителя начальника управления финансов здравоохранения и социальной защиты Министерства финансов г-жи Н.Кихай, начальника Социальной инспекции г-на М.Григорьева, главного консультанта Управления реформы центральной публичной администрации Государственной канцелярии г-жи Л.Коптилец, а также других ответственных лиц, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) a) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2012 год, проведенного в Национальной кассе социального страхования.

__________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 (с последующими изменениями и дополнениями).

Аудиторская миссия проводилась на основании положений ст.28 и 31 Закона о Счетной палате и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2013 год², имея в качестве цели оценку сквозь призму существенных показателей полноты Отчета об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2012 год, представленного Правительству НКСС.

__________________

² Постановление Счетной палаты № 54 от 4.12.2012 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2013 год”.

Аудит был проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты³. Аудиторские доказательства были получены в результате рассмотрения внутренних нормативных актов, соответствующих аудитируемой области, отчетов об исполнении бюджета государственного социального страхования (далее – БГСС), заключенных договоров; проверки первичных документов, актов приема работ, связанных с освоением инвестиций и капитальным ремонтом; анализа показателей и ряда значительных данных с исчислением и подтверждением информации; прямых наблюдений, а также путем запроса объяснений ответственных лиц, сбора информации от сторонних лиц и др.

__________________

³ Постановление Счетной палаты № 58 от 28.12.2009 «Об утверждении Общих стандартов аудита и Стандартов аудита соответствия».

Рассмотрев результаты аудита и заслушав представленный отчет, а также объяснения должностных лиц, присутствовавших на публичном заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

В соответствии с Законом о государственной системе социального страхования⁴ бюджет государственного социального страхования по доходам и расходам администрируется и управляется НКСС, которая, согласно уставу⁵, исполняет функции по сбору (на основании индивидуальных кодов социального страхования) и распределению финансовых средств, поступивших в результате уплаты взносов государственного социального страхования застрахованными лицами и страхователями.

__________________

⁴ Закон о государственной системе социального страхования № 489-XIV от 08.07.1999 (далее – Закон о государственной системе социального страхования).

⁵ Постановление Правительства № 739 от 25.07.2000 «Об утверждении Устава Национальной кассы социального страхования Республики Молдова».

Данные, зарегистрированные в Отчете об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2012 год, учитывая существенные показатели, отражают полную ситуацию о доходах и расходах, осуществленных за отчетный период. В то же время отмечается, что исполнение доходов и расходов БГСС не достигло установленного уровня (9881,1 млн.леев).

Доходы БГСС, утвержденные на 2012 год в сумме 9825,9 млн.леев, имели тенденцию к увеличению на 7,2% по сравнению с предыдущим годом в результате роста расчетной базы собственных доходов. Они были исполнены (9721,5 млн.леев) на 159,6 млн.леев ниже уточненного уровня (9881,1 млн.леев) в связи с непоступлением собственных доходов (58,0 млн.леев) и сокращением трансфертов из государственного бюджета на социальные пособия (101,6 млн.леев). Так, из суммы доходов по взносам обязательного государственного социального страхования, которые составили 7223,9 млн.леев, фактически были аккумулированы 7154,1 млн.леев, не поступили 69,8 млн.леев. Недопоступление этих доходов привело к увеличению задолженности плательщиков взносов на 67,2 млн.леев и их регистрации на конец 2012 года в сумме 918,8 млн.леев, что обуславливает недостаточность финансовых средств БГСС и влияет на устойчивость системы. Также отмечается, что после аннулирования исчисленных и задолженных сумм (налоговой амнистии в 2007 году) задолженности по данному бюджету возросли (на 538,7 млн.леев).

Эта ситуация порождает дисбалансы для БГСС, которые влияют соответственно и на государственный бюджет, трансферты по покрытию дефицита социальных взносов отметили тенденцию к увеличению.

Существующие механизмы отслеживания обязательств в БГСС не исключают занижение базы исчисления (поступивших и уплаченных доходов), так что установилась низкая степень декларирования и выплаты взносов в некоторых областях, аудитируемых Счетной палатой (до 1,7% от базы исчисления взносов). В этом контексте отмечается, что плательщики не выполняют своих обязательств перед БГСС, в результате чего не были задекларированы доходы по взносам и не подтверждены застрахованные доходы работников, что занижает доходы БГСС и впоследствии может повлиять на размер социальных пособий.

Дальнейшее существование ситуаций нерегламентированного декларирования плательщиками обязательств перед БГСС (5,8% из всех активных плательщиков) обуславливает невыявление потенциальных доходов БГСС и отслеживание их аккумулирования.

Для повышения ответственности плательщиков взносов Национальная касса социального страхования и Главная государственная налоговая инспекция предприняли компетентные действия в этой области, результаты завершились перерасчетом платежей (21,6 млн.леев) и начислением пени за несвоевременную уплату взносов (65,0 млн.леев). Тем не менее принятые меры для устранения проблем, существующих при администрировании и декларировании доходов, не обеспечивают в полной мере исключение явления невыполнения обязательств перед БГСС.

Расходы БГСС за 2012 год были выполнены на 125,9 млн.леев меньше по сравнению с уточненным планом (9881,1 млн.леев), ситуация обусловлена снижением расходов по пособиям социального страхования (на 24,3 млн.леев) и социального обеспечения (на 101,6 млн.леев). В то же время они выросли на 993,1 млн.леев по сравнению с предыдущим годом, поскольку преимущественно были ориентированы на получателей пособий социального страхования (84,6%), в том числе на выплату пенсий.

Увеличение числа получателей пенсий на 11684 человека и индексация этих пособий на 9,6% обусловили увеличение фактических расходов по данному разделу на 633,3 млн.леев. В изложенном контексте отмечается ситуация необеспечения в будущем стабильности системы по обеспечению пенсиями исходя из тенденции постоянного снижения соотношения между числом застрахованных лиц и количеством пенсионеров, которое в отчетном году составило 1,28:1.

Проблемная ситуация отмечается по некоторым пособиям социального обеспечения, предоставляемым из государственного бюджета через БГСС, по которым НКСС обеспечивает выплату, а определение получателей и размера, а также контроль за правильностью назначения и использования средств осуществляются другими органами. Так, планирование и предоставление социального пособия (утверждено/уточнено 437,6 млн.леев, фактически – 377,0 млн.леев) и пособия на холодный период года (утверждено/уточнено 102,3 млн.леев, фактически – 82,0 млн.леев) определяются Министерством труда, социальной защиты и семьи и, соответственно, управлением социального обеспечения и защиты семьи (территориальным), что обуславливает несоответствующее планирование и неправильное определение прав на получение этих пособий, а в случае пожизненных пособий спортсменам высокого класса (уточненные расходы – 700,6 тыс.леев, фактические – 698,6 тыс.леев, определенные Министерством молодежи и спорта) – отсутствие элементов контроля по полноте и правильности их назначения.

При управлении финансовыми средствами на содержание НКСС были установлены некоторые нарушения, допущенные при закупке и заключении договоров на закупку работ по капитальному ремонту и капитальным вложениям, а также услуг по охране, обусловленные недостаточностью элементов внутреннего контроля по данному разделу.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) a), ст.15 (2) и (4), ст.16 c) и ст.34 (3) и (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 г. Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2012 год, приложенный к настоящему постановлению.

2. Настоящее постановление и приложенный Отчет направить:

2.1) Национальной кассе социального страхования для занятия определенного отношения, согласно полномочиям, и принятия мер по устранению выявленных нарушений и внедрению изложенных рекомендаций;

2.2) Административному совету Национальной кассы социального страхования для рассмотрения результатов аудита в ходе заседания с проведением мониторинга внедрения рекомендаций;

2.3) Министерству труда, социальной защиты и семьи для рассмотрения, согласно полномочиям, и представления совместно с заинтересованными органами (Министерством финансов, Министерством молодежи и спорта и т.д.) предложений по определению органов, на которые подлежит возложить контроль за правильностью назначения, выплаты и использования по назначению финансовых средств по некоторым социальным пособиям;

2.4) Главной государственной налоговой инспекции для информирования и потребовать обеспечить, согласно компетенциям, аккумулирование доходов, в том числе задолженности перед бюджетом государственного социального страхования; принятие мер к экономическим агентам, которые занижают базу исчисления и взносов БГСС; повышение эффективности деятельности всех своих территориальных подразделений;

2.5) Министерству финансов для информирования и осуществления мониторинга за деятельностью налоговых органов по сбору и отслеживанию доходов бюджета государственного социального страхования и потребовать повторно обеспечить приведение норм отчетности исполнения БГСС в соответствие с положениями законодательства.

3. Настоящее постановление и Отчет аудита направить Парламенту Республики Молдова, постоянной парламентской Комиссии по экономике, бюджету и финансам, а также Правительству для ознакомления.

4. Учитывая, что повторяются невыполненные требования и рекомендации предыдущей внешней аудиторской миссии, исключить из режима мониторинга Постановление Счетной палаты № 33 от 23.07.2012 «Об Отчете аудита по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2011 год».

