Постановление N 40 от 17.07.2013 по Отчету аудита администрирования публичных доходов Государственной налоговой службой в 2012 году

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита администрирования публичных доходов

Государственной налоговой службой в 2012 году

№ 40  от  17.07.2013

 (в силу 13.09.2013) 

Мониторул Офичиал № 198-204 ст.37 от 13.09.2013

* * *

Счетная палата в присутствии заместителя министра финансов г-на В.Барбэнягрэ, заместителя начальника Главной государственной налоговой инспекции г-на Г.Кожокаря, заместителя начальника Главной государственной налоговой инспекции г-на Ю.Ликий, начальника Государственной налоговой инспекции мун.Кишинэу г-на В.Балински, бывшего начальника Главной государственной налоговой инспекции г-на Н.Платона, начальника управления методологии и финансового контроля Главной государственной налоговой инспекции г-на В.Сырбу, начальника управления планирования и налоговой статистики Главной государственной налоговой инспекции г-жи Н.Нимеренко, а также других ответственных лиц, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) а) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита администрирования публичных доходов Государственной налоговой службой в 2012 году.

________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 (с последующими изменениями и дополнениями).

Аудиторская миссия проводилась на основании ст.28 и 31 Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2013 год² с целью получения разумного подтверждения о соответствии администрирования публичных доходов Государственной налоговой службой в 2012 году.

________________

² Постановление Счетной палаты № 54 от 04.12.2012 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2013 год” (с последующими изменениями).

Аудит администрирования публичных доходов Государственной налоговой службой в 2012 году был проведен в Главной государственной налоговой инспекции в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты³ с подходом, основанным на проверке соответствия администрирования доходов путем применения процедур по существу и некоторых процессов системы внутреннего контроля. Для подтверждения констатаций, формулирования выводов и рекомендаций аудиторские доказательства были получены путем проведения процедур оценки риска и последующих процедур аудита.

________________

³ Постановление Счетной палаты № 58 от 28.12.2009 «Об утверждении Общих стандартов аудита и Стандартов аудита соответствия».

Рассмотрев результаты аудита и заслушав представленный отчет, а также объяснения ответственных лиц, присутствовавших на публичном заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

Проверки аудита администрирования публичных доходов Государственной налоговой службой в 2012 году, а также констатации, изложенные в Отчете аудита, отмечают, что Главная государственная налоговая инспекция предприняла некоторые действия с целью улучшения этого процесса, в том числе путем обеспечения надлежащей отчетности данных налогового учета.

Вместе с тем аудит указывает на наличие ряда проблем, недостатков и несоответствий в организации и проведении процесса осуществления контроля над: соблюдением налогового законодательства; правильным исчислением, полным и своевременным взысканием в национальный публичный бюджет налоговых обязательств; администрированием НДС; деятельностью по борьбе с уклонением от уплаты налогов и мошенничеством и др.

В 2012 году в результате налогового администрирования были собраны доходы в национальный публичный бюджет в сумме 19028,1 млн.леев, зарегистрировав соотношение в валовом внутреннем продукте 23,3%, увеличившись по сравнению с предыдущим годом на 0,3 процентного пункта.

Констатации аудита свидетельствуют, что на уровень администрирования и сбора доходов в национальный публичный бюджет повлиял ряд факторов, а именно:

√ неполный и несвоевременный сбор в национальный публичный бюджет исчисленного налогового обязательства, в результате чего возросли задолженности;

√ необеспечение в установленном порядке процесса взятия на специальный учет налогового обязательства, который не соответствует в полной мере условиям законодательной базы, а также неправильное отражение в отчете государственными территориальными налоговыми инспекциями взятого на специальный учет налогового обязательства;

√ несоблюдение законодательной базы в процессе применения мер принудительного исполнения и мер по обеспечению взыскания налогового обязательства путем: применения мер принудительного исполнения в период действия договора по эшелонированию; в некоторых случаях расторжения с опозданием договоров по эшелонированию в условиях, при которых налогоплательщик не выполнил обязательств согласно договорным условиям, и запоздалого применения мер принудительного исполнения; неприостановления/аннулирования операций на банковских счетах налогоплательщиков; замены неприостановления операций на банковских счетах на заключение договоров по эшелонированию, приводя в результате к увеличению задолженности;

√ отклонения от процесса возмещения НДС посредством: неодинакового подхода к процессу рассмотрения заявлений и принятия решений путем метода реализации возмещения НДС из бюджета; вмешательства начальника ГГНИ в период руководства учреждением (03.08.2012-15.02.2013) в процесс возмещения НДС; необоснованного отклонения/согласования заявлений экономических агентов по возмещению НДС, а также согласования в некоторых случаях в необоснованном порядке его возмещения;

√ неосвоение в полной мере всех возможностей, предоставленных информационной системой Государственной налоговой службы, которое обусловило: несвоевременное обнаружение различий и затягивание сроков проверки показателей из некоторых информационных продуктов в установленные сроки; непроведение полного мониторинга продукции, генерируемой информационной системой; нерегистрацию по типовым формам налоговых оценок, рассчитанных косвенными методами, и др.;

√ неосуществление мониторинга деятельности и/или отчетов, представленных экономическими агентами для необходимости своевременного выявления налогоплательщиков, которые могут быть зарегистрированы или аннулированы в качестве плательщиков НДС. Также отмечается запоздалое обнаружение сделок по продаже-покупке на основании накладных от экономических агентов, аннулированных в качестве плательщиков НДС, что позволяет налогоплательщикам, которые производили покупки, получать налоговые каникулы при оплате НДС;

√ несоответствия установлены при создании и функционировании налоговых постов, а также отклонения от нормативной базы в процессе отчетности о проводимой деятельности, что ограничивает их эффективность. Ситуации этого типа обусловлены частично несовершенством законодательной базы по данному разделу, а также отсутствием мониторинга и рассмотрения результатов деятельности налоговых постов;

√ проблематичная реализация конфискованного имущества, что задерживает поступление в бюджет связанных с этим средств;

√ необеспечение ряда эффективных мер по добровольному соблюдению налогоплательщиками обязательств путем предоставления качественного обслуживания, в том числе посредством телефонных звонков и обучения в области декларирования/добровольной и своевременной оплаты налогового обязательства.

Несмотря на то что в результате рекомендаций Счетной палаты были предприняты некоторые действия по устранению несоответствий/недочетов и недостатков, установленных предыдущим аудитом, аудиторская миссия отмечает сохранение недостатков, которые обусловлены по случаю непринятием мер или недостаточностью принимаемых руководством мер и/или затягиванием процесса пересмотра/утверждения изменений и новых законодательных/нормативных актов, а также необходимостью более длительного периода для их реализации.

В контексте установленного аудитом делается вывод, что в 2012 году администрирование публичных доходов органами Государственной налоговой службы не во всех случаях завершалось ожидаемыми результатами. Недостатки и пробелы, сохраняющиеся в нормативной базе, и несоответствующее исполнение основных задач обусловили дисфункциональности в механизмах по администрированию, мониторингу и контролю. Эти ситуации в некоторых случаях привели к увеличению числа обжалований и наличию споров, связанных с немотивированными и необоснованными отклонениями заявлений по возмещению НДС; затягиванию рассмотрения разногласий; немотивированному применению санкций и штрафов за налоговые нарушения и др. В результате аудитом отмечается необходимость укрепления системы налогового администрирования для снижения уклонения от уплаты налогов и аккумулирования дополнительных доходов в бюджет.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с) и ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита администрирования публичных доходов Государственной налоговой службой в 2012 году, приложенный к настоящему постановлению.

2. Настоящее постановление и Отчет аудита направить:

2.1) Главной государственной налоговой инспекции для консолидации необходимых мер с целью ликвидации установленных недостатков путем внедрения рекомендаций, изложенных в Отчете аудита;

2.2) Министерству финансов для принятия мер по интенсификации менеджерского контроля за повышением эффективности механизма по администрированию налоговыми доходами с обеспечением внедрения рекомендаций и рассмотрением на заседании коллегии министерства результатов аудита с целью принятия соответствующих мер;

2.3) Национальному центру по борьбе с коррупцией по запросу для рассмотрения, согласно компетенции, фактов относительно: нерегламентированного приостановления/аннулирования операций на банковских счетах налогоплательщиков; возмещения налога на добавленную стоимость; обжалования решений государственных территориальных налоговых инспекций;

2.4) Правительству для занятия позиции с целью рассмотрения на текущем заседании ситуаций и проблем, которые ограничивают администрирование налоговых доходов;

2.5) Парламенту Республики Молдова и постоянной Парламентской комиссии по экономике, бюджету и финансам для информирования.

3. Принять к сведению, что до завершения аудита:

3.1) Главная государственная налоговая инспекция приняла меры путем направления писем по проведению тематических контролей по разделу НДС на 32 экономических агентах с вычетом из зачета НДС на сумму 13,7 млн.леев;

3.2) управление налогового контроля Государственной налоговой инспекции мун.Кишинэу издало 5 решений по возмещению из бюджета НДС на сумму 5,7 млн.леев экономическим агентам, отмеченным в Отчете аудита.

4. О внедрении рекомендаций аудита, а также о мерах, принятых для выполнения требований подпунктов 2.1 и 2.2 настоящего постановления, проинформировать Счетную палату в течение 3 месяцев.

5. Настоящим постановлением исключить из режима мониторинга Постановление Счетной палаты № 41 от 09.08.2012 “По отчету аудита администрирования публичных доходов Государственной налоговой службой в 2011 году”, учитывая повторение в прилагаемом Отчете аудита некоторых невыполненных или частично выполненных требований и невнедренных рекомендаций.

6. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 г.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 40 от 17 июля 2013 г.

ОТЧЕТ

аудита администрирования публичных доходов

Государственной налоговой службой в 2012 году

I. ВВЕДЕНИЕ

Аудит администрирования публичных доходов Государственной налоговой службой в 2012 году был осуществлен на основании ст.28 и 31 Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008¹ и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2013 год² в Главной государственной налоговой инспекции.

________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 (с последующими изменениями и дополнениями).

² Постановление Счетной палаты № 54 от 04.12.2012 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2013 год” (с последующими изменениями).

Цель аудита состояла в получении разумных доказательств относительно соответствия администрирования публичных доходов Государственной налоговой службой в 2012 году.

Ответственность руководства Государственной налоговой службы (далее – ГНС) состоит в организации и осуществлении налогового администрирования, выполнении возложенных компетенций в этой области в соответствии с Налоговым кодексом³ и другими законодательными и нормативными актами. Вместе с тем руководство является ответственным за внедрение институционального менеджмента и системы внутреннего контроля в соответствии с законодательными требованиями⁴, имея обязанность по обеспечению предотвращения фактов, подпадающих под уклонение от уплаты налогов.

________________

³ Налоговый кодекс Республики Молдова, утвержденный Законом № 1163-XIII от 24.04.1997 (далее – Налоговый кодекс).

⁴ Закон о государственном внутреннем финансовом контроле № 229 от 23.09.2010.

Ответственность аудиторской группы состояла в оценке деятельности по налоговому администрированию, порядка, в котором были собраны публичные доходы, а также соответствия мер по налоговому администрированию в 2012 году с формированием соответствующих выводов и рекомендаций.

Методология аудита. Аудит администрирования публичных доходов ГНС в 2012 году был проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты⁵, с подходом, базирующимся на проверке соответствия администрирования доходов с применением процедур по существу и других процессов системы внутреннего контроля. Для подтверждения констатаций, формулирования выводов и рекомендаций аудиторские доказательства были получены путем проведения процедур оценки рисков и последующих процедур аудита.

________________

⁵ Постановление Счетной палаты № 58 от 28.12.2009 “Об утверждении Общих стандартов аудита и Стандартов аудита соответствия”.

В зависимости от подхода был оценен порядок администрирования налоговых доходов, в том числе процесс учета, составления и представления отчетов о накопленных доходах. Учитывая аспекты существенности и выявленные риски, аудит был направлен особенно на: исполнение годового задания по сбору налогов в национальный публичный бюджет (далее – НПБ); задолженности налогоплательщиков в НПБ; администрирование налога на добавленную стоимость (далее – НДС); деятельность налоговых постов; обжалование решений территориальных ГНИ; учет, оценку и продажу конфискованного имущества; функциональность и результативность услуг, оказанных телефонным центром и центром обучения ГГНИ.

II. ОБЩЕЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЕ

Согласно законодательной базе, налоговая система Республики Молдова представляет собой свод налогов и сборов, принципов, форм и методов установления, изменения и их аннулирования, а также комплекс мер, обеспечивающих их оплату. Одновременно ГНС администрирует и другие виды доходов, бюджета государственного социального страхования (далее – БГСС) и фондов обязательного медицинского страхования (далее – ФОМС) сквозь призму законодательных полномочий.

Налоговое администрирование представляет собой деятельность государственных органов, на которые возложена и ответственность за обеспечение полного и своевременного поступления налогов и сборов, а также осуществление действий уголовного преследования в случае наличия ряда обстоятельств, подпадающих под совершение действий по уклонению от уплаты налогов.

Организационная структура Государственной налоговой службы представлена: Главной государственной налоговой инспекцией при Министерстве финансов (далее – ГГНИ), 35 государственными территориальными налоговыми инспекциями, находящимися в подчинении ГГНИ. Вместе с тем управление системами информационных технологий ГНС осуществляется ГП “Fiscservinform”.

Главная задача налогового органа состоит в обеспечении контроля над соблюдением налогового законодательства, правильности начисления, полноты и своевременности перечисления в бюджет налоговых обязательств. Согласно Постановлению Правительства № 1736 от 31.12.2002⁶, при ГГНИ создан консультативный совет, который является органом методических консультаций и рекомендаций ГНС.

________________

⁶ Постановление Правительства № 1736 от 31.12.2002 “О регламентировании деятельности органов Государственной налоговой службы” (далее – Постановление Правительства № 1736 от 31.12.2002).

В соответствии с Постановлением Правительства № 1736 от 31.12.2002 предельная штатная численность в целом по органам ГПС установлена в количестве 1892 единиц, из которых 245 приходится на ГГНИ и 1647 единиц – на территориальные государственные налоговые инспекции.

III. КОНСТАТАЦИИ, ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

3.1. О ситуации по сбору публичных доходов, администрируемых ГНС в аспекте компонентов национального публичного бюджета.

В 2012 году доходы, собранные ГНС в НПБ, составили 19028,1 млн.леев, превысив на 60,1 млн.леев, или на 0,3%, уточненные оценки. В результате изменений, внесенных в 2012 году в показатели по доходам, отмечается их соответствие наиболее приближенному уровню реализованных показателей. Удельный вес доходов, собранных органами ГНС, в общих налоговых доходах НПБ в 2012 году по сравнению с 2010-2011 годами представлен на рисунке № 1.

  Источник. Отчеты о поступлениях в национальный публичный бюджет за 2010-2012 годы

и информация на странице web: www.statistica.md.

Таким образом, соотношение между валовым внутренним продуктом (далее – ВВП) и поступлениями впервые за последние 3 года зарегистрировало тенденцию роста на 2,9 п.п. по сравнению с 2011 годом, обусловленную увеличением поступлений в номинальной стоимости доходов, администрируемых ГНС, в том числе в результате увеличения ряда ставок на налоги и сборы.

В 2012 году, как и в 2010-2011 годах, одним из основных показателей, используемых ГГНИ при оценке результатов основной деятельности, был уровень реализации годовых бюджетных заданий по сбору доходов в НПБ. Для государственного бюджета и бюджета административно-территориальных единиц бюджетное задание по сбору доходов соответствует показателям, утвержденным годовым законом о бюджете, которые были установлены на основании расчетов, произведенных Министерством финансов по видам поступлений и их ежемесячным распределением. Разработка прогноза доходов, поступающих от оплаты взносов обязательного государственного социального страхования, осуществляется Министерством труда, социальной защиты и семьи и Национальной кассой социального страхования с участием Министерства финансов. Размер взносов обязательного медицинского страхования исчисляется Министерством здравоохранения⁷, на органы ГНС возложена компетенция по исчислению взносов, рассчитанных в процентном размере к заработной плате и другим компенсациям.

________________

⁷ Закон о размере, порядке и сроках уплаты взносов обязательного медицинского страхования № 1593-XV от 26.12.2002.

Анализ сбора доходов органами ГНС в 2012 году в эволюции по сравнению с 2011 годом представлен в таблице № 1.

Данные из таблицы показывают, что поступления в НПБ в аудитируемом периоде превысили уточненный уровень на 60,1 млн.леев, а по сравнению с 2011 годом – на 3098,3 млн.леев (19,4%).

Несмотря на то что сбор доходов в НПБ, а также в государственный бюджет и бюджет административно-территориальных единиц зарегистрировал превышение утвержденного уровня, сбор доходов в БГСС и ФОМС был произведен ниже запланированного уровня на 48,6 млн.леев и, соответственно, на 24,4 млн.леев. Ситуация неисполнения поступлений в БГСС и ФОМС свидетельствует о наличии некоторых резервов в возможностях по сбору доходов, администрируемых ГНС, к запланированному уровню для указанных бюджетов. Вместе с тем ситуация о поступлениях по видам налогов представлена в таблице № 2.

Так, доходы, собранные ГНИ в аспекте видов налогов, свидетельствуют, что поступления от НДС и подоходного налога превысили запланированный уровень на 110,4 млн.леев и, соответственно, на 162,5 млн.леев, что связано с: применением в 2012 году новых ставок на подоходный налог с предпринимательской деятельности в размере 12%; введением подоходного налога с операционной деятельности со ставкой 3%. Вместе с тем по другим видам налогов и сборов было зарегистрировано невыполнение запланированных показателей, а именно: по акцизам – на 65,2 млн.леев, подоходного налога с заработной платы – на 29,6 млн.леев и подоходного налога с предпринимательской деятельности, удержанного у источника выплаты, – на 24,2 млн.леев. Эта ситуация была связана с: изменением структуры ставок акцизов, которые были установлены от ставки, состоящей из абсолютной суммы за 1 литр абсолютного алкоголя (30 леев) и такого компонента, как стоимость в процентах от стоимости товара в леях (30%); задержкой своевременной выплаты заработной платы; предоставлением льгот начиная с 2012 года на подоходный налог компаниям из области информационных технологий.

Анализ аудита относительно поступления доходов, администрируемых ГНС, в аспекте территориальных структур показывает, что хотя годовое задание по сбору доходов в целом было выполнено на уровне 100,3%, 6 территориальных ГНИ из 35 не достигли запланированного уровня, из которых: ГНИ мун.Кишинэу – на 78563,9 тыс.леев (99,4%); ГНИ Флорешть – на 7124,0 тыс.леев (96,4%); ГНИ Тараклия – на 2137,5 тыс.леев (97,6%); ГНИ Сорока – на 2077,2 тыс.леев (99,1%); ГНИ Рышкань – на 585,5 тыс.леев (99,5%); ГНИ Чимишлия – на 536,1 тыс.леев (99,5%).

Аудит отмечает, что на выполнение запланированных показателей по определенным видам налогов и сборов повлияло формирование излишних платежей по этим налогам и сборам. Так, по состоянию на 31.12.2011 излишние платежи, зарегистрированные в системе учете ГНС по разделу НДС, составили 167,6 млн.леев, а по состоянию на 31.12.2012 по общему количеству 13,8 тыс. экономических агентов они составили 176,4 млн.леев. Излишние платежи в системе учете ГНС на сумму более 100,0 тыс.леев были зарегистрированы за 217 налогоплательщиками по налогу на добавленную стоимость.

Выводы

Бюджетное задание по сбору налоговых доходов в 2012 году было исполнено в ГБ и БАТЕ более чем на 45,8 млн.леев и, соответственно, на 87,3 млн.леев, в то время как налоговые доходы, поступившие в БГСС и ФОМС, были исполнены ниже уровня запланированных показателей на 48,6 млн.леев и, соответственно, на 24,4 млн.леев.

Соотношение между стоимостью ВВП и стоимостью поступлений увеличилось на 2,4 п.п. по сравнению с 2011 годом. Превышение запланированного уровня сбора общей суммы доходов связано с применением в 2012 году новых ставок на некоторые виды налогов, а также с формированием излишних платежей по НДС на сумму 176,4 млн.леев.

Невыполнение запланированных показателей на некоторые виды налогов и сборов обусловлено изменением структуры ставок акцизов, несвоевременной выплатой заработной платы; увеличением льгот, предоставленных на подоходный налог компаниям из области информационных технологий и др.

Рекомендации Главной государственной налоговой инспекции

1. Разработать план мероприятий для обеспечения полного и своевременного сбора поступающих доходов с осуществлением постоянного мониторинга процесса сбора и регулярного рассмотрения результатов деятельности по налоговому администрированию.

3.2. О непогашенных обязательствах

По состоянию на 31.12.2012 задолженности налогоплательщиков в НПБ, зарегистрированные в учете органов ГНС, составили 2116 млн.леев, из которых: основные платежи – 1387,5 млн.леев, санкции за задержку платежей (пени) – 390,6 млн.леев, штрафы – 338,6 млн.леев. Одновременно сумма налоговых обязательств (задолженности), числящаяся на специальном учете, по состоянию на 31.12.2012 составила 944,4 млн.леев. По сравнению с предыдущими годами задолженности увеличились на 533,4 млн.леев, или на 21,1%, соотношение их ко всем поступлениям в НПБ составляет 16,1%. Структура задолженности в динамике представлена на рисунке № 2.

Источник. Отчеты о задолженности (по видам платежей) за 2010-2012 годы.

Аудит отмечает, что общая сумма задолженности зарегистрировала тенденцию роста в суммарной стоимости, число налогоплательщиков снизилось с 231827 в 2010 году до 202440 в 2012 году.

Отмечается, что значительная часть из всей суммы задолженности приходится на пени, штрафы и задолженности, взятые на специальный учет, на которые пришлось в 2012 году около 51,0% (1673,6 млн.леев), в 2011 году – 54,7% (1280,6 млн.леев) и в 2010 году – 49,4% (1119,9 млн.леев). Проверки аудита, проведенные по выборке из 1376 экономических агентов с задолженностью более 200,0 тыс.леев, установили, что задолженности по штрафам и пени преобладают по сравнению с основными платежами в 43 случаях, варьируя от 90% до 100%. В этом отношении приводим пример, что у одного налогоплательщика (ф/к 1002600029152) из общей суммы задолженности в сумме 30,4 млн.леев штрафы и пени составили 28,6 млн.леев, или 94,1%, а у другого налогоплательщика (ф/к 1002600006953) из общей зарегистрированной задолженности в размере 11,6 млн.леев на задолженность по основным платежам приходится лишь 0,4% и т.д. Вместе с тем отмечается наличие ситуации, когда налогоплательщик (ф/к 1003600082363) регистрирует задолженности в сумме 251,8 млн.леев, полностью состоящие только из пени.

Ситуация о задолженности по сравнению с начислением и сбором доходов в территориальном аспекте представлена в таблице № 3.

Несмотря на то что в 2012 году в 5 территориальных ГНИ (Бричень, Кахул, Кэлэрашь, Единец и Рышкань) отмечено улучшение администрирования задолженностями, снижение варьировало между 9,7 млн.леев и 1,1 млн.леев, остальные территориальные ГНИ зарегистрировали значительный рост задолженности, допустив рост их по сравнению с предыдущими периодами (мун.Кишинэу, мун.Бэлць, АТО Гагаузия, районы Дрокия, Яловень, Стрэшень, Сорока). В результате налоговое администрирование в 2012 году завершилось формированием задолженности по основным платежам и штрафам в сумме 1728,6 млн.леев, их соотношение в общих собранных доходах составило 9,1% и, соответственно, в исчисленных доходах 10,5%.

