Постановление N 48 от 02.09.2011 по Отчету аудита эффективности "Имеются возможности улучшения процессов закупок товаров, работ и услуг, необходимых для обеспечения сектора водоснабжения и канализации в АО "Apa-Canal Chisinau"

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита эффективности “Имеются возможности улучшения

процессов закупок товаров, работ и услуг, необходимых для

обеспечения сектора водоснабжения и канализации

в АО “Apă-Canal Chişinău””

№ 48  от  02.09.2011

 (в силу 14.10.2011) 

Мониторул Офичиал № 170-175 ст.45 от 14.10.2011

* * *

Счетная палата в присутствии генерального примара муниципия Кишинэу г-на Д.Киртоакэ, председателя совета АО “Apă-Canal Chişinău” (далее – AКК) г-на О.Черней, представителя государства в AКК г-на Л.Карп, генерального директора AКК г-на К.Бекчиева, экономического директора AКК г-на И.Бурдила, технического директора АО “Termocom” г-на В.Леу, а также других ответственных лиц, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) a) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 г.¹, рассмотрела Отчет аудита эффективности “Имеются возможности улучшения процессов закупок товаров, работ и услуг, необходимых для обеспечения сектора водоснабжения и канализации в АО “Apă-Canal Chişinău”.

________________

¹ О.М., 2008, № 237-240, ст.864.

Аудиторская миссия проводилась в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2011 год, имея целью выполнение обязательств, взятых Правительством Республики Молдова перед Европейской Комиссией согласно Соглашению о финансировании Программы поддержки отраслевой политики в области воды общей стоимостью 50 млн.евро.

Путем проведения данного аудита Счетная палата должна выполнить взятое обязательство в области “Менеджмент публичных финансов и надлежащее управление”, по компоненту “Внешний аудит”, таким образом, способствуя выплате соответствующей очереди секторальной поддержки, предоставленной Правительству Республики Молдова.

Счетная палата предложила в качестве цели получить ответ на следующий вопрос:

“Применило ли АКК положения Закона о государственных закупках при приобретении товаров, работ и услуг, предназначенных для сектора водоснабжения и канализации, и обеспечило ли экономное, эффективное и рациональное использование финансовых средств, предназначенных для закупок?”

Аудит был запланирован и проводился в АО “Apă-Canal Chişinău” в соответствии со Стандартами аудита и Пособием по аудиту эффективности Счетной палаты.

При выполнении аудиторской миссии была использована база данных Таможенной службы.

Реализуя соответствующий аудит, Счетной палатой были поставлены следующие цели:

• установить существуют ли проблемы, отклонения и недостатки при проведении процедур закупок товаров, работ и услуг;

• обеспечить полезной информацией заинтересованные учреждения, общество и исполнителей относительно обоснованности освоения поступивших финансовых средств, использованных для закупок, расходов и затрат, оценивая их в соотношении с поступившими доходами, учитывая установленные риски;

• определить действия, которые должны быть предприняты АКК с целью ликвидации причин, препятствующих повышению эффективности процесса закупок.

Рассмотрев результаты аудита, заслушав представленный отчет и объяснения должностных лиц, присутствующих на заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

◊ АКК не имеет статуса закупающего органа, который был бы обязан осуществлять закупки в соответствии с Законом о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007² (в дальнейшем – Закон № 96-XVI от 13.04.2007), хотя законодательная база позволяет квалифицировать АКК в качестве закупающего органа по своему усмотрению или по решению компетентных руководящих органов.

________________

² M.O., 2007, nr.107-111, art.470.

◊ 27.04.2010 АКК утвердило Положение “Об организации и проведении торгов по закупке товаров, работ и услуг в рамках АО “Apă-Canal Chişinău””, в котором отмечено, что оно разработано на основе действующих нормативных актов Республики Молдова, вместе с тем, отдельные нормы противоречат положениям законодательной базы в данной области. В результате не была обеспечена экономичность и эффективность закупок, равное к потенциальным офертантам и ликвидация рисков невыполнения договоров.

◊ Организация деятельности по закупкам не в полной мере знакома лицам, вовлеченным в этот процесс с этапа заказа и до поставки. Не были утверждены внутренние положения по функционированию комиссии по торгам. В результате, членам комиссии не были адекватно распределены обязательства и не были надлежаще установлены внутренние нормы по проведению процедур закупок.

◊ Фактическая закупка товаров, работ и услуг отличается от заявок запланированных закупок. Несмотря на то, что АКК ежегодно разрабатывает и утверждает планы закупок, фактически закупаются другие товары, работы и услуги, чем утвержденные, вследствие недостаточности финансовых средств, необходимых для запланированных закупок.