5. О внедрении рекомендаций аудита, а также о мерах, принятых для выполнения требований подпунктов 2.1-2.5 настоящего постановления, проинформировать Счетную палату в течение 4 месяцев.

6. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 г.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 31 от 18 июня 2013 г.

ОТЧЕТ

аудита по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного

социального страхования за 2012 год

I. ВВЕДЕНИЕ

Аудит по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2012 год был проведен на основании ст.28 и ст.31 (2) b) Закона о Счетной палате¹ и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2013 год².

__________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 (с последующими изменениями и дополнениями).

² Постановление Счетной палаты № 54 от 04.12.2012 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной Палаты на 2013 год”.

Аудит был проведен в Национальной кассе социального страхования с целью оценки сквозь призму существенных показателей полноты Отчета об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2012 год, представленный Правительству НКСС.

Ответственность Национальной кассы социального страхования состоит в соответствующем администрировании и управлении публичной системой социального страхования; ведении бухгалтерского учета исполнения БГСС согласно законодательным требованиям посредством обеспечения эффективного финансового менеджмента и адекватного внутреннего контроля для эффективного выполнения задач учреждения и соответствующего управления рисками.

Ответственность аудиторской группы заключалась в получении достаточных и адекватных аудиторских доказательств для формулирования и подтверждения констатаций и выводов относительно достоверности основных существенных показателей Отчета об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2012 год и соответствия управления средствами БГСС с составлением заключений аудита. Аудиторы не несут ответственность за предотвращение фактов мошенничества и ошибок.

Методология аудита. Аудит был проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты³ с подходом, основанным на оценке рисков. Аудиторские доказательства были собраны на месте с применением процедур по существу, были использованы различные техники и методы, включая: рассмотрение правовой базы, анализ релевантных документов и отчетов об исполнении бюджета государственного социального страхования. Также была запрошена официальная информация у третьих лиц, в том числе у Главной государственной налоговой инспекции, Социальной инспекции и др.

______________________

³ Постановление Счетной Палаты № 58 от 28.12.2009 «Об утверждении Основных стандартов аудита и Стандартов аудита соответствия».

Исходя из установленного уровня материальности, а также в результате идентификации как зоны с высокой вероятностью возникновения риска, для аудитирования были выбраны существенные компоненты из Отчета об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2012 год, констатации и выводы по которым изложены в соответствующих разделах настоящего Отчета аудита.

II. ОБЩЕЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЕ

Национальная касса социального страхования (далее – НКСС, или Национальная касса) является автономным публичным учреждением национального значения, которое администрирует и управляет государственной системой социального страхования⁴, а также исполняет функции по сбору (на основании индивидуальных кодов социального страхования) и распределению финансовых средств, накопившихся в результате уплаты взносов государственного социального страхования застрахованными лицами и страхователями⁵.

__________________

⁴ Закон о государственной системе социального страхования № 489-XIV от 08.07.1999 (далее – Закон о государственной системе социального страхования).

⁵ Постановление Правительства № 739 от 25.07.2000 «Об утверждении Устава Национальной кассы социального страхования Республики Молдова».

Согласно уставу, организационная структура и предельная численность НКСС утверждаются Правительством. В организационном аспекте учреждение осуществляет свои полномочия на всей территории республики посредством 41 территориальной кассы социального страхования (в дальнейшем – ТКСС, или территориальные кассы), которые непосредственно обслуживают население в данной области под руководством и контролем НКСС.

Руководство Национальной кассой осуществляется председателем – главным распорядителем кредитов для бюджета государственного социального страхования⁶ (далее – БГСС), стоящего в основе финансовой системы НКСС, деятельность субъекта контролируется административным советом.

__________________

⁶ Закон о государственной системе социального страхования.

Доходы БГСС состоят из взносов социального страхования, трансфертов из государственного бюджета и других предусмотренных законодательством⁷ доходов (процентные отчисления, пени за несвоевременную уплату взносов).

__________________

⁷ Ст.11 Закона о государственной системе социального страхования.

III. КОНСТАТАЦИИ, ВЫВОДЫ, РЕКОМЕНДАЦИИ

3.1. Свод доходов и расходов БГСС

Исполнение БГСС за 2012 год по доходам и расходам не достигло запланированного уровня.

БГСС на 2012 год был утвержден Законом № 270 от 23.12.2011⁸, доходы составили 9825,9 млн.леев, расходы – ту же сумму. Баланс между доходами и расходами БГСС был обеспечен за счет трансфертов из государственного бюджета для покрытия дефицита БГСС (950,8 млн.леев).

__________________

⁸ Закон о бюджете государственного социального страхования на 2012 год № 270 от 23.12.2011 (далее – Закон БГСС на 2012 год).

В течение отчетного года закон о БГСС был изменен и дополнен 2 раза⁹, первоначально в целях приведения в соответствии показателей БГСС с уточненными показателями закона о государственном бюджете, затем в целях уточнения доходов и расходов БГСС в результате фактического исполнения, а также в связи с актуализацией прогноза макроэкономических показателей на 2012-2015 годы. Так, основные показатели БГСС на 2012 год представлены в таблице из приложения к настоящему Отчету.

__________________

⁹ Закон № 203 от 27.09.2012 о внесении изменений в Закон о бюджете государственного социального страхования на 2012 год № 270 от 23 декабря 2011 года; Закон № 309 от 26.12.2012 о внесении изменений в Закон о бюджете государственного социального страхования на 2012 год № 270 от 23 декабря 2011 года.

Согласно отраженным в приложении данным отмечается, что в 2012 году были аккумулированы доходы в размере 9721,5 млн.леев и исполнены расходы в размере 9755,2 млн.леев, превышая доходы на 33,7 млн.леев, источником покрытия явился остаток свободных денежных средств НКСС. Так, собственные доходы и расходы на пособия социального страхования (выплачиваемые из источников БГСС) были исполнены ниже уровня уточненного плана и составили, соответственно, 99,2% (на 58,0 млн.леев меньше) и 99,7% (на 24,3 млн.леев меньше).

Поступление доходов от взносов социального страхования и исполнение расходов на пособия социального страхования по сравнению с ВВП за период 2010-2012 годов проявили динамику роста, как показано на рисунках № 1 и 2.

Источник. Отчет об исполнении бюджета государственного социального

страхования за 2012 год (Таблица из приложения к настоящему Отчету);

Таблица № 1 из Отчета аудита по Отчету Правительства об исполнении

бюджета государственного социального страхования за 2011 год,

утвержденного Постановлением Счетной палаты № 33 от 23.07.2012.

Как показывают данные рисунка № 2, в 2012 году доходы от взносов социального страхования по отношению к ВВП несколько увеличились на 0,1 процентного пункта по сравнению с 2011 годом и сократились на 0,2 процентного пункта по сравнению с 2010 годом. Соответственно расходы на социальное страхование выросли по сравнению с 2011 на 0,2 процентного пункта и снизились по сравнению с 2010 годом на 0,6 процентного пункта.

3.2. Об оценке, формировании и исполнении доходов

НКСС проводит политику в области государственного социального страхования путем разработки предложений по годовому и среднесрочному бюджету. Основным документом управленческого и стратегического планирования является Программа стратегического развития НКСС на 2012-2014 годы (далее – ПСР), утвержденная административным советом, которая предусматривает направления деятельности, основанные на приоритетах политик, утвержденных Правительством, и планирует на среднесрочный период ее деятельность.

Доходы БГСС на 2012 год (9825,9 млн.леев) были запланированы с увеличением на 7,2% по сравнению с утвержденными доходами на 2011 год, впоследствии были уточнены до 9881,1 млн.леев. Основным источником явились собственные доходы, которые после уточнения достигли уровня 73,0% от общих доходов, или на 0,7 процентного пункта меньше, чем первоначально утвержденный план. Так, в результате уточнения макроэкономических показателей и анализа роста фонда оплаты труда за 2012 год (задекларированного за 9 месяцев) по сравнению с 2011 годом при уточнении БГСС они сократились на 25,8 млн.леев.

Планирование собственных доходов (взносов обязательного государственного социального страхования) было осуществлено исходя из анализа расчетной базы взносов за предыдущие годы с учетом макроэкономических показателей на 2011 год (пересмотренных) и на 2012 год (оцененных), за исключением взносов, уплачиваемых работодателями из сферы сельского хозяйства, а также индивидуальных взносов, которые должны вноситься работниками, которые были запланированы без применения индекса роста фонда оплаты труда в результате тенденций, зарегистрированных в последние годы.

Доходы БГСС за 2012 год были исполнены в размере 9721,5 млн.леев, или на уровне 98,4% по сравнению с уточненным планом, не достигнув установленного размера на 159,6 млн.леев. В их структуре значительную часть составляют собственные доходы с удельным весом 73,6% (7154,2 млн.леев), которые, в свою очередь, сформированы в основном из взносов государственного социального страхования (7150,1 млн.леев), исполненные на уровне 99,2%. Последние были аккумулированы из взносов обязательного государственного социального страхования, перечисленных работодателями (5606,3 млн.леев, или 78,4%), за которыми следуют индивидуальные взносы обязательного государственного социального страхования (1504,2 млн.леев, или 21,0%), а также другие категории взносов (39,6 млн.леев, или 0,6%).

