Постановление N 38 от 03.08.2012 по Отчету аудита оценки системы финансового менеджмента при закупке противоградовых ракет Специальной службой по активным воздействиям на гидрометеорологические процессы

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита оценки системы финансового менеджмента при закупке

противоградовых ракет Специальной службой по активным

воздействиям на гидрометеорологические процессы

№ 38  от  03.08.2012

 (в силу 14.09.2012) 

Мониторул Офичиал № 190-192 ст.29 от 14.09.2012

* * *

Счетная палата в присутствии министра сельского хозяйства и пищевой промышленности г-на В.Бумакова, директора Специальной службы по активным воздействиям на гидрометеорологические процессы г-на И.Гараба, временно исполняющего обязанности командира департамента оснащения Вооруженных сил Министерства обороны г-на В.Балацел, заместителя начальника управления финансов национальной экономики, капитальных вложений и государственных закупок Министерства финансов г-на В. Панэ, директора совместного молдо-российского предприятия “Молдантиград” АО г-на Д.Кику, а также других ответственных лиц соответствующих органов, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) a) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита оценки системы финансового менеджмента при закупке противоградовых ракет Специальной службой по активным воздействиям на гидрометеорологические процессы (далее – ССАВГП).

____________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 (с последующими изменениями).

Аудиторская миссия проводилась в соответствии с положением ст.14 Закона № 261-XVI от 05.12.2008 и состояла в проверке соответствия процесса планирования финансовых средств, регламентированного использования бюджетных средств в процессе закупки и распределения противоградовых ракет, а также в анализе имеющихся сложностей в деятельности Службы по активным воздействиям на гидрометеорологические процессы в целях снижения ущерба от градобития.

Аудит был проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты², с применением некоторых процедур, характерных как для аудита соответствия, так и для аудита эффективности. Для руководства в аудиторской деятельности и охвата наиболее значимых аспектов, связанных с аудиторской миссией, были разработаны следующие цели аудита:

____________________

² Постановление Счетной палаты № 58 от 28.12.2009 “Об утверждении Общих стандартов аудита и Стандартов аудита соответствия”.

◊ Секторные политики в области сельского хозяйства по защите сельскохозяйственных земель от градобития достаточно ли аргументированы и соответствуют выделенным финансовым средствам?

◊ Процесс закупок приводит к минимизации стоимости приобретения ракет?

◊ Какие трудности имеются в деятельности ССАВГП по активному воздействию на облака с целью сокращения ущерба, причиняемого градобитиями?

Аудиторские доказательства были собраны в рамках аудита, проведенного в ССАВГП, а также получены от сторонних лиц – Министерства сельского хозяйства и пищевой промышленности (далее – МСХПП), Службы гражданской защиты и чрезвычайных ситуаций, ГП “MoldATSA”, местных публичных органов, ГГНИ (предоставленные данные) и Таможенной службы (данные из информационной системы).

Рассмотрев результаты аудита, заслушав представленный отчет и объяснения должностных лиц, присутствовавших на публичном заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

Согласно констатациям, изложенным в Отчете аудита оценки системы финансового менеджмента при закупке противоградовых ракет Специальной службой по активным воздействиям на гидрометеорологические процессы за период 2010 г. – I полугодие 2012 г., отмечается множество проблем, отрицательно влияющих на миссию учреждения обеспечить организацию и выполнение работ по активному воздействию на облака с целью сокращения ущерба, причиняемого градобитиями сельскохозяйственным культурам, а также другим материальным ценностям.

В этом контексте отмечается следующее:

1. Имеющиеся бюджетные ограничения в течение последних лет снизили возможность выделения ССАВГП бюджетных средств в размере, предусмотренном секторными политиками по защите сельскохозяйственных земель от градобития. Это не позволило обеспечить достаточное оснащение учреждения противоградовыми ракетами, что в результате повлияло на деятельность ССАВГП по организации и эффективному выполнению работ по активным воздействиям на облака с целью сокращения ущерба, причиняемого градобитиями.

2. В контексте строгого характера выделения ассигнований из основного компонента государственного бюджета ССАВГП должна консолидировать возможности по накоплению специальных средств путем заключения договоров с экономическими агентами, заинтересованными в услугах по противоградовой защите. Несмотря на то, что были предприняты некоторые действия в этом направлении, они не завершились накоплением финансовых средств.

3. Другим фактором, который ограничивает миссию ССАВГП, является ограничение запуска ракет в направлении государственной границы, а также ограничение запуска в воздушные коридоры. В этом контексте аудит отмечает, что МСХПП должно усилить действия по проведению переговоров с соседними странами для заключения соглашений по международному сотрудничеству в области реализации действий по предотвращению опасных метеорологических явлений, что снизит ущерб, связанный с градобитием в населенных местностях, расположенных в периметре государственной границы.

4. Несмотря на то, что процесс закупки противоградовых ракет проводился ССАВГП в соответствии с законодательными нормами, аудитом установлено наличие проблем в этой области. Так, закупки противоградовых ракет осуществляются из одного источника посредством совместного молдо-российского предприятия “Молдантиград” АО, которое было уполномочено исключительным правом сборки и поставки ракет ССАВГП. В аудитируемый период деятельность совместного молдо-российского предприятия “Молдантиград” АО не регулировалась государством, как предусмотрено действующей нормативной базой.

5. Аудитом установлены некоторые резервы в деятельности ССАВГП, а также центральных органов, ответственных за мониторинг деятельности учреждения, а именно:

◊ Отсутствие ряда релевантных показателей эффективности, установленных как в секторных политиках, так и при утверждении годового бюджета учреждения на основании программ, которые послужат основанием для строгой оценки эффективности работ по защите площадей от градобития.

◊ Не оценены и не документированы в установленном порядке риски, влияющие на деятельность учреждения, не была обеспечена регистрация и не проводился их систематический мониторинг.