Наиболее значительные суммы задолженности перед ГБ и бюджетами АТЕ по видам налогов как в аудитируемом периоде, так и в предыдущие периоды по удельному весу в общей сумме задолженности были зарегистрированы по НДС в размере 62,1%, по подоходному налогу с заработной платы и подоходному налогу с предпринимательской деятельности – 15,8%, земельному налогу – 6,8% и налогу на недвижимость – 4,8%.

Остаток задолженности по основным платежам, зарегистрированный перед НПБ по состоянию на 31.12.2012, свидетельствует, что общий размер по сравнению с остатком задолженности, зарегистрированным в условиях применения налоговой амнистии 2007 года, увеличился примерно в 8,4 раза, или на сумму 1239,1 млн.леев. В этих условиях отмечается наличие резервов по разделу соблюдения налоговых обязательств перед бюджетом (снижение задолженности), что свидетельствует о возможности появления риска уклонения от уплаты налогов.

Согласно ст.206 (2) Налогового кодекса, “Сумма налогового обязательства, принудительное исполнение которого невозможно, а также сумма налогового обязательства, погашенного путем вычета в соответствии со ст.174 (1), (2) и (4), подлежат специальному учету в установленном Министерством финансов порядке до истечения срока исковой давности. В случаях, предусмотренных ст.186 (5), суммы, взятые на специальный учет, восстанавливаются”.

Согласно информации, представленной ГГНИ, сумма налоговых обязательств (задолженность) перед НПБ, записанная на специальном учете по состоянию на 31.12.2012, составила 944,4 млн.леев, отраженная в карточках 163,3 тыс. налогоплательщиков, состоящая из: основных платежей (545,5 млн.леев), пени (109,4 млн.леев) и штрафов (289,5 млн.леев), увеличившись на 282,8 млн.леев по состоянию на 31.12.2011. В результате анализа этих данных установлено, что наиболее значительные суммы налоговых обязательств были зарегистрированы в ГНИ мун.Кишинэу (525,1 млн.леев, или 55,6% от общей зарегистрированной суммы); далее в ГНИ Единец (56,3 млн.леев, или 5,9%) и управлением крупных налогоплательщиков (49,4 млн.леев, или 5,2%) и т.д.

Проверки аудита относительно правильности взятия на специальный учет налоговых обязательств, принудительное исполнение которых невозможно, а также сумм налоговых обязательств, погашенных путем вычета, в 2012 году выявили:

• Взятие на специальный учет в некоторых случаях налоговых обязательств, которые не соответствуют условиям, указанным в законодательной базе. Так, ГНИ Фэлешть зарегистрировала на специальном учете налоговые обязательства на основании заключения суда Фэлешть от 29.05.2012 о контестации административного акта (решение ГНИ Фэлешть № 367 от 30.03.2012), которым были начислены налоговые обязательства одному налогоплательщику в сумме 25,1 млн.леев (ф/к 1003602020161). Аналогично были взяты на специальный учет налоговые обязательства на основании заключений судебных инстанций в 2012 году ГНИ мун.Кишинэу, в том числе УНА Чентру (4 случая/26,9 млн.леев), УНА Рышкань (2 случая/11,9 млн.леев), УНА Буюкань (3 случая/7,6 млн.леев). Вместе с тем аудит отмечает, что указанные случаи не вписываются в законодательные нормы ст.206 (1) a) и b) Налогового кодекса. В этих обстоятельствах вырисовывается необходимость пересмотра законодательной базы.

Сквозь призму установленного отмечается, что соответствующий порядок позволяет налоговым органам искусственно занижать задолженность и улучшать показатели по этому разделу.

В такой ситуации установлено, что УНА Рышкань ГНИ мун.Кишинэу исключило в 2012 году из специального учета налоговые обязательства 6 налогоплательщиков на общую сумму 15,9 млн.леев, зарегистрированных необоснованно в 2008-2011 годах. Субъект мотивирует эти действия наличием споров между территориальными ГНИ и налогоплательщиками, связанных со случаями налогового нарушения.

В этих обстоятельствах аудит ссылается на высокий риск относительно предоставления налоговых каникул налогоплательщикам в условиях нерегламентированной регистрации на специальном учете их задолженности, а также исключения этих сумм со специального учета.

• Неправильное предоставление территориальными ГНИ в ГГНИ в некоторых случаях отчетности о налоговых обязательствах, взятых на специальный учет. Так, УНА Рышкань ГНИ мун.Кишинэу зарегистрировало на специальном учете на 25.07.2011 задолженности одного налогоплательщика (ф/к 1003600026848) в сумме 71,4 млн.леев, однако они не были отражены/включены в “информацию по экономическим агентам УНА Рышкань ГНИ мун.Кишинэу, налоговые обязательства которых были взяты на специальный учет по состоянию на 31.12.2012”. Эта ситуация объясняется тем, что указанная информация не имеет статуса отчета с указанием срока обязательной отчетности, и которая может быть проверена, она составляется лишь по периодическому запросу ГГНИ. В другом случае УНА Буюкань ГНИ мун.Кишинэу отчиталось о взятии на специальный учет у двух налогоплательщиков задолженности в сумме 9,1 млн.леев и, соответственно, 12,6 млн.леев, до настоящего времени эти суммы не были включены в Регистр специального учета налоговых обязательств.

Справка. УНА Буюкань ГНИ мун.Кишинэу устранило обнаруженные недостатки по ведению регистра специального учета.

Деятельность по принудительному исполнению сбора налоговых обязательств представляет собой основную функцию ГНС. Так, по состоянию на 31.12.2012 в результате применения мер по принудительному исполнению, предпринятых органами ГНС, были погашены несвоевременно оплаченные налоговые обязательства в сумме 427,1 млн.леев, или на 64,0 млн.леев больше, чем в 2011 году.

В 2012 году были заключены договора по эшелонированию с 504 налогоплательщиками-должниками на сумму 66,3 млн.леев, из которых фактически были погашены налоговые обязательства на 45,8 млн.леев, или 70%, и расторгнуты договора с 183 налогоплательщиками за несоблюдение договорных условий.

Проверки аудита о соответствии выполнения условий договоров по эшелонированию установили следующее.

• Органы ГНС применили меры принудительного исполнения в период действия договора по эшелонированию, что не соответствует положениям Налогового кодекса⁸. Так, аудитом установлен случай, когда к экономическому агенту (ф/к 1007600014807), с которым 10.10.2012 был заключен договор по эшелонированию, УНА Чентру ГНИ мун.Кишинэу 17.10.2012 нерегламентированно выставило на инсассо сумму 11,0 тыс.леев.

________________

⁸ Ст.180 (8) Налогового кодекса.

• Расторжение с опозданием в 4 случаях из 9 проверенных договоров по эшелонированию и непринятие оперативно мер по принудительному исполнению в условиях, когда налогоплательщики (ф/к 1003600095723; ф/к 1003600045304; ф/к 1007600014807; ф/к 1002600008142) не выполнили обязательств в соответствии с договорными условиями.

Аудит отмечает, что эти ситуации определены недостаточностью осуществления мониторинга за соблюдением соответствия выполнения договорных условий с принятием оперативно всех мер, которые могут привести к снижению задолженности.

Другой мерой принудительного исполнения является взыскание денежных средств, в том числе в иностранной валюте с банковских счетов налогоплательщиков, за исключением со счетов займов и временных (по накоплению финансовых средств для формирования или увеличения уставного капитала). Так, органами ГНС в 2012 году было выставлено 39,4 тыс. инкассовых поручений, связанных с суммой задолженности 1478,3 млн.леев, поступило лишь 298,9 млн.леев, или 20% от выставленной суммы.

В этом контексте аудит приводит пример, когда в одном случае налогоплательщику (ф/к 1008600008959) было направлено 10 инкассовых поручений с максимальной суммой задолженности 1073,0 тыс.леев, фактически финансовое учреждение не исполнило инкассовых поручений в лимитах денежных средств, поступивших в течение дня на счет налогоплательщика-должника, в сумме 814,0 тыс.леев, фактически было погашено всего 2,9 тыс.леев.

Приостановление операций на банковских счетах, за исключением счетов займов и временных, является мерой, посредством которой налоговый орган ограничивает налогоплательщиков-должников управлять имеющимися денежными средствами или которые будут внесены на банковские счета, а также невозможностью открытия новых банковских счетов.

Проверки аудита о правильности процесса приостановления операций на банковских счетах установили:

• Приостановление операций на банковских счетах налогоплательщиков не во всех случаях проводилось регламентированно, будучи связано с неприостановлением всех банковских счетов. В этом отношении приводится пример 4 налогоплательщиков (ф/к 1005600019761; ф/к 1002600032246; ф/к 1002600048032; ф/к 1002600037805), у которых не были блокированы все банковские счета, поэтому не было обеспечено возмещение налогового обязательства по налогам и сборам. Необходимо отметить, что задолженности налогоплательщиков по состоянию на 31.12.2012 возросли по сравнению с задолженностью на дату приостановления операций на банковских счетах на сумму 341,9 тыс.леев.

• Аннулирование приостановления операций на банковских счетах без того, чтобы налогоплательщик ликвидировал нарушения, по которым было применено приостановление. Так, аудит отмечает, что в 3 случаях (ф/к 1003600075949, ф/к 1002600037805, ф/к 1002600032246) были аннулированы указания по приостановлению операций на банковских счетах налогоплательщиков-должников, ссылаясь на мотив “ликвидация нарушений, по которым было применено приостановление”. Фактически данные из информационной системы ГНС показывают, что на день разблокирования счета налогоплательщики не следовали законным указания, зарегистрировав задолженности в НПБ на общую сумму 7084,3 тыс.леев.

• В некоторых территориальных ГНИ должники имели льготы путем замены приостановления операций на банковских счетах на заключение договоров по эшелонированию. Так, УНА Рышкань мун.Кишинэу приостановило операции по банковским счетам одного налогоплательщика (ф/к 1003600009456) с заключением договора по эшелонированию от 01.02.2011 за 2011-2012 годы в сумме 83,3 тыс.леев. Вместе с тем отметим, что налогоплательщик не соблюдал договорных условий по оплате платежей в указанные сроки, договор был расторгнут с опозданием на 8 месяцев.

• В некоторых случаях изменение мер по обеспечению налогового обязательства не дает результат по снижению задолженности, а наоборот, приводит к ее увеличению. Так, к 2 налогоплательщикам (ф/к 1003600113285 и ф/к 1004600071889) территориальные ГНИ изменили меры принудительного исполнения из приостановления операций на банковских счетах в конфискацию незаложенных ценностей, в этой ситуации их задолженность возросла на 696,2 тыс.леев и, соответственно, на 184,8 тыс.леев.

Выводы

Размер задолженности в НПБ находится в постоянном росте по сравнению с предыдущими периодами, несмотря на то что численность налогоплательщиков свидетельствует о динамике снижения с 231827 в 2010 году до 202440 в 2012 году. Наиболее значительная сумма задолженности по состоянию на 31.12.2012 сформирована из пени, штрафов и задолженности, зарегистрированной на специальном учете, взыскание которой становится все более проблематичным и свидетельствует о слабых способностях по сбору налогов. Остаток задолженности по основным платежам в НПБ, зарегистрированный на 31.12.2012, по сравнению с ситуацией, связанной с налоговой амнистией 2007 года, увеличился на 1239,1 млн.леев, или в 8,4 раза.

Установленные несоответствия по разделу специального учета налоговых обязательств, принудительное исполнение которых невозможно, а также сумм налоговых обязательств, погашенных путем вычета, обусловили взятие на специальный учет налоговых обязательств, которые не соответствуют условиям, указанным в законодательной базе; неправильное отражение в отчетности налоговых обязательств, взятых на специальный учет.

Имеющиеся недостатки по принудительному исполнению и в мерах по обеспечению взыскания налоговых обязательств не улучшили ситуацию по снижению задолженности..

Рекомендации Главной государственной налоговой инспекции

2. Предпринять конкретные меры и эффективные действия для обеспечения взыскания задолженности налогоплательщиков в национальный публичный бюджет, осуществляя мониторинг недопущения ее роста.

