Постановление N 41 от 09.08.2012 по Отчету аудита администрирования публичных доходов Государственной налоговой службой в 2011 году

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита администрирования публичных доходов

Государственной налоговой службой в 2011 году

№ 41  от  09.08.2012

 (в силу 21.09.2012) 

Мониторул Офичиал № 198-204 ст.31 от 21.09.2012

* * *

Счетная палата в присутствии г-на В.Барбэнягрэ, заместителя министра финансов, г-жи М.Твердохлеб, заместителя начальника Главной государственной налоговой инспекции, г-на Г.Кожокарь, заместителя начальника Главной государственной налоговой инспекции, г-жи Л.Ботнарь, начальника Государственной налоговой инспекции мун.Кишинэу, а также других ответственных лиц, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) а) Закона о Счетной палате¹ № 261-XVI от 05.12.2008, рассмотрела Отчет аудита администрирования публичных доходов Государственной налоговой службой в 2011 году.

________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Закон о Счетной палате).

Аудиторская миссия проводилась на основании ст.28 и ст.31 Закона о Счетной палате и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2012 год² с целью установления уровня соответствия администрирования и сбора публичных доходов органами Государственной налоговой службы.

________________

² Постановление Счетной палаты № 80 от 22.12.2011 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2012 год” (с последующими изменениями).

Аудит администрирования публичных доходов Государственной налоговой службой в 2011 году был проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты³ с подходом, основанным на процедурах по существу и оценке элементов внутреннего контроля. В ходе аудиторской миссии были оценены порядок администрирования налоговых доходов, процесс учета, составления и представления отчетов о накопленных доходах. Также оценке были подвергнуты законность и соответствие администрирования налоговых доходов, уровень организации и проверки учета поступлений в национальный публичный бюджет (далее – НПБ) и добровольное соблюдение налоговой дисциплины некоторыми налогоплательщиками. Аудит был проведен в Главной государственной налоговой инспекции (далее – ГГНИ), в 8 территориальных государственных налоговых инспекциях (ГНИ мун.Кишинэу, ГНИ Бэлць, ГНИ Анений Ной, ГНИ Басарабяска, ГНИ Сорока, ГНИ Окница, ГНИ Флорешть, ГНИ Теленешть), которые администрируют 77,2% (12293,3 млн.леев) из общей суммы администрируемых доходов в размере 15929,8 млн.леев.

________________

³ Постановление Счетной палаты № 58 от 28.12.2009 “Об утверждении Общих стандартов аудита и Стандартов аудита соответствия”.

Рассмотрев результаты аудита, заслушав представленный отчет и объяснения ответственных лиц, присутствующих на публичном заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

Система Государственной налоговой службы представлена Главной государственной налоговой инспекцией при Министерстве финансов, государственными территориальными налоговыми инспекциями, находящимися в подчинении Главной государственной налоговой инспекции. Главная задача налогового органа состоит в обеспечении контроля над соблюдением налогового законодательства, правильности начисления, полноты и своевременности перечисления в бюджет налоговых обязательств. Несмотря на то, что в течение 2011 года были приняты меры по консолидации ситуации по налоговому администрированию, они не достигли в полной мере ожидаемой цели.

В 2011 году посредством налоговых органов в НПБ были собраны доходы на общую сумму 15929,8 млн.леев, или 62,2% от общих доходов (25600,0 млн.леев). Доходы, собранные налоговыми органами в НПБ, в 2011 году возросли в номинальной стоимости, в то время как в ВВП они составили 19,39% по сравнению с 20,6% в 2010 году. Вместе с тем отмечается снижение удельного веса налоговых доходов, администрируемых ГНС, в общих доходах НПБ, в том числе некоторых видов доходов (особенно НДС).

В аспекте компонентов НПБ уровень исполнения поступления доходов в 2011 году варьировал от 96,1% (фонды обязательного медицинского страхования) до 100,1% (бюджет государственного социального страхования), в результате не были исполнены доходы на общую сумму 209,0 млн.леев и перевыполнены в сумме 8,1 млн.леев, по сравнению с недопоступившими суммами в 2009-2010 годах в размере 58,8 млн.леев и, соответственно, 12,8 млн.леев и перевыполнением в размере 151,6 млн.леев и, соответственно, 102,5 млн.леев.

Аудит администрирования публичных доходов Государственной налоговой службой в 2011 году отметил недостатки в процессе администрирования налоговых обязательств, несоответствия при поступлении доходов, расхождения в данных по учету налогоплательщиков и их налоговых обязательств, недостатки в деятельности против уклонения от оплаты налогов и антимошеннической деятельности, бездействие в обеспечении погашения налоговых обязательств, а также при осуществлении налогового контроля, администрирования НДС и др., что обусловило следующие ситуации:

• Несоответствие ведения Налогового регистра, учета налоговых обязательств, регистрации субъектов обложения НДС, исключение налогоплательщиков из Налогового регистра и аннулирование регистрации субъектов обложения НДС, связанного с тем, что органы ГНС не располагают порядком /внутренними процедурами, установленными для соответствующего применения предписаний Налогового кодекса и результативного сотрудничества с учреждениями, владеющими информацией, связанной с осуществлением налогового администрирования, особенно с органами местного публичного управления.

• Деятельность, проводимая по борьбе с фактами уклонения от уплаты налогов и мошенничеством, не была достаточной для минимизации данного явления и расширения налогооблагаемой базы, что обусловлено и неэффективным межведомственным сотрудничеством компетентных органов, а также отсутствием соответствующей законодательной базы, которая устранит недостатки, препятствующие санкционированию и осуждению явления “фирм-фантомов”, продолжающего наносить ущерб бюджету, оцененный органами ГНС в 2011 году на сумму около 287,2 млн.леев.

• Наличие случаев несоответствующей деятельности налоговых постов, непринятие/запоздалое применение действий/рычагов по результативному противодействию и идентификации рисков по устранению показателей по уклонению от уплаты налогов, непрослеживаемость за ситуациями, которые представляют риск уклонения от уплаты налогов при закупке сельскохозяйственной продукции, что также является препятствием в соответствующем администрировании налоговых доходов и соответствии их поступления.

• Установленный в некоторых территориальных ГНИ несоответствующий менеджмент породил высокий уровень налоговых задолженностей перед НПБ. Рост уровня задолженности означает отсутствие контроля и четкости процедур принудительного исполнения на момент априорно вступлению экономических агентов в ситуации по невозмещению задолженностей, а также неперестройка менеджмента территориальных структур ГНС для принятия наиболее оптимальных решений по осуществлению деятельности принудительного исполнения.

• Невыявление и неприостановление в некоторых случаях операций на банковских счетах налогоплательщиков, которые регистрируют поставки после аннулирования регистрации их в качестве субъектов обложения НДС; аудитом идентифицированы 26 экономических агентов, плательщиков этого налога, которые необоснованно увеличили НДС, предназначенный отнесению к зачету, на 9325,6 тыс.леев.

• Неэффективная деятельность некоторых налоговых постов по осуществлению мониторинга сделок по покупкам и продажам; аудитом установлено 25 случаев, когда в отчетах о функционировании налоговых постов не указаны все продажи и покупки, которые фактически составили 63,5 млн.леев и, соответственно, 89,9 млн.леев. Вместе с тем несоответствующее администрирование налоговых обязательств дало возможность одному из экономических агентов получить наличными с банковского счета 10208,5 тыс.леев.

• Рост уровня налоговых задолженностей на 101,3 млн.леев, или на 8,8% по сравнению с предыдущим годом, составил по состоянию на 31.12.2011 г. сумму 1247,1 млн.леев. Вместе с тем низкий уровень поступления платежей, начисленных дополнительно в результате проведенных контролей, привел к невзысканию 347,1 млн.леев, в том числе штрафных санкций в сумме 179,8 млн.леев.

• Несоответствующий менеджмент по администрированию процесса несостоятельности, начисленные текущие платежи по оплате налогов в 2011 году возросли на 28,7 млн.леев по сравнению с исторической задолженностью в сумме 150,6 млн.леев, из которых оплачено в бюджет лишь 24,7 млн.леев. Также включение НДС на поставки и покупки собственности 4 предприятий, декларированных в процессе несостоятельности, в сумме 25,8 млн.леев и, соответственно, 20,3 млн.леев обусловили увеличение на эту сумму отнесения к зачету некоторым экономическим агентам, а также задолженности их перед бюджетом по НДС.

• Недостаточное применение некоторыми территориальными структурами мер по налоговому администрированию и низкий уровень предпринятых некоторыми структурами ГНС действий в деятельности по принудительному исполнению привели к образованию задолженностей в сумме 331,4 млн.леев.

• Необеспечение выполнения некоторых требований и внедрения ряда рекомендаций из предыдущих постановлений Счетной палаты.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с), ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита администрирования публичных доходов Государственной налоговой службой в 2011 году, приложенный к настоящему постановлению.

2. Настоящее постановление и Отчет аудита направить:

2.1) Министерству финансов для ознакомления и потребовать:

2.1.1) рассмотреть на заседании коллегии министерства результаты аудита, обеспечивая принятие действий согласно компетенции, в том числе путем консолидации процедур налогового администрирования;

2.1.2) провести расследование ситуаций относительно неопределенностей/пробелов положений законодательной и внутренней нормативной базы, связанной с недостатками в налоговом администрировании публичных доходов с разработкой и внесением конкретных предложений;

2.2) Главной государственной налоговой инспекции для разработки плана конкретных мероприятий по ликвидации установленных аудитом несоответствий и потребовать:

2.2.1) осуществлять мониторинг внедрения рекомендаций аудита, в том числе подразделениями;

2.2.2) укрепить менеджерский контроль и элементы системы внутреннего контроля за обеспечением соответствующей деятельности подведомственных учреждений;

2.2.3) консолидировать эффективное сотрудничество со всеми компетентными органами по обеспечению соблюдения налогового законодательства налогоплательщиками при выполнении налоговых обязательств;

2.2.4) принять результативные меры по снижению задолженностей перед национальным публичным бюджетом с предпринятием действий, предусмотренных законодательством, к налогоплательщикам, которые не выполняют обязательств перед бюджетом;

2.3) Правительству Республики Молдова для сведения;

2.4) Парламенту Республики Молдова, а также Парламентской комиссии по экономике, бюджету и финансам для информирования.

3. О внедрении рекомендаций аудита, а также о выполнении требований подпунктов 2.1) и 2.2) проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев.

4. Настоящим постановлением исключить из мониторинга постановления Счетной палаты № 48 от 29.06.2010 “По Отчету аудита доходов, администрируемых Государственной налоговой службой в 2009 году” и № 60 от 26.09.2011 “По Отчету аудита доходов, администрируемых Государственной налоговой службой в 2010 году”, учитывая, что в прилагаемом Отчете аудита повторяются невыполненные или частично выполненные требования предыдущих аудитов и невнедренные рекомендации. Вместе с тем потребовать от Министерства финансов и Главной государственной налоговой инспекции полностью выполнить требования и внедрить рекомендации, направленные указанными постановлениями Счетной палаты.

5. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 г.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 41 от 9 августа 2012 г.