◊ Не документируются контроли, проводимые центральным аппаратом ССАВГП по действиям, предпринятым персоналом специальных подразделений в процессе активного воздействия, что ограничивает оценку потенциальных рисков, связанных с качественным выполнением ими должностных полномочий.

◊ Не обеспечена прозрачность и взаимодействие с внешней средой по принимаемым мерам при реализации деятельности по борьбе с градобитием посредством открытия электронной страницы с целью продвижения высокого уровня доверия со стороны общества.

◊ Отсутствие единой методологии по установлению и оценке материального ущерба, полученного в результате природных бедствий, приводит к определению ущерба различными центральными и местными органами в различном порядке, не располагая достоверными данными о размере ущерба, причиненного градобитием.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с), ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита оценки системы финансового менеджмента при закупке противоградовых ракет Специальной службой по активным воздействиям на гидрометеорологические процессы, который прилагается к настоящему постановлению.

2. Настоящее постановление и Отчет аудита направить:

2.1) Специальной службе по активным воздействиям на гидрометеорологические процессы и потребовать обеспечить внедрение рекомендаций, указанных в Отчете аудита, с определением конкретных действий по устранению установленных недостатков, а также установлением сроков и лиц, ответственных за внедрение рекомендаций;

2.2) Министерству сельского хозяйства и пищевой промышленности и потребовать:

2.2.1) совместно с Министерством экономики, другими заинтересованными органами разработать и внести на утверждение Правительству методологию об определении и оценке материального ущерба, причиненного в результате природных бедствий;

2.2.2) принять меры по внедрению рекомендаций, указанных в Отчете аудита;

2.3. Министерству обороны и рекомендовать выполнять функции по регулированию деятельности субъектов монополии с применением методов, установленных в Постановлении Правительства № 582 от 17.08.1995 “О регулировании монополий”, а также внести предложения Правительству о возможности ограничения полномочий, связанных с экономическим и технологическим аспектами;

2.4) Министерству финансов для сведения и, учитывая констатации аудита, рекомендовать в процессе разработки и бюджетной оценки пересмотреть размер бюджетных средств, выделяемых ССАВГП для закупки необходимого количества противоградовых ракет;

2.5. Министерству экономики для ознакомления и принятия определенных мер относительно деятельности совместного молдо-российского предприятия “Молдантиград” АО.

3. Правительству для сведения и занятия определенной позиции относительно констатаций из Отчета аудита.

4. О принятых мерах по выполнению пунктов 2.1-2.5 настоящего постановления, а также о внедрении рекомендаций аудита проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев.

5. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 г.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 38 от 3 августа 2012 г.

ОТЧЕТ

аудита оценки системы финансового менеджмента при закупке

противоградовых ракет Специальной службой по активным

воздействиям на гидрометеорологические процессы

Список аббревиатур

I. ВВЕДЕНИЕ

Аудит оценки системы финансового менеджмента при закупке противоградовых ракет Специальной службой по активным воздействиям на гидрометеорологические процессы был проведен на основании ст.14 (1) i) и ст.31 (1) c) Закона о Счетной палате¹.

____________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 (с последующими изменениями).

Цель аудита состояла в проверке соответствия процесса планирования и использования бюджетных средств для закупки противоградовых ракет, а также в выявлении имеющихся препятствий в деятельности Службы по снижению ущерба от града посредством активного воздействия.

Ответственность субъекта состоит в регламентированном использовании бюджетных средств по организации и проведению работ по активному воздействию на облака с целью сокращения ущерба, причиняемого градобитиями сельскохозяйственным культурам и другим материальным ценностям, а также в обязанности обеспечить эффективное функционирование учреждения.

Ответственность аудиторской группы состоит в получении достаточных, достоверных и разумных аудиторских доказательств для поддержки констатаций, формулирования аудиторских выводов. Вместе с тем аудиторская группа не несет ответственности за факты, предполагающие мошенничество и ошибки.

 II. ОБЩЕЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЕ

Специальная служба по активным воздействиям на гидрометеорологические процессы является учреждением, подведомственным Министерству сельского хозяйства и пищевой промышленности, которое было реорганизовано из государственного предприятия “Serviciul Antigrindină” Постановлением Правительства № 1120 от 27.10.2005², являясь преемником его прав и обязанностей.

____________________

² Постановление Правительства № 1120 от 27.10.2005 “О некоторых мерах по повышению эффективности противоградовых работ” (с последующими изменениями; далее – Постановление Правительства № 1120 от 27.10.2005).

Согласно Положению о Специальной службе по активным воздействиям на гидрометеорологические процессы, утвержденному Постановлением Правительства № 1120 от 27.10.2005, ССАВГП имеет миссию по организации и проведению работ по активному воздействию на облака с целью сокращения ущерба, причиняемого градобитиями сельскохозяйственным культурам и другим материальным ценностям, а также других работ в области активных воздействий на гидрометеорологические процессы

В этом контексте основными задачами Службы являются:

а) государственное регулирование в области активного воздействия на метеорологические и другие геофизические процессы;

c) мониторинг работ в области активного воздействия на метеорологические и другие геофизические процессы;

d) ведомственный контроль за соблюдением требований стандартов, положений и норм в области активного воздействия на облака;

e) осуществление и других работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы.

Институциональная структура Службы включает: центральный аппарат и 12 специальных подразделений по активным воздействиям на гидрометеорологические процессы на местах, из которых 8 функционируют в оперативном режиме, а 4 – в режиме охраны. Радиолокационная способность метеорологических явлений ССАВГП обеспечивается 17 радарами, из которых 8 функционируют, остальные находятся на консервации. Специальные подразделения координируют деятельность 108 пунктов запуска ракет. Они защищают от града площадь 1400 тыс.га (в том числе 1057,6 тыс.га являются сельскохозяйственными землями) 24 районов страны, что составляет 46% от всей территории страны.