3. Внедрить процедуры внутреннего контроля по разделу специального учета сумм налоговых обязательств, принудительное исполнение которых невозможно, а также сумм налоговых обязательств, погашенных путем вычета сквозь призму обеспечения правильности регистрации и отчетности с выявлением рисков и мониторингом их с целью исключения ситуаций несоответствия по этому разделу.

4. Обеспечить соответствие применения мер принудительного исполнения налоговых обязательств, в том числе путем консолидации элементов/процедур системы внутреннего контроля.

5. Определиться в части, относящейся к разработке предложений по пересмотру законодательной базы, разработке и внесению их в установленном порядке относительно взятия на специальный учет налогового обязательства на основании решений судебных инстанций и др.

3.3. Об администрировании НДС

√ Исполнение бюджетных показателей, связанных с налогом на добавленную стоимость

В 2012 году поступления НДС, администрируемого ГНС, составили общую сумму 3505,6 млн.леев по сравнению с бюджетным планом 3395,2 млн.леев, зарегистрировав уровень исполнения 103,3%. Сравнительный анализ эволюции публичных доходов, поступивших от НДС, отмечает рост поступлений от НДС за 2012 год на 10,8%, или на 343 млн.леев больше, чем в 2011 году. Удельный вес поступлений НДС в ВВП в 2012 году по сравнению с 2010-2011 годами представлен на рисунке № 3.

Источник. Информация о поступлениях в НПБ в соответствии с классификацией бюджетных

доходов и информация на странице web: www.statistica.md.

Данные из диаграммы показывают, что в 2012 году удельный вес НДС в ВВП составил 4,0%, увеличившись на 0,6 процентного пункта по сравнению с 2011 годом в результате номинального роста поступлений. Одновременно удельный вес НДС в общих доходах, администрируемых ГНС и перечисленных в НПБ, в аудитируемом периоде составил 18,4%, уменьшившись на 1,4 процентного пункта по сравнению с 2011 годом (19,8%).

√ О возмещении НДС

Проверки аудита относительно согласованных и возмещенных из бюджета суммах НДС отмечают, что в 2012 году число решений по возмещению НДС из бюджета составило 2269, увеличившись на 408 решений по сравнению с 2011 годом. Согласно годовому закону о бюджете, возмещение НДС было запланировано в сумме 1745,0 млн.леев. Одновременно в конце 2012 года Министерством финансов не были исполнены 95 документов по возмещению НДС в сумме 26,2 млн.леев, ситуация была объяснена ГГНИ как “потребление сумм, запланированных в государственном бюджете на эту цель”.

Проверки соответствия возмещения НДС из государственного бюджета путем рассмотрения выборки заявлений по возмещению НДС из бюджета, копий документов из дел налогоплательщиков, находящихся в архивах территориальных ГНИ, и сравнение их с информацией из информационной системы ГНС установили:

(i) Неодинаковый подход к процессу рассмотрения заявлений и принятия решений о методе осуществления возмещения НДС из бюджета, который выражается в следующем.

• Несоблюдение требований п.8 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 1024 от 01.11.2010⁹. Так, проверки аудита в Управлении налогового контроля ГНИ мун.Кишинэу (далее – УНК ГНИ мун.Кишинэу) относительно правильности документирования и принятия решений по методу осуществления возмещения НДС сквозь призму разграничения компетенций налоговых органов установили непринятие решений по методу осуществления возмещения НДС. В этом аспекте отмечается факт замены решения на отчет, которым информируется кратко начальник УНК ГНИ мун.Кишинэу о деятельности налогоплательщика, одновременно были предложены метод осуществления возмещения, действия и процедуры, которые не были предусмотрены требованиями положения.

________________

⁹ Постановление Правительства № 1024 от 01.11.2010 “Об утверждении Положения о возмещении налога на добавленную стоимость” (далее – Положение, утвержденное Постановлением Правительства № 1024 от 01.11.2010).

В контексте указанного аудитом установлено 10 случаев (на общую сумму 4,9 млн.леев) с нерегламентированным применением резолюций начальником ГГНИ за период руководства учреждением (03.08.2012 – 15.02.2013). Так, в нарушение нормативной базы на этих отчетах были проставлены резолюции с конкретными указаниями (“согласовано”, “отказ”, “изучите возможность отказать”, “тщательно проверить”, “проверить внутреннюю цепочку создания стоимости”, “проверить очень внимательно и по случаю отказать”), это входит в компетенцию заместителя начальника ГНИ мун.Кишинэу.

• Отклонением заявлений экономических агентов о возмещении НДС в 258 случаях, установленных аудитом в УНК ГНИ мун.Кишинэу, были ссылки на мотивы: “отсутствие в предоставленном заявлении статьи, на основании которой осуществляется возмещение”; “неуказание налогового периода”; “направление запросов налоговым органам других стран для подтверждения финансово-экономических отчетов”, а также ссылка на некоторые общие аспекты ряда законодательных актов, которые не касаются оценки стоимости НДС для возмещения.

Так, в контексте указанного аудит отмечает, что в случае с 2 налогоплательщиками-производителями (ф/к 1005600053888 и ф/к 1006600051674) были отклонены заявления о возмещении НДС на сумму 333,3 тыс.леев и, соответственно, 2190,0 тыс.леев, мотивом было несоблюдение налогоплательщиком налоговых обязательств, предусмотренных в ст.8 (2) c) Налогового кодекса, путем ссылки на то, что “…не ведется бухгалтерский учет согласно установленному законодательством порядку”, без конкретного описания причин, которые повлияли на невозможность оценки суммы НДС для возмещения и указания, какие именно положения законодательной базы были нарушены, факт, по которому были применены штрафы в размере по 50,0 тыс.леев в соответствии со ст.257 (5) Налогового кодекса.

Указанные аспекты должны были быть описаны в рамках контроля путем общей проверки и никак не при оценке возмещения НДС из бюджета. Необоснованные действия ответственных лиц УНК ГНИ мун.Кишинэу привели к внесению контестаций указанными налогоплательщиками. Таким образом, вышло решение руководства ГНИ мун.Кишинэу по ходу обжалований, которыми были приостановлены ранее вышедшие решения УНК ГНИ мун.Кишинэу, как необоснованные, с указанием проведения повторного налогового контроля в аспекте возмещения сумм НДС и приостановления решений по наложению штрафов. Вместе с тем аудит отмечает, что в 4 случаях экономический агент с фискальным кодом 1006600051674 до августа 2012 года получил возмещение НДС как экономический агент с высоким уровнем доверия. Впоследствии УНК ГНИ мун.Кишинэу было отклонено 5 заявлений по возмещению НДС с проведением налоговых контролей по различной тематике в очень короткий период времени, которые не связаны с оценкой суммы НДС, согласованной для возмещения.

В другом случае аудитом установлено отклонение заявления по возмещению НДС в сумме 295,3 тыс.леев налогоплательщику (ф/к 1003600029757), ссылаясь на мотив появления “необходимости запроса налоговых органов Латвии и Белоруссии”. В этом контексте было запрошено проведение проверки экономических отношений между налогоплательщиком и экономическими агентами-нерезидентами (покупателями экспортируемых товаров), что противоречит требованиям п.20 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 1024 от 01.11.2010¹⁰, которые точно предусматривают, что встречная проверка осуществляется у поставщиков товаров и услуг по принципу “до производителя или импортера”. В этих условиях действия налогового органа были направлены на покупателя (экономических агентов-нерезидентов), а не на поставщика сырья, что приводит к затягиванию сроков возмещения НДС из бюджета до поступления ответов, что в некоторых случаях длится до 6 месяцев.

________________

¹⁰ Положение о возмещении налога на добавленную стоимость, утвержденное Постановлением Правительства № 1024 от 01.11.2010.

В другом аналогичном случае у налогоплательщика с фискальным кодом 1011600031025 аудитом было установлено, что причиной отклонения заявления (236,9 тыс.леев) был запрос подтверждающих документов, не предусмотренных законодательством, а также условие по разделению объема экспортируемых товаров (лекарств) в аспекте ставок налогообложения НДС (8% и 20%), что не предусмотрено указанным положением. Актом контроля от 24.08.2012, подписанным обеими сторонами, была предложена к возмещению сумма НДС. Впоследствии в связи с “возникшими обстоятельствами” был составлен дополнительный акт контроля от 13.09.2012, которым было установлено, что экономический агент не соблюдал полностью требования п.20 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 1024 от 01.11.2010, мотивируя непредставление “...подтверждения документа по международной авиаперевозке товаров”, это требование не предусмотрено п.22 данного Положения. В результате решением о возмещении НДС из бюджета, вышедшим в тот же день с актом контроля (13.09.2012), было отклонено заявление по возмещению НДС из бюджета. В результате другого налогового контроля был составлен акт контроля от 07.12.2012, которым установлена невозможность определения суммы НДС к возмещению, так как субъект не представил разделение объема экспортируемых товаров, при приобретении которых была применена ставка обложения НДС в размере 20% и, соответственно, 8%. Таким образом, можно сделать вывод, что отклонение заявлений по возмещению НДС из бюджета в указанных случаях было необоснованным.

Также приводится пример отклонения заявления налогоплательщика от 30.10.2012 (ф/к 1005600037219) по возмещению НДС в сумме 843,9 тыс.леев, связанного с поставками услуг, предназначенных для реализации проектов инвестиционной помощи, финансируемых за счет грантов и кредитов, предоставленных Правительству Республики Молдова международными финансовыми учреждениями, которые управляются Исполнительным бюро Фонда социальных инвестиций Молдовы (далее – ФСИМ). В этом случае ссылка была сделана на “непредставление договора, заключенного между ФСИМ и экономическим агентом, который выполняет работы из средств ФСИМ, и отсутствие печати ФСИМ на накладных, выданных для подтверждения выполненных работ”. Аудит отмечает, что для внедрения подпроектов за счет средств, полученных со стороны Всемирного банка, договора подряда заключены между экономическими агентами, с одной стороны, и примэриями и агентствами по внедрению, с другой стороны, а не между экономическими агентами и ФСИМ. 21.02.2013 УНК ГНИ мун.Кишинэу было принято решение о случае нарушения налогового законодательства, был наложен штраф в сумме 50,0 тыс.леев, мотивируя “частичным отсутствием бухгалтерского учета”. В конечном счете был составлен акт контроля от 22.03.2012 и вышло решение от 25.03.2013, которым было согласовано возмещение НДС в сумме 1395,0 тыс.леев. В контексте вышеуказанного аудит отмечает, что кроме исчерпывающего списка документов, которые должны представить субъекты для возмещения НДС, УНК ГНИ мун.Кишинэу самовольно запросило договор о выполнении работ по ремонту, заключенный между ФСИМ и напрямую с субъектом, который фактически не существовал, так как конечными бенефициарами инвестиций являются административно-территориальные единицы.

Справка. До завершения аудита УНК ГНИ мун.Кишинэу согласовало возмещение НДС из бюджета указанным экономическим агентам.

(ii) Необоснованное согласование в некоторых случаях возмещения НДС УНК ГНИ мун.Кишинэу.

• Проверками аудита установлено, что у экономического агента (ф/к 1010600004015) было отклонено заявление, ссылаясь на необходимость проверки физических лиц – получателей предоставленных услуг путем направления запроса Пограничной службе Республики Молдова по опровержению/подтверждению числа лиц, которые пересекли государственную границу в контролируемый период посредством транспортных средств, принадлежащих экономическому агенту. В отсутствие ответа от Пограничной службы Республики Молдова, а также не учитывая опровержение предоставления транспортных услуг, заказанных указанным физическим лицом, в сумме 37,0 тыс.леев было согласовано возмещение НДС из бюджета.

Аналогично аудитом выявлен еще один договор-заказ с указанным физическим лицом в сумме 22,9 тыс.леев. Вместе с тем аудитом установлено, что транспортные услуги были произведены на основании договора-заказа 11 физических лиц – сотрудников экономического агента, которые одновременно работали водителями в субъекте, с ними были заключены договоры на сумму 499,2 тыс.леев. Таким образом, из вышеуказанного следует, что налогоплательщик необоснованно получил возмещение НДС в сумме 355,1 тыс.леев.