ОТЧЕТ

аудита администрирования публичных доходов

Государственной налоговой службой в 2011 году

I. ВВЕДЕНИЕ

Аудит администрирования публичных доходов Государственной налоговой службой в 2011 году был осуществлен в Главной государственной налоговой инспекции и в некоторых территориальных налоговых инспекциях на основании ст.28 и ст.31 Закона о Счетной палате¹ и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2012 год, утвержденной Постановлением Счетной палаты № 80 от 22.12.2011.

________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 (с последующими изменениями и дополнениями).

Целью аудита являлось установление уровня соответствия администрирования и сбора публичных доходов органами Государственной налоговой службы в 2011 году.

Ответственность руководства Государственной налоговой службы (далее – ГНС) состоит в выполнении возложенных функций в пределах и в соответствии с Налоговым кодексом² и другими законодательными и нормативными актами. Вместе с тем руководство является ответственным за внедрение институционального менеджмента и системы внутреннего контроля в соответствии с законодательными требованиями³, имея обязанность по обеспечению предотвращения фактов, подпадающих под показатели уклонения от уплаты налогов.

________________

² Налоговый кодекс Республики Молдова, утвержденный Законом № 1163-XIII от 24.04.1997 (далее – Налоговый кодекс).

³ Закон № 229 от 23.09.2010 “О государственном внутреннем финансовом контроле” (далее – Закон № 229 от 23.09.2010).

Ответственность аудиторской группы состоит в аудитировании деятельности по налоговому администрированию и формулировании заключений об уровне соответствия в администрировании и сборе публичных доходов органами Государственной налоговой службы в 2011 году.

Аудит администрирования публичных доходов Государственной налоговой службой в 2011 году был осуществлен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты⁴, с применением процедур по существу и оценкой системы внутреннего контроля. В ходе аудиторской миссии был оценен порядок администрирования налоговых доходов, процесса учета, составления и представления отчетов о собранных доходах. Кроме того, были оценены законность и соответствие администрирования налоговых доходов, уровень организации и контроля учета поступлений в национальный публичный бюджет (далее – НПБ) и добровольность соблюдения налоговой дисциплины некоторыми налогоплательщиками.

________________

⁴ Постановление Счетной палаты № 58 от 28.12.2009 “Об утверждении Общих стандартов аудита и Стандартов аудита соответствия”.

Аудит был проведен в Главной государственной налоговой инспекции (далее – ГГНИ), в 8 территориальных государственных налоговых инспекциях (ГНИ мун.Кишинэу, ГНИ Бэлць, ГНИ Анений Ной, ГНИ Басарабяска, ГНИ Сорока, ГНИ Окница, ГНИ Флорешть, ГНИ Теленешть), которые администрируют 77,2% (12293,3 млн.леев) из общей суммы администрируемых доходов в размере 15929,8 млн.леев, с отражением в настоящем Отчете наиболее значимых нарушений и недостатков.

II. ОБЩЕЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЕ

Институциональная система Государственной налоговой службы представлена: Главной государственной налоговой инспекцией при Министерстве финансов, государственными территориальными налоговыми инспекциями, находящимися в подчинении Главной государственной налоговой инспекции. Главная задача налогового органа состоит в обеспечении контроля над соблюдением налогового законодательства, правильности начисления, полноты и своевременности перечисления в бюджет налоговых обязательств.

Главная государственная налоговая инспекция при Министерстве финансов и каждая государственная территориальная налоговая инспекция, находясь в подчинении первой: а) имеют статус юридического лица и финансируются из государственного бюджета; b) осуществляют деятельность в соответствии с Конституцией Республики Молдова, Налоговым кодексом и другими законодательными и нормативными актами, в том числе ведомственными.

Министерство финансов руководит методологической деятельностью ГГНИ без вмешательства в ее деятельность и в деятельность государственных территориальных налоговых инспекций.

Основными задачами органов Государственной налоговой службы являются обеспечение налоговой справедливости, стабильности и прозрачности, дальнейшее расширение налогооблагаемой базы. Специфическими задачами являются обеспечение поступлений доходов в национальный публичный бюджет за счет непрерывного повышения уровня добровольного соблюдения налогоплательщиками налогового законодательства, предоставление информационных услуг и помощи налогоплательщикам в целях правильного понимания и применения ими налогового законодательства, формирование компетентных и мотивированных людских ресурсов, предупреждение и борьба с уклонением от уплаты налогов и мошенничеством, развитие информационных и коммуникационных технологий.

Организационная структура Государственной налоговой службы утверждается Правительством, а сфера деятельности территориальных налоговых органов и сфера обслуживания налогоплательщиков – ГГНИ.

III. КОНСТАТАЦИИ, ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

3.1. Соответствие учета налогоплательщиков и налоговых обязательств

3.1.1. О порядке ведения Государственного налогового регистра

По данным ГГНИ, по состоянию на 31.12.2011 в Налоговом регистре числятся 690948 налогоплательщиков, число которых возросло на 4857 единиц по сравнению с 2010 годом. Из общего числа налогоплательщиков наибольший удельный вес приходится на долю крестьянских хозяйств – 524066, затем следуют общества с ограниченной ответственностью – 73523 и индивидуальные предприятия – 60805.

Осуществленные аудитом проверки установили некоторые случаи несоблюдения законодательных норм⁵, такие как:

________________

⁵ Ст.161 (1) Налогового кодекса и Инструкция по учету налогоплательщиков, утвержденная приказом ГГНИ № 236 от 18.12.2006.

• Несоответствия в ведении дел налогоплательщиков ГНИ Теленешть и ГНИ Бэлць.

• Неактуализация Государственного налогового регистра (далее – Налоговый регистр), в связи с чем были установлены расхождения с данными органов, ответственных за регистрацию налогоплательщиков, ГГНИ мотивирует этот факт тем, что органы местного публичного управления (далее – ОМПУ) не представляют информацию о создании, аннулировании и изменении данных о налогоплательщиках. Так, согласно Налоговому регистру, который ведет управление налогового администрирования (далее – УНА) Ботаника, в 2 коммунах из зоны их деятельности зарегистрированы на 93 и, соответственно, на 111 крестьянских хозяйств больше, чем в Регистрах по регистрации крестьянских (фермерских) хозяйств, которые ведут соответствующие населенные пункты. Разница в количестве 26 крестьянских хозяйств была установлена и в УНА Рышкань. Аналогичная ситуация была установлена в ГНИ Анений Ной, где в Налоговом регистре в 4 населенных пунктах не зарегистрированы 77 крестьянских хозяйств, а в 15 населенных пунктах зарегистрированы на 1228 крестьянских хозяйств больше.

• Неидентичность данных о количестве налогоплательщиков Налогового регистра ГНИ Флорешть с данными ОМПУ и данными Управления статистики, так, разница составляет в одном населенном пункте 341 крестьянское хозяйство и, соответственно, 395 хозяйств. Такие же расхождения были установлены и в других 6 населенных пунктах, в которых количество крестьянских хозяйств, зарегистрированных в Налоговом регистре, больше, чем их количество, зарегистрированное в примэриях, от 306 до 1129. Проведенными аудитом выборочными проверками установлено, что в ГНИ Флорешть 366 крестьянским хозяйствам не были присвоены налоговые коды.

3.1.2. Об учете налоговых обязательств.

Уровень предоставления налоговых деклараций о подоходном налоге, полученном от предпринимательской деятельности, и унифицированного отчета (UNIF-07) за 2009-2011 годы приведен в таблице № 1.

Так, несмотря на то, что начиная с 2009 года количество налогоплательщиков, имеющих обязательство по представлению налоговых отчетов, растет, уровень представления налоговых деклараций о подоходном налоге снизился в 2011 году на 4,3 процентного пункта.

Проведенные аудитом проверки в ГНИ Теленешть показали, что из 1169 налогоплательщиков, находящихся в зоне ее обслуживания, которые согласно требованиям законодательства⁶ были обязаны представить декларации о подоходном налоге в 2011 году, декларации представили 826 налогоплательщиков, или 70,7%. Более 30% налогоплательщиков – юридических лиц, обслуживаемых ГНИ Окница, и 22% налогоплательщиков – физических лиц не выполняют обязательства по представлению отчетов и годовых налоговых деклараций. Уровень представления декларации физического лица (гражданина) о подоходном налоге в ГНИ Сорока составил 67,0%, о подоходном налоге, удержанном у источника выплаты, 82,6%, о сборе на благоустройство территории – 89,0%. Также установлено, что уровень представления отчетов по ГНИ мун.Кишинэу составил 97,9%, исключая налогоплательщиков, числящихся в списках фирм-фантомов и злостных нарушителей, а включая их в этот показатель – 47,4%.

________________

⁶ Ст.83 (2) с) Налогового кодекса.

Аудитом установлены случаи неприменения законных санкций за непредставление отчетов. Так, ГНИ Бэлць не применила административные санкции в 35 случаях из 70 установленных в связи с непредставлением в установленный срок отчетов об исчислении и оплате взносов обязательного медицинского страхования⁷. Аналогично ГНИ Анений Ной не применила предусмотренные законом санкции⁸ за непредставление налоговых деклараций в отношении 1122 экономических агентов и 1681 физического лица (незадекларированный подоходный налог – 669,0 тыс.леев). Таким же образом 417 налогоплательщиков из 971 (42,9%) не представили отчеты и налоговые декларации в ГНИ Басарабяска. Одновременно не были представлены декларации о подоходном налоге 280 физическими лицами, в отношении которых не были применены санкции.

________________

⁷ Ст.402 (1), ст.266 (4) Кодекса о правонарушениях, утвержденного Законом № 218-XVI от 24.10.2008.

⁸ Ст.260 (2) Налогового кодекса.

ГНИ Бэлць не взыскала наложенные санкции за непредставление/ предоставление с опозданием налоговых отчетов в сумме 51,4 тыс.леев из начисленных санкций в размере 242,9 тыс.леев. Вместе с тем ГНИ Бэлць не применила предусмотренные законом⁹ санкции к 2 экономическим агентам за несоблюдение обязательств по регистрации подразделений.

________________

⁹ Ст.255 Налогового кодекса.

3.1.3. О регистрации субъектов обложения НДС.

Согласно данным ГГНИ, по состоянию на 31.12.2011, в качестве субъектов обложения НДС¹⁰ были зарегистрированы 22240 налогоплательщиков.

Аудитом установлены случаи нерегистрации субъектов обложения НДС, которые превысили обязательный порог. Так, в ГНИ Бэлць не был зарегистрирован в качестве плательщика НДС один экономический агент (ф/к 1002602003093), в то время как на 11.11.2010 он достиг порога 600,0 тыс.леев, осуществив продажу ценностей на сумму 3135,0 тыс.леев. Следует отметить, что в случае с указанным налогоплательщиком налоговый визит был осуществлен после осуществления сделки (акт налогового визита № 134 от 28.03.2011), в котором не указано о том, что налогоплательщик не задекларировал доходы от реализации ценностей и, соответственно, не подал заявление о регистрации его в качестве плательщика НДС при достижении установленного порога.

________________

¹⁰ Ст.112 (1) Налогового кодекса.