◊ В условиях постоянного недостатка финансовых средств, в соответствии с решением совета, АКК закупило 30.12.2010 генерированную электростанцию от КБ “Banca Socială”, полученную во владение за счет внесенной в залог недвижимости за кредит, предоставленный ее собственнику – АО “Energy Investment Group”, которое не имело возможности выплатить контрактованный кредит. Вместе с тем АКК не придерживалось требованиям совета о выборе компании по оценке рыночной стоимости соответствующей станции, а также заключения договора с АО “Termocom” по продаже тепловой энергии, производимой станцией. АКК закупило соответствующую станцию по установленной банком цене 25,0 млн.леев, заключив с ним кредитный договор в сумме 17,4 млн.леев. Станция не эксплуатировалась до завершения аудита, не получая ожидаемые доходы, хотя согласно экономическому обоснованию, должна производить электрическую энергию с момента закупки и получать годовые доходы в сумме 7,2 млн.леев.

◊ Уклонение от открытых торгов ограничивает участие отдельных потенциальных поставщиков и непосредственно влияет на соотношения цены и качества. Эта ситуация имеет следствием несоблюдение принципов транспарентности и свободной конкуренции в процессе закупок. В такой конъюнктуре отдельные поставщики, с которыми АКК заключило соответствующие договора путем прямого соглашения, применили торговые надбавки до 70,0%, что обусловило увеличение расходов на закупки этих ценностей.

◊ Отдельные товары были закуплены без проведения процедур государственных закупок, в том числе предусмотренные собственным Положением. Особая ситуация была установлена при закупке специальной одежды и обуви. Не придерживаясь требований утвержденного Положения, АКК не осуществило процедуры государственных закупок, приобретя специальную одежду и обувь стоимостью 1,4 млн.леев без заключения договоров с поставщиками.

◊ В отдельных случаях АКК разделило объект закупки на много этапов, оказывая предпочтение некоторым экономическим агентам, что влечет за собой утрату доверия со стороны экономических операторов перед ними.

◊ АКК не запросило предоставление исполнителями договоров гарантии надлежащего выполнения, что приводит к невозможности требования от них исправления отдельных некачественно выполненных работ.

◊ Документы по закупкам составлены и хранятся неадекватно, что идентифицирует возможность потери/исчезновения, изъятия или замены отдельных документов из дела.

Делается вывод, что менеджерские политики, связанные с закупкой товаров и услуг и, соответственно, принципами эффективности, экономичности и действенности, а также ответственности персонала, вовлеченного в эти процессы, недостаточно регламентированы и внедрены.

Дисфункциональности в процессе закупок, главная причина которых связана с неквалифицированием АО “Apă-Canal Chişinău” в качестве закупающего органа, приводят к увеличению себестоимости товаров, работ и услуг на уровне АКК и в конечном итоге приводит к увеличению расходов, включенных в тариф на услуги по водоснабжению для потребителей.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с), ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008, Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита эффективности “Имеются возможности улучшения процессов закупок товаров, работ и услуг, необходимых для обеспечения сектора водоснабжения и канализации” в АО “Apă-Canal Chişinău”, который является составной частью настоящего Постановления, и направить аудитируемому субъекту – АО “Apă-Canal Chişinău” для принятия мер по внедрению изложенных в нем рекомендаций.

2. Постановление и Отчет аудита направить органам, указанным в пунктах 2.1-2.2, и рекомендовать им принять их к сведению, согласно компетенциям, относительно результатов аудита и предпринять меры по внедрению рекомендаций, изложенных в Отчете и настоящем Постановлении, а именно:

2.1) Правительству, для информирования и принятия к сведению, а также ознакомления и осуществления мониторинга реализации целей и деятельностей, предусмотренных в Матрице политик согласно Соглашению о финансировании между Правительством Республики Молдова и Европейской Комиссией о Программе поддержки отраслевой политики в области снабжения водой из Национального плана действий 2009.

2.2) совету АО “Apă-Canal Chişinău” для созыва чрезвычайного общего собрания, на котором рассмотреть:

2.2.1) Отчет аудита по внедрению рекомендаций и ликвидации причин, которые обусловили проблемы и несоответствия, указанные в Отчете;

2.2.2) возможность придания статуса АКК закупающего органа, который будет обязан осуществлять закупки согласно положениям Закона № 96-XVI от 13.04.2007 с целью повышения эффективности государственных закупок.

3. О принятых мерах по выполнению п.1 и 2 настоящего Постановления и о внедрении рекомендаций аудита проинформировать Счетную палату в течение 4 месяцев.

4. Настоящее Постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии с ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 г.

ОТЧЕТ

о результатах аудиторской миссии эффективности введение

ВВЕДЕНИЕ

Для предприятий и организаций, которые оказывают услуги социальной важности, государственные закупки представляют собой совокупность процессов по планированию, установлению приоритетов, организации, опубликованию и проведению процедур закупок из финансовых средств, поступивших за эти услуги. Законодательство Республики Молдова одобряет конкуренцию среди фирм путем использования транспарентных процедур отбора.