Согласно статистическим данным, за последние годы наиболее интенсивные процессы падения града зарегистрированы в зонах центра и севера Республики Молдова. В результате в соответствующих зонах расположено наибольшее число пунктов запуска. Так, в зоне центра расположено 34 пункта запуска, на севере, соответственно, 62 пункта запуска, таким образом, ССАВГП защищает площадь в размере 1261 тыс.га, из которых 947,1 тыс.га представляют собой сельскохозяйственные угодья.

Самые большие защищаемые площади находятся в районах Сынджерей – 103,4 тыс.га, Дрокия – 100 тыс.га, АТО Гагаузия – 100,1 тыс.га, или 54,2% от общей площади МПО, Флорешть – 97,9 тыс.га, или 88,36% от общей площади МПО, и Фэлешть – 93,7 тыс.га, или 87,32% от общей площади МПО. В районах Кахул, Кантемир, Хынчешть, Орхей, Шолдэнешть в среднем лишь 20% площадей защищаются Службой. Вместе с тем Служба не имеет пунктов запуска ракет для принятия мер по противоградовой защите в районах: Анений Ной, Басарабяска, Кэушень, Чимишлия, Криулень, Дубэсарь, Яловень, Леова, Резина и Штефан Водэ, мун.Кишинэу, которые занимают общую площадь 815,5 тыс.га, в том числе 603 тыс.га – сельскохозяйственные земли, что составляет около 27% от общей площади Республики Молдова. В приложении № 1 к Отчету аудита указаны площади, защищаемые ССАВГП, и число пунктов запуска по районам, которые остались неизменными в течение 2010-2012 годов.

ССАВГП возглавляет директор, назначаемый на должность и освобождаемый от должности приказом МСХПП. В рамках ССАВГП работают 1135 человек, за период 2010 г. – I полугодие 2012 г. средняя заработная плата одного работника составляла 1245 леев.

МСХПП в качестве центрального публичного органа имеет полномочия по:

а) проведению единой технико-отраслевой политики;

b) оказанию Службе юридической и методико-нормативной помощи;

c) контролю за финансово-экономической и бухгалтерской деятельностью Службы, а также за ежегодным представлением в установленном порядке отчетов о ее деятельности;

d) ежегодному утверждению объемов работ по защите от градобитий (площади защищаемых сельхозугодий от градобитий) с учетом средств, выделенных из государственного бюджета.

Соответствующая законодательная и нормативная база

В своей деятельности ССАВГП руководствуется Положением, утвержденным Постановлением Правительства № 1120 от 27.10.2005, Внутренним положением ССАВГП, утвержденным директором 27.10.2005, технологической и методической документацией “Об организации и технологических схемах пунктов воздействия”, Инструкцией о сотрудничестве между ГП “MoldATSA”, Министерством обороны, ССАВГП по выполнению работ, связанных с запуском специальных ракет с целью активного воздействия, а также другими нормативными технологическими актами, утвержденными директором ССАВГП.

Юридическая, организационная и финансовая базы по разработке и использованию бюджета Службы регламентированы Законом № 847-XIII от 24.05.1996³, законами о государственном бюджете на 2010 год⁴, на 2011 год⁵ и на 2012 год⁶, ССПР на 2009-2011 годы⁷ и ССПБ на 2012-2014 годы⁸.

____________________

³ Закон № 847-XIII от 24.05.1996 “О бюджетной системе и бюджетном процессе” (с последующими изменениями и дополнениями).

⁴ Закон о государственном бюджете на 2010 год № 133-XVIII от 23.12.2009 (с последующими изменениями и дополнениями).

⁵ Закон о государственном бюджете на 2011 год № 52 от 31.03.2011 (с последующими изменениями и дополнениями).

⁶ Закон о государственном бюджете на 2012 год № 282 от 27.12.2012 (с последующими изменениями и дополнениями).

⁷ Среднесрочный прогноз расходов на 2009-2011 годы, утвержденный Распоряжением Правительства Республики Молдова № 98-d от 20.10.2008.

⁸ Среднесрочный прогноз бюджета на 2012-2014 годы, утвержденный Распоряжением Правительства Республики Молдова № 129-d от 29.12.2011.

Ведение бухгалтерского учета в ССАВГП регламентировано Законом № 113-XVI от 27.04.2007⁹, Инструкцией, утвержденной Приказом министра финансов № 85 от 09.10.1996¹⁰, Инструкцией, утвержденной Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010¹¹, а также другими нормативными актами.

⁹ Закон о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007 (с последующими изменениями и дополнениями).

¹⁰ Инструкция по бухгалтерскому учету в учреждениях, состоящих на бюджете, утвержденная Приказом министра финансов № 85 от 9.10.1996 (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Инструкция, утвержденная Приказом министра финансов № 85 от 9.10.1996). Отменена 3.08.2010 Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010.

¹¹ Инструкция по бухгалтерскому учету в публичных учреждениях, утвержденная Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010 (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Инструкция, утвержденная Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010).

Область и подход к аудиту

Аудит был проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты¹², основываясь на подходе, ориентированном на проверку соответствия процесса планирования и использования бюджетных средств для закупки противоградовых ракет, а также на выявление имеющихся препятствий в деятельности Службы по снижению ущерба от града посредством активного воздействия с применением некоторых процедур, характерных как для аудита соответствия, так и для аудита эффективности.

____________________

¹² Постановление Счетной палаты № 58 от 28.12.2009 “Об утверждении Общих стандартов аудита и Стандартов аудита соответствия”.

Для руководства в аудиторской деятельности и охвата наиболее значимых аспектов, связанных с аудиторской миссией, были разработаны следующие цели аудита:

◊ Секторные политики в области сельского хозяйства по защите сельскохозяйственных земель от градобития достаточно ли аргументированы и соответствуют выделенным финансовым средствам?