В этой же налоговой инспекции аудитом установлена неясная ситуация, связанная с нерегистрацией ранее налогоплательщика (ф/к 1011602003983) в качестве плательщика НДС, который 25.10.2011 подал заявление о регистрации в связи с осуществлением поставок, превышающих 100,0 тыс.леев. В этой ситуации ГНИ Бэлць отклонила заявление, мотивируя тем, что регистрация будет проведена лишь при достижении обязательного плафона (в то время 300,0 тыс.леев), без разъяснения причины нерегистрации его в качестве плательщика НДС. Отсутствие мониторинга со стороны налоговой инспекции привело к ситуации, что этот экономический агент был зарегистрирован 1.03.2012 г., а в результате тематической проверки (проведенной по требованию аудита) были начислены санкции в сумме 48,8 тыс.леев.

С несоблюдением требований ст.112(2) Налогового кодекса ГНИ Окница во многих случаях неправильно указывала дату регистрации плательщика НДС, что привело к неправильному установлению первого налогового периода по начислению НДС. Так, 9 субъектов обложения НДС были зарегистрированы в 2011 году с неправильным указанием даты регистрации: (i) с даты подачи заявления, (ii) с даты вынесения решения об осуществлении налогового визита, (iii) с даты составления акта налогового визита и актов проверки, в результате чего 3 налогоплательщика из 12 (25%), были зарегистрированы регламентировано.

3.1.4. Об исключении налогоплательщиков из Налогового регистра и аннулировании регистрации плательщиков НДС.

В 2011 году из Налогового регистра были исключены 3723 налогоплательщика. Проведенными проверками и анализом установлено, что некоторые налоговые инспекции допустили отклонения от установленных норм при аннулировании фискальных кодов. Так, ГНИ Сорока допустила нарушения при исключении из Налогового регистра, а ГНИ Теленешть исключила некоторые индивидуальные предприятия в связи с их ликвидацией без инициирования налоговых проверок. Также аудитом установлены случаи, когда в делах исключенных налогоплательщиков не приложены все документы, подтверждающие необходимость процесса ликвидации.

В течение 2011 года органами ГНС были аннулированы 1609 экономических агентов в качестве субъектов обложения НДС. Вместе с тем аудитом установлены случаи, когда органы ГНС не аннулировали регистрацию плательщика как субъекта обложения НДС некоторых экономических агентов, которые соответствовали законным требованиям¹¹, мотивируя тем, что органы ГНС в соответствии с законом имеют право, а не обязанность самостоятельно аннулировать регистрацию. В этом контексте приводится пример случая, установленного в ГНИ Бэлць, когда налогоплательщик (ф/к 1006602001639) в период с апреля 2011 по март 2012 года не зарегистрировал налогооблагаемые поставки. Одновременно за налоговый период с декабря 2011 по март 2012 г. налогоплательщик не представил декларации по НДС, в этих условиях ГНИ Бэлць не использовала право аннулировать регистрацию в качестве плательщика НДС.

________________

¹¹ Ст.113 (2) Налогового кодекса.

Осуществленный аудитом анализ данных информационной системы ГНС выявил 26 экономических агентов плательщиков НДС, которые завысили НДС к зачету в последующем периоде на 9325,6 тыс.леев за счет отнесения на расчеты с бюджетом сумм НДС на основании налоговых накладных, выписанных 22 экономическими агентами-поставщиками, которые были аннулированы как субъекты обложения НДС на дату выписки ими налоговых накладных. До завершения аудита по этим фактам ГНС не предприняла предусмотренные законом меры.

Также аудитом отмечается, что после аннулирования некоторых субъектов в качестве плательщиков НДС и осуществления ими поставок в значительных размерах не были приостановлены операции на банковских счетах. Соответствующая ситуация представлена в таблице № 2.

Данные из таблицы отмечают ситуацию о неприостановлении операций на банковских счетах некоторых налогоплательщиков, аннулированных в качестве субъектов обложения НДС. Так, в 3 выявленных аудитом случаях они осуществили поставки в объеме 53,9 млн.леев, в том числе НДС – 8,9 млн.леев.

Выводы: Аудитом отмечаются имеющиеся резервы в ведении Налогового регистра, учете налоговых обязательств, регистрации субъектов обложения НДС, исключения налогоплательщиков из Налогового регистра и аннулирования регистрации субъектов НДС. Так, некоторые территориальные ГНИ не обеспечили полную регистрацию всех налогоплательщиков, вследствие чего были установлены расхождения данных Налогового регистра с данными других органов, располагающих соответствующей информацией. Установлена недисциплинированность в части представления налоговых отчетов, при регистрации и аннулировании субъектов обложения НДС, эта ситуация явилась следствием того, что органами ГНС не упорядочен внутренний порядок/процедура, предусматривающий соответствующее применение требований Налогового кодекса и установление результативного сотрудничества с учреждениями, располагающими информацией, связанной с налоговым администрированием, особенно с ОМПУ.

Результатом неприменения всех имеющихся законных рычагов явилось то, что не во всех случаях применялись санкции к налогоплательщикам за непредставление деклараций о подоходном налоге, удержанном у источника выплаты, непредставление в установленные законом сроки отчетов об исчислении суммы взносов обязательного медицинского страхования.

По мнению аудита, установленные факты явились следствием недостаточного менеджмента со стороны некоторых территориальных налоговых инспекций и неполного внедрения системы внутреннего контроля и аудита.

Рекомендации Главной государственной налоговой инспекции:

1. Обеспечить совместно с ОМПУ, Национальным бюро статистики, Государственной регистрационной палатой и другими вовлеченными учреждениями полную инвентаризацию налогоплательщиков для обновления Государственного налогового регистра и установления их реального числа, а также рассмотреть ситуацию по неприсвоению налоговых кодов ГНИ Флорешть 366 крестьянским хозяйствам.

2. Усилить контроль над дисциплиной отчетности и обеспечить своевременное представление налоговых отчетов с использованием для этого всех рычагов налогового администрирования.

3. Установить эффективный способ выявления налогоплательщиков, которые превышают обязательный порог для регистрации в качестве субъекта обложения НДС.

3.2. Соответствие взыскания, администрирования и управления бюджетными доходами

3.2.1. О поступлениях доходов в национальный публичный бюджет

Из общей суммы доходов, поступивших в НПБ в 2011 году в размере 25600,0 млн.леев, посредством налоговых органов были собраны доходы на общую сумму 15929,8 млн.леев, или 62,2%. В целом в 2011 году уровень доходов в НПБ, администрируемых ГНС, снизился.

Уровень доходов, собранных ГНС, в общей сумме налоговых доходов в НПБ в 2011 году, по сравнению с 2009-2010 годами, представлен в диаграмме № 1.

Источник. Отчеты ГНС.

Так, из представленных данных видно, что доходы, собранные органами ГНС в НПБ в 2011 году, на 3,5 процентного пункта меньше, чем в 2010 г., и на 7,5 процентного пункта, чем в 2009 году.

В 2011 году, как и в 2009-2010 годах, одним из основных показателей, используемых ГГНИ для оценки результатов деятельности территориальных ГНИ, был уровень исполнения годовых бюджетных обязательств по сбору доходов в разрезе каждого вида бюджетов. Осуществленный аудитом анализ установил, что в 2011 году, по сравнению с 2009-2010 годами, доходы в НПБ, собранные органами ГНС, в номинальном выражении возросли, несмотря на то, что по отношению к ВВП они снизились. Эволюция сбора доходов ГНС в 2009-2011 годах представлена в таблице № 3.

Данные таблицы показывают, что доходы, администрируемые и собранные органами ГНС в НПБ, в 2011 году составили 19,39% от ВВП, в 2010 году – 20,6% и в 2009 году – 22,6%, имея тенденцию к снижению, учитывая эволюцию роста в ВВП от 60429,8 млн.леев в 2009 г. до 82174,0 млн.леев в 2011 г.

Проведенный аудитом анализ установил факт снижения в ВВП доходов по некоторым видам налогов, особенно по НДС. Ситуация о поступлении некоторых видов налоговых доходов представлена в таблице № 4.

Одним из факторов, который привел к снижению поступлений НДС, является увеличение объема товаров, к которым применяется пониженная или нулевая ставка. Проведенный анализ показал, что снижение удельного веса поступлений НДС в ВВП связано, с одной стороны, сокращением доли продаж, облагаемых по стандартной ставке 20%, и, с другой – увеличением поставок, облагаемых по пониженной ставке в размере 8% (особенно сельскохозяйственной продукции), а также продаж по нулевой ставке и освобожденных от налогообложения.

В 2011 году уровень облагаемых НДС поставок (212,0 млрд. леев) в номинальном выражении возрос на 35,7 млрд. леев по сравнению с 2010 годом и на 56,3 млрд. леев – по сравнению с 2009 годом, а как удельный вес в ВВП он достиг уровня 33,1% в 2011 году по сравнению с 32,3% в 2010 году и 34,4% в 2009 году.

Продажи по пониженным ставкам (34,9 млрд. леев) в 2011 году возросли в номинальном выражении на 19,4 млрд. леев по сравнению с 2009 годом и на 8,2 млрд. леев – по сравнению с 2010 годом, одновременно зарегистрировав и рост в ВВП. Аналогичная ситуация установлена по продажам по нулевой ставке и по освобожденным от налогообложения поставкам.

Доходы, собранные органами ГНС, возросли с 13667,4 млн.леев в 2009 году до 15929,8 млн.леев в 2011 году.

3.2.2. Уровень исполнения запланированных доходов

В аспекте компонентов НПБ в 2011 году уровень поступления запланированных доходов по сравнению с 2009-2010 годами представлен в таблице № 5.

В разрезе территориальных структур исполнение поступлений в 2011 году в среднем составило 98,8% по сравнению с 100,6% в 2010 году. Так, наиболее низкий уровень выполнения был зарегистрирован в ГНИ Резина – 93%, ГНИ Тараклия – 93,7%, ГНИ Яловень – 94,5%, ГНИ Кэушень – 96,5% и т.д. Аудитом отмечается, что в 2011 году по сравнению с 2010 годом территориальные органы не улучшили процесс поступления доходов. Так, в 2011 году из 35 налоговых инспекций 22 превысили уровень 100% по сравнению с 32 инспекциями в 2010 году.

Аудитом отмечено, что в 2011 году в объем выполнения доходов включены переплаты некоторых налогоплательщиков, образовавшиеся у них вследствие несовпадения сроков сдачи отчета со сроками оплаты, которые составили 306,7 млн.леев, из них около 35,0 млн.леев составляют суммы, оплаченные авансом.

В 2011 году запланированные для поступления в государственный бюджет доходы, администрируемые органами ГНС, изначально составляли 5247,1 млн.леев. Впоследствии в результате уточнения годового закона о бюджете они составили 4911,6 млн.леев, или на 335,5 млн.леев меньше. Ситуация об уровне исполнения доходов, администрируемых ГНС, в государственный бюджет за 2010-2011 годы представлена в таблице № 6.

Данные таблицы подтверждают наличие в 2011 году некоторых расхождений между уровнем первоначально запланированных доходов и их фактическим поступлением. Так, в 2011 году первоначально предусмотренные доходы были исполнены в пропорции 91,4%, в то время как в результате бюджетных уточнений уровень реализации поступлений в государственный бюджет составил 97,7%.