В контексте регламентированного поступления доходов отмечается тенденция роста задолженности взносов плательщиков перед БГСС. Проанализировав информацию об остатке соответствующей задолженности, аудитом установлено, что по состоянию на 1.01.2012 она составила 851,6 млн.леев, а по состоянию на 31.12.2012 – 918,8 млн.леев, увеличившись на 67,2 млн.леев (в том числе с риском неполучения задолженности – 83,5 млн.леев). На эти же даты БГСС зарегистрировал задолженность перед плательщиками взносов в размере, соответственно, 124,3 млн.леев и 121,7 млн.леев. Анализ размера средств государственного бюджета, выделяемых на покрытие дефицита БГСС в 2012 году, по сравнению с задолженностью перед ним свидетельствует, что в случае регламентированного поступления они могли бы сократить дефицит на 77,7%.

Также аудитом отмечается значительное непрерывное увеличение задолженности (на 538,7 млн.леев) по сравнению с ситуацией 2007 года, когда была проведена налоговая амнистия, в результате которой были аннулированы 947,9 млн.леев (в том числе: взносы, которые должны вноситься работодателями, – 514,3 млн.леев; индивидуальные взносы – 221,1 млн.леев, неустойки и штрафы – 212,5 млн.леев).

Для взятия в расчет при определении среднемесячного застрахованного дохода при установлении пенсии по возрасту в случае страхования на основании индивидуального договора были установлены взносы в размере 42633 леев в год. В этом контексте отмечается, что в аудитируемый период не поступили запросы от граждан на заключение подобного рода договоров, и эта норма не была включена в Закон БГСС на 2013 год.

Другим значительным компонентом доходов БГСС были трансферты из государственного бюджета, которые в соответствии с законодательством были направлены в том числе на социальные выплаты, которое достигли около 61,8%. Одновременно в условиях неразрешенности ситуации по выделению из государственного бюджета трансфертов на покрытие дефицита БГСС, для сбалансирования доходов с необходимыми расходами путем внесения изменений в Закон БГСС финансовые средства по данному компоненту были увеличены на 74,3 млн.леев (с 950,8 млн.леев до 1025,1 млн.леев). Фактически трансферты из государственного бюджета для покрытия дефицита БГСС составили 1025,1 млн.леев, или 39,9% от общего числа трансфертов.

Аудитом установлено, что для процесса регистрации и учета плательщиков взносов в информационной системе НКСС утверждены временные внутренние положения¹⁰. В ходе проверки, проведенной в ТКСС сект.Чентру и ТКСС Ниспорень, аудитом не были установлены отклонения от этих положений, регистрация производилась в системе государственного социального страхования посредством автоматизированного обмена данными между НКСС и ГП Центром государственных информационных ресурсов «Registru» и рукописной записью из Регистра учета плательщиков в публичной системе государственного социального страхования. Благодаря существованию этого процесса, НКСС имеет возможность выявить плательщиков взносов, которые обязаны представить Декларацию о начислении и использовании взносов обязательного государственного социального страхования по Форме 4-BASS (далее – Форма 4-BASS). Динамика плательщиков в БГСС за период 2010-2012 годов представлена в таблице № 1.

__________________

¹⁰ Временное положение об учете плательщиков взносов государственного социального страхования, утвержденное Приказом НКСС от 14.12.2010.

Данные таблицы показывают, что на конец 2012 года на учете состояли 89695 плательщиков, которые обязаны были представить декларацию по Форме 4-BASS, число их возросло по сравнению с предыдущим годом на 4899 плательщиков (5,8%). Из их общего числа в отчетном году регламентированно представили декларации 84517 плательщиков, что свидетельствует об увеличении уровня представления деклараций на 6,0% по сравнению с предыдущим годом. Удельный вес в общем количестве плательщиков, представивших декларации, свидетельствует о положительной тенденции декларирования взносов (2010 г. – 51,0%, 2011 г. – 60,5%, 2012 г. – 60,9%), одновременно увеличилось и количество «неактивных» плательщиков взносов – с 46937 в 2011 году до 49107 в 2012 году, или на 4,6%.

В этом контексте аудитом выявлено, что НКСС присвоила определение «неактивные» плательщикам взносов тем, которые в течение 12 месяцев не представили отчеты по Форме 4-BASS. Чтобы исправить ситуацию, а также с учетом рекомендаций Счетной палаты в течение 2013 года Национальная касса разработала и представила Главной государственной налоговой инспекции проект приказа о принципах сотрудничества в целях исполнения положений Закона о государственной системе социального страхования.

Согласно данным, задекларированным плательщиками в Форме 4-BASS, взносы обязательного государственного социального страхования были начислены в размере 7223,9 млн.леев, выплачены в сумме 7154,1 млн.леев, или на уровне 99,0% (на 69,8 млн.леев меньше). Аудит отмечает, что в соответствии с нормативными положениями¹¹ в полномочия НКСС входит осуществление контроля за порядком перечисления взносов задолжавших налогоплательщиков, одновременно положение о контроле за правильностью исчисления взносов¹² и применении принудительных мер в случае неуплаты¹³ возложено и на органы Государственной налоговой службы.

__________________

¹¹ Устав Национальной кассы социального страхования Республики Молдова, утвержденный Постановлением Правительства № 739 от 25.07.2000.

¹² Ст.35 (1) Закона о государственной системе социального страхования.

¹³ Ст.30 Закона о государственной системе социального страхования.

Для решения указанных проблем/ситуаций при администрировании доходами НКСС и ГГНИ осуществили меры по проверке достоверности отчетов, представленных плательщиками. В результате в 2012 году НКСС начислила пени за несвоевременную уплату взносов в общем по республике на сумму 65,0 млн.леев, из которых были выплачены 23,7 млн.леев, или на уровне 36,5%. Исходя из остатка пеней за несвоевременную уплату взносов, зарегистрированного по состоянию на 1.01.2012 (93,2 млн.леев), на конец аудитированного периода он увеличился на 44,4%, составив 134,5 млн.леев, что было вызвано низким уровнем погашения.

В ходе 4454 проверок по правильности использования средств БГСС для выплаты пособий по временной нетрудоспособности, проведенных НКСС у экономических агентов, было возвращено в БГСС 3,7 млн.леев.

Также в ходе 1075 проверок, проведенных Государственной налоговой службой, были выявлены нарушения, связанные с правильностью исчисления и выплаты взносов обязательного государственного социального страхования, в результате чего были пересчитаны выплаты в сумме 17,9 млн.леев, в том числе основные выплаты – 7,2 млн.леев и санкции – 10,7 млн.леев.

Так, в результате проверок, проведенных НКСС и ГГНИ, были восстановлены обязательные платежи, что явилось предпосылкой для повышения доходов БГСС, а также сумм, распределенных на лицевые счета работников, с обеспечением перспективы жизнеспособности фондов социальных пособий для них.

Что касается установления расчетной базы взносов для определения обязательных взносов работодателей, каким является определяющий фактор для собственных доходов БГСС, а также для определения размера социальных пособия, отмечается следующее.

Исчисление и перечисление взносов осуществляются в соответствии с положениями Закона о государственной системе социального страхования¹⁴, Закона о БГСС на 2012 год и других законодательных актов. Базу исчисления взносов, которые должны вноситься работодателями и работниками, представляют фонд заработной платы и другие вознаграждения.

__________________

¹⁴ Закон о государственной системе социального страхования.

В этом контексте из аудиторского опыта Счетной палаты были установлены случаи занижения фонда оплаты труда, зарегистрированного в бухгалтерском учете ряда экономических агентов (позже задекларированного в Государственной налоговой службе), по сравнению с указанным в документах, свидетельствующих о заработной плате работников (например, акты приема работ по капитальным вложениям).

На основании выборки, сделанной аудитом, из 9 подрядчиков, которые задекларировали в НКСС взносы обязательного социального страхования, у 2 экономических агентов, которые провели ремонтно-строительные работы в акционерном обществе с преобладающей долей государства, аудитом было установлено существование значительных различий между суммой фонда заработной платы, отраженной в их бухгалтерском учете (впоследствии задекларированной в Форме 4-BASS) и внесенной в отчеты о выполнении работ, утвержденной и уплаченной заказчиком. Данная ситуация показана в таблице № 2.

Данные таблицы показывают, что расчетная база взносов и обязательные взносы (23% и, соответственно, 6%), зарегистрированные в бухгалтерском учете одним подрядчиком, меньше на 3626,3 тыс.леев и, соответственно, на 1051,6 тыс.леев по сравнению с отраженными суммами в актах о выполнении работ. Также у второго подрядчика они меньше, соответственно, на 7256,6 тыс.леев и 2104,4 тыс.леев. Ситуация была мотивирована ответственными лицами этих подрядчиков передачей выполнения некоторых работ третьим лицам (субподрядчикам).