В другом случае в нарушение требований п.6, 7 и 20 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 1024 от 01.11.2010, УНК ГНИ мун.Кишинэу согласовало заявление о возмещении НДС экономическому агенту (ф/к 1004600005352) в сумме 701,1 тыс.леев, которым был нарушен порядок запроса. Аудит отмечает, что в Декларации о НДС на налоговый период L/03/2012 в строке 22 “НДС к возмещению” налогоплательщик не указал запрашиваемую для возмещения сумму, это заявление по возмещению НДС должно было быть отклонено в процессе рассмотрения. Исходя из этого, возмещение НДС в сумме 701,1 тыс.леев было произведено нерегламентированно.

√ О процессе использования данных информационных продуктов в администрировании НДС, “Divergenţa TV77”

Для обеспечения эффективного налогового администрирования ГГНИ были разработаны и введены в эксплуатацию информационные продукты, программы, базы данных. Одним из информационных продуктов является информационная программа “Divergenţa TV77”, которая обеспечивает технологические опции для проверки налогооблагаемых субъектов по разделу НДС. Так, этот продукт позволяет сравнивать данные из деклараций по НДС, представленных налогоплательщиком-продавцом, с поставками, включенными в налоговые накладные, произведенными по всем видам предприятий, которые представлены покупателями в приложениях к Декларациям по НДС¹¹. Указанные аспекты должны быть проверены ответственными лицами до последнего дня второго месяца, наступающего после соответствующего налогового периода. Таким образом, анализ отклонений должен быть завершен до отбора информации для налогового периода, следующего за проверенным.

________________

¹¹ Приложение к Декларации по НДС (Форма TVAFACT).

В контексте установленного аудит отмечает, что за 2012 год из общего числа налогооблагаемых субъектов путем применения опций информационной программы “Divergenţa TV77” был отобран 2851 налогоплательщик о отклонениями в размере более 50,0 тыс.леев на общую сумму 885,4 млн.леев. Анализ информационного продукта и других мер, предпринятых территориальными ГНИ, завершается обнаружением экономических агентов с повышенным риском уклонения от уплаты налогов и составления служебных записок по рассмотрению имеющейся информации относительно деятельности налогоплательщиков, с оценкой налогового обязательства посредством косвенных источников и методов. В рамках аудита были запрошены от территориальных ГНИ информации о принимаемых территориальными ГНИ мерах и результатах с приложением обоснованных документов о проведенной работе по этим отклонениям. В результате рассмотрения запрашиваемых материалов установлено, что по 5 налогооблагаемым субъектам были проанализированы и составлены “Служебные записки по рассмотрению имеющейся информации относительно деятельности налогоплательщиков” с оценкой налоговых обязательств на сумму 254,3 млн.леев, которые были утверждены начальниками территориальных ГНИ. Рассмотрениями аудита было установлено затягивание сроков отклонений, они были генерированы с 2008 года.

Согласно ст.134 (1) k), ст.189 (2) и ст.225 Налогового кодекса установлено, что оценка налогового обязательства осуществляется посредством косвенных методов и источников. Аудит отмечает, что результаты оценочных проверок, проведенных налоговыми служащими, изложены на бумажном носителе, не представляющим собой типовую форму, в результате этого исчисленные налоговые обязательства не могут быть введены в базу данных ГНС. По мнению аудита, эта ситуация подтверждает необходимость регламентирования документирования этих оценок по типовым формам, что обеспечит учет оцененных налоговых обязательств с целью укрепления осуществления мониторинга должников. Более часто этот метод применяется к экономическим агентам, которые уклоняются от оплаты налогового обязательства (так называемые “предприятия-фантомы/правонарушители”, или “предприятия-посредники”). Так, в 2012 году органами ГНС было выявлено 38 “фирм-фантомов” с размером ущерба, оцененного на сумму 127,0 млн.леев.

√ О процессе регистрации и аннулирования в качестве субъектов обложения НДС

В аудитируемом периоде число экономических агентов, зарегистрированных в качестве субъектов обложения НДС, составило 1764, среди которых 810 были зарегистрированы в обязательном порядке и 954 в добровольном порядке, увеличившись всего на 106 плательщиков по сравнению с предыдущим годом.

Динамика экономических агентов, зарегистрированных в качестве плательщиков НДС, представлена в таблице № 4.

Аудитом была рассмотрена информация из базы данных информационной системы ГНС (далее – ИС ГНС) относительно потенциальных плательщиков НДС, которые в приложении к представленному налоговому отчету¹² задекларировали суммы оборота, зарегистрированные кассовыми и контрольными машинами, в размере более 600,0 тыс.леев в течение любых последовательных 12 месяцев. Аудит отмечает, что в некоторых случаях проверенные налогоплательщики произвели поставки с использованием кассовых и контрольных машин сверх установленного лимита, однако не внесли заявления в налоговый орган для регистрации их в качестве субъектов обложения НДС. В ряде случаев органами ГНС не были приняты меры с целью обнаружения таких налогоплательщиков, имея законную возможность по осуществлению проверки и при необходимости по применению налоговых санкций в размере 10% от объема налогооблагаемых поставок¹³.

________________

¹² Декларация юридического лица о подоходном налоге (VEN08) и Отчет о сборе на благоустройство территории (TAT 07).

¹³ Ст.256 (7) Налогового кодекса.

Статус плательщика НДС аннулируется согласно ст.113 Налогового кодекса и нормативной базе, установленной ГГНИ. Аудит проверил порядок и действия налогового органа относительно процедуры аннулирования в качестве субъектов обложения НДС. Число налогоплательщиков, аннулированных в качестве плательщиков НДС, по состоянию на 31.12.2012 отражено в таблице № 5.

Данные из таблицы показывают, что в 2012 году число налогоплательщиков, аннулированных в качестве плательщиков НДС, составило 2135, увеличившись на 176 налогоплательщиков по сравнению с 2011 годом.

Проверки аудита отмечают несправедливое отношение к экономическим агентам, которые соответствуют условиям ст.113 (2) a) Налогового кодекса. Так, по состоянию на 31.12.2012, согласно данным ИС ГНС, по ГНИ мун.Кишинэу 1165 налогоплательщиков не достигли плафона поставок в размере 100,0 тыс.леев в течение любых последовательных 12 месяцев, не будучи аннулированными в качестве плательщиков НДС. Аудит отмечает, что в 17 случаях налогоплательщиками, являющимися плательщиками НДС, не были зарегистрированы поставки и, соответственно, не был исчислен НДС, причитающийся бюджету в течение 2011-2012 годов. По неясным причинам до окончания аудита органы ГНС не использовали законное право по самостоятельному аннулированию налогоплательщиков в качестве субъектов плательщиков НДС, которые соответствовали условиям, предусмотренным Налоговым кодексом.

Аудитом также было проанализировано 50 субъектов обложения НДС, которые увеличили сумму НДС, подлежащую отнесению в зачет, на 19,1 млн.леев на основании налоговых накладных, выданных 7 экономическими агентами-поставщиками, которые на момент сделки уже были аннулированы в качестве плательщиков НДС на дату выдачи налоговых накладных, ситуация представлена в таблице № 6.

Несмотря на то что установленные выше проблемы были изложены Счетной палатой и в предыдущих аудитах, ситуация остается неизменной до настоящего времени.

Справка. В ходе аудита ГГНИ приняла меры по направлению писем по проведению тематических контролей по разделу НДС 32 экономическим агентам (из 50 налогоплательщиков, выявленных аудитом), в результате которых был исключен из зачета НДС на сумму 13688,1 тыс.леев.

Выводы

Возмещение НДС остается уязвимой областью, было допущено множество несоответствий, таких как: вмешательство ГГНИ в законные компетенции УНК ГНИ мун.Кишинэу путем нанесения резолюций на отчеты по возмещению НДС; неодинаковый подход к процессу рассмотрения заявлений по возмещению НДС; нарушение законодательной базы и использование различных необоснованных методов/мотивов по затягиванию сроков согласования/отклонения заявлений по возмещению НДС; игнорирование УНК ГНИ мун.Кишинэу выполнения решений по приостановлению, принятых ГНИ мун.Кишинэу как вышестоящим органом, по решениям, незаконно изданным УНК ГНИ мун.Кишинэу, а также непроведение повторно налоговых контролей; неправильное применение санкций в размере 50,0 тыс.леев в случаях, когда налоговые контроли возможно было осуществить, но не были проведены оценки обязательств перед бюджетом экономических агентов путем косвенных источников.

Нынешняя ситуация по использованию возможностей информационных продуктов “Divergenţa TV77” является сниженной и обуславливает: необнаружение различий и затягивание сроков проверки показателей из информационного продукта в установленные сроки; непроведение полного мониторинга продукции, генерируемой информационной системой; неизложение по “типовым формам” и, соответственно, непринятие решения о случае налогового нарушения; несотрудничество по данному разделу между органами ГНС.

Неэффективное осуществление органами ГНС мониторинга деятельности экономических агентов и представленных ими отчетов, которые подпадают под положения Налогового кодекса относительно регистрации или аннулирования при необходимости в качестве плательщиков НДС, привело к необнаружению налогоплательщиков, которые производили финансово-экономические операции с превышением плафона поставок с целью обязательной регистрации в качестве субъектов обложения НДС, а также тех, которые соответствуют условиям по аннулированию в качестве субъектов обложения НДС. Неиспользование механизма по мониторингу и обнаружению налогоплательщиков, которые произвели закупки у экономических агентов, аннулированных в качестве плательщиков НДС, позволяет налогоплательщикам получать налоговые каникулы по оплате НДС.

Рекомендации Главной государственной налоговой инспекции

6. Определиться в случае превышения служебных компетенций/полномочий и вмешательства в функциональные полномочия подведомственных территориальных ГНИ с постоянным проведением мониторинга соблюдения разграничения компетенций.

7. Принять меры по обеспечению соблюдения законодательной базы по процессу возмещения НДС из государственного бюджета.

8. Обеспечить расширение процессов использования информаций, созданных ИС ГНС, с целью оценки налогового обязательства косвенными методами и источниками, в том числе связанных с информационным продуктом “Divirgenţa TV77”.

9. Обеспечить мониторинг соответствующего проведения процессов, связанных с НДС, в целях своевременного выявления налогоплательщиков, которые должны быть зарегистрированы/аннулированы в качестве субъектов обложения НДС, с санкционированием их в соответствии с действующим законодательством.

10. Создать процедуры выявления налоговых накладных, которые принадлежат налогоплательщикам, аннулированным в качестве плательщиков НДС, в момент появления их в информационной системе.

11. Определиться относительно регламентирования письменных процедур по проведению оценочных проверок, в том числе связанных с документированием и определением порядка их учета.

3.4. О деятельности налоговых постов

Способом предотвращения и обнаружения случаев налоговых нарушений, в том числе случаев уклонения от погашения налогового обязательства, является создание налоговых постов. Согласно информации ГГНИ¹⁴, в 2012 году функционировало 1275 налоговых постов, число которых по сравнению с предыдущим годом снизилось на 37.

________________

¹⁴ Информация ГГНИ “О деятельности, проведенной в 2012 году, по налоговому администрированию”.

Посредством примененных процедур аудита по выборке, сформированной из 130 налоговых постов, был проверен порядок создания, функционирования, отчетности и мониторинга их деятельности, отмечая следующее:

(i) Неодинаковый подход в некоторых случаях к созданию налоговых постов.

• Так, решение по созданию налоговых постов было принято ГГНИ в отсутствие обоснованных аргументов, поступивших от территориальных ГНИ (15 случаев из рассмотренной выборки из 18 случаев, или 79%), только на основании общей справки управления по борьбе с хищениями ГГНИ, которые указывают на необходимость создания налоговых постов. Ситуация обусловлена отсутствием ряда надлежаще аргументированных критериев/требований, которые послужили бы основой для обоснования необходимости создания налоговых постов.

• Несмотря на то что требования, указанные в нормативном Положении¹⁵, предусматривают, что ГГНИ совместно с компетентными органами принимают решения о создании налоговых постов, аудитом установлено, что эти решения принимаются в одностороннем порядке ГГНИ, вместе с тем в положении не определены эти органы, а по устным запросам аудиторской группы не были представлены подтверждающие документы, которые свидетельствовали бы о создании налогового поста совместно с компетентными органами.