Доходы, поступившие в государственный бюджет (далее – ГБ), в 2011 году составили 4797,3 млн.леев, или 97,7% к уровню запланированных, что свидетельствует о неисполнении запланированного уровня (4911,6 млн.леев) на 114,3 млн.леев. По сравнению с 2010 годом поступившие доходы возросли на 125,8 млн.леев. Вместе с тем уровень этих поступлений по отношению к ВВП в 2011 году снизился до 5,84% по сравнению с 6,5% в 2010 году. Самый низкий уровень поступлений доходов в государственный бюджет отмечен в ГНИ Анений Ной (88,4%), ГНИ Резина (88,6%), ГНИ Кантемир (90,8%) и ГНИ АТО Гагаузия (96,4%).

Доходы, поступившие в бюджеты административно-территориальных единиц (далее – БАТЕ), в 2011 году составили 3002,6 млн.леев, или 98,9% к запланированному уровню (3033,9 млн.леев), не были получены запланированные доходы в сумме 31,3 млн.леев. Поступившие в БАТЕ доходы по отношению к ВВП в 2011 году составили 3,65% по сравнению с 3,74% в 2010 году. В территориальном аспекте не обеспечили поступление запланированных доходов 6 налоговых инспекций, из которых ГНИ Яловень исполнили доходы на уровне 79,1%, ГНИ Резина – 94,1%, ГНИ Кэушень – 95,9%, ГНИ Кэлэрашь – 96,2%, ГНИ мун.Кишинэу – 96,3%.

Доходы, поступившие в бюджет государственного социального страхования (далее – БГСС), в 2011 году составили 6551,3 млн.леев по сравнению с запланированными доходами в размере 6543,2 млн.леев, или на 8,1 млн.леев меньше. По сравнению с 2010 годом доходы увеличились на 564,6 млн.леев. Доходы, поступившие в этот бюджет, по отношению к ВВП составили 7,97% по сравнению с 8,33% в 2010 году. В территориальном аспекте не выполнили уровень запланированных доходов 15 налоговых инспекций, не взыскав около 23,2 млн.леев.

Доходы, поступившие в фонды обязательного медицинского страхования (далее – ФОМС), в 2011 году составили 1578,6 млн.леев, или 96,1% к уровню запланированных (1642,0 млн.леев), недопоступило к запланированному уровню 63,4 млн.леев. Удельный вес этих доходов в ВВП в 2011 году составил 1,92% по сравнению с 2% в 2010 году.

Выводы: Доходы, собранные органами ГНС, возросли с 13667,4 млн.леев в 2009 году до 15929,8 млн.леев в 2011 году. Вместе с тем доходы, администрируемые и взысканные в НПБ органами ГНС, составили в 2011 году по отношению к ВВП 19,39% по сравнению с 20,6% в 2010 году. Вместе с тем отмечается снижение удельного веса налоговых доходов, администрируемых ГНС, в общей сумме доходов НПБ, в том числе по некоторым видам доходов в аспекте бюджетной классификации (особенно НДС). Одновременно наблюдается эволюция в росте поставок, освобожденных от НДС, поставляемых по пониженным и нулевым ставкам.

В аспекте компонентов НПБ в 2011 году уровень исполнения доходов варьировал от 96,1% (ФОМС) до 100,1% (БГСС), в результате не были исполнены доходы на общую сумму 209,0 млн.леев и перевыполнены в сумме 8,1 млн.леев, по сравнению с недопоступившими суммами в 2009-2010 годах в размере 58,8 млн.леев и, соответственно, 12,8 млн.леев и перевыполнением в размере 151,6 млн.леев и, соответственно, 102,5 млн.леев.

В аспекте выполнения запланированных доходов территориальными органами ГНС наблюдаются различные уровни при отсутствии эффективного контроля по администрированию доходов.

Рекомендации Министерству финансов совместно с Главной государственной налоговой инспекцией:

4. Оценить уровень поступления доходов в национальный национальный публичный бюджет в аспекте компонентов и видов доходов, а также в территориальном аспекте с целью идентификации методов и результативных рычагов, которые обеспечат соответствие и соблюдение исполнения бюджетных показателей с расширением налогооблагаемой базы.

Рекомендации Главной государственной налоговой инспекции:

5. Усилить управленческий контроль над деятельностью по сбору доходов в НПБ.

3.3. Возмещение налога на добавленную стоимость

Право на возмещение налога на добавленную стоимость (НДС) и акцизов предусмотрено в ст.101, 101¹ и ст.125 Налогового кодекса, а порядок возмещения НДС и акцизов был установлен, соответственно, Постановлением Правительства № 1024 от 01.11.2010 и Постановлением Правительства № 1123 от 28.09.2006¹². Право на возмещение НДС и акцизов осуществляется на основании распоряжения начальника территориальной ГНИ по месту обслуживания налогоплательщика.

________________

¹² Постановление Правительства № 1024 от 01.11.2010 “Об утверждении Положения о возмещении налога на добавленную стоимость” и Постановление Правительства № 1123 от 28.09.2006 “Об утверждении Положения о возмещении сумм акцизов”.

В 2011 году в НПБ поступил НДС в сумме 3262,6 млн.леев, администрируемый органами ГНС. Возмещение НДС в 2011 году составило 1246,0 млн.леев, или 38,2%. Сумма возмещения НДС в 2011 году увеличилась на 138,5 млн.леев (12,5%) по сравнению с 2010 годом и на 24,5 млн.леев (2,0%) по сравнению с 2009 годом.

В 2011 г. наибольший удельный вес из общей суммы возмещения НДС пришелся на ГНИ мун.Кишинэу, который составил 55,5%, затем следуют ГНИ Бэлць – 3,95%, ГНИ АТО Гагаузия – 3,95%, ГНИ Дрокия – 3,74%, ГНИ Анений Ной – 3,22%, ГНИ Сорока – 3,12%.

Аудитом установлены отдельные случаи, когда при наличии задолженностей возмещение было произведено на банковский счет экономического агента¹³. Так, ГНИ Анений Ной перечислила на банковские счета суммы возмещений 11 экономическим агентам, которые имели задолженности на общую сумму 34,0 тыс.леев.

________________

¹³ Ст.101¹ (4) Налогового кодекса.

Проведенными аудитом проверками установлено, что ГГНИ и подведомственные подразделения не во всех случаях решали в установленный законом¹⁴ срок 45 дней со дня подачи заявления о возмещении НДС, некоторые территориальные структуры показали низкий уровень решения запросов по возмещению НДС в установленные законом сроки. Вместе с тем ГНИ мун.Кишинэу не соблюдала срок в 37 дней, предусмотренный для осуществления проверки и вынесения решения о возмещении или отказе, в 11 случаях этот срок был превышен с 5 до 97 дней. Также ГНИ Сорока в 2 случаях превысила срок по возмещению на 5 дней.

________________

¹⁴ П.16 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 1024 от 01.11.2010.

ГНИ мун.Кишинэу из 774 поданных заявлений отклонила 163 заявления, из которых лишь в 14 случаях отказа (8,6%) обеспечила соблюдение установленных законом¹⁵ сроков в 3 дня, в остальных 148 случаях сроки были превышены с 2 до 32 дней. Также отмечается, что в некоторых случаях заявления о возмещении были отклонены нерегламентированно. Примером может служить отклонение заявления одного экономического агента по причине необходимости осуществления встречных проверок у поставщиков товаров по принципу до производителя. Другому экономическому агенту было отклонено по мотиву ожидания ответов на некоторые осуществленные запросы, которые после получения соответствующих ответов в обоих случаях должны были быть информированы о необходимости подачи новых заявлений. Вместе с тем ГНИ мун.Кишинэу приняла решение об отказе в возмещении НДС с нарушением налогового законодательства. После обжалования, поданного 26.08.2011 одним из налогоплательщиков (ф/к 1006600046678), и его рассмотрения было принято решение о возмещении.

________________

¹⁵ П.8 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 1024 от 01.11.2010

Выводы: Установленные нарушения по возмещению НДС свидетельствуют о том, что некоторые территориальные ГНИ показали низкий уровень рассмотрения в установленные законом сроки заявлений о возмещении, нерегламентированно отклоняли заявления о возмещении, не соблюдали установленный законом срок в 45 дней по осуществлению возмещения, осуществляли возмещение на банковские счета налогоплательщиков при наличии у них задолженностей.

Рекомендации Главной государственной налоговой инспекции:

6. Осуществлять мониторинг за деятельностью территориальных ГНИ по возмещению НДС с анализом факторов и рисков, с целью обеспечения правильности и соответствия действий по их администрированию согласно требованиям действующего законодательства.

7. Рассмотреть установленные нарушения в случаях возмещения налога на добавленную стоимость сквозь призму институциональной ответственности.

3.4. Деятельность против налоговых правонарушений и мошенничества как инструмент по борьбе с этим явлением и расширением налогооблагаемой базы.

3.4.1. Предпринятые органами ГНС в 2011 году действия по борьбе с налоговыми правонарушениями и мошенничеством.

Осуществление полномочий органами ГНС по выявлению и противодействию случаев налоговых правонарушений и мошенничества в 2011 году проводилось сквозь призму полномочий Налогового кодекса, нормативных актов и институциональной базы, утвержденных Министерством финансов и руководством ГНС¹⁶. В ГГНИ было создало (в 2007 году) управление по борьбе с налоговыми правонарушениями (далее – УБНП) для анализа и проверки случаев налоговых нарушений, превышающих сумму 500,0 тыс.леев, а также анализа рисков мошенничества. В 2011 году, как и в предыдущие годы, указанное управление проверяло правильность информации, полученной от подведомственных ГГНИ учреждений, готовило и направляло дела Центру по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией (далее – ЦБЭПК) и Генеральной прокуратуре.

________________

¹⁶ Ст.134, ст.136, ст.146, ст.214-225 Налогового кодекса, Методические указания по идентификации, учету и контролю фирм-фантомов, Положение о критериях по идентификации предприятий, созданных с целью занятия псевдодеятельностью и механизме взаимодействия между Государственной налоговой службой и Центром по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией в области предотвращения и пресечения их деятельности, утвержденных совместными приказами ЦБЭПК и ГНС № 70/135 от 30.06.2003 и № 83/215 от 05.08.2009, типовое Положение о главных принципах создания и функционирования налоговых постов, утвержденное Приказом ГГНИ № 295 от 26.04.2011.

С целью проверки порядка соблюдения налогоплательщиками налогового законодательства в течение 2011 года УБНП осуществило 172 налоговые проверки. Также в течение года управление по борьбе с налоговыми правонарушениями получило от территориальных подразделений дела по осуществлению косвенных оценок по 35 налогоплательщикам. Для расследования случаев мошенничества и определения элементов состава преступления по уклонению от уплаты налогов в течение 2009-2011 годов ГГНИ направила правоохранительным органам уведомления по фактам, превышающим 500,0 тыс.леев, а по территориальным подразделениям – от 50,0 тыс.леев до 500,0 тыс.леев. Ситуация об этом представлена в таблице № 7.

В 2011 году, по сравнению с 2010 годом, количество направленных правоохранительным органам уведомлений увеличилось. Все эти случаи находятся в процессе рассмотрения.

По мнению аудита, наблюдаются некоторые пробелы/ неопределенности в законодательстве, которые лимитируют четкое и исчерпывающее определение феномена “фирм-фантомов”, псевдодеятельности (фиктивность и мошенничество) экономических агентов, что препятствует соответствующему администрированию публичных доходов органами ГНС и добровольному соблюдению налогоплательщиками своих обязательств.