Лучшие практики показывают, что в рыночных условиях, сочетание повышенной конкуренции, профессионализма и процедур эффективных закупок может предложить более низкие цены. Так как вода представляет собой один из наиболее важных ресурсов для экономического и социального развития, будучи незаменимой, водоснабжение домашних потребителей является значимым для здоровья и благосостояния населения, а промышленное потребление является также необходимой частью оборотных средств.

Исходя из этих соображений, закупки, осуществленные в водоснабжении, способствуют повышению количества необходимой воды для удовлетворения повышенного уровня потребностей, расширению географического охвата, улучшению качества распределяемой воды, повышению эффективности систем водоснабжении и повышению качества услуг.

Взяв за основу эти соображения, и исходя из стремлений по соответствию с национальными и международными правилами по передовому опыту в системах управления закупками, АО “Apă-Canal Chişinău” (далее – АКК) разработало и частично реализовало критерии, связанные с закупками товаров, работ и услуг, реализованные с апреля 2010 года.

В соответствии с европейскими стандартами, эффективное и рациональное использование финансовых средств, предназначенных для закупок, является одной из основных целей, призванных обеспечить эффективное воплощение достижения задач общества, охрану и долговечное использование воды. Данные принципы отвечают также и положениям Водного кодекса Республики Молдова¹, который обязывает потребителей рационально и экономно использовать водные ресурсы и осуществлять меры по улучшению качества воды, предотвращению загрязнения и истощения водных объектов.

________________

¹ Водный кодекс Республики Молдова, Закон № 1532-XII от 22.06.1993.

Для осуществления прав граждан на качественные водные услуги по разумным тарифам, которые могут быть обеспечены в том числе транспарентным и эффективным проведением процедур закупок, необходимо предпринять такие меры, как:

◊  принятие государством политики по установлению принудительных мер против закупающих органов, не выполняющих свои обязательства;

◊  акционер общества должен удостовериться, что путем государственных закупок оно потребляет действенно, эффективно, этично, равноудаленно и прозрачно финансовые средства, полученные в результате оказания услуг по водоснабжению за определенный период;

◊  обеспечение контроля акционером в плане экономного управления финансовых средств, полученных в результате оказания услуг по водоснабжению, с целью обоснования закупок товаров, эффективного использования расходов.

◊  перенаправление закупок в современные инвестиции в области водоснабжения, способные обеспечить модернизацию существующих технологий, для повышения качества имеющейся воды с целью удовлетворения повышенного спроса, а также повышения эффективности систем водоснабжения.

◊  улучшение качества менеджмента закупок путем оптимизации структур предприятия, которое является критерием эффективности в современном обществе, способное обеспечить достижение целей АКК за более низкую стоимость.

Роль поставщика услуг водоснабжения и акционера

АО “Apă-Canal Chişinău”, реорганизованное в 1997 году, является крупнейшим в стране производителем и поставщиком питьевой воды. Оно поставляет воду населению, учреждениям и предприятиям. Кишиневский муниципальный совет владеет в размере 100% акциями АКК. Фактический персонал предприятия, по состоянию на 01.01.2011, насчитывал 1972 человека. Руководящими органами АКК являются: общее собрание акционеров; совет общества, исполнительные органы и ревизионная комиссия. Высшим руководящим органом является общее собрание акционеров, наделенное правом принятия решений по любым вопросам в пределах, установленных законодательством и Уставом. Совет общества является коллективным, выборным руководящим органом, который представляет интересы акционеров между общими собраниями и, который, в пределах своих полномочий, осуществляет общее руководство и контроль над деятельностью общества. Совет общества состоит из 9 членов, в том числе 5 представителей Кишиневского муниципального совета (далее – КМС).

Исходя из своих полномочий, определенных в учредительных документах, нормативных и законодательных актах в области государственных закупок, а также из наилучших практик Европейского Союза в области управления государственными закупками, публичного имущества, АКК обязана предпринять надлежащие меры по управлению закупками с соблюдением принципа соотношения цены и качества.

Руководящие органы должны обеспечить контроль над максимально эффективным, экономным и результативным использованием средств, предназначенных для закупки товаров и услуг, а также государственного имущества, находящегося в управлении АКК.

ОБЛАСТЬ И ЦЕЛИ АУДИТА

При проведении аудита эффективности процедур государственных закупок по оказанию услуг водоснабжения и канализации Счетная палата, в соответствии с обязательствами, принятыми согласно Матрице политики по Соглашению о финансировании от 25.02.2009 между Правительством Республики Молдова и Европейской Комиссией в области воды для получения безвозвратного бюджетного финансирования, является ответственной за осуществление и объективное представление результатов данного аудита.