В этом контексте аудит сравнил фонд оплаты труда в размере 3716,9 тыс.леев, который, согласно представленной генеральным подрядчиком информации, подлежал декларированию 10 субподрядчиками с суммой дохода, направленного на оплату, в соответствии с базой данных Государственной налоговой службы. В результате было установлено недекларирование субподрядчиками расчетной базы в сумме 2820,9 тыс.леев (75,9%), что привело к неначислению и невыплате взносов в размере 818,1 тыс.леев (23% + 6%), в то время как сумма 648,8 тыс.леев (23%), внесенная в акты о выполнении работы, поступила от акционерного общества (заказчика). Таким образом, некоторые субподрядчики задекларировали лишь 1,7% от расчетной базы взносов, из которой были начислены и, соответственно, уплачены платежи, в то время как от заказчика были взысканы взносы из расчетной базы 100%.

Так, в случае, когда работодатель занижает расчеты/выплаты обязательных взносов в БГСС, в итоге страдают интересы работника при предоставлении социальных пособий, что приводит к неподтверждению застрахованного дохода и занижению размера пенсии.

Что касается применения санкционированных мер по взысканию взносов обязательного государственного социального страхования, учитывая зарегистрированную значительную задолженность, которая имела тенденцию к росту, аудит отмечает некоторые резервы.

В данном контексте отмечается, что штрафы и административные санкции являются составной частью текущих доходов, которые в 2012 году были запланированы в размере 1,6 млн.леев, однако поступили в размере 1,4 млн.леев, или на уровне 87,5%.

В ходе проверок аудита установлено, что ТКСС составили протоколы по 2087 случаям правонарушений, из которых по 151 случаю (7,2%) судебной инстанцией были вынесены определения о прекращении процесса правонарушения, преобладающе неоднозначно была указана причина отсутствия факта правонарушения. Кассационные жалобы были поданы НКСС в 31 (20,5%) случае, 2 из них были удовлетворены и 7 возвращены для пересмотра. Так, по данным Отчета о протоколах о правонарушениях, на основании вступивших в законную силу судебных решений (1809 случаев) сумма к взысканию за 2012 год составила 0,6 млн.леев.

Также в результате проверок на месте аудитом было установлено, что ТКСС сект.Чентру были составлены и зарегистрированы в соответствии с установленными требованиями 282 протокола (13,7% из всех случаев правонарушений, установленных по республике), в ТКСС Ниспорень – 150 протоколов (7,2%) и в ТКСС Стрэшень – 59 протоколов (2,8%).

Информация о протоколах о правонарушениях, установленных в 2012 году, представлена в таблице № 3.

Данные таблицы показывают, что в условиях обладания теми же компетенциями, рычагами и показателями и, соответственно, администрирования и управления аналогичным количеством плательщиков взносов и их задолженностью ТКСС по-разному применили права по выявлению правонарушений.

Что касается нарушений, совершенных сквозь призму Кодекса о правонарушениях (далее – КП), аудит отмечает, что в 1910 случаях (93,2%) правонарушение было установлено за непредставление в установленный срок деклараций о начислении и использовании взносов обязательного государственного социального страхования или деклараций о поименном учете застрахованных лиц, а также документов, касающихся ведения индивидуального учета (ст.294 (1) КП).

Вместе с тем не были установлены случаи нарушения ст.296 (1) КП по поводу представления в финансовое учреждение документов на получение средств для оплаты труда без документа, подтверждающего перечисление взносов социального страхования, а также ст.296 (2), которая относится к выдаче финансовым учреждением налогоплательщику государственной системы социального страхования средств для оплаты труда без представления им в установленном законодательством порядке документа, подтверждающего перечисление взносов социального страхования.

По требованию аудиторской группы НКСС мотивировала эту ситуацию тем, что финансовые учреждения следят за перечислением взносов в БГСС при выдаче финансовых средств на оплату труда, а также отсутствием в Трудовом кодексе положений о фиксированной дате выплаты заработной платы. В данных обстоятельствах НКСС уведомлением к проекту Закона о внесении изменений и дополнений в Кодекс о правонарушениях предложила исключить ст.296.

В данном контексте аудит отмечает, что невыполнение НКСС права, предоставленного ст.296, или ее исключение, приведет к возникновению риска уклонения от уплаты взносов в БГСС, который существует в случаях выплаты заработной платы плательщикам через кассиров.

Анализ размеров применяемых санкций показывает, что они в основном назначаются судебными инстанциями должностным лицам, а не и/или лицам, допустившим нарушение, что определяет размер наказания и минимизирует финансовую дисциплину налогоплательщиков.

Проблематичная ситуация, по мнению аудита, возникает в случаях, когда судебные инстанции в результате применения административных наказаний постановляют о произведении выплаты на другой счет государственного бюджета, а не на счет, указанный ТКСС в документах, представленных для рассмотрения (ТКСС сект.Чентру). Этот фактор приводит к тому, что НКСС не располагает интегрированными данными о сумме взимаемых административных нарушений, которая должна поступить, что влияет на полноту доходов БГСС.

Выводы.

Доходы БГСС в 2012 году в размере 9825,9 млн.леев имели тенденцию к увеличению на 7,2% по сравнению с предыдущим годом в результате увеличения базы расчета собственных доходов.

Увеличение трансфертов из государственного бюджета на 81,0 млн.леев было обусловлено необходимостью увеличения трансфертов для покрытия дефицита на 74,3 млн.леев в связи с пересмотром более высокого коэффициента индексации пенсий (9,6%) вместо прогнозируемого (7,85%) и, соответственно, пособий социального обеспечения на 6,7 млн.леев, чтобы была гарантирована социальная защита граждан.

Неполучение доходов, вызванное внешними факторами, а также уменьшением ожидаемого числа получателей пособий в связи с изменением условий предоставления, обусловило снижение собственных доходов и, соответственно, пособий социального страхования на 25,8 млн.леев.

Поступление доходов по взносам обязательного государственного социального страхования ниже уровня начисленных на 69,8 млн.леев определяет недостаточность доходов, необходимых БГСС.

Регистрация плательщиков, не представляющих регламентированно отчеты по исчислению доходов БГСС и объявленных «неактивными», не решает проблему декларирования, исчисления и полного поступления доходов в БГСС.

Значительной проблемой при администрировании доходов является наличие задолженности плательщиков взносов перед БГСС, которая по состоянию на 31.12.2012 составила 918,8 млн.леев (13% от общего числа собственных доходов), увеличившись на 67,2 млн.леев по сравнению с предыдущим годом и на 538,7 млн.леев по сравнению с ситуацией 2007 года, когда имела место налоговая амнистия, в результате которой была аннулирована задолженность в сумме 947,9 млн.леев.

Проверки, проведенные НКСС и ГГНИ по повышению ответственности плательщиков взносов перед БГСС, обусловили начисление пени за несвоевременную уплату взносов в размере 65,0 млн.леев, оплата которой оказалась на низком уровне (36,5%), а также перерасчет взносов в БГСС в размере 21,6 млн.леев (17,9 + 3,7), не обеспечив снижение числа плательщиков, не представляющих своевременно отчеты, а также «неактивных» плательщиков.

В результате наложения штрафов и применения административных санкций некоторые решения судебных инстанций приводят к непоступлению ряда возможных доходов.

Занижение платежей, произведенных плательщиками в БГСС в значительных суммах, определяет возникновение риска необеспечения бенефициаров/работников на право получения социальных пособий, а также лишает БГСС доходов.

Рекомендации Национальной кассе социального страхования

1. Обеспечить планирование, основанное на всестороннем анализе всех компонентов доходов БГСС, с учетом макроэкономических показателей и внешних факторов.

2. Активизировать в рамках ТКСС дисциплинарную деятельность плательщиков взносов при помощи соответствующих мер в соответствии с компетенциями.

3. Завершить совместно с Главной государственной налоговой инспекцией действия по установлению ответственных лиц и конкретных сроков, ориентированных на: обеспечение учета плательщиков взносов, в том числе «неактивных»; эффективное управление доходами БГСС с недопущением недекларирования доходов и сокращение задолженности.

3.3. О планировании и исполнении расходов

В 2012 году расходы БГСС были утверждены в размере 9825,9 млн.леев, увеличившись на 5,2% по сравнению с 2011 годом (9343,2 млн.леев), и были обусловлены динамикой контингента получателей социальных пособий и их среднемесячным размером.

Основным компонентом расходов остаются расходы государственного социального страхования в размере 8226,6 млн.леев (83,7% от общих расходов), которые также увеличились по сравнению с предыдущим годом на 7,3% .