◊ Процесс закупок приводит к минимизации стоимости приобретения ракет?

◊ Какие трудности имеются в деятельности ССАВГП по активному воздействию на облака с целью сокращения ущерба, причиняемого градобитиями?

Аудиторской миссией были проверены 2010, 2011 годы и I полугодие 2012 года. Аудиторские доказательства были собраны в рамках аудитируемого учреждения – ССАВГП и от сторонних лиц (Службы гражданской защиты и чрезвычайных ситуаций и ГП “MoldATSA”), вместе с тем были использованы данные, представленные ГНС, и информации из информационной системы Таможенной службы.

Для реализации целей аудита и сбора аудиторских доказательств были проведены следующие процедуры аудита:

√ Были проанализированы секторные политики в области защиты сельскохозяйственных земель от градобития, установленные в ССПР и ССПБ, размер бюджетных средств, выделенных ССАВГП согласно годовым законам о бюджете, данные и обоснования, которые послужили основой для разработки бюджета ССАВГП на основании программ.

√ Были проанализированы данные финансовых отчетов, в том числе отчеты об исполнении бюджета публичного учреждения за счет основных расходов с целью определения и оценки средств, выделенных для приобретения противоградовых ракет.

√ Был проверен процесс государственных закупок; оценены действия государственных органов сквозь призму Постановления Правительства № 582 от 17.08.1995¹³ относительно процесса регулирования сборки и движения противоградовых ракет, деятельности, которая подпадает под действие принципов государственной монополии.

____________________

¹³ Постановление Правительства № 582 от 17.08.1995 “О регулировании монополий” (с последующими изменениями и дополнениями).

√ Была проанализирована система финансового менеджмента и контроля в ССАВГП, в том числе деятельность по контролю за операционными процессами.

√ Были проанализированы препятствия в деятельности Службы по снижению ущерба от града.

√ Были применены различные техники и методы, анализ, сравнение и оценка собранной информации, проинтервьюирован персонал Службы, а также проведены прямые наблюдения при выходе на места, посещены специальные подразделения Единец, Сорока, Сынджерей, Корнешть и Кэлэрашь. Также посетили некоторые МПО, на территории которых был зарегистрирован материальный ущерб.

Учитывая, что некоторые компоненты системы финансового менеджмента Службы, а также секторные политики включают в себя ряд незаменимых видов деятельности, было невозможно оценить отдельно только процесс планирования, закупки и использования противоградовых ракет, аудитом проведена их комплексная оценка.

III. КОНСТАТАЦИИ, ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

Цель 1: Секторные политики в области сельского хозяйства по защите сельскохозяйственных земель от градобития достаточно ли аргументированы и соответствуют выделенным финансовым средствам?

За период 2010-2012 годов как секторные политики, разработанные МСХПП для защиты сельскохозяйственных земель от града, установленные в ССПР и ССПБ по разделу “Стратегический план расходов в области сельского хозяйства”¹⁴, так и годовые обоснования бюджета ССАВГП, разработанного на основе программ, содержат некоторые показатели эффективности, однако, согласно им, невозможно определенно оценить реализацию цели по значительному снижению ущерба, связанного с отрицательным влиянием града на защищаемой территории Республики Молдова. Несмотря на то, что в аудитируемом периоде годовой бюджет ССАВГП постоянно возрастал, его размер был меньше, чем ассигнования, предусмотренные для учреждения в ССПР на 2009-2011 годы и ССПБ на 2012-2014 годы. Не завершились результативно меры, предпринятые Службой по образованию специальных средств, поступивших от проведения платных противоградовых работ. В результате учреждение не располагало необходимыми финансовыми средствами для достаточного оснащения противоградовыми ракетами.

____________________

¹⁴ Программа “Развитие сельского хозяйства”, Подпрограмма 1.2. “Долговременное развитие секторов растениеводства, садоводства”.

Секторные политики по защите сельскохозяйственных земель от града на 2010-2012 годы были установлены в “Стратегическом плане расходов в области сельского хозяйства” из ССПР на 2009-2011 годы и ССПБ на 2012-2014 годы. Несмотря на то, что соответствующий компонент содержит инструмент, необходимый для указанной цели (политики по реализации целей на среднесрочный период, стоимость мероприятий, обеспечиваемых из государственного бюджета, приоритетные действия политики), отсутствуют измеряемые показатели, которые обоснуют эффективность и результативность использования бюджетных средств, что позволит оценить деятельность ССАВГП. В этом контексте отмечается, что в ССПБ на 2012-2014 годы в раздел “Показатели мониторинга программы” включены “Число пунктов запуска, установленное на 2012 год, – 108 единиц”, а также “Защищаемая площадь – 1,4 млн.га”, которые, по мнению аудита, не могут служить соответствующим основанием для обоснования выделения денежных средств для деятельности Службы против градобития. В этих обстоятельствах не обеспечена взаимосвязь указанных показателей с показателями, которые определят уровень допустимого ущерба на защищаемых землях и др.

Вместе с тем, если в процессе оценки и разработки бюджета ССАВГП как ССАВГП, так и МСХПП установили показатели эффективности, они не были разработаны согласно требованиям п.3.6 Положения о порядке разработки, мониторинга и отчетности бюджетов по программам¹⁵. В этом контексте отмечается, что указанные показатели не сфокусированы безусловно и четко на результаты, обоснования и проверку, а также не отражают фактическую стоимость по всем аспектам деятельности учреждения. Например, в “предложениях к бюджету по программам на 2012-2014 годы”, представленных Министерству финансов МСХПП, производственный показатель не указан, а относительно показателя эффективности отмечается, что он “рассчитывается при завершении сезона защиты”.

____________________

¹⁵ Положение о порядке разработки, мониторинга и отчетности бюджетов по программам, утвержденное Приказом министра финансов № 19 от 16.02.2008.