В этом контексте отмечаем и необходимость регламентирования/ принятия мер по исключению из расчетов с бюджетом сумм НДС, отнесенных необоснованно на основании налоговых накладных, выданных субъектами, аннулированными в качестве плательщиков НДС и/или включенных в список фирм-фантомов. В этом отношении приводим пример одного из налогоплательщиков (ф/к 1006600052420), аннулированного в качестве субъекта обложения НДС 21.03.2011 и включенного в список фирм-фантомов 28.03.2011, который 27.04.2011 выписал налоговую накладную на общую сумму 1433,4 тыс.леев, в том числе НДС – 182,6 тыс.леев, необоснованно увеличив сумму НДС к зачету другому налогоплательщику, которая не аннулирована до настоящего времени.

Предыдущими аудитами Счетная палата рекомендовала ГГНИ и Министерству финансов направить Правительству предложения по законодательной инициативе для устранения пробелов, препятствующих санкционированию и привлечению к ответственности фирм-фантомов, которые остались неисполненными. Так, согласно данным информационной системы учета ГГНИ, в список фирм-фантомов с 2003 года включены 1320 экономических агентов.

В течение 2011 года органами, наделенными функциями налогового администрирования, были выявлены и включены в соответствующий список еще 36 фирм-фантомов (из них 25 – ранее зарегистрированных в качестве плательщиков НДС), из которых 19 – органами ГНС и 17 – ЦБЭПК. Большинство фирм-фантомов зарегистрировано в ГНИ мун.Кишинэу – 86,11%, а в территориальных ГНИ – 13,89%.

Оценочные расчеты по налоговым обязательствам этих 36 фирм-фантомов, проведенные ГНС с применением косвенных методов и источников, показали, что в 2011 году они составляют 287,2 млн.леев по сравнению с 261,3 млн.леев, зарегистрированных 63 фирмами-фантомами в 2010 году.

План развития Государственной налоговой службы на 2011-2015 годы, утвержденный Постановлением Правительства № 1141 от 16.12.2010, предусматривает разработку системы идентификации рисков по уклонению от уплаты налогов в 2012-2013 годах.

3.4.2. Деятельность налоговых постов

В течение 2011 года приказами ГГНИ было создано 1312 налоговых постов, из которых 56 стационарных и 1256 мобильных, по сравнению с 2010 годом их число возросло на 846. Проверки аудита показали, что:

◊ В составе некоторых территориальных ГНИ не соблюдались условия, предусмотренные в приказах о создании, и Типовое положение об общих принципах создания налоговых постов, а в некоторых отчетах о деятельности налоговых постов не указывается реальное положение об осуществленных сделках по покупкам и продажам, произведенным в период действия налоговых постов. Аудитом установлены 23 случая, когда в отчетах о функционировании налоговых постов не указаны все продажи и покупки, а согласно данным информационной системы ГНС аудитом установлено, что эти налогоплательщики зарегистрировали в период действия налоговых постов продажи в сумме 61,9 млн.леев и покупки в сумме 90,7 млн.леев. Эту ситуацию ГНИ мун.Кишинэу справкой от 1.08.2012 г. мотивирует тем, что “в соответствии с требованиями ст.115 Налогового кодекса декларация о НДС может быть представлена не позже, чем в последний день месяца, следующего за отчетным периодом, таким образом, имеются технические возможности показывать данные о поставках/покупках с предыдущей дню возвращения налоговых накладных календарной даты. Отмеченный случай является следствием отсутствия законодательных положений, которые позволили бы санкционировать экономических агентов за осуществление в период действия налогового поста сделок в отсутствие ответственного налогового инспектора”. Также отмечается, что ГГНИ в этих обстоятельствах инициировала изменения действующего законодательства.

◊ В ГНИ мун.Кишинэу и ГНИ Басарабяска были установлены 3 и, соответственно, 7 случаев нерегламентированного составления отчетов о деятельности налоговых постов.

◊ ГНИ Басарабяска в 3 установленных аудитом случаях не применила требования ст.225 Налогового кодекса, согласно которым следовало оценить путем косвенных методов и источников налоговое обязательство в случаях, когда поставки товаров и услуг в среднем за день и до и между периодами действия налоговых постов составляли менее 70% среднедневных поставок, зарегистрированных в периоды функционирования налоговых постов.

◊ Аудитом установлено, что положения, регулирующие деятельность налоговых постов, не предусматривают точный порядок и условия приостановления действия налоговых постов, в таких условиях в 2011 году была приостановлена деятельность 16 налоговых постов до истечения установленных сроков.

3.4.3. Другие действия по налоговому администрированию

Дополнительно к установленному аудитом отмечается запоздалое принятие/применение действий/рычагов некоторыми территориальными ГНИ по результативному противодействию и идентификации рисков по устранению показателей по уклонению от уплаты налогов. В некоторых случаях органы ГНС не обеспечили:

1) немедленное приостановление операций на банковских счетах налогоплательщиков, не соблюдающих налоговое законодательство;

2) осуществление налоговых визитов к вновь зарегистрированным налогоплательщикам с целью установления порога для обязательной регистрации их как субъектов обложения НДС;

3) осуществление налоговых проверок в случаях непредставления отчетов;

4) действенный мониторинг в информационной системе налогоплательщиков с рисками по уклонению от уплаты налогов;

5) оперативное обновление информационной системы ГНС;

6) соответствие и регламентирование деятельности некоторых налоговых постов.

 В этом отношении следует отметить случай одного из налогоплательщиков (ф/к 1010600028015) из зоны обслуживания УНА Буюкань, по которому не были оценены риски и не осуществлен налоговый визит при наличии повышенного риска по уклонению от уплаты налогов при заключении договора подаренды офиса площадью 1 м² на срок 2 месяца, а также в связи с регистрацией нового предприятия. Вместе с тем неэффективное сотрудничество между УНА Буюкань и ГНИ Фэлешть привело к необнаружению соответствующего налогоплательщика на момент функционирования налогового поста, установленного у покупателя (ф/к 1007602002448), который не был зарегистрирован в качестве субъекта обложения НДС, когда осуществлял поставку в сумме 1095,0 тыс.леев. Таким образом, непринятие незамедлительных мер налогового администрирования дало возможность за последние два месяца деятельности из общего периода деятельности 8 месяцев получить наличными с банковского счета 10208,5 тыс.леев, УНА Буюкань оценило налоговое обязательство налогоплательщика на 26.04.2011 г. в размере 653,4 тыс.леев.

Ситуация недостаточного налогового администрирования была установлена и у другого налогоплательщика (ф/к 1011600001756), обслуживаемого управлением налогового администрирования Рышкань. На день аннулирования его как субъекта обложения НДС (1.06.2011 г.) не были приостановлены операции на банковских счетах, несмотря на то, что им не представлялись налоговые отчеты и информация о месте нахождения. Вместе с тем приостановление операций на его банковских счетах было произведено лишь 8.08.2011 г., после получения информации от ЦБЭПК (3.08.2011 г.), что позволило осуществить ему после аннулирования в качестве плательщика НДС и до приостановления операций на банковских счетах поставку в сумме 10,7 млн.леев (в том числе НДС – 1,8 млн.леев), которая необоснованно отнесена к зачету другому экономическому агенту. Не были приостановлены операции на банковских счетах другого налогоплательщика (ф/к 1002600054677), который с даты аннулирования регистрации НДС до приостановления операций на банковских счетах осуществил поставки в сумме 41,8 млн.леев, в том числе НДС, отнесенный на расчеты с бюджетом, – 7,0 млн.леев.

Аудитом установлена проблематичная ситуация в случаях с закупками сельскохозяйственной продукции у физических лиц. В этом отношении приводим пример некоторых случаев, установленных в ГНИ Окница, когда одно физическое лицо реализовало от своего имени более 500 тонн яблок на сумму 1350,0 тыс.леев, задекларировав доход лишь в сумме 24,0 тыс.леев. Следует отметить, что указанное лицо является учредителем и руководителем одного коммерческого общества (ф/к 1007604004572), арендующего земельные участки в 2 населенных пунктах в районе Дондушень площадью 432,26 га и, соответственно, 107,25 га, кроме 30 га квот, арендуемых им персонально. Аудитом выявлены в этом же населенном пункте и другие подобные случаи, где объемы поставок составили 86,0 млн.леев.

В изложенном контексте, принимая во внимание законодательные положения в части налогообложения доходов физических лиц от продажи сельскохозяйственной продукции согласно ст.20 у) Налогового кодекса, существует большой риск по уклонению от уплаты налогов.

Выводы: Несмотря на то, что ГНС в аудитируемом периоде предпринимала меры налогового администрирования как действия, направленные против налоговых правонарушений и мошенничества, они не являлись достаточными в борьбе с этими явлениями и расширением налогооблагаемой базы. Также отсутствие законодательной базы, которая устранила бы недостатки, мешающие санкционированию и осуждению феномена фирм-фантомов, позволяет по-прежнему наносить ущерб бюджету, который в 2011 году был оценен органами ГНС в размере около 287,2 млн.леев.

В некоторых случаях отмечаются неадекватная деятельность налоговых постов, несвоевременное принятие/применение действий/рычагов по результативному противодействию и идентификации рисков по устранению показателей по уклонению от уплаты налогов, неотслеживание ситуаций, представляющих риск в уклонении от уплаты налогов при закупках сельскохозяйственной продукции, что также является препятствием для должного администрирования налоговых доходов и соответствия их сбора.

Рекомендации Министерству финансов совместно с Главной государственной налоговой инспекцией:

8. Оценить ситуации, обусловленные недостатками/пробелами/ неопределенностями в законодательной базе, которые лимитируют четкое и исчерпывающее определение феномена фирм-фантомов, псевдодеятельности (фиктивной и мошеннической) экономических агентов, с направлением необходимых предложений по изменению законодательства.

Рекомендации Главной государственной налоговой инспекции:

9. Усилить контроль над ситуациями с риском мошенничества для предупреждения случаев уклонения от исполнения налоговых обязательств, связанных с несоблюдением предусмотренных законом процедур по регистрации и аннулированию субъектов обложения НДС.

10. Инициировать проверку процесса закупок сельскохозяйственной продукции от физических лиц, установив правильность сделок и декларирования налоговых обязательств, учитывая ситуации, установленные аудитом в ГНИ Окница и ГНИ Дондушень.

11. Обеспечить строгий контроль над деятельностью налоговых постов, направленный на предупреждение осуществления незаконных сделок, а также регламентировать условия прекращения деятельности налоговых постов.

3.5. Погашение налоговых обязательств

3.5.1. Рассрочка погашения налогового обязательства

В соответствии со ст.180 Налогового кодекса органы ГНС заключили с налогоплательщиками, имеющими задолженности в государственный бюджет и БАТЕ, договора об отсрочке и рассрочке сроков погашения налоговых обязательств. Эта процедура изменения сроков погашения налоговых обязательств, согласно ст.6 (9) g) Налогового кодекса, определена и как налоговая льгота.