________________

¹⁵ Приказ ГГНИ № 295 от 26.04.2011 “О Положении об основных принципах создания и функционирования налоговых постов” (далее – нормативное Положение).

• Неразработка и неутверждение положений налоговых постов. Так, из проверенной выборки только в одном случае было приложено это положение, которое фактически является воспроизведением нормативного Положения.

• Неподтверждение ознакомления, а также неознакомление в некоторых случаях налогоплательщиков, согласно указанным правилам.

Справка. ГГНИ были представлены Положения о налоговых постах, которые на момент проведения аудита отсутствовали в делах, а на представленных не указаны дата утверждения и административный акт, которым они были утверждены.

(ii) На процесс функционирования налоговых постов влияет множество несоответствий.

• Непроведение в некоторых случаях инвентаризации бланков/форм строгой отчетности в целях установления остатка используемых бланков на день создания налогового поста и полной/выборочной инвентаризации остатков товаров, сырья.

• Непроверка наличия у налогоплательщика необходимых разрешений и лицензий для осуществления практикуемого вида деятельности. Одновременно аудитом установлено в 5 случаях отсутствие в актах налогового контроля вышеуказанных процедур на день создания налогового поста.

• Несоблюдение в некоторых проверенных случаях срока возврата бланков/форм строгой отчетности после закрытия налогового поста.

• Нерегламентированное составление в большинстве случаев отчетов о функционировании налогового поста, а также отсутствие подписи ответственного лица налогоплательщика. Одновременно аудитом установлено отсутствие в некоторых случаях отчетов.

(iii) В процессе отчетности о деятельности налоговых постов установлены некоторые недостатки, которые выражаются в следующем.

• Неуказание в некоторых отчетах о функционировании налоговых постов основных аспектов о деятельности экономического агента.

• Несоблюдение во всех проверенных случаях режима работы налогоплательщика.

• Неотражение дневной стоимости поставок и приобретения товаров/услуг, произведенных в период деятельности налогового поста, а также несоблюдение размера поставок и покупок с начала года до создания налогового поста. В большинстве случаев отчеты, составленные налоговыми инспекторами, не подписаны ответственными лицами налогоплательщика.

(iv) Проверка отчетов о деятельности налоговых постов выявила и другие проблемы.

• Несоответствие между объемом приобретения и объемом поставок, указанных в отчетах/информационных справках о функционировании созданных налоговых постов и данными из ИС ГНС, что представлено в таблице № 7.

Проверками аудита установлено, что в 13 из 18 проверенных случаев отклонения в стоимости поставок составили около 36,1 млн.леев и в стоимости приобретения – около 142,3 млн.леев.

• Несравнение/непроверка в обязательном порядке информации о декларациях по НДС за 2012 год, сделок по импорту и приобретению, а также того, что налогоплательщики не являются (или являются) аннулированными в качестве плательщиков НДС. Аудит отмечает, что в некоторых случаях налоговые посты были созданы для осуществления мониторинга поставок и приобретения товаров и услуг ряда экономических агентов, которые уже были аннулированными в качестве плательщиков НДС или аннулированными в день создания налогового поста. В этих обстоятельствах было выявлено 4 случая, когда деятельность поста длилась от 1 до 5 месяцев в отсутствие наличия объекта мониторинга, не были составлены справки о прекращении деятельности соответствующих налоговых постов.

В другом случае установлено, что ГНИ Сорока создала налоговый пост 08.11.2012 налогоплательщику, аннулированному в качестве плательщика НДС 21.08.2012, этот факт не указан в акте контроля от 08.11.2012. В результате проверок, проведенных аудитом по поставкам и приобретениям из ИС ГНС, установлено, что после аннулирования налогоплательщика в качестве плательщика НДС были произведены поставки в сумме 54,9 млн.леев, в том числе НДС в сумме 11,0 млн.леев. Все установленное свидетельствует о несоответствующем анализе произведенных сделок, в результате которого не вышло решение по снятию с зачета сумм НДС.

Справка. ГГНИ направила письма территориальным ГНИ по проведению тематических контролей по разделу НДС у экономических агентов и исключению НДС с зачета на общую сумму 11,0 млн.леев.

• Наличие нескольких информационных отчетов о деятельности налогового поста, которые взаимно противоречат друг другу. Так, управление по борьбе с налоговыми хищениями 27.03.2013 представило отчет о функционировании налогового поста (ф/к 1009600045111) с 07.07.2011 до 29.08.2012, в котором было указано, что за период деятельности налогового поста не были произведены поставки и приобретения. По устному запросу аудита 16.04.2013 было представлено дело о деятельности этого налогового поста, в котором представлен другой отчет с указанием, что за этот же период (с 07.07.2011 до 29.08.2012) были произведены закупки на сумму 985,6 тыс.леев.

• Несмотря на то что ГГНИ имеет нормативное Положение об основных принципах создания и функционирования налоговых постов, оно не предусматривает требования по осуществлению мониторинга результатов деятельности путем составления отчетов (месячных/квартальных), на основании которых не обеспечены качество, эффективность (дополнительная стоимость) деятельности, а также необходимость продления/ приостановления налоговых постов. Деятельность налоговых постов в 2012 году была отражена в отчете управления по борьбе с налоговыми хищениями, имея расплывчатое изложение.

Выводы

Наличие несоответствующего менеджмента и отсутствие элементов системы внутреннего контроля привели в некоторых случаях к несоответствиям при создании налоговых постов, недостаткам, допущенным в процессе их функционирования, отклонениям от нормативной базы в процессе составления отчетности о проведенной деятельности, а также отсутствию рассмотрения результатов деятельности налоговых постов.

Несовершенство нормативной базы относительно основных принципов создания и функционирования налоговых постов по разделу регламентирования ответственности и компетенций по внедрению, мониторингу и контролю за результатами функционирования налоговых постов на всех уровнях ГНС не обеспечивает качество и эффективность проводимой деятельности. Вместе с тем отмечается, что хотя были предприняты некоторые меры по устранению недостатков, установленных предыдущими аудитами в деятельности налоговых постов, аудит отмечает, что некоторые из них имеются и в аудитируемом году.

Рекомендации Главной государственной налоговой инспекции

12. Обеспечить регулирование существующей нормативной базы о деятельности налоговых постов путем введения положений об ответственности, компетенции по внедрению, мониторингу и контролю за функциональностью налогового поста.

13. Разработать внутренние процедуры по обеспечению оценки качества деятельности налоговых постов.

3.5. Относительно обжалования решений территориальных ГНИ

Право обжалования решения налогового органа или действий налогового служащего регламентировано положениями Налогового кодекса¹⁶.

________________

¹⁶ Ст.267 и 269 Налогового кодекса.

Число обжалований, внесенных в ГГНИ налогоплательщиками в 2012 году по сравнению с предыдущими годами, а также результаты их рассмотрения представлены в таблице № 8.

Данные из таблицы свидетельствуют о постоянном росте числа обжалований, внесенных налогоплательщиками, которое в 2012 году составило 685 обжалований, одновременно увеличилось и число отклоненных обжалований: с 67% в 2010 году до 71% в 2012 году. Причина роста числа обжалований, внесенных налогоплательщиками, объясняется: немотивированным и необоснованным отклонением заявлений по возмещению НДС, затягиванием сроков рассмотрения разногласий в связи с ожиданием введения в действие новых изменений в законодательстве в пользу налогоплательщиков, немотивированным применением некоторых штрафов за налоговые нарушения и др.

Анализ мотивов принятия/отказа обжалований отмечает, что:

• В случае с налогоплательщиком (ф/к 1003604000606), у которого был проведен налоговый контроль путем общей проверки 11.04.2012, в том числе и аспект репатриации денежных средств от товаров и услуг, поступивших от внешних экономических сделок, была установлена несвоевременная репатриация денежных средств с отметкой, что эта ситуация будет отражена отдельно в другом акте контроля. В результате проведенного контроля было утверждено решение от 10.05.2012 о случае нарушения законодательства, в котором не была указана ситуация о нерепатриации денежных средств. В этом контексте аудит отмечает, что Законом № 33 от 06.03.2012¹⁷ ст.5 (4) после слов “не может превышать” дополнена текстом “40 процентов от суммы (стоимости) денежных и материальных средств, не репатриированных в установленные сроки”. Таким образом, в результате изменения ст.5 (4) Закона № 1466-XIII от 29.01.1998 регламентирует, что “размер штрафа” не может превышать 40 процентов от суммы (стоимости) денежных и материальных средств, не репатриированных в установленные сроки. Однако ГНИ Окница, а также ГГНИ путем затягивания процесса проверки репатриации с принятием решения о факте несвоевременной нерепатриации денежных средств обусловили ситуацию, в которой налогоплательщик обжаловал решение в судебной инстанции. В этих обстоятельствах затягивание действий со стороны некоторых ответственных лиц ГНС привело к законному снижению штрафа с 94,2 тыс.леев до 64,6 тыс.леев, а также к снижению штрафа на 50%, в итоге в государственный бюджет была оплачена только сумма 32,3 тыс.леев.

________________

¹⁷ Закон № 1466-XIII от 29.01.1998, измененный Законом о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты № 33 от 06.03.2012, который вступил в действие с 25.05.2012.

• В случае с другим налогоплательщиком (ф/к 1002600031087) на основании решения ГНИ мун.Кишинэу № 7604 от 24.01.2012 был инициирован налоговый контроль по документальной проверке соблюдения сроков репатриации денежных средств и товаров, поступивших от внешних экономических сделок, был составлен акт налогового контроля от 05.03.2012 (№ 5-651885). Аудит отмечает, что данные этих документов подтверждают запоздалое применение действий. Так, согласно документам, представленным налоговым контролем, субъект зарегистрировал задолженность с даты истечения срока репатриации денежных средств на общую сумму 1782,4 тыс. евро и 246,4 тыс. долл. США (эквивалент 31,6 млн.леев).

Отметим факт, что сопроводительным письмом № 01-6/3-09-47 от 22.03.2012 УНС ГНИ мун.Кишинэу направило ГГНИ акт тематического контроля № 5-654731 от 05.03.2012 с приложением проекта решения по рассмотрению случая нарушения законодательства и расчет денежного штрафа за несоблюдение сроков репатриации денежных средств в соотношении 0,1 от стоимости нерепатриированных средств за каждый календарный день опоздания, в результате была рассчитана сумма 27,4 млн.леев для принятия решения о случае налогового нарушения.

Таким образом, вышло решение ГГНИ № 95/1 от 5 апреля 2012 года о факте нарушения законодательства, допущенном налогоплательщиком, в котором отмечается “приостановление случая и проведение повторного налогового контроля, мотивируя факт необходимостью проведения полного анализа и контроля на основании заявления налогоплательщика”. Вместе с тем отмечается, что акт контроля от 05.03.2012 был подписан администратором и главным бухгалтером контролируемого субъекта без представления возражений и разногласий против фактов, изложенных в акте контроля, а заявление налогоплательщика, указанного в решении ГГНИ № 95/1 от 05.04.2012, на момент проведения аудита отсутствовало в деле.

Необходимо отметить, что ГГНИ, не соблюдая положения ст.216 (8) Налогового кодекса, 05.06.2012, превысив функциональные полномочия, согласовала разногласия и дополнение к разногласиям к акту налогового контроля от 05.03.2012 с превышением срока на 77 дней от внесения разногласия.