За период 2010-2012 годов размер бюджетных ассигнований, предусмотренных для ССАВГП, постоянно возрастал с 42,3 млн.леев (в 2010 году) до 53,0 млн.леев (в 2012 году). В то же время отмечается, что бюджет Службы установлен в меньшем размере, чем предусмотренный в ССПР и ССПБ. Так, установлено, что в ССПБ на 2012 год для финансирования ССАВГП были предусмотрены средства на общую сумму 56,9 млн.леев, или на 3,9 млн.леев больше, чем фактически выделено учреждению на соответствующий период. Тем не менее в аудитируемом периоде за основу финансирования ССАВГП были взяты политики, установленные в ССПБ, то есть обеспечение защиты площади в размере 1,4 млн.га, с определением числа пунктов запуска ракет в количестве 108 единиц. Таким образом, не была обеспечена связь между выделением средств и результатами деятельности, которая должна быть реализована ССАВГП.

Вместе с тем аудит отмечает несоответствие между стоимостью, указанной в названных секторных политиках (2010 – 44,4 леев/га, 2011 – 45,3 леев/га), и тарифом 26 леев/га, предусмотренным в Постановлении Правительства № 1120 от 27.10.2005, последний не был приведен в соответствие в течение последних лет. Одновременно отмечается, что исходя из данных бухгалтерского учета учреждения о фактических расходах, стоимость работ по противоградовой защите за 1 га в 2010 году составляла 37,1 леев/га, а в 2011 году – 34,2 леев/га.

Исполнение бюджетных средств на содержание ССАВГП, в том числе на приобретение ракет за период 2010 года – I полугодие 2012 года представлено в таблице № 1.

Данные из таблицы свидетельствуют, что средства для приобретения ракет увеличились с 17,0 млн.леев (в 2010 году) до 23,7 млн.леев (в 2011 году), удельный вес которых в общих исполненных расходах составил 40,16% и, соответственно, 47,28%. Что касается 2012 года, бюджетные средства на приобретение ракет были запланированы в меньшем размере, чем в 2011 году. Приобретение противоградовых ракет осуществлялось лишь за счет бюджетных средств.

Согласно обращениям ССАВГП, адресованным в течение года МСХПП, отмечается, что выделенные бюджетные средства не были достаточными для оснащения и надлежащего осуществления деятельности 108 пунктов запуска. В соответствии с технологическими нормами, установленными ССАВГП, оптимальная эффективность субъекта возможна в условиях, когда каждый пункт запуска обеспечен в среднем минимум 70 противоградовыми ракетами на сезон, что составляет в целом 7,6 тыс. ракет. Фактически оснащение проводилось на неудовлетворительном уровне, что имело отрицательное влияние на процесс защиты сельскохозяйственных угодий от градобития, соответствующая ситуация будет развита в других разделах настоящего Отчета.

Согласно предписаниям Положения о порядке образования и использования специальных средств ССАВГП¹⁶, Служба имеет право формировать специальные средства посредством выполнения работ по противоградовой защите согласно договорам, заключенным с экономическими агентами как из страны, так и из других стран по ежегодно утверждаемому тарифу за работы по защите одного гектара сельхозугодий от градобитий.

____________________

¹⁶ Утверждено Постановлением Правительства № 1120 от 27.10.2005 (с последующими изменениями и дополнениями).

Отмечается, что хотя в течение 2010-2012 годов ССАВГП направляла запросы в адрес МПО по участию в финансировании работ по защите за счет местных публичных средств и финансового вклада экономических агентов из территории, эти обращения не были поддержаны. В то же время необходимо отметить, что в ходе одного посещения, произведенного аудиторской группой в один из населенных пунктов, подвергнутый градобитию (в течение 2012 года), было установлено, что экономические агенты имеют возможность заключать договора на оказание услуг по противоградовой защите. Таким образом, в контексте неблагоприятных последствий градобития экономические агенты осведомлены о необходимости соучастия в финансировании работ, проводимых ССАВГП, в результате Служба должна взаимодействовать с ними в контексте их кооперирования и прибыли, которые они получат.

Ключевой задачей по обеспечению долговременного развития Службы будут решения, внесенные в Предложении о публичной политике по выявлению механизмов устойчивого финансирования ССАВГП. В нем роль ССАВГП определена как необходимая и важная, идентифицируя механизмы финансирования Службы, с вовлечением многих сторон, а именно: государственного бюджета, страховых компаний, заинтересованных экономических агентов. Вместе с тем в соответствующей области делается анализ мнений и слабых пунктов по внедрению методов финансирования. Институциональная реформа ССАВГП будет руководствоваться мотивами ориентирования деятельности на другие направления деятельности и позволит накопить финансовые средства, необходимые для повышения ее эффективности.

Рекомендации:

1. МСХПП совместно с ССАВГП принять меры по разработке и определению в секторных политиках по защите сельхозугодий от градобитий показателей эффективности, направленных на измеряемые результаты, с установлением их при утверждении бюджета ССАВГП на основании программ.

2. МСХПП совместно с ССАВГП рассмотреть возможность изменения Постановления Правительства № 1120 от 27.10.2005 по регулированию тарифа на работы по противоградовой защите одного гектара сельхозугодий, учитывая то, что он не соответствует реальной стоимости.

3. МСХПП совместно с ССАВГП принять меры по образованию в регламентированных условиях специальных средств от выполнения противоградовых работ согласно заключенным договорам с заинтересованными экономическими агентами.

4. МСХПП принять меры по продвижению и утверждению Предложения о публичной политике по выявлению механизмов устойчивого финансирования ССАВГП и определить возможность оценки деятельности ССАВГП сторонними лицами (экспертами в данной области) согласно передовым практикам.

Цель II: Процесс закупок приводит к минимизации стоимости приобретения ракет?