В 2011 году (за периоды 2010-2011 годов) между территориальными налоговыми органами и налогоплательщиками были заключены 394 договора по рассрочке сроков погашения налоговых обязательств на общую сумму 98,5 млн.леев. В 2011 году были рассрочены задолженности в сумме 61,0 млн.леев, из которых были уплачены 40,0 млн.леев или 65,6%. С налогоплательщиками, которые не выполняли договорные условия, был расторгнут 131 договор. Наиболее значимые рассрочки задолженностей установлены в ГНИ мун.Кишинэу – 26,1 млн.леев, управлении крупных налогоплательщиков (далее – УКН) – 12,6 млн.леев и ГНИ Тараклия – 3,8 млн.леев, из которых было уплачено соответственно 17,6 млн.леев, 7,7 млн.леев и 1,4 млн.леев.

Проверками аудита установлены нарушения в администрировании рассрочек налоговых обязательств, среди которых:

• В некоторых случаях не были выполнены условия заключенных договоров по уплате рассроченных платежей, они расторгались территориальными подразделениями с запозданием от одного до трех месяцев. Так, из 17 договоров о рассрочке налоговых обязательств, заключенных УКН в 2011 году, в 3 случаях не была осуществлена в установленный срок оплата платежей.

• В других случаях при неисполнении условий заключенных договоров по уплате текущих платежей они не были расторгнуты. Так, ГНИ Флорешть не расторгла договора на общую сумму 1532,4 тыс.леев с 6 экономическими агентами (46% от общего количества), которые не погасили текущие налоговые обязательства в период срока отсрочки или рассрочки.

• ГНИ Флорешть допустила 8 случаев (53% от общего количества договоров) рассрочек сроков погашения задолженностей перед БГСС на общую сумму 266,8 тыс.леев (в том числе пеню) на срок от 3 до 9 месяцев, проигнорировав письмо ГГНИ № 17-3/12-5-29 от 14.01.2009, которое запрещает отсрочку и рассрочку задолженностей перед БГСС.

3.5.2. Принудительное исполнение налогового обязательства

Согласно ст.133 Налогового кодекса, ГНС принимает меры по обеспечению погашения налоговых обязательств. Ответственность по взысканию недоимок возложена на ГГНИ, которая должна была разработать на 2011 год годовой план по их сбору, но он был разработан лишь для последнего квартала года и включал в себя сумму сборов без анализа налоговых задолженностей. Отсутствие плана действий по сбору задолженностей создает трудности в определении результатов деятельности подведомственных подразделений.

По состоянию на 31.12.2011 общая сумма задолженностей по налоговым обязательствам достигла уровня 1247,1 млн.леев (по сравнению с общим уровнем поступлений в сумме 15029,8 млн.леев), увеличившись на 101,3 млн.леев по сравнению с предыдущим годом, в том числе в аспекте компонентов НПБ.

В аспекте бюджетов структура задолженностей представлена в таблице № 8.

Наибольшая сумма задолженностей образовалась перед БГСС, далее следует ГБ и БАТЕ. Наиболее значимые недоимки на 31.12.2011 были зарегистрированы по налогу на добавленную стоимость – 52,1%, подоходному налогу с заработной платы и предпринимательской деятельности – 18,23%, земельному налогу – 8,0% и налогу на недвижимое имущество – 4,6%.

В территориальном аспекте самые большие задолженности перед НПБ (в сумме 620,2 млн.леев) зарегистрированы в ГНИ мун.Кишинэу, которые составляют 49,7% от общей суммы недоимок. По данным территориальных ГНИ, подвергнувшихся аудиту, существенные задолженности были зарегистрированы в ГНИ Бэлць (69,7 млн.леев), ГНИ Кахул (34,1 млн.леев), ГНИ Анений Ной (30,7 млн.леев), ГНИ Сорока (20,7 млн.леев), ГНИ Флорешть (19,1 млн.леев) и ГНИ Теленешть (10,4 млн.леев).

Недостаточное применение некоторыми территориальными структурами мер по налоговому администрированию привело к отнесению некоторых недоимок к категории невозмещаемых при открытии процедуры несостоятельности.

По состоянию на 31.12.2011 установлен рост размера задолженностей, что представлено в следующей диаграмме.

Источник. Отчеты ГНС.

Текущий уровень налоговых задолженностей отражает ситуацию, создавшуюся в результате налоговой амнистии 2007 года. По некоторым случаям ситуация представлена в таблице № 9.

Предпринятые некоторыми органами ГНС меры по принудительному взысканию не привели к уменьшению уровня задолженностей, показав низкий уровень исполнения. Удельный вес реализованных поступлений с применением мер принудительного исполнения свидетельствует о снижении, которое представлено в таблице № 10.

Таким образом, из данных таблицы видно, что объем поступлений с применением мер принудительного исполнения в 2011 году по сравнению с 2010 годом снизился на 0,2 процентного пункта.

Одновременно со снижением удельного веса поступлений налоговых обязательств снизился и уровень возмещения недоимок с применением мер принудительного исполнения, что видно из данных таблицы № 11.

В 2011 году уровень возмещения задолженностей с применением мер принудительного исполнения, начиная с 2009 года, снизился, составив 29,1%, что на 3,3 процентных пункта меньше, чем в 2010 году.

Аудит отмечает, что в 2011 году органами ГНС использовались 4 вида мер обеспечения принудительного исполнения, уровень использования которых за 2009-2011 годы представлен в таблице № 12.

Таким образом, данные таблицы показывают об увеличении ГНС в 2011 году по сравнению с предыдущим периодом на 1,0 процентный пункт принудительных поступлений с расчетных счетов дебиторов налогоплательщиков и на 5,5 процентных пунктов средств, взысканных наличными из касс. Вместе с тем на 13,5 процентных пунктов уменьшились суммы принудительных поступлений с расчетных счетов налогоплательщиков-должников.

Проведенными аудитом проверками использования мер принудительного исполнения установлены некоторые отклонения от требований законодательства, а именно:

• ГНИ Флорешть не соблюдала сроки передачи финансовым учреждениям взысканных наличных денежных средств, а также условия их хранения.

• УКН не приостанавливало операции по всем банковским счетам налогоплательщиков. Так, 18.08.2011 было вынесено решение о приостановлении операций на банковских счетах одного налогоплательщика (ф/к 1002600028096), за исключением счетов, открытых в другом финансовом учреждении.

• ГНИ Бэлць не приостановила операции на всех банковских счетах у 2 экономических агентов. Также было позволено 3 экономическим агентам осуществлять операции с приостановленных счетов, которые частично использовали средства для экономической деятельности.

• ГНИ Сорока разрешила 4.11.2011 одному экономическому агенту (ф/к 1003607002467) открыть новый счет в другом финансовом учреждении, в то время как у него были приостановлены операции на счетах с 10.02.2011.

• В течение 2011 УКН были направлены в финансовые учреждения 2480 инкассовых распоряжений, в результате в НПБ было взыскано 63,8 млн.леев. ГНИ Сорока не применила в отношении 2 налогоплательщиков-должников ни одну из мер принудительного исполнения, которые зарегистрировали задолженности в течение всего года.

• ГНИ Флорешть взыскала денежные средства с расчетных счетов налогоплательщиков с запозданием, то есть не в день вынесения решения о приостановлении операций на банковских счетах, а по истечении 1-6 дней.

Проведенные аудитом проверки порядка, в котором производился арест, и реализация имущества установили, что:

• ГНИ Теленешть не приложила к делам налогоплательщиков, к которым были применены меры принудительного исполнения налоговых обязательств, документы, подтверждающие процедуру, тем самым не соблюла требования ст.207 (3) Налогового кодекса. Вместе с тем в течение 2011 года не был наложен арест на имущество одного должника (ф/к 1009606000457), который на 1.09.2011 имел задолженность перед НПБ на общую сумму 1241,9 тыс.леев, располагая имуществом на сумму более 1,4 млн.леев; инспекция ограничилась взысканием денежных средств с банковских счетов.

• В некоторых случаях оценка арестованного имущества с целью его реализации производилась с задержкой. Так, ГНИ Бэлць наложила 14.04.2010 арест на недвижимое имущество в сумме 1278,8 тыс.леев, документы для его оценки передала ГГНИ 15.05.2010, которые фактически были распределены фирмам-оценщикам 9.03.2011, то есть спустя 298 дней. С превышением срока на 284 дня было передано для оценки и арестованное недвижимое имущество одного налогоплательщика УНА Ботаника.

• В составе некоторых территориальных структур не были реализованы секвестрированные объекты, что подтверждается ростом из года в год количества применяемых, но не реализуемых объектов.

• Некоторые территориальные ГНИ не соблюдали ст.200 (8) Налогового кодекса, устанавливая завышенную стоимость по сравнению с их балансовой стоимостью. В качестве примера отмечаем случай установления цены УНА Чентру ГНИ мун.Кишинэу на арестованное имущество одного должника (ф/к 1002600007396), представленный в таблице № 13.

• В ГНИ Басарабяска были установлены случаи применения ареста без проверки собственника этого имущества, с применением ареста имущества, не принадлежащего налогоплательщику.

Выводы: Установленный в некоторых территориальных ГНИ неадекватный менеджмент породил высокий уровень налоговых задолженностей перед НПБ. Рост уровня задолженности означает отсутствие контроля и четкости процедур принудительного исполнения со стороны ГГНИ, а также неадекватный менеджмент территориальных структур ГНС по соответствующему осуществлению деятельности принудительного исполнения.

Рекомендации Главной государственной налоговой инспекции:

12. Усилить операционный менеджмент в администрировании деятельности по сбору задолженностей и принудительному исполнению, а также принять эффективные меры в части взыскания задолженностей по платежам в НПБ.

13. Утвердить годовой план по сбору недоимок и установить строгий контроль с конкретными действиями в отношении каждой структуры ГГНИ.

14. Осуществлять мониторинг соблюдения и соответствия предпринимаемых мер по исполнению взятых обязательств подведомственными структурами.

3.6. Порядок управления процессом несостоятельности

По состоянию на 31.12.2011 в целом по республике в процессе несостоятельности находились 482 экономических агента, из которых в отношении 127 налогоплательщиков (27,7% от общего количества) процедура была запущена ГНС.

Проведенными проверками деятельности по мониторингу процесса несостоятельности установлено, что экономические агенты, находящиеся в процессе несостоятельности, имели на 31.12.2011 исторические задолженности на общую сумму 363,6 млн.леев, из которых было взыскано в НПБ за весь период процесса несостоятельности 35,6 млн.леев, в том числе в 2011 году – около 3,2 млн.леев. Таким образом, уровень сбора в НПБ подтвержденных судебными инстанциями задолженностей агентов, находящихся в процессе несостоятельности, составляет около 9,8% от общей суммы задолженности.

Аудит отмечает, что с момента начала процесса несостоятельности были начислены текущие платежи в НПБ в сумме 155,4 млн.леев, из которых было уплачено в НПБ 52,5 млн.леев, уровень сбора текущих платежей составил 33,8%. Сравнительный анализ данных на 31.12.2010 и 31.12.2011 представлен в таблице № 14.

В 2011 году количество экономических агентов, находящихся в процессе несостоятельности, увеличилось на 63 единицы, а объем подтвержденных судебными инстанциями задолженностей – на 150617,8 тыс.леев по сравнению с 2010. Вместе с тем в течение 2011 года снизилось поступление исторических задолженностей на 3157,0 тыс.леев. С другой стороны, в 2011 году увеличились задолженности по текущим платежам, которые составили 155420,1 тыс.леев, что на 28732,2 тыс.леев больше, чем в 2010 году.