В то время как заключением № 26-12/2-18/1216 от 13.06.2012 управление юридической помощи ГГНИ объясняет это тем, что “нет необходимости в составлении дополнительного акта контроля”, так как экономический агент не представил некоторые документы как приложение к разногласию, которые подтвердят несовершение нарушения, а представил лишь документы, которые в соответствии с законодательными положениями приводят к неприменению санкций за нерепатриацию денежных средств (документы, которые подтверждают процесс спора между налогоплательщиком и нерезидентами/покупателями). ГГНИ совместно с УНК ГНС мун.Кишинэу был составлен акт налогового контроля от 24.07.2012, которым был проведен повторный налоговый контроль относительно проверки аспекта соблюдения сроков репатриации денежных средств. Таким образом, в результате применения новых изменений в Законе № 1466-XII от 29.01.1998 по исчислению денежных штрафов ГГНИ рассчитала денежный штраф в сумме 0,2 млн.леев из 27,4 млн.леев, рассчитанных первоначально в соответствии с положениями законодательной базы до внесения изменений. Вместе с тем налогоплательщик получает скидку 50% от размера денежных штрафов, в бюджет была оплачена лишь сумма 0,08 млн.леев по сравнению с первоначальным расчетом в размере 27,4 млн.леев.

• У другого налогоплательщика (ф/к 1005602003751) 13.08.2012 был проведен тематический налоговый контроль на основании обращения бывшего Центра по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией. В результате проверки было установлено, что самыми существенными нарушениями налогового законодательства, допущенными налогоплательщиками, были: оптовая продажа табачных изделий без соответствующих разрешений, имея только авторизацию на функционирование для осуществления розничной торговли, невыдача в 1423 случаях налоговых накладных (хотя это обязательство предусмотрено ст.117 Налогового кодекса), а также другие нарушения налогового законодательства. 12.10.2012 ГНИ мун.Бэлць утвердила решение о наложении штрафов за нарушение законодательства на общую сумму 8,8 млн.леев, которое было обжаловано налогоплательщиком. Вместе с тем руководство ГНИ мун.Бэлць оставило в силе решение от 12.10.2012, будучи отказано в обжаловании как необоснованное. Впоследствии налогоплательщиком было внесено новое обжалование в ГГНИ, которая приняла решение о проведении ГНИ мун.Бэлць повторного контроля. В новом акте контроля был указан лишь аспект “деятельность без лицензии” и не был указан аспект невыдачи 1423 налоговых накладных. Таким образом, ГНИ мун.Бэлць 15.01.2013 издала новое решение, которым было удовлетворено заявление налогоплательщика, изменив сумму налогового обязательства по разделу 123/07 путем операции “к уменьшению” на сумму 8,8 млн.леев.

Выводы

Немотивированное и необоснованное отклонение заявлений по возмещению НДС, затягивание сроков рассмотрения разногласий в связи с ожиданием вступления в действие новых изменений в законодательстве, немотивированное применение ряда штрафов за налоговые нарушения обусловили рост обжалований, внесенных налогоплательщиками, а также занизили платежи, подлежащие поступлению в бюджет, на 36,8 млн.леев.

Рекомендации Главной государственной налоговой инспекции

14. Определиться относительно правильности принятия решений по ходу обжалований, внесенных налогоплательщиками, изложенных в настоящем Отчете, с принятием надлежащих мер.

3.6. Об учете, оценке и продаже конфискованных ценностей

Согласно нормативной базе, на территориальные структуры ГНС возложена задача по учету, оценке, реализации безхозного конфискованного имущества, арестованной, скоропортящейся или с ограниченным сроком хранения продукции, вещественных доказательств, имущества, перешедшего по праву наследования к государству, и кладов.

По состоянию на 01.01.2012 ГГНИ зарегистрировала остаток безхозного конфискованного имущества на общую сумму 7653,3 тыс.леев, в течение года было взято на учет территориальными ГНИ имущество на общую сумму 6553,6 тыс.леев и поступили в бюджет средства от продажи конфискованного имущества на сумму 4147,4 тыс.леев, реализация конфискованного имущества была на уровне только 23,6%. При рассмотрении аудитом протоколов установлено, что определение цен на конфискованное имущество фиксируется Торгово-промышленной палатой Республики Молдова. Согласно объяснениям ГНИ мун.Кишинэу, незатребование имущества, предложенного к продаже, связано с завышением цен.

В этом контексте аудит отмечает случай непродажи одной партии этилового спирта сельскохозяйственного происхождения в объеме 26323 литров и стоимостью 933,7 тыс.леев категории “люкс” установленной крепости – 96,3%, взятой на учет в сентябре 2011 года ГНИ мун.Кишинэу. Несмотря на то что ГНИ мун.Кишинэу разместила соответствующее предложение на официальном сайте ГНС, направила официальные предложения экономическим агентам в области торговли и изготовления алкогольной продукции, они не проявили профессионального интереса к предложенной оферте, некоторые мотивировали отказ завышенной ценой алкоголя. Так, унитарная цена, установленная Торгово-промышленной палатой Республики Молдова 14.09.2011, составила 35,4 лея/литр, а в результате повторного запроса 09.04.2013 цена была установлена в размере 106,4 лея/литр. Указанный алкоголь хранится на складе АО “Aroma” в 2 цистернах, запечатанных бывшим ЦБЭПК.

Другая ситуация, выявленная аудитом, состоит в том, что в 2012 году ГНИ мун.Кишинэу взяла на учет конфискованное имущество (драгоценные металлы и камни) в количестве 343 единиц и стоимостью 609,2 тыс.леев. В течение 2012 года были предложены к продаже посредством Универсальной товарной биржи Молдовы десять лотов изделий из драгоценных металлов на общую сумму 232,8 тыс.леев. Согласно объяснениям ГНИ мун.Кишинэу, до настоящего времени данные изделия не были проданы. Субъект ссылается на “снижение рыночного спроса”, а также “завышенную цену на эти изделия”.

По состоянию на 31.12.2012 в остатках конфискованного имущества, взятого на учет территориальными ГНИ, числится 58 единиц транспортных средств, конфискованных в период 2009-2012 годов (они хранятся на территории таможенных бюро и у некоторых экономических агентов), которые в соответствии со ст.20 Таможенного кодекса запрещены для размещения для свободного оборота по территории республики. Учитывая, что действующее законодательство запрещает первичную регистрацию в Министерстве информационных технологий и связи транспортных средств, запрещенных для ввоза в страну, они не могут быть проданы. Несмотря на то что для решения проблемы по администрированию транспортных средств ГГНИ запросила поддержку Министерства финансов, которое впоследствии в этом контексте разработало проект закона о размещении под таможенное назначение некоторых транспортных средств, не зарегистрированных в РМ, со статусом заброшенного, конфискованного или безхозного имущества, проблема остается нерешенной до настоящего времени.

Аудит отмечает, что некоторые территориальные ГНИ в количестве 16 единиц не исполнили полностью полномочия по установлению и учету конфискованного имущества, указанные в п.75 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 972 от 11.09.2001¹⁸, не осуществив контроль в обязательном порядке в следующих учреждениях: судах, органах Министерства внутренних дел, органах прокуратуры, проверяя деятельность с целью установления и учета конфискованного имущества.

________________

¹⁸ Постановление Правительства № 972 от 11.09.2001 “Об утверждении Положения о порядке учета, оценки и реализации конфискованного, бесхозяйного имущества, арестованной скоропортящейся или с ограниченным сроком хранения продукции, вещественных доказательств, имущества, перешедшего по праву наследования к государству, и кладов”.

Выводы

В течение аудитируемого периода руководство органов ГНС предприняло некоторые меры по заполнению администрируемых доходов доходами, поступившими от конфискации имущества, однако соотношение их по сравнению с конфискованным имуществом, взятым на учет органами ГНС, составляет лишь 44,4%, а реализация изделий из драгоценных металлов за последние три года не была осуществлена. Низкий уровень реализации конфискованного имущества обусловлен в некоторых случаях завышенной ценой и др. До настоящего времени не была решена проблема некоторых транспортных средств, не зарегистрированных в Республике Молдова, имеющих статус заброшенного, конфискованного или безхозного имущества.

Рекомендации Главной государственной налоговой инспекции совместно с Министерством финансов и органами, на которые возложены функции конфискации имущества

15. Определиться относительно имеющихся проблем по учету, оценке и реализации конфискованного имущества.

3.7. Другие констатации

• Некоторые услуги по оказанию помощи налогоплательщикам

Оказание помощи налогоплательщикам (в том числе путем телефонных консультаций) ГГНИ осуществляется посредством управления помощи налогоплательщикам в рамках главного управления налогов и сборов ГГНИ, основной целью является гарантирование налогоплательщикам качественного и эффективного обслуживания посредством телефона, а также оказание помощи в области декларирования и добровольной и своевременной оплаты налоговых обязательств.

Аудит отмечает, что эти услуги характеризуются широким спектром деятельности. Так, согласно отчетным данным, в 2012 году по этому разделу было реализовано следующее: заполнение и актуализация электронной базы данных: http://www.fisc.md/BazaGeneralizata; популяризация изменений, внесенных в законодательство в данной области, путем издания 14 приказов в результате рассмотрения 399 вопросов налогоплательщиков; предоставление 22781 телефонной консультации и 1378 объяснений в письменной форме; опубликование 15 статей в газете “Налоговый монитор Fisc.md”; участие в 2 передачах на ТВ и в радиопередаче (в контексте проведения кампании по выполнению обязательств по подоходному налогу).

Вместе с тем аудит отмечает, что с целью внедрения услуг по оказанию помощи налогоплательщикам посредством телефона в 2008 году было утверждено Пособие по внутренним процедурам. В этом контексте отмечается неприменение в полной мере его положений, в результате было установлено отсутствие документирования процедуры анализа поступивших посредством телефона вопросов, порядка проведения этого анализа, а также неустановление критериев по оценке результатов этой деятельности. Вместе с тем аудит подчеркивает необходимость активизации действий по более интенсивному и полному ознакомлению налогоплательщиков с налогово-бюджетной политикой.

Аудит также отмечает отсутствие ряда конкретных показателей для определения уровня удовлетворения налогоплательщиков в результате использования данных услуг с целью реализации одной из основных задач ГНС, а именно: добровольного соблюдения налогоплательщиками обязательств.

Аудит свидетельствует, что ГГНИ в рамках собственных опросов, проведенных посредством страницы www.fisc.md, не произвела сбор мнений налогоплательщиков относительно своевременности, результативности и качества собственных услуг, предоставленных посредством телефонной связи. Ответственные в данной области лица ГГНИ мотивировали недостаточное вовлечение в получение доказательств относительно оказываемых услуг путем разнообразия услуг, предоставляемых управлением, недостаточностью времени и человеческих ресурсов.

Аудит направил для заполнения вопросник ответственному персоналу управления помощи налогоплательщикам для оценки проведенной деятельности, а анализ поступивших ответов указал на их формальность и невозможность сделать какие-либо выводы относительно деятельности этой службы.

Несмотря на то что управление помощи налогоплательщикам дополняет электронную базу обобщенных данных налоговой практики вопросами и ответами, она не является четким механизмом хранения и анализа данных о размере и структуре по проблематичным видам поступающих вопросов посредством телефонных звонков. Так, аудит указывает на наличие резервов относительно результативности/эффекта указанной обобщенной базы данных с целью выявления уязвимых зон и проблем, которые требуют внимания и вовлечения менеджмента ГГНИ.

Вместе с тем отмечается, что телефонные регистрации в рамках оказания этих услуг хранятся на ГП “Fiscservinform” за последние 3 месяца с даты поступления звонков.

• Некоторые виды деятельности по обучению налоговых служащих и налогоплательщиков

С целью внедрения положений Стратегии развития ГНС на 2006-2010 ГГНИ создала Центр профессионального обучения (далее – Центр обучения) для налоговых служащих и налогоплательщиков. Процесс обучения должен базироваться на практическом обучении специалистов в области менеджмента публичных финансов; налогового администрирования; обучении специалистов по использованию информационной системы финансового менеджмента.

Центр обучения, открытый в 2010 году, размещен в помещении здания Управления налогового администрирования Ботаника ГНИ мун.Кишинэу (ул.Теилор, 7/2, 5-й этаж), оснащен новой мебелью, электронным оборудованием, специальной литературой, учебными пособиями и др. Центр имеет 3 учебных зала вместимостью от 25 до 45 лиц, компьютерный зал, зал заседаний на 60 лиц и 10 комнат для проживания. Их фотографии приведены ниже.

Источник. Фото сделаны аудиторской группой Счетной палаты.