В аудитируемый период ССАВГП закупила противоградовые ракеты посредством процедуры закупок из одного источника от Совместного молдо-российского предприятия “Молдантиград” АО, которое было уполномочено исключительно сборкой ракет на основании Постановления Правительства № 1380 от 13.12.2004¹⁷. За период 2010 года – I полугодие 2012 года расходы по сборке ракет “Алазань-6” составили примерно 6,0 млн.леев, что составляет около 18% от общей стоимости ракет, закупленных ССАВГП (32,9 млн.леев). Согласно информации, представленной обществом, конечная стоимость одной ракеты, реализуемой ССАВГП, примерно идентична ракете, предложенной поставщиком из Российской Федерации. Одновременно отмечается, что деятельность общества подпадает под угол зрения государственной монополии, должна контролироваться и регулироваться Министерством обороны. Аудитом установлено, что в аудитируемом периоде Министерство обороны не осуществляло право, предусмотренное Постановлением Правительства № 582 от 17.08.1995¹⁸, не проверяя деятельность, осуществляемую обществом. В этом контексте аудит отмечает наличие риска увеличения расходов на сборку включенных в себестоимость реализации ракет.

____________________

¹⁷ Постановление Правительства № 1380 от 13.12.2004 “Об организации сборки противоградовых ракет в Молдове” (далее – Постановление Правительства № 1380 от 13.12.2004).

¹⁸ Постановление Правительства № 582 от 17.08.1995 “О регулировании монополий”.

Анализируя процесс закупок, произведенный Службой в течение 2010-2012 годов, установлено, что он соответствует надлежащей нормативной базе в данной области. В этом отношении отмечается, что приобретение противоградовых ракет осуществляется посредством процедуры закупок из одного источника, что соответствует положениям ст.53(1) c) Закона № 96-XVI от 13.04.2007¹⁹, согласно которым “закупка из одного источника осуществляется в случае, если необходимыми ценностями располагает только единственный экономический оператор или в случае, если экономический оператор определен законом”. Таким образом, в аудитируемом периоде ССАВГП закупала противоградовые ракеты от единственного экономического оператора – Совместного молдо-российского предприятия “Молдантиград” АО, на которое Постановлением Правительства № 1380 от 13.12.2004 было возложено “повысить эффективность работ по защите от градобитий и обеспечить необходимым количеством противоградовых ракет по сниженной цене”, а также “заниматься сборкой противоградовых ракет”.

____________________

¹⁹ Закон о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007 (с последующими изменениями и дополнениями).

В течение 2010-2012 годов Служба заключила с указанным обществом 5 договоров государственных закупок общей стоимостью 61,61 млн.леев²⁰ (из которых 28,6 млн.леев – по ракетам болгарского производства и 32,9 млн.леев – по ракетам российского производства), таким образом, были закуплены 10,7 тыс. ракет. В аудитируемый период были приобретены ракеты болгарского производства “Лоза-2” и ракеты российского производства “Алазань-6”, оба вида были необходимы в технологическом процессе по борьбе с градобитием.

____________________

²⁰ В 2010 году общая стоимость договоров была 16,9 млн.леев, было закуплено 3000 противоградовых ракет.

В 2011 году общая стоимость договоров была 23,3 млн.леев, было закуплено 4020 противоградовых ракет.

В 2012 году общая стоимость договоров была 21,4 млн.леев, было закуплено 3700 противоградовых ракет.

Данные о проведенных закупках, а также минимально необходимое количество ракет представлены в Таблице № 2.

Данные из таблицы свидетельствуют, что ССАВГП не была достаточно оснащена ракетами, функционируя в условиях дефицита от 1764 единиц в 2010 году до 2809 единиц – в 2011 году, что служит причиной недостаточной деятельности системы Службы по защите от явления градобития и приводит к материальному ущербу в зонах, защищаемых учреждением.

В течение 2010 года цена поставки одной ракеты российского производства составляла 5,9 тыс.леев, незначительно увеличившись в 2011 и 2012 годах (5,91 тыс.леев). Одновременно, согласно информации, представленной обществом, цена поставки одной ракеты, собираемой на территории страны, примерно идентична цене, предложенной производителем из Российской Федерации (на собранные ракеты).

Вместе с тем анализ данных из информационной системы ТС, а также из других документов²¹ свидетельствует, что расходы по сборке за период 2010-2012 годов составляли около 6 млн.леев (без налогов и сборов, оплаченных в государственный бюджет), или примерно 18% от стоимости ракет. Таким образом, аудит отмечает необходимость надзора и регулирования со стороны государства деятельности по сборке ракет, согласно положениям действующей нормативной базы.

____________________

²¹ Расчеты по лотам по реализованным ракетам, Финансовый отчет СП “Молдантиград” АО за 2010 год.

В этом контексте аудит отмечает, что изготовление различных видов быстро сгорающих и пиротехнических средств, а также их продажа попадают под действие принципов государственной монополии, согласно положениям Постановления Правительства № 582 от 17.08.1995. В этих обстоятельствах деятельность СП “Молдантиград” АО должна контролироваться и регулироваться органом центрального публичного управления, а именно Министерством обороны. Таким образом, в целях проведения государственной политики с максимальной эффективностью Министерство должно применять общие и специальные методы регламентирования, особенно связанные с:

- соблюдением стандартов безопасности работ;

- государственным метрологическим надзором;

- соблюдением требований нормативной технической документации;

- объемом производства, продажи и закупки товаров;

- объемом производства для потребностей государства;

- группами потребителей, которые должны обслуживаться в обязательном порядке;

- качеством и ритмичностью работ профильной продукции;

- регулированием цен путем установления максимальных коэффициентов фиксированных цен;

- регистрацией декларированных цен, установлением плафона рентабельности.