Проведенными проверками установлено, что после инициирования процесса несостоятельности некоторые предприятия продолжают предпринимательскую деятельность, регистрируя продажи, покупки, а также импорт товаров, без инициирования процедуры плана, что представлено в таблице № 15.

Таким образом, согласно данным таблицы следует, что этими 4 налогоплательщиками были осуществлены поставки на сумму 117,7 млн.леев и покупки на сумму 143,8 млн.леев, в том числе НДС в сумме 25,8 млн.леев и, соответственно, 20,3 млн.леев. Сумма начисленных текущих платежей составила 12,8 млн.леев, из которых было уплачено 1,6 млн.леев. По мнению аудита, вышеотмеченное свидетельствует о тенденции некоторых экономических агентов, имеющих большие суммы задолженности в бюджет, вступить в особое состояние администрирования, такое как несостоятельность. Так, к моменту инициирования процесса несостоятельности исторические задолженности составляли 15,3 млн.леев, которые с течением времени увеличились, исходя из обязательных текущих начислений в размере 12,8 млн.леев, из которых было уплачено 1,6 млн.леев.

Согласно ст.103 Налогового кодекса, не облагается НДС собственность предприятий, находящихся в процессе несостоятельности. Вместе с тем данные вышеуказанной таблицы показывают, что несостоятельные экономические агенты на осуществленные поставки и покупки включили НДС в сумме 25,8 млн.леев и, соответственно, 20,3 млн.леев, увеличив таким образом суммы к зачету некоторым экономическим агентам и благодаря последним свою задолженность перед бюджетом по НДС. В этой связи может служить примером факт отчуждения в процессе несостоятельности экономическим агентом (ф/к 1003600076625) одного здания (12115,5 тыс.леев),указывая в выписанной накладной НДС (2116,7 тыс.леев), который был отнесен к зачету покупателю.

Также низкий уровень сбора исторических задолженностей объясняется порядком исполнения требований, которые, согласно ст.54 (3) Закона о несостоятельности № 632-XV от 14.11.2001, составляют требования III очередности и исполняются в этом порядке. Одновременно низкий уровень поступлений в НПБ начисленных текущих платежей с момента начала процесса несостоятельности объясняется запретом принудительного исполнения за счет дебиторской массы в пользу необеспеченных кредиторов в индивидуальном порядке, что регламентированно ст.90 (1) Закона о несостоятельности № 632-XV от 14.11.2001.

Выводы: Процесс несостоятельности в последние годы управлялся неадекватным менеджментом. Органы ГНС не проверили, а ГГНИ не осуществляла мониторинг процесса правильности применения НДС по поставкам, осуществленным после инициирования процесса несостоятельности по большинству экономических агентов, объявленных несостоятельными. Наблюдается тенденция вступления налогоплательщиков-должников в процесс несостоятельности для специального администрирования с последующим списанием неоплаченных задолженностей и исключения их из Налогового регистра. Часть экономических агентов, находящихся в процессе несостоятельности, продолжает деятельность, образуя новые задолженности.

Рекомендации Главной государственной налоговой инспекции:

15. Произвести оценку состояния задолженности экономических агентов, находящихся в процессе несостоятельности, с целью определения и устранения обстоятельств, которые способствуют увеличению задолженности за счет текущих платежей.

16. Предпринять эффективные меры налогового администрирования с минимизацией факторов, которые предотвратят/устранят тенденцию инициирования процесса несостоятельности налогоплательщиками.

3.7. Эффективность налоговых проверок и правильность принятых решений

3.7.1. Нормативная база по процедурам осуществления налоговых проверок

Налоговый контроль регламентирован ст.214-226 Налогового кодекса, в этом отношении ГГНИ не обновила одновременно с внесением изменений, произведенных в Налоговом кодексе, Положение, утвержденное Приказом № 131 от 22.07.2004. Из объяснений ответственных лиц ГГНИ, в настоящее время идет процесс внесения изменений в отмеченное Положение и разработки пособия по налоговому контролю, в том числе пособия по налоговому аудиту.

На 2011 год ГГНИ не была разработана программа по контрольной деятельности. Первоначально выбор экономических агентов, подлежащих контролю, осуществлялся ГГНИ на основании факторов риска. Вместе с тем, начиная со II квартала 2011 года, ГГНИ была вовлечена в деятельность по внедрению Стратегии добровольности соблюдения налогоплательщиками своих обязательств. Эта деятельность предусматривала осуществление мониторинга со стороны территориальных ГНИ за выбранными 1556 налогоплательщиками из трех областей деятельности с высоким риском (общественное питание, телекоммуникация/ИТ, розничная торговля). В этих случаях налогоплательщиков следовало поддерживать и поощрять к выполнению налоговых обязательств, с инициированием проверок только в случаях их несоблюдения.

3.7.2. О результатах проведенных контролей и отчетов по ним

Как было установлено аудитом, отчетные данные о налогоплательщиках в ГГНИ не являются достоверными. Так, по данным отчета о проведенных контролях по состоянию на 31.12.2011 в целом по республике взяты на учет 692739 налогоплательщиков, из которых юридических лиц – 106150, крестьянских хозяйств – 524445 и индивидуальных предприятий – 61094. В то же время в соответствии с данными управления учета налогоплательщиков и доходов общее число налогоплательщиков, взятых на учет ГНС, составляет 690948, в том числе крестьянских хозяйств – 523331 и индивидуальных предприятий – 61230, или разница между данными этих подразделений составляет 1791 налогоплательщик. Как разъясняют ответственные лица ГГНИ, установленные расхождения являются, с одной стороны, несоблюдением некоторыми территориальными ГНИ процедур выборки из Налогового регистра количества активных налогоплательщиков, а с другой стороны, отсутствием сверки данных, переданных ГГНИ территориальными ГНИ.

В 2011 году были осуществлены 71900 налоговых контролей по сравнению с 66875 в предыдущем году, или на 5025 налоговых контролей больше. Это свидетельствует о росте числа налоговых контролей. Вместе с тем количество общих контролей снизилось, а тематических – увеличилось. Несмотря на то, что ГГНИ увеличила количество тематических контролей, большинство из них не несут налоговый характер, а включают проверку происхождения товаров, соблюдения уровня цен на товары первой необходимости, такие как хлеб и молоко. Установленные в результате этих проверок нарушения заканчиваются наложением штрафов.

О низком уровне дисциплинированности налогоплательщиков свидетельствуют и результаты осуществленных контролей. Так, в ходе тех 71900 контролей был установлен 45721 случай нарушения налогового законодательства, их число по сравнению с 2010 годом увеличилось на 9%.

В результате осуществленных в 2011 году контролей в бюджет было дополнительно начислено около 516,4 млн.леев, в том числе санкций – около 256,4 млн.леев, из которых взыскано – 169,0 млн.леев (32,7%), в том числе санкций – 76,6 млн.леев (29,9%). Самый низкий уровень взыскания начисленных в результате осуществленных контролей сумм отмечен в ГНИ Рышкань – 11,4%, ГНИ Яловень – 19,7%, ГНИ Бричень – 30,0% и Единец – 25,5%, а из учреждений, подвергшихся аудиту ГНИ мун.Кишинэу, – 22,5%, ГНИ Анений Ной – 35,5%, ГНИ Бэлць – 53,9% и т.д.

Проверками аудита по этому разделу установлены и другие отклонения, связанные с: непроведением в ходе проверок инвентаризаций, предусмотренных нормативными актами¹⁷, нарушением процедуры принятия и рассмотрения решений, неправильным применением санкций, необоснованным предоставлением скидок, неотражением в актах контроля положения о состоянии расчетов с бюджетом, неначислением пени за несвоевременную оплату отчислений государственного социального страхования. Установленные отклонения создают риск обжалования налогоплательщиками результатов проведенных контролей, инициируя повторные контроли.

________________

¹⁷ Положение о налоговом контроле с выездом на место и камерального налогового контроля, в ходе которых имеется возможность установления нарушений, утвержденное Приказом ГГНИ № 131 от 22.07.2004.

Количество поданных ГГНИ обжалований в 2010-2011 годы, а также результаты их рассмотрения представлены в таблице № 16.

Количество поданных в 2011 году жалоб возросло на 200 или 53,5%, как возросло и количество жалоб, решенных в пользу налогоплательщиков, что свидетельствует об имеющихся резервах в осуществлении налоговых проверок.

3.7.3. Результаты рассмотрения сборов в судебных инстанциях

Согласно информации о рассмотрении дел в судебных инстанциях, в 2011 году интересы ГНС были представлены в судебных инстанциях в 1396 судебных спорах на общую сумму 784,6 млн.леев, 413,5 тыс. долларов США, 81,1 тыс. евро, из которых 640 судебных тяжб, инициированных налогоплательщиками против ГНС, и 756 судебных тяжб, возбужденных ГНС против налогоплательщиков. Из общего числа споров, в 139 случаях на сумму 83136,6 тыс.леев ГНС проиграла, в том числе 119 – на сумму 77363,0 тыс.леев, начатых налогоплательщиками против ГНС, и 20 – на сумму 5773,6 тыс.леев – начатых ГНС против налогоплательщиков. Из общего числа проигранных судебных споров, 21 на сумму 30376,0 тыс.леев приходится на долю ГГНИ, которые и были выбраны аудитом для установления причин, по которым они были проиграны.

Причинами аннулирования решений налоговых органов являются невключение всех обстоятельств, неправильная интерпретация и применение законодательства в процессе осуществления налоговых контролей, что приводит к неправильным выводам ГГНИ, которые противоречат законодательству, признанными Высшей судебной палатой незаконными и необоснованными.

Некоторые территориальные ГНИ не соблюдают сроки обжалования решений, в результате которых апелляции были возвращены не в пользу ГНС. Так, с нарушением требований ст.402(1) Гражданского процессуального кодекса и ст.30 (1) Закона об административном суде ГНИ мун.Кишинэу подала апелляцию с превышением установленных законом сроков без требования восстановления сроков по решениям судебной инстанции, согласно которой были поддержаны действия экономического агента, а недопоступившая в бюджет сумма составляла около 5,9 млн.леев, которая была исключена из задолженности налогоплательщика в марте 2012 года. ГНИ Бэлць в 2 случаях не подала апелляцию на решение первой инстанции, невзысканная сумма составила 274,2 тыс.леев.

Выводы: Внутренние положения ГГНИ, которые регламентируют процедуры налоговых контролей, не соответствуют требованиям Налогового кодекса. Не был установлен адекватный контроль над достоверностью отражения числа налогоплательщиков в отчетах структурных подразделений, подчиненных ГНС.

Несмотря на то, что ГГНИ увеличила количество тематических контролей, большинство из них носят неналоговый характер. На низкий уровень соответствия налогоплательщиков указывают и результаты осуществленных контролей, которые выявляют возрастание числа нарушений законодательства, были допущены нарушения при проведении налоговых контролей. В некоторых случаях не соблюдались сроки подачи апелляций на решения в судебные инстанции.

Рекомендации Главной государственной налоговой инспекции:

15. Усилить контроль над повышением качества осуществляемых контролей и принимаемых решений, с усилением действий в части обеспечения взыскания начисленных в результате осуществленных налоговых контролей сумм.