Выплаты пособий социального страхования были направлены главным образом на выплату пенсий социального страхования – 83,9% (6902,3 млн.леев) и пособий социального страхования – 14,0% (1105,2 млн.леев). Последние оказались на 30,4 млн.леев (2,7%) меньше, чем в 2011 году, под влиянием сокращения расходов на пособия по временной нетрудоспособности на 107,4 млн.леев (21,7%), а также пособий по безработице и социальных выплат безработным на 1,7 млн.леев (2,6%).

Расходы на пособия по временной нетрудоспособности снизились в связи с изменением порядка определения и выплаты пособия за счет увеличения количества дней, оплачиваемых за счет средств работодателя. На расходы на выплату пособий по безработице и социальных выплат безработным, прогнозируемые Национальным агентством занятости населения, повлияло снижение расходов по выплате пособий по безработице одновременно с изменением методики их исчисления.

Расходы, связанные с пенсиями социального страхования (6902,3 млн.леев), были уточнены до 6977,2 млн.леев, фактически составив 6978,2 млн.леев, увеличившись на 633,3 млн.леев (10,0%) по сравнению с предыдущим годом в результате ежегодной индексации на 9,6% и увеличения числа получателей на 11684 человека. Структура фактических расходов по пенсиям социального страхования представлена в диаграмме № 1.

Источник. Отчет об исполнении бюджета государственного

социального страхования за 2012 год.

Согласно данным из диаграммы, наиболее значительный удельный вес в структуре расходов приходится на пенсии по возрасту (78,5%), далее следуют пенсии по инвалидности (17,1%), пенсии по случаю потери кормильца (1,6%), пенсии государственным служащим (1,6%), пенсии за выслугу лет (0,6%) и пенсии прокурорам и судьям (0,2%).

Следует отметить, что для некоторых категорий получателей (государственных служащих, прокуроров и судей) пенсии начисляются пропорционально из БГСС и из государственного бюджета (50%). Выборочная проверка пенсионных дел по этим категориям, установленным в 2012 году, не обнаружила ошибок по размерам пенсий.

Гражданам, достигшим пенсионного возраста в соответствии с действующим законодательством, но которые не соответствуют условиям для получения права на пенсию государственного социального страхования и не находятся на полном государственном обеспечении, в соответствии с правовыми нормами¹⁵ назначаются ТКСС социальные пособия, выплачиваемые из средств государственного бюджета посредством БГСС.

__________________

¹⁵ Закон о государственных социальных пособиях некоторым категориям граждан № 499-XIV от 14.07.1999.

В 2012 году коэффициент индексации пенсий был установлен¹⁶ в размере 9,6% исходя из ежегодного роста индекса потребительских цен на 7,6% и годового роста средней заработной платы по стране за предыдущий год на 11,6%, а коэффициент индексации государственных социальных пособий составил 7,6% исходя из среднегодового роста индекса потребительских цен за предыдущий год.

__________________

¹⁶ Постановление Правительства № 157 от 12.03.2012 «Об индексации пособий социального страхования и некоторых государственных социальных пособий».

Среднемесячный размер пенсии (общий), прожиточного минимума и средней заработной платы по экономике за 2009-2012 годы представлены в диаграмме № 2.

Источник. Данные Национального бюро статистики.

В диаграмме отмечается, что средний размер назначенной месячной пенсии в 2009 году составил 65,3% от прожиточного минимума и 28,2% от средней заработной платы по экономике. За последующие годы соотношение между этими показателями уменьшилось, так что в 2012 году средний размер пенсии снизился до 63,5% от прожиточного минимума и до 27,5% по сравнению со средней заработной платой по экономике. Эта ситуация была обусловлена в основном быстрым ростом прожиточного минимума (26,9%) и средней заработной платы по экономике (26,6%) по сравнению со средним размером пенсии (23,5%).

Одной из основных целей публичной системы государственного социального страхования является обеспечение пособиями застрахованных лиц, неспособных получить доходы от заработной платы (в том числе в связи со старением), и основывается на сборе взносов от работодателей и от застрахованных лиц, а также на распределении получателям. Эволюция числа застрахованных лиц, в том числе трудоустроенных, а также числа пенсионеров представлена в диаграмме № 3.

Источник. Данные, представленные НКСС.

Согласно вышепредставленной диаграмме, соотношение между числом застрахованных лиц и числом пенсионеров указывает на постоянное снижение в 2009 году от 1,33 до 1,28 в 2012 году, что указывает на тревожную ситуацию в отношении устойчивости системы, в том числе платежеспособности. По данным Национальной стратегии развития “Молдова-2020”¹⁷ для стабильного функционирования пенсионных систем солидарного типа необходимо поддержание соотношения между числом плательщиков взносов и числом пенсионеров на уровне около 4:1-5:1. Аудит отмечает, что на учете в государственной системе социального страхования по состоянию на 31.12.2012 по республике были трудоустроены 114,8 тыс. лиц-получателей пенсий по всем категориям (17,7% от общего числа пенсионеров), в том числе государственные служащие – 3,5 тыс., оставаясь плательщиками подоходного налога, взносов социального страхования и премий обязательного медицинского страхования, без права перерасчета пенсий.

__________________

¹⁷ Закон об утверждении Национальной стратегии развития "Молдова-2020" № 166 от 11.07.2012.

С учетом рекомендаций Счетной палаты по разделу соответствия назначения пенсии по возрасту в ходе предыдущих аудитов было установлено, что Национальная касса представила предложения по изменению срока назначения пенсии, предусмотренного законом (15 дней). Также была разработана и внедрена внутренняя инструкция, согласно которой после подачи документов, необходимых для назначения пенсии, ТКСС рассматривают право на пенсию на основании представленных документов и выносят решение о назначении/отклонении заявления в установленный законом срок, а после проверки достоверности представленных документов пенсия корректируется.

В результате проверки некоторых пенсионных дел, выбранных по всем категориям пенсий по 43 получателям, составленных в течение 2012 года ТКСС сект.Чентру, сект.Буюкань, сект.Рышкань и сект.Чокана, аудитом было установлено несоблюдение срока вынесения решения в 14 случаях, что было мотивировано большим объемом работы (проверка справок о заработной плате и подтверждение страхового стажа) и т.д.

За 2012 год было назначено 49157 пенсий, в том числе 12544 (25,5%) в размере, превышающем 1000 леев, которые впоследствии были проверены НКСС. По итогам проверок было возвращено на пересмотр 528 дел по причине неправильного определения страхового стажа, застрахованного дохода и размера пенсии. Большинство ошибок были выявлены в ТКСС: Дубэсарь (15,3%); Кантемир (9,2%); Тараклия (9,1%); Дондушэнь (7,7%); Кахул (7,2%); Сынджерей (6,9%); Анений Ной (6,8%); Басарабяска (5,9%); Окница (5,8%); Комрат и Ниспорень (5,7%); Яловень (5,4%), Кэлэрашь (5,3%); Кэушень и Штефан-Водэ (5,1%).

Вместе с тем за 2012 год вследствие мер, принятых НКСС, было предотвращено 263 случая переплаты пенсии в размере 1,0 млн.леев и 208 случаев неполной выплаты пенсии на сумму 0,2 млн.леев.

По разделу назначения пособий по временной нетрудоспособности и занижения выплат в БГСС самые большие расходы были утверждены для пособий по временной нетрудоспособности и пособий по материнству. Структура фактических пособий социального страхования представлена в диаграмме № 4.

Источник. Отчет о выполнении плана по контингенту

и получателям платежей из бюджета государственного

социального страхования за 2012 год.

До 10.04.2012 пособия по временной нетрудоспособности, начисленные экономическими агентами, были определены для первого дня за счет работника, для следующих трех дней – за счет работодателя и, начиная с 5 дня, – из БГСС. С 10.04.2012 в связи с внесением изменений в ст.4 Закона о пособиях по временной нетрудоспособности и других пособиях социального страхования¹⁸ первые 3 календарных дня должны выплачиваться за счет средств работодателя, а с 4-го дня – из БГСС.

__________________

¹⁸ Закон № 202 от 27.09.2012 о внесении изменений в статью 4 Закона о пособиях по временной нетрудоспособности и других пособиях социального страхования № 289-XV от 22 июля 2004 года.

В результате анализа пособий социального страхования, задекларированных плательщиками взносов в Форме 4-BASS, аудит выбрал декларации 10 плательщиков. В итоге аудитом было установлено, что наиболее значительные суммы были рассчитаны для пособий по материнству.

В результате изменений, внесенных в законодательную базу, и перерасчета пособий по временной нетрудоспособности, выполненного работодателями, расходы БГСС на эту цель снизились на 61,1 млн.леев, которые были выплачены за счет работодателей.

На 2012 год посредством БГСС были утверждены расходы из государственного бюджета в размере 1599,2 млн.леев или 16,3% от общих расходов БГСС, будучи на 78,7 млн.леев (4,7%) меньше, чем в 2011 году. Это было обусловлено главным образом за счет уменьшения запланированной суммы для адресных компенсаций на 102,9 млн.леев (35,8%), а также помощи на холодный период года на 116,2 млн.леев (53,2%).