Аудит отмечает, что Министерство обороны не осуществляло права, предусмотренные Постановлением Правительства № 582 от 17.08.1995, не проводя проверки монопольной деятельности в области изготовления взрывчатых веществ и пиротехнической продукции, а также ее продажи. Все указанное связано с тем, что положения соответствующего нормативного акта указывают лишь на право Министерства обороны, а не обязанность его по регулированию деятельности общества. Вместе с тем аудиторская группа считает, что в процесс регулирования максимальных коэффициентов цен, а также установления плафона рентабельности должен быть вовлечен центральный публичный орган, имеющий полномочия устанавливать принципы политик национальной экономики.

Что касается торговой надбавки, применяемой обществом на ракеты болгарского производства, за период 2010-2012 годов она составила 663,4 тыс.леев (3% от общей суммы товара).

Цель III: Какие трудности имеются в деятельности ССАВГП по активному воздействию на облака с целью сокращения ущерба, причиняемого градобитиями?

Имеющиеся ограничения в деятельности ССАВГП, а именно: недостаточное оснащение учреждения противоградовыми ракетами, ограничения по запуску ракет в направлении государственных границ и воздушных коридоров, невнедрение некоторых элементов системы внутреннего контроля влияют на эффективность деятельности ССАВГП по защите площадей сельскохозяйственных культур. Так, на некоторых защищаемых площадях экономические агенты зарегистрировали ущерб в значительных суммах.

В соответствии с Законом о государственном внутреннем финансовом контроле²², руководитель учреждения ответственен за организацию системы финансового менеджмента и контроля субъекта в целях достижения задач, возложенных на управляемое учреждение. Анализ внутренней нормативной базы, на основании которой осуществляется деятельность ССАВГП, а также других собранных доказательств, свидетельствует о наличии в рамках учреждения таких элементов системы внутреннего контроля. Одновременно аудит отмечает, что действующие процессы внутреннего контроля ССАВГП необходимо развивать и улучшать.

____________________

²² Закон о государственном внутреннем финансовом контроле № 229 от 23.09.2010.

Так, отмечается, что ССАВГП не имеет положений о процессе распределения ракет по специальным подразделениям и пунктам запуска. Фактически распределение ракет производится одинаково для каждого пункта запуска на начало каждого сезона (начиная с 1 апреля и заканчивая 30 сентября). Впоследствии, в зависимости от общих метео явлений по граду, принимаются решения о перераспределении противоградовых ракет. Вместе с тем аудит отмечает, что согласно практике в данной области, имея в виду, что гидрометеорологические явления не могут быть заранее запрогнозированы, необходимо иметь резервы противоградовых ракет в специальных подразделениях, что фактически невозможно по причине ограниченных средств учреждения. Что касается учета противоградовых ракет, он организован в установленном порядке.

Оценка аудитом деятельности контроля, связанного с выполнением работ по активному воздействию на гидрометеорологические процессы, свидетельствует, что ССАВГП разработала операционные процессы, однако, по мнению аудита, они должны быть улучшены. Так, деятельность по активному воздействию на градобитие на уровне учреждения осуществляется на основании технологических норм²³ и возглавляется руководителем группы действия. Он представляет руководству ССАВГП информацию о проведенной работе по процессу обработки облаков с градом. Вместе с тем отмечаем, что аудиту не были представлены документы о проведенных контролях за деятельностью, предпринимаемой специальными подразделениями в процессе активного воздействия. В результате ответственные отделы центрального аппарата каждую ситуацию по активному воздействию оценивают устно, не документируя, что не дает возможность последовательно и ответственно оценить решения, принимаемые персоналом специальных подразделений, что приводит к несоблюдению п.27 Постановления Правительства № 1120 от 27.10.2005. Соответствующий аспект приводит к снижению способности оценки и занижению риска человеческого фактора. Аудит отмечает, что ССАВГП делает анализ и оценку ситуаций на конец года, что включено в годовой отчет о ее деятельности. В этом отношении указывается, что в некоторых соседних странах деятельность по активному воздействию на атмосферу анализируется, оценивается и мониторизируется как центральным специализированным органом, так и сторонними лицами.

____________________

²³ “Директивный документ по организации и технологическим схемам пунктов воздействия”, разработанный ССАВГП, с последующими изменениями и актуализацией.

Необходимо отметить, что руководством ССАВГП не осуществляется учет и регистрация всех рисков, соответствующих деятельности по борьбе с градобитием, в этих целях не ведется регистр рисков.

Для реализации предложенной аудитом цели установить уровень заполнения необходимым количеством ракет, а также для выявления причин, которые влияют на эффективность деятельности по защите, проводимой ССАВГП, аудиторская группа собрала аудиторские доказательства от специальных подразделений, которые участвовали в деятельности по борьбе с градобитием на территории МПО, где был допущен значительный материальный ущерб. Информация об остатках ракет, а также их использование в ходе действий по активному воздействию изложены в приложении № 2 к настоящему Отчету аудита. Из соответствующих данных следует, что специальные подразделения не были оснащены необходимым количеством противоградовых ракет. Вместе с тем, согласно объяснениям ответственных лиц подразделений, для полной борьбы с гидрометеорологическими явлениями необходимо значительно большее число запусков, таким образом, они были неспособны отреагировать на градобитие, учитывая то, что остатки были полностью исчерпаны в процессе проведенных действий. В этом контексте приводим ситуацию, установленную в СП Единец, которое было вовлечено в процесс борьбы с градом, прошедшим в селе Коликэуць, района Бричень. В течение дня 5 июня 2012 года в указанном населенном пункте было зарегистрировано два явления градобития, из которых с первым случаем (зарегистрированным в 15:03) боролись, в то время как второй случай (зарегистрированный в 19:24), несмотря на меры, принятые СП Единец, привел к ущербу в особо больших размерах. Согласно Регистру ведения учета ракет, при борьбе с первым явлением было использовано 30 противоградовых ракет. Во время второго явления также было выпущено 30 ракет, однако остаток был исчерпан, что не дало возможности продолжать процесс борьбы с градом. В то же время на соответствующий процесс повлияло и ограничение запуска в воздушные коридоры, что подтверждено и собранными аудиторскими доказательствами. Так, согласно данным ГП “MoldATSA”, с 19:36 до 19:40 был установлен запрет на запуск для СП Единец, который управляет процессом борьбы с явлениями.