Проверки, проведенные аудитом, установили, что расходы на строительство, оснащение и содержание помещения Центра обучения составили 7881,6 тыс.леев из государственного бюджета за счет: ГГНИ – 296,6 тыс.леев и ГНИ мун.Кишинэу – 7585,0 тыс.леев.

В 2012 году Центром обучения было организовано 37 курсов общей продолжительностью 137 дней/366 часов с участием 4159 лиц (из которых: 149 служащих ГГНИ, 521 служащий ГНИ мун.Кишинэу, 2438 служащих территориальных ГНИ и 1051 участник, в том числе 751 налогоплательщик), что составляет лишь 16% от общего числа часов по обучению, организованному ГГНИ в течение отчетного года. Со дня открытия Центра обучения и до настоящего времени не было использовано помещение, предназначенное для проживания участников.

Также аудит отмечает, что, согласно Приказу Министерства финансов № 19 от 14.02.2012¹⁹, при ГГНИ создан консультативный совет, который является органом по консультации и методическим рекомендациям ГНС. Несмотря на то что положение предусматривает созыв консультативного совета не реже одного раза в месяц, проверками аудита установлено, что в течение 2012 года он собирался только 4 раза для рассмотрения 10 вопросов.

________________

¹⁹ Приказ министра финансов № 19 от 14.02.2012 “Об утверждении Положения о консультативном совете Главной государственной налоговой инспекции”.

Выводы

Отсутствие эффективных действий на уровне управления помощи налогоплательщикам привело к снижению вклада его деятельности для реализации цели, стоящей в основе создания службы по обеспечению налогоплательщиков качественным и эффективным обслуживанием посредством телефонных звонков, а также в области добровольного и своевременного декларирования/оплаты налоговых обязательств.

Отмечается необходимость интенсификации деятельности ГГНИ в процессе обучения сотрудников путем использования и полного освоения потенциала Центра обучения.

Рекомендации Главной государственной налоговой инспекции

16. Интенсифицировать действия по обеспечению соответствующего менеджмента услуг по консультации посредством телефонных звонков, следуя требованиям Пособия по внутренним процедурам.

17. Принять надлежащие меры с целью обеспечения устойчивости процесса обучения путем максимального использования потенциала Центра обучения.

3.8. О выполнении предыдущих постановлений Счетной палаты

В результате проверки внедрения рекомендаций и выполнения требований, направленных Постановлением Счетной палаты № 41 от 09.08.2012²⁰, аудит отмечает следующее.

________________

²⁰ Постановление Счетной палаты № 41 от 09.08.2012 “По Отчету аудита администрирования публичных доходов Государственной налоговой службой в 2011 году” (далее – Постановление Счетной палаты № 41 от 09.08.2012).

В целях устранения установленных предыдущим аудитом несоответствий/отклонений, а также для улучшения процесса администрирования публичных доходов указанным постановлением руководству Министерства финансов и ГГНИ были направлены 6 требований (2 – Министерству финансов, 4 – ГГНИ) и 27 рекомендаций (5 – Министерству финансов и 22 – ГГНИ)

Анализ осуществленных мероприятий по выполнению требований и внедрению соответствующих рекомендаций свидетельствует, что были приняты некоторые меры, среди которых: утверждение Плана необходимых для применения мер с целью ликвидации нарушений и разногласий, выявленных в результате аудита Счетной палаты, с постоянным проведением мониторинга и периодической отчетностью полученной эффективности; укрепление сотрудничества ГГНИ с компетентными органами с целью соблюдения налогоплательщиками налогового законодательства при исполнении налоговых обязательств; активизация миссий внутреннего тематического аудита существенных процессов; совершенствование внутренней нормативной базы ГГНИ (утверждение в новой редакции Положения о некоторых мерах по администрированию НДС, утверждение Инструкции о порядке регистрации налоговых фактур в общем электронном регистре налоговых фактур) и др. Также аудит отмечает, что некоторые мероприятия находятся в процессе завершения, в том числе связанные с: внесением ГГНИ предложений по изменению нормативной базы; завершением Положения об основных принципах создания и функционирования налоговых постов, проекта постановления Правительства “Об утверждении Положения о порядке учета, оценки и реализации конфискованного имущества, безхозного имущества, арестованной скоропортящейся или с ограниченным сроком хранения продукции, вещественных доказательств, имущества, перешедшего по праву наследования к государству, и кладов”; завершением внедрения инициированных информационных систем и др.

Аудитом установлено, что хотя и были предприняты указанные действия, некоторые проблемы/недостатки сохраняются и в аудитируемом периоде относительно: снижения задолженности перед НПБ; администрирования НДС; инициирования строгого контроля над созданием, функционированием и отчетностью о деятельности налоговых постов; постоянного соблюдения внутренней нормативной базы при изменении Налогового кодекса и др. В этом контексте аудит рассмотрел соответствующие проблемы в рамках настоящего Отчета аудита, при необходимости были направлены/повторены соответствующие рекомендации.

Вместе с тем проверки аудита отмечают о непринятии Министерством финансов необходимых и соответствующих мер по внедрению ряда рекомендаций относительно: оценки ситуаций, связанных с недостатками/пробелами/неопределенностью законодательной базы, которые ограничивают точное и исчерпывающее определение “фирм-фантомов”, псевдодеятельности (фиктивной и мошеннической) экономических агентов, с внесением предложений по изменению законодательства (рекомендация № 8); инициирования необходимых мер законодательного и административного порядка для усовершенствования инструментов и процедур администрирования публичных доходов для устранения недостатков, которые подрывают образование и сбор налогов/сборов (рекомендация № 20); обеспечения обновления и внедрения ведомственной нормативной базы относительно аналитических/технических процедур оценки/прогнозирования налогооблагаемой базы и налоговых обязательств с целью установления показателей эффективности для подведомственных налоговых органов по налоговому администрированию (рекомендация № 21); обеспечения утверждения и внедрения в установленном порядке нормативного акта о порядке учета, оценки и продажи конфискованного имущества, безхозного имущества, арестованной скоропортящейся или с ограниченным сроком хранения продукции, вещественных доказательств, имущества, перешедшего по праву наследования к государству, и кладов в целях повышения эффективности деятельности по использованию конфискованного имущества (рекомендация № 22).

Выводы

В результате проверки уровня соответствия требованиям и рекомендациям Счетной палаты аудит отмечает, что несмотря на то, что были предприняты некоторые действия в целях устранения установленных предыдущим аудитом несоответствий/отклонений и недостатков, а также для улучшения процесса администрирования публичных доходов Государственной налоговой службой, продолжают сохраняться некоторые недостатки, обусловленные непринятием или недостаточностью принятых руководящими лицами мер и/или затягиванием процесса пересмотра/утверждения изменений и новых законодательных/нормативных актов, а также необходимостью более длительного периода времени с целью их реализации.

Рекомендации Министерству финансов

18. Оценить ситуации, обусловленные недостатками/пробелами/ неопределенностью законодательной базы, которые ограничивают точное и исчерпывающее определение таких явлений, как “фирмы-фантомы”, псевдодеятельность (фиктивная и мошенническая) экономических агентов, с внесением предложений по изменению законодательства.

19. Инициировать необходимые меры законодательного и административного порядка для усовершенствования инструментов и процедур администрирования публичных доходов, устранения недостатков, которые подрывают образование и сбор налогов/сборов.

20. Обеспечить обновление и внедрение ведомственной нормативной базы относительно аналитических/технических процедур оценки/ прогнозирования налогооблагаемой базы и налоговых обязательств с целью установления показателей эффективности для подведомственных налоговых органов по налоговому администрированию.

21. Принять меры с целью завершения процедуры разработки и внесения Правительству для рассмотрения и утверждения проекта постановления Правительства о порядке учета, оценки и продажи конфискованного имущества, безхозного имущества, арестованной скоропортящейся или с ограниченным сроком хранения продукции, вещественных доказательств, имущества, перешедшего по праву наследования к государству, и кладов в целях повышения эффективности деятельности по использованию конфискованного имущества.

IV. ОБЩИЕ ВЫВОДЫ

Государственная налоговая служба сквозь призму полномочий по налоговому администрированию путем контроля за соблюдением налогового законодательства, правильного сбора, полного и своевременного взыскания в бюджет сумм налоговых обязательств в 2012 году собрала доходы в национальный публичный бюджет в сумме 19028,1 млн.леев, что составляет 23,2% по отношению к валовому внутреннему продукту, увеличившись на 3,9 п.п. по сравнению с 2011 годом. Вместе с тем констатации аудита отмечают наличие ряда несоответствий и проблем, а также резервы по разделу администрирования публичных доходов ГНС в 2012 году. Так, неприменение всех мер ответственными лицами ГНС по снижению задолженности привело к увеличению на 1239,1 млн.леев размера задолженности в НПБ по сравнению с ситуацией налоговой амнистии 2007 года. Отсутствие эффективного механизма по регистрации на специальном учете налогового обязательства обусловило нерегламентированное увеличение размера задолженности, взятой на специальный учет. Непроведение мониторинга, а также неэффективное и несвоевременное применение мер принудительного исполнения и обеспечения взыскания налогового обязательства обусловили поддержание задолженности на высоком уровне.

Несмотря на то что законодательная база предусматривает процедуры по возмещению НДС, тем не менее эта область остается одной из проблематичных, со многими недостатками, а именно: вмешательство ГГНИ в законные компетенции УНК ГНИ мун.Кишинэу путем нерегламентированного нанесения резолюций на справки-отчеты по возмещению НДС; неодинаковый подход к процессу рассмотрения заявлений по возмещению НДС; нарушение законодательной базы и использование различных необоснованных методов/мотивов по затягиванию сроков согласования/отклонения заявлений по возмещению НДС; игнорирование УНК ГНИ мун.Кишинэу выполнения решений по приостановлению, принятых ГНИ мун.Кишинэу как вышестоящим органом, по решениям, незаконно изданным УНК ГНИ мун.Кишинэу, а также непроведение повторно налоговых контролей; неправильное применение законных норм относительно наложения санкций и неоценка в этих случаях налогового обязательства путем косвенных источников.

Неосвоение в полной мере всех возможностей, предоставленных ИС ГНС, обусловило: необнаружение различий и затягивание сроков проверки показателей из информационного продукта в установленные сроки; непроведение полного мониторинга продукции, генерируемой информационной системой; неизложение оценки налогового обязательства путем косвенных источников по “типовым формам” и, соответственно, непринятие решения о случае налогового нарушения.

Неэффективное осуществление органами ГНС мониторинга отчетов, представленных налогоплательщиками, которые подпадают под положения Налогового кодекса относительно регистрации или аннулирования при необходимости в качестве плательщиков НДС, привело к необнаружению налогоплательщиков, которые производили финансово-экономические операции с превышением плафона поставок с целью обязательной регистрации в качестве субъектов обложения НДС, а также тех, которые соответствуют условиям по аннулированию в качестве субъектов обложения НДС. Неиспользование в полной мере механизма по мониторингу с целью своевременного обнаружения сделок, произведенных между налогоплательщиками, являющимися плательщиками НДС, и экономическими агентами, аннулированными в качестве плательщиков НДС, позволяет налогоплательщикам получать налоговые каникулы при оплате НДС.

Отмечаются проблематичные ситуации по созданию, функционированию, отчетности о деятельности налоговых постов, а также отсутствие рассмотрения результатов их деятельности, чем не было обеспечено качество и эффективность произведенной деятельности.

В контексте изложенного отмечается, что на соответствие налогового администрирования повлияло множество недостатков, установленных в настоящем Отчете аудита. С целью их устранения аудит выделяет необходимость интенсификации проведения мониторинга со стороны Министерства финансов как центрального специализированного органа в данной области и консолидации ГГНИ менеджмента налогового администрирования путем применения стратегического порядка, который позволит улучшить деятельность органов ГНС.

Настоящий Отчет был составлен на основании доказательств, собранных в Главной государственной налоговой инспекции аудиторской группой в составе: В. Пантелей, О. Кирилич, У. Хузински, Н. Граур, Т. Херцану, В. Георгицэ.