Выплаты социального обеспечения были исполнены на уровне 93,4%. Их структура представлена в таблице № 4.

Таким образом, наиболее значительный удельный вес приходится на денежную помощь (30,8%), в том числе социальное пособие и пособие в холодный периода года. Для выплаты социального пособия были запрогнозированы денежные средства для 55,0 тыс. семей в размере 437,6 млн.леев, с ростом по сравнению с 2011 годом на 25,0 тыс. семей и на 81,2 млн.леев (22,8%). В то же время пособие на холодный период года было запланировано на 110,0 тыс. получателей на сумму 102,3 млн.леев, или меньше по сравнению с предыдущим годом на 437,8 тыс. получателей и на 116,2 млн.леев.

Расходы по выплате социальных пособий и пособия на холодный период года были запланированы Министерством труда, социальной защиты и семьи (далее – МТСЗС) и координированы с Министерством финансов (далее – МФ) аналогично предыдущему году. Хотя Счетная палата ранее¹⁹ отмечала, что планирование расходов на пособия по социальной помощи было проведено в отсутствие четких данных, относящихся к идентификации потенциальных получателей, ситуация остается неизменной и в аудитируемом году.

__________________

¹⁹ Постановление Счетной палаты № 33 от 23.07.2012 «Об Отчете аудита по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2011 год».

В соответствии с положениями Закона о социальном пособии № 133-XVI от 13.06.2008 социальное пособие и/или пособие на холодный период года назначаются управлением/отделом социальной помощи и защиты семьи (далее – УСПЗС), а выплата осуществляется ежемесячно НКСС через финансовое учреждение.

Фактические расходы на социальное пособие составили 377,0 млн.леев, или план выполнен на уровне 86,2%. Эта ситуация была обусловлена тем, что число получателей по состоянию на 31.12.2012 составило 32 тыс. семей или на 23 тыс. семей меньше запланированного числа.

Тот же характер планирования наблюдается и при определении получателей пособия на холодный период года. Так, фактические расходы для этого вида составили 82,0 млн.леев или с выполнением плана на уровне 80,2%. Число получателей по состоянию на 31.12.2012 составило 59,3 тыс. человек или на 50,7 тыс. человек меньше запланированного.

В контексте вышеизложенного аудит считает, что неполное освоение финансовых средств, предусмотренных по данным разделам (финансируемого социального пособия – 377,9 млн.леев, пособия на холодный период года – 82,0 млн.леев), свидетельствует о том, что были недостаточно использованы рычаги предоставления этих пособий или в процессе планирования соответствующие показатели были завышены.

После создания в конце 2011 года Социальной инспекции, подведомственной МТСЗС (далее – Инспекция), и утверждения Положения об организации и функционировании²⁰, ее миссией стало инспектирование порядка правильного и унитарного применения законов и других нормативных актов, которые регламентируют предоставление этих видов пособий.

__________________

²⁰ Постановление Правительства № 802 от 28.10.2011 «О создании Социальной инспекции».

Согласно информации, представленной Счетной палате, Инспекция в течение отчетного года провела 24 инспектирования в 295 населенных пунктах, в результате которых из суммы социального пособия и пособия на холодный период года, подвергнутых проверке (13,9 млн.леев), с грубым нарушением законодательства оценочная сумма выплат составила 4,8 млн.леев (34,7%).

Основными несоответствиями при предоставлении социального пособия явились: ложное декларирование или сокрытие доходов семьи; выдача некоторыми примэриями недостоверных свидетельств о размере земельных участков; умышленное изменение данных в заявлениях о назначении социального пособия некоторыми специалистами УСПЗС, что привело к изменению размера социальных пособий.

Согласно информации Социальной инспекции, по состоянию на 31.12.2012 из необоснованно выплаченных сумм были возвращены получателями в государственный бюджет 585,7 тыс.леев.

По мнению аудита, размер и характер нарушений, выявленных Инспекцией, свидетельствует о том, что существующий порядок установления социальных пособий является сложным и уязвимым, что не обеспечивает реальной и справедливой необходимости получения этих пособий. Также аудит отмечает, что для некоторых пособий социального страхования (пожизненное пособие спортсменам высокого класса: уточненные расходы – 700,6 тыс.леев, фактические – 698,6 тыс.леев) до настоящего времени не определены точно органы, наделенные функциями контроля за правильностью назначения, выплаты и использования по назначению финансовых средств²¹, что не обеспечивает обоснование расходов по данным разделам.

__________________

²¹ Постановление Правительства № 1322 от 29.11.2007 «Об утверждении положения о порядке назначения и выплаты пожизненного пособия спортсменам высокого класса».

В Отчете об исполнении БГСС по расходной части по состоянию на 31.12.2012 (Форма № 2.1.НКСС) не отражены некоторые показатели по раздельному исполнению по видам расходов, ситуация установлена и в предыдущих отчетах Счетной палаты.

Прекращение выплаты пенсии или социальных выплат в случае смерти получателей осуществляется в результате представления в ТКСС уполномоченным лицом пакета документов для получения единого пособия на погребение, а также в результате ежемесячного получения от Отделов гражданского состояния (далее – ОГС) списков на бумажном носителе о количестве умерших лиц. Дополнительно проверка данных осуществляется путем сопоставления информации, полученной в электронном виде от ГП «ЦГИР «Registru».

В результате сопоставления информаций, представленных в течение 2012 года в ТКСС сект.Чентру, ТКСС сект.Рышкань и ТКСС сект. Чокана, аудитом было установлено 8 случаев, когда данные об умерших лицах были получены от ОГС и от ГП «ЦГИР «Registru» с задержкой, что приводит к возникновению риска необоснованного понесения некоторых расходов из БГСС.

Относительно закупки услуг по распределению социальных прав отмечается, что в соответствии с нормативными актами²² шесть видов социальных пособий подлежат выдаче через финансовое учреждение (АО «Banca de Economii») и другие 4 – через выбранное финансовое учреждение (из 11 проверенных). Также выплата пенсий и пособий осуществляется через ГП «Poşta Moldovei» и финансовые учреждения, отобранные на конкурсной основе²³. В этих условиях НКСС закупила на открытых торгах услуги по распределению всех социальных прав, заключив договора на закупку услуг с ГП «Poşta Moldovei» по организации выплаты пенсий, пособий, социальных выплат, периодических капитализированных выплат и пособий на погребение, а с АО «Banca de Economii» заключила 11 договоров на выплату различных социальных пособий. В то же время без проведения торгов на том основании, что получатели самостоятельно выбирают финансовые учреждения, через которые желают получать платежи, НКСС заключила с АО «Banca de Economii» еще 3 договора по выплате других социальных прав.

__________________

²² Постановление Правительства № 761 от 31.07.2000 «Об адресных компенсациях для некоторых категорий населения»; Постановление Правительства № 1189 от 22.10.2008 «Об утверждении Положения о порядке назначения и выплаты ежемесячной денежной компенсации взамен обеспечения продуктами питания и пищевыми добавками»; Постановление Правительства № 228 от 06.04.2011 «Об утверждении Положения о порядке установления и выплаты единовременной социальной компенсации» и т.д.

²³ П.2 Положения о порядке выплаты пенсий в системе государственного социального страхования и государственных социальных пособий, утвержденного Постановлением Правительства № 929 от 15.08.2006.

Для оказания данных услуг в подписанных договорах были установлены тарифы, предусмотренные Законом БГСС, фактические расходы по данным услугам составили 83,7 млн.леев.

Аудитом был проанализирован остаток денежных средств на конец января, июня и декабря месяца, оставшихся во владении почтовых отделений, и отмечает, что из-за неперечисления или неполного перечисления сумм, превышающих допустимый предел, в 4 случаях остаток средств превысил предел, предусмотренный в договоре, в 10 раз, варьируя от 105,6 тыс.леев до 195,8 тыс.леев. В процессе проверок аудитом установлено, что НКСС в большинстве случаев задолжала почтовым отделениям финансовые средства на сумму до 703,0 тыс.леев, что свидетельствует о том, что последние кредитуют БГСС.

Эта ситуация обусловлена незатребованием почтовыми отделениями недостающей суммы, возникающей в результате выплаты пособий за предыдущие периоды, вновь назначенных пособий, пособий на погребение и т.д.

В результате проверки возврата АО «Banca de Economii» остатков денежных средств аудитом выявлено, что на счета НКСС ежемесячно возвращались суммы социальных пособий, не выплаченных в течение предусмотренных нормативными актами периодов, и суммы, выплачиваемые нерегламентированно. В соответствии с Законом № 160 от 5.07.2012²⁴ с 1 января 2013 года лица, которые не получили суммы адресных компенсаций, возвращенные на счет НКСС, утрачивают право на их получение. Так, в конце 2012 года сумма невыплаченных адресных компенсаций в размере 209,3 тыс.леев была возвращена на счет НКСС, а 12.04.2013, после подписания акта сверки с Министерством финансов НКСС возвратила в государственный бюджет остаток денежных средств, сформированный по состоянию на 1.01.2013, в размере 1,6 млн.леев по адресным компенсациям.