Другим фактором, который отрицательно отражается на деятельности по обработке облаков, является ограничение запуска в направлении государственной границы²⁴. Это ограничивает возможности деятельности специальных подразделений, что приводит к значительному ущербу в зонах, приближенных к государственной границе. В этом контексте аудит отмечает, что МСХПП должно проводить переговоры с соседними странами по заключению соглашений по международному сотрудничеству в области реализации действий по предотвращению опасных метеорологических явлений.

____________________

²⁴ Условия по ограничению установлены внутренними нормами ССАВГП, решение о размещении в направлении государственных границ было принято руководителем оперативной группы, который устанавливает зону воздействия на гидрометеорологические явления, в пределах государственной границы.

Все указанные препятствия отрицательно влияют на деятельность по борьбе с градобитием на сельхозугодиях, находящихся в периметре территории, защищаемой ССАВГП.

В целях оценки эффективности работ по борьбе с градом и совершенствования методики по вмешательству, ССАВГП включена в комиссии, сформированные для рассмотрения уровня повреждения сельскохозяйственных культур после градобития.

Данные о зарегистрированном ущербе, а также другие показатели, характеризующие деятельность по борьбе с градобитием, изложены в таблице № 3.

____________________

²⁵ В Отчете указана динамика предыдущих лет.

Из отчетных данных ССАВГП следует, что за период 2008-2010 годов, побитая градом площадь по защищаемой территории, пересчитанная на 100% ущерба, была на постоянном уровне. Одновременно в течение последних лет установлено снижение и коэффициента эффективности ССАВГП, в 2011 году он был снижен на 4,5 процентного пункта по сравнению с 2008 годом, который составляет соответственно 86,2%.

Убытки, связанные с градобитием, оценены МСХПП и ССАВГП, местными публичными органами, а также страховыми компаниями (в случаях добровольного страхования сельскохозяйственных производителей). Аудит отмечает, что нет единой методологии констатации и оценки материального ущерба в результате природных бедствий. В этом контексте приводится следующее: согласно Отчету о чрезвычайных ситуациях природного характера, составленного СГЗЧС, за период май-июнь 2012 года ущерб, причиненный градобитием на территории района Бричень, был оценен на общую сумму 49,3 млн.леев. За этот же период МСХПП оценило ущерб, зарегистрированный по этому же району, соответственно на сумму 4,8 млн.леев. Вместе с тем, согласно акту комиссии по чрезвычайным ситуациям, созданной в коммуне Коликэуць, района Бричень, ущерб, причиненный градом, составил 71,1 млн.леев. В этом отношении отмечаем, что на уровне государства не имеются достоверные данные о размере ущерба, принесенного градобитием.

Рекомендации:

5. ССАВГП обеспечить внедрение системы финансового менеджмента и контроля в соответствии с положениями Закона № 229 от 23.09.2010, в том числе с учетом перенятия передовых практик по управлению и документированию процессов воздействия на гидрометеорологические условия.

6. ССАВГП совместно с МСХПП выявить дополнительные финансовые средства для приобретения противоградовых ракет в соответствии с установленными технологическими нормами.

7. МСХПП принять меры по проведению переговоров с соседними странами для заключения соглашений по международному сотрудничеству в области реализации действий по предотвращению опасных метеорологических явлений.

Общие выводы

Отсутствие финансовых средств для обеспечения достаточного оснащения противоградовыми ракетами, ограничения по запуску в направлении государственной границы, над населенными пунктами и в воздушных коридорах, невнедрение некоторых элементов эффективного менеджмента отрицательно влияют на деятельность ССАВГП и, соответственно, снижают ее возможности по уменьшению ущерба, наносимого градом.

Вместе с тем аудит отмечает, что невыделение ССАВГП в необходимом размере бюджетных средств для приобретения противоградовых ракет снижает эффективность бюджетных средств, выделенных сельскохозяйственным производителям из фонда субсидирования, имея в виду то, что впоследствии сельскохозяйственные культуры уничтожаются в результате градобития.

Все указанное свидетельствует о необходимости изыскания дополнительных средств для финансирования Службы с целью обеспечения долговременного развития. Это указано и в Предложении о публичной политике²⁶, разработанном по запросу МСХПП, в котором предложены механизмы по институционализации Службы, а также ее финансирование с вовлечением большего числа бюджетных средств и других источников, какими являются государственный бюджет, страховые компании, заинтересованные экономические агенты.

____________________

²⁶ Разработано при поддержке Всемирного банка в рамках Проекта по консолидации способностей менеджмента в публичном управлении.

Аудит также отмечает необходимость разработки и утверждения некоторых релевантных показателей, на которых будет основываться оценка деятельности ССАВГП, а также внедрения системы соответствующего внутреннего контроля, в том числе контроля деятельности и процессов, связанных с систематическим выявлением, регистрацией, оценкой и мониторингом рисков. Одновременно необходимо срочно пересмотреть нормативную базу по функционированию ССАВГП, учитывая то, что многие аспекты ее устарели.

В контексте правительственной политики по внедрению концепции Э-управление, ССАВГП должна обеспечить прозрачность и взаимодействие с внешней средой посредством открытия электронной страницы с целью продвижения высокого уровня доверия при реализации деятельности по активному воздействию на гидрометеорологические процессы.

Настоящий отчет аудита был составлен на основании аудиторских доказательств, собранных аудиторской группой в составе: Вердеш Виорика – главный государственный контролер (руководитель аудиторской группы) и Олару Виктория – государственный контролер.