16. Постоянно приводить в соответствие внутренние нормативные акты с вносимыми изменениями в Налоговый кодекс, одновременно установив внутренние письменные процедуры и механизмы по внедрению и правильному и единообразному применению правовой базы.

17. Обеспечить проведение инвентаризации налогоплательщиков, зарегистрированных в системе учета органов ГНС, и том числе в территориальном аспекте, для определения идентичности количества налогоплательщиков.

3.8. Популяризация налогового законодательства для добровольного исполнения

В целях поднятия уровня добровольного исполнения налогоплательщиками декларирования и уплаты налоговых обязательств и поощрения налоговой дисциплины, ГНС разработала пилотную программу добровольного исполнения на 2011 год, которая предусматривает цели и возможности. Для реализации этой программы были выбраны 3 области с высоким риском несоблюдения по 1556 налогоплательщикам.

Аудитом установлено отсутствие в этой программе порядка, основанного на показателях оценки уровня добровольности соблюдения налогоплательщиками, таких как: (i) динамика задолженности по сравнению с предыдущим отчетным периодом (рост/снижение задолженности); (ii) уровень представления отчетов (%); (iii) принудительное исполнение (суммы, взысканные методами принудительного исполнения); (iiii) суммы, начисленные по решениям о случаях налоговых нарушений, и т.д.

В ходе внедрения этой программы была использована серия методов, в том числе рассылка писем налогоплательщикам, а для их информирования о том, что Налоговая служба сосредоточилась на соответствующем секторе, были организованы информационные заседания с налогоплательщиками, опубликована различная информация, в распоряжение налогоплательщиков было предоставлено периодическое издание “Налоговый монитор”. Для увеличения уровня добровольности по декларированию и уплате, ГНС внедрила услугу “Электронная декларация” в целях подготовки и представления налоговых документов посредством сетей интернета.

Вместе с тем осуществленный аудитом анализ установил, что в настоящее время ГНС показывает низкий уровень соответствия, определяемого непосредственно высоким уровнем задолженностей, числящихся в учете налогового органа, а также порядком принудительного исполнения территориальными ГНИ для возмещения задолженностей в государственный бюджет.

Выводы: ГНС разработала программу добровольного соблюдения налогоплательщиками своих обязательств с целью максимизации этого процесса с эффективным использованием ограниченных ресурсов. Вместе с тем разработанная программа не содержит показатели оценки соответствия уровня добровольности. Отмеченное показывает, что меры, предпринимаемые в этом отношении менеджментом ГГНИ, должны быть консолидированы.

Рекомендации Главной государственной налоговой инспекции:

18. Принять адекватные меры по улучшению уровня соответствия путем постоянного мониторинга налогоплательщиков исходя из разработанной Программы развития ГНС на 2011-2015 годы, с расширением сферы применения.

19. Установить показатели оценки соблюдения уровня добровольности налогоплательщиков в целях определения уровня менеджмента процесса соответствия.

3.9. Анализ деятельности внутреннего аудита

Одновременно с вступлением в силу Закона о государственном внутреннем финансовом контроле № 229 от 23.09.2010, ГГНИ должна была разработать и утвердить Карту внутреннего аудита для определения миссии, компетенции, ответственности и области применения внутреннего аудита. На момент проведения аудита управление внутреннего аудита функционировало без Карты внутреннего аудита, осуществляя деятельность на основании Положения, утвержденного начальником ГГНИ 17.03.2010, которое предусматривает в качестве функции проведение инспектирования территориальных налоговых органов.

В течение 2011 года управление внутреннего аудита осуществило 12 инспекций ГТНИ и 3 тематических аудита. Наиболее значительными нарушениями, установленными внутренним аудитом, являлись: несоставление или составление с несоблюдением законодательства протоколов о правонарушениях, совершение ошибок при составлении отчетов, несоблюдение порядка выдачи патентов и деятельности на основе патентов, несоблюдение условий договоров о рассрочках, частичное приостановление операций на банковских счетах налогоплательщиков, нарушения в организации налоговых контролей, необоснованное снижение штрафов на 50%.

Выводы: ГГНИ следует регламентировать и привести в соответствие с требованиями закона деятельность внутреннего аудита.

3.10. Выполнение предыдущих постановлений Счетной палаты

Анализом выполнения требований и внедрения рекомендаций предыдущих Постановлений Счетной палаты (№ 48 от 29.06.2010 “По Отчету аудита доходов, администрируемых Государственной налоговой службой в 2009 году” и № 60 от 26.09.2011 “По Отчету аудита доходов, администрируемых Государственной налоговой службой в 2010 году”) установлено, что действия, предпринятые для устранения упущений/нарушений и недостатков, установленных в ходе соответствующих аудитов, для улучшения администрирования доходов в большей степени не были выполнены.

Так, Министерство финансов не приняло необходимых и соответствующих мер для обеспечения выполнения:

- некоторых требований Постановления Счетной палаты № 60 от 26.09.2011 по инициированию необходимых законодательных и административных мер для устранения пробелов, подрывающих базу сбора налогов и сборов, а также в аспекте институционального менеджмента для модернизации инструментов и процедур администрирования публичных доходов (п.2.2.2), а также обеспечить разработку и внедрение ведомственной нормативно-правовой базы процедур оценки-прогнозирования налоговой базы и налоговых обязательств с целью установления показателей эффективности для подчиненных налоговых органов в сфере налогового администрирования (п.2.2.3);

- некоторых рекомендаций из Отчета аудита, утвержденного ранее указанным Постановлением, по внесению Правительству законодательных инициатив для: принятия закона по обнаружению и пресечению деятельности фирм-фантомов, установив юридический статус, условия и критерии декларирования, а также возможные юридические эффекты, которые могут случиться в результате осуществления ими деятельности, аргументирования фиктивности операций и исключения из расчетов с бюджетом проведенных сделок, а также повысить ответственность вовлеченных сторон (рекомендация № 12) и принятия нормативного акта в отношении оффшорных зон (рекомендация № 31).

Также отмечается, что для внедрения рекомендаций № 40 и № 41 ГГНИ разработала и внесла Министерству финансов, для согласования, проект Постановления Правительства “Об утверждении Положения о порядке учета, оценки и продажи конфискованного имущества, бесхозных ценностей, скоропортящихся арестованных товаров или с ограниченным сроком хранения, вещественных доказательств, ценностей, перешедших в собственность государства, с правом наследования и сокровищ”, который позже был возвращен субъекту для улучшения, завершения и внесения для утверждения в установленном порядке в целях повышения эффективности деятельности по использованию конфискованного имущества.

Вместе с тем аудит констатирует, что и ГГНИ не была в должной степени озабочена внедрением положений указанного постановления Счетной палаты. В этом отношении необходимо отметить невыполнение п.2.3.3 по переоценке налоговой базы налогоплательщиков и обоснованию налоговых обязательств в территориальном аспекте для определения уровня сбора бюджетных доходов и эффективности деятельности подведомственных налоговых органов и п.2.3.4 относительно создания механизма по осуществлению мониторинга налогоплательщиков, объявленных неплатежеспособными, для исключения уклонений от уплаты налогов и мошенничества.

Аудит также отмечает необходимость более длительного периода для внедрения информационных программ (ИС “Текущий счет и сертификация налогоплательщиков”, “Прослеживаемость НДС”, “Электронная налоговая накладная”), в том числе создания системы финансового менеджмента и внутреннего контроля, модели управления рисками соответствия по категориям налогоплательщиков и видам деятельности, которые на момент проведения аудита уже были инициированы, будучи на этапе тестирования/рассмотрения.

Относительно Постановления Счетной палаты № 47 от 29 июня 2010 г. “По Отчету аудита соответствия использования средств государственного бюджета за 2009 год Главной государственной налоговой инспекцией и некоторыми подведомственными учреждениями”, аудит отмечает его полное выполнение.

В этом контексте для окончательного решения невыполненных или частично выполненных требований, имеющих систематический и важный характер, они были рассмотрены в ходе аудита и представлены в настоящем Отчете.

Рекомендации Министерству финансов:

20. Инициировать необходимые меры законодательного и административного порядка для усовершенствования инструментов и процедур администрирования публичных доходов для устранения недостатков, которые подрывают образование и сбор налогов/сборов.

21. Обеспечить обновление и внедрение ведомственной нормативной базы относительно аналитических/технических процедур оценки/прогнозирования налогооблагаемой базы и налоговых обязательств с целью установления показателей эффективности для подведомственных налоговых органов по налоговому администрированию.

22. Обеспечить утверждение и внедрение в установленном порядке нормативного акта о порядке учета, оценки и продажи конфискованного имущества, бесхозных ценностей, скоропортящихся арестованных товаров или с ограниченным сроком хранения, вещественных доказательств, ценностей, перешедших в собственность государства, с правом наследования и сокровищ, в целях повышения эффективности деятельности по использованию конфискованного имущества.

Рекомендации ГГНИ:

23. Обеспечить (пере)оценку налогооблагаемой базы налогоплательщиков и регулирование налоговых обязательств в секторном и административно-территориальном разрезе для оценки уровня сбора бюджетных доходов и повышения эффективности деятельности подведомственных налоговых органов.

24. Создать механизм по мониторингу налогоплательщиков, декларированных в процессе несостоятельности, для борьбы с уклонением от уплаты налогов и мошенничества.

25. Обеспечить/осуществлять мониторинг завершения внедрения начатых информационных систем, а также финансового менеджмента и внутреннего контроля, в том числе модели управления рисками соответствия по категориям налогоплательщиков и видам деятельности.

ОБЩИЕ ВЫВОДЫ

Исходя из констатаций аудита отмечается, что в 2011 году ГГНИ и территориальные ГНИ предприняли меры по улучшению положения по налоговому администрированию с целью увеличения сборов публичных доходов. Имея за основу План развития на 2011-2015 годы, Налоговая служба внедрила модель оценки рисков соответствия. Тем не менее для обеспечения эффективного внедрения и получения долгосрочного влияния на уровень соответствия необходимы строгие и результативные меры по: идентичному учету налогоплательщиков; мониторингу над полнотой и своевременностью погашения налоговых обязательств; недопущению задолженностей по публичным доходам; увеличению уровня поступлений доходов в соотношении к ВВП; расследованию случаев уклонений от уплаты налогов; поднятию уровня налоговых контролей и внутреннего аудита; обеспечению погашения налоговых обязательств. Также для улучшения вышеуказанного необходима консолидация всех компонентов налогового администрирования, повышение эффективности функционирования системы внутреннего контроля, постоянное обучение налогового персонала, установление и оценка рисков.

Настоящий Отчет был составлен на основании доказательств, собранных аудиторскими миссиями в: ГГНИ (И.Бульмага, В.Георгица), ГНИ мун.Кишинэу (Н.Мисаил, Т.Херцану, Д.Иванов, Н.Фурника), ГНИ мун.Бэлць (А.Русу, Иг.Лунгу), ГНИ Анений Ной (М.Мозан, И.Кожокарь), ГНИ Басарабяска (В.Матей, А.Карамиля), ГНИ Сорока (С.Малевичь, В.Дамиан), ГНИ Окница (Г.Медведь), ГНИ Флорешть (Р.Ткач, Д.Чиботару), ГНИ Теленешть (М.Гончар, Н.Чубачь).