__________________

²⁴ Закон о внесении изменений, дополнений и признании утратившими силу некоторых законодательных актов № 160 от 05.07.2012.

Аудитом установлено, что неполучение некоторыми получателями финансовых средств по 7 проверенным аудитом социальным пособиям привело к формированию остатков на конец 2012 года, которые варьировали от 10,8 млн.леев до 23,2 млн.леев. В связи с этим ранее Счетная палата рекомендовала Национальной кассе обеспечить включение в договорные условия с финансовыми учреждениями положения о выплате процентов по оставшемуся на счете остатку. По требованию НКСС внедрить эту рекомендацию финансовое учреждение объяснило невозможностью начисления процентов на том основании, что проценты могут быть начислены на остатки счетов клиента, а не на внутренние банковские счета, где размещены средства для выплаты социальных пособий, поскольку осуществление платежей не может быть произведено непосредственно со счета НКСС.

Для обеспечения правильности и своевременности выплаты социальных пособий в течение 2012 года специалисты НКСС/ТКСС провели 1148 проверок в почтовых отделениях и 146 проверок в филиалах и представительствах АО «Banca de Economii».

В результате в почтовых отделениях был обнаружен ряд несоответствий в процессе выплаты пенсий и социальных пособий, а именно: несоблюдение даты выплаты социальных прав; отсутствие образца подписи получателя и доверенностей к платежному поручению; выплата на основании просроченных доверенностей; выплата в отсутствие доверенности.

Несмотря на то, что ранее руководство ГП «Poşta Moldovei» было поставлено в известность о нарушениях, допускаемых при выплате социальных пособий, потребовав принять меры в отношении лиц, которые несут ответственность за их совершение, далее имели место те же нарушения, свидетельствуя о том, что принятые меры не являются достаточными и эффективными.

В результате проверок, проведенных в филиалах и представительствах АО «Banca de Economii», сотрудниками НКСС установлены: случаи печати платежных листов с задержкой до 90 дней; выплата после смерти получателя или после блокирования платежей в отсутствие разрешения, выданного ТКСС; неполная выплата платежей; выплата социальных пособий на основании доверенностей, в которых отсутствует подпись доверителя или с истекшим сроком; выплата платежей неуполномоченным лицам; несоблюдение графика осуществления платежей; отсутствие подписей получателей по выплаченным пособиям.

Результаты проверок были доведены до сведения руководства финансового учреждения, а для соблюдения договорных условий по выплате социальных пособий и для устранения выявленных нарушений НКСС направила филиалам АО «Banca de Economii» конкретные меры, которые должны быть приняты.

Выводы.

Расходы БГСС в 2012 году имели тенденцию роста по сравнению с 2011 годом на 482,7 млн.леев (9825,9 – 9343,2), будучи ориентированными преимущественно на получателей социальных пособий. Менеджмент и система внутреннего контроля обеспечивают целесообразность осуществления расходов при исполнении БГСС.

Для 2012 года было характерно увеличение числа получателей пенсий социального страхования, а также индексация данного пособия, что привело к увеличению расходов по данному разделу на 10,0% (на 633,3 млн.леев), фактические расходы составили 6978,2 млн.леев.

Также отмечается, что в аудитируемом периоде темп роста среднего размера пенсии был медленнее, чем темпы роста размера прожиточного минимума (на 3,5 процентных пункта), а также чем темпы роста средней заработной платы по экономике (на 3,1 процентного пункта). Проблемной ситуацией является обеспечение стабильности пенсионной системы, для которой соотношение между числом застрахованных лиц и числом пенсионеров неуклонно уменьшается по сравнению с 2009 годом.

В результате изменений, внесенных в правовую базу по порядку расчета пособия по временной нетрудоспособности, расходы из БГСС по данному компоненту уменьшились на 61,1 млн. лев, которые были понесены плательщиками взносов.

НКСС обеспечивает выплату социальных пособий, предоставляемых из государственного бюджета через БГСС, по некоторым из них исчисление производится местными/центральными публичными органами, а контроль над правильностью назначения и использования по назначению возлагается на другие органы.

Рекомендации Национальной кассе социального страхования.

4. Укрепить систему внутреннего контроля для соблюдения срока назначения пенсии и обоснования размера пенсий.

3.4. О планировании и исполнении расходов на содержание НКСС

Расходы на содержание НКСС в 2012 году были утверждены в размере 113,7 млн.леев, впоследствии они были уточнены до 107,2 млн.леев, структура которых представлена в таблице № 5.

Так, в соответствии с данными из таблицы расходы был исполнены на уровне 94,8% от уточненных показателей, или на 5,6 млн.леев меньше. Основной удельный вес 73,0% приходится на расходы по оплате труда и связанные с этим расходы, за которыми следуют расходы по оплате товаров и услуг – 20,2%. Также НКСС запланировала для нужд своих подразделений расходы на капитальный ремонт/капитальные вложения и на приобретение основных средств на сумму 7,2 млн.леев, которые, учитывая сопутствующие риски, были проаудитированы.

В этом контексте аудит отмечает, что расходы на текущий и капитальный ремонт и капитальные вложения были оценены субъектом исходя из суммы стоимости запланированных работ на отчетный год. Тем не менее по рекомендации Судебной палаты в конце 2012 года НКСС утвердила Временное положение о разработке и сроках утверждения сметы расходов на содержание НКСС, которое предусматривает внутренние процедуры по определению расходов, в том числе по указанным разделам.

Расходы на оплату труда были уточнены в размере 59,7 млн.леев и исполнены на уровне 96,1% (57,4 млн.леев), фактические расходы не превысили установленный предел (59,4 млн.леев).

В соответствии со структурой предельной численности, утвержденной в установленном порядке²⁵, штат для деятельности НКСС во всех территориальных подразделениях предусматривался в количестве 1333 единиц, фактически составляя 1193 сотрудника, или на уровне 89,5%. В целях решения проблемы нехватки кадров в 2012 году было размещено на веб-сайте и на доске объявлений учреждения 201 объявление, после чего было проведено 29 конкурсов, в результате которых были трудоустроены 127 специалистов (в том числе 111 дебютантов), не обеспечивая в полной мере заполнение штатного расписания (140 единиц). Так, нетрудоустройство необходимого персонала приводит к формированию экономии финансовых средств, которая используется для выплаты надбавок и премий (34,5%), в том числе за дополнительную работу, выполняемую по субботам и воскресеньям.

__________________

²⁵ Постановление Правительства № 256 от 09.03.2006 «Об утверждении структуры и предельной численности Национальной кассы социального страхования».

Выборочная проверка соответствия выплаты должностных окладов 21 лицу установила, что они были начислены в соответствии с положениями законодательства²⁶. С утверждением Закона о системе оплаты труда государственных служащих²⁷, новые должностные оклады для персонала НКСС были установлены в соответствии с настоящим законом, должности и заработная плата были утверждены в установленном законом порядке посредством приказов, аудитом не были установлены отклонения.

__________________

²⁶ Закон о системе оплаты труда в бюджетной сфере № 355-XVI от 23.12.2005; Закон о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007.

²⁷ Закон о системе оплаты труда государственных служащих № 48 от 22.03.2012.

Для выполнения работ по капитальным вложениям/капитальному ремонту и на приобретение основных средств были уточнены финансовые средства в размере 7,3 млн.леев, а были освоены 6,8 млн.леев (93,8%).

В ходе проверки закупок основных средств аудит отмечает, что они были осуществлены в пределах установленных ассигнований (2,8 млн.леев), отклонений от правовых норм не было установлено.

Что касается деятельности рабочей группы по государственным закупкам, аудит отмечает, что полномочия и функции каждого члена были указаны в общем в ходе заседания рабочей группы (протокол от 30.12.2011), однако они не были установлены приказом руководства НКСС²⁸. Кроме того, в ходе каждой проведенной процедуры по закупкам члены рабочей группы не подписали под личную ответственность декларацию о конфиденциальности и беспристрастности, нарушив правовые нормы²⁹, декларации были поданы за весь период 2012 года.

__________________

²⁸ Постановление Правительства № 1380 от 10.12.2007 «Об утверждении Положения о деятельности рабочей группы по закупкам».

²⁹ Ст.14 Закона о государственных закупках.

Примечание. В ходе проведения аудита НКСС Приказом № 140-А от 24.05.2013 определила полномочия каждого члена рабочей группы. Также для каждой процедуры закупки, проведенной после выводов аудиторской группы, члены рабочей группы подписали заявления о конфиденциальности и беспристрастности до заседания по открытию оферт.

При определении офертанта-победителя по выполнению строительных работ административного блока ТКСС Стрэшень (кассовые расходы 1,3 млн.леев из 4,4 млн.леев законтрактованных) аудитом были установлены следующее нарушения:

- внесенные оферты были сравнены с оценочной стоимостью работ, определенной субъектом, которая включает в себя некоторые расходы, не предусмотренные в техническом задании (204,1 тыс.леев), что обусловило отклонение³⁰ 2 оферт (из 3 поданных);

__________________

³⁰ Ст.46 (1) d) Закона о государственных закупках.

- при определении в качестве победителя экономического оператора не были сравнены объемы работ из оферты с объемами из технического задания, в результате чего были установлены несоответствия по 3 позициям, субъект мотивирует эту ситуацию ошибкой, допущенной в проектной документации;

- нерегламентированное принятие³¹ оферты с заниженной стоимостью на 104,0 тыс.леев (в связи с арифметической ошибкой, не установленной в процессе оценки) и последующее заключение договора на ее закупку, ситуация была мотивирована взятием в основу расчетов, подтвержденных офертантом;

__________________

³¹ Ст.44 (3) Закона о государственных закупках; Постановление Правительства № 834 от 13.09.2010 «Об утверждении Положения о государственных закупках работ» (далее – Положение о государственных закупках работ).

- заключение договора после истечения срока действия оферты³², с изменением порядка установления гарантии надлежащего выполнения договора³³, представленного подрядчиком, а также гарантийного срока работ.

__________________

³² П.140 Положения о государственных закупках работ.

³³ Ст.47 (4) Закона о государственных закупках.

В этом же контексте аудит отмечает, что в декабре 2012 года НКСС перечислила аванс в размере 30% (1,3 млн.леев) от стоимости договора, до настоящего времени не были приняты работы по данному объекту, эта ситуация вызвана климатическими и внешними факторами. Просмотр на месте выявил, что работы были начаты.

По разделу расходы по капитальному ремонту объектов ТКСС Леова, ТКСС сект.Чокана, ТКСС сект.Буюканы аудитом установлено, что по дополнительным работам, возникающим в ходе выполнения договора, не были заключены договора на их закупку в соответствии с положениями законодательства³⁴, в результате чего они были зарегистрированы ненадлежащим образом³⁵. Субъект мотивировал это тем, что по объектам ТКСС сект.Чокана и ТКСС сект.Буюкань общая стоимость работ не превысила сумму договора.

__________________

³⁴ Ст.53 (4) a) Закона о государственных закупках и Постановление Правительства № 1407 от 10.12.2008 «Об утверждении Положения об осуществлении государственных закупок из одного источника».

³⁵ Ст.24 f) Закона о качестве в строительстве № 721-XIII от 02.02.1996.

Также аудит отмечает, что единственный специалист в рамках НКСС, участвующий в проверке качества и приеме строительных работ, располагал свидетельством о технической аттестации со сроком действия до июня 2011 года. Для проверки строительных работ за пределами мун.Кишинэу НКСС заключила договора с аттестованными лицами в области строительства.

Составление и хранение дел о государственной закупке осуществляется с нарушением установленных норм³⁶, в результате чего не обеспечивается целостность дел и не исключается возможность извлечения или замены записей, которые они содержат.

__________________

³⁶ Постановление Правительства № 9 от 17.01.2008 «Об утверждении Положения о составлении и хранении дела о государственной закупке».

При закупке охранных услуг для территориальных касс с трудоустройством физических лиц на договорной основе аудитом установлено, что НКСС законтрактовала нелицензированные услуги³⁷, мотивируя их более низкой стоимостью.

__________________

³⁷ Ст.(5) (1) и (2) Закона о частной детективной и охранной деятельности № 283-XV от 04.07.2003.

Примечание. В смете расходов на содержание НКСС на 2014 год были предусмотрены финансовые средства на лицензированные охранные услуги.

Выводы.

Осуществление расходов на содержание НКСС не превысило установленного предела, преимущественно они были ориентированы на оплату труда и связанные с этим расходы.

Некоторые недостатки, выявленные в ходе процедур государственных закупок, требуют усиления элементов внутреннего контроля по данному разделу.

Рекомендации национальной кассе социального страхования

5. Принять меры по повышению ответственности деятельности рабочей группы по закупкам.

3.5. О системе внутреннего контроля

В целях укрепления системы внутреннего контроля в рамках НКСС были выявлены и описаны несколько процессов деятельности, в том числе: процесс назначения пенсий государственным служащим; контроль за правильностью назначения пенсий государственным служащим и оформлением выплаты пенсии; аудитирование процесса назначения, пересмотра, исчисления и выплаты пенсии по возрасту и т.д.

Описание этих процессов предоставило возможность менеджменту учреждения выявить и тестировать их функциональности. Так, НКСС выявила ошибки, допущенные ТКСС при определении размера пенсий; предотвратила неправильную выплату платежей; восстановила доходы БГСС в случаях неправильного назначения плательщиками взносов пособий по нетрудоспособности; приняла меры по соблюдению прав получателей взносов при поступлении предоставленных платежей и т.д.

Также аудит отмечает, что по некоторым социальным пособиям НКСС контролирует лишь этапы данного процесса, назначенные в регламентированном порядке (выплата пособий и отражение расходов в отчетах), поскольку полномочия по определению плательщиков и размера этих пособий, а также функции контроля за правильностью назначения, выплаты и использования по назначению финансовых средств предусмотрены для других органов.

Выводы.

Деятельность системы внутреннего контроля, а также описание и обеспечение последовательности ее элементов являются предпосылками для снижения рисков, связанных с исполнением БГСС.

3.6. Внедрение рекомендаций, направленных Счетной палатой по результатам предыдущего аудита

В результате проверки внедрения рекомендаций и выполнения требований, направленных Постановлением № 33 от 23 июля 2012 года «Об Отчете аудита по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2011 год», аудитом установлено, что соответствующие должностные лица (НКСС, МФ, ГГНИ и МТСЗС) приняли ряд мер по соблюдению требований и рекомендаций Счетной палаты, которые направлены на улучшение/усовершенствование процесса администрирования и управления публичной системой государственного социального страхования путем обеспечения эффективного и целесообразного финансового менеджмента и внутреннего контроля. Так, можно отметить корректировку внутренней нормативной базы НКСС:

♦ Временного положения о порядке разработки и сроках утверждения сметы расходов на содержание НКСС (Приказ Председателя НКСС № 220-A от 1.10.2012);

♦ Временного положения о порядке разработки и сроках утверждения сметы расходов для содержания и развития Информационной системы «Социальная защита» и других информационных компонентов (Приказ Председателя НКСС № 219-А от 1.10.2012);

♦ Инструкции по составлению дел по назначению пенсий (Приказ Председателя НКСС № 287-А от 24.12.2012).

Вместе с тем аудит отмечает, что хотя были приняты меры, некоторые проблемы сохраняются и в аудитируемом периоде, а именно в разделах по планированию доходов и расходов БГСС, а также по соблюдению срока определения размера пенсии. В этом контексте рассмотренные аспекты были затронуты в ходе соответствующей аудиторской миссии, которые были повторены и в рекомендациях Отчета аудита по соответствующим разделам.

Также отмечается, что и в 2012 году не удалось:

- зарегистрировать право собственности на недвижимое имущество, приобретенное в 2008 году для ТКСС сект.Ботаника, данная процедура была начата, однако затягивается в силу различных причин, связанных с необходимостью установки пожарной сигнализации, системы водоснабжения, получения разрешений от компетентных органов и т.д.;

- актуализировать и унифицировать нормативные акты о порядке передачи и проверки информации о взносах обязательного государственного социального страхования, несмотря на то, что НКСС разработала и представила ГГНИ проект приказа в этом отношении;

- завершение консолидации правовой базы по основам и бюджетно-налоговым политикам по установлению БГСС, проект Закона о государственных финансах и финансово-бюджетной ответственности был принят в первом чтении;

- приведение в соответствие норм отчетности по исполнению БГСС к требованиям законодательства, хотя для инициирования процедуры пересмотра отчетов об исполнении БГСС МФ разработало проект приказа по утверждению форм соответствующего отчета и порядка их составления и представления.

Рекомендации Национальной кассе социального страхования

6. Принять необходимые меры для регистрации права собственности на недвижимое имущество, приобретенное в 2008 году.

ОБЩИЕ ВЫВОДЫ АУДИТА

Исходя из констатаций, изложенных в настоящем Отчете аудита, аудит делает вывод о том, что данные, зарегистрированные в Отчете об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2012 год, учитывая существенные показатели, отражают полную ситуацию о доходах и расходах за отчетный период. На сумму, отраженную в доходной части, незначительно повлияло неполное исполнение уточненных доходов, обусловленных непоступлением взносов обязательного государственного социального страхования и сокращением трансфертов из государственного бюджета для социальных пособий. Соответственно, расходы БГСС были исполнены ниже уточненного уровня, что привело к снижению расходов на пособия социального страхования и пособия социального обеспечения.

Расходы на содержание Национальной кассы социального страхования были выполнены в установленном лимите, с допущением некоторых несоответствий в процедурах государственных закупок, определенных недостаточностью элементов внутреннего контроля по данному разделу.