Основная цель аудита состояла в выявлении степени соответствия, экономичности, эффективности и результативности закупок товаров, работ и услуг с формулированием рекомендаций по улучшению процессов, относящихся к данной области.

Специфическая цель аудита состояла в получении ответа на следующий вопрос:

• Применило ли АКК положения Закона о государственных закупках при приобретении товаров, работ и услуг, предназначенных для сектора водоснабжения и канализации, и обеспечило ли экономное, эффективное и рациональное использование финансовых средств, предназначенных для закупок?

Цель аудиторской миссии эффективности состоит в предоставлении релевантных информаций относительно способа внедрения и результатов деятельности в области водоснабжения. В этой связи, финансово-экономические реалии АКК показали, что недостаточно, чтобы деньги, полученные от реализации услуг по водоснабжению и канализации, расходовались в соответствии с положениями законодательства, а что они должны использоваться в условиях экономии, эффективности и результативности. Из вышесказанного следует, что управление финансовыми средствами, закупка товаров, работ и услуг в значительной степени должны оцениваться с применением показателей эффективности.

Область применения аудита и методология

Область применения аудита и методология изложены в Приложении.

КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

Применило ли АКК положения Закона о государственных закупках при приобретении товаров, работ и услуг, предназначенных для сектора водоснабжения и канализации, и обеспечило ли экономное, эффективное и рациональное использование финансовых средств, предназначенных для закупок?

Аудит констатировал, что хотя законодательная база о закупках товаров, работ и услуг обеспечивает возможность его применения в соответствующей деятельности АКК, предприятие лишь в апреле 2010 года утвердило Положение “Об организации и проведении торгов по закупке товаров, работ и услуг в рамках АО “Apă-Canal Chişinău”, некоторые положения которого не соответствуют положениям Закона о государственных закупках. Такая ситуация сложилась из-за того, что в рассматриваемый период АКК не имело статуса закупающего органа. В результате не были обеспечены экономичность и результативность государственных закупок, проведение процедур закупок во всех необходимых случаях, широкий доступ операторов к процедурам закупок, равный подход ко всем потенциальным офертантам, при этом некоторые экономические агенты имели преимущества из-за разделения закупок на несколько этапов. В то же время планирование закупок товаров, работ и услуг не основывалось на объективном анализе и расчетах, а также не были учтены насущные потребности АКК, которое закупило дорогостоящее оборудование в отсутствие финансовых средств (путем получения кредита), а данное оборудование впоследствии не эксплуатировалось и не приносило обществу доходов.

Одной из заявленных целей политики государства в области эффективности управления государственными закупками является повышение их эффективности и транспарентности в результате рационального использования финансовых средств, направляемых на закупку товаров, работ и услуг.

Основываясь на наилучшем опыте, на полномочиях, определенных в нормативных и законодательных документах, а также в Уставе АКК, последнему надлежало предпринять все законные меры, необходимые для обеспечения закупки товаров, работ и услуг с соблюдением принципа соотношения стоимости и эффективности, а акционеру – осуществлять контроль над максимально эффективным, экономным и результативным расходованием финансовых средств, полученных от оказания услуг.

Статья 12 (5) Закона № 96-XVI от 13.04.2007² позволяет АКК являться закупающим органом по желанию или по решению компетентных руководящих органов, при условии осуществления закупок строго в соответствии с положениями данного закона.

________________

² Закон о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007 (далее – Закон № 96-XVI).

Аудиторская миссия констатировала, что до апреля 2010 г. АКК не являлось закупающим органом, который был бы обязан осуществлять закупки в соответствии с Законом № 96-XVI. В результате в указанный период АКК осуществляло процедуры государственных закупок в отсутствие критериев, их регулирующих, без проведения технико-экономического обоснования, в котором были бы изучены средние показатели рыночных цен на закупаемые товары и услуги.

В течение данного периода закупка товаров, услуг и работ осуществлялась на основании распоряжений генерального директора АКК и только методом конкурса. Отсутствие публичных торгов не обеспечило доступ большего числа экономических операторов, которые могли предложить АКК более выгодные оферты с точки зрения цены и качества.

АКК утвердило собственное Положение о закупках. Хотя в п.1 соответствующего Положения указано, что оно разработано на основе действующих нормативных документов Республики Молдова, некоторые его нормы противоречат положениям законодательства.

По требованию акционера, 27.04.2010 Административный совет АКК утвердил Положение “Об организации и проведении торгов по закупке товаров, работ и услуг в рамках АО “Apă-Canal Chişinău”” (далее – Положение).

Аудиторская миссия отмечает, что некоторые нормы Положения противоречат положениям законодательства в данной области, и приводит следующие примеры:

- Был увеличен порог оценочной стоимости для проведения торгов (ст.2 Закона № 96-XVI), а именно: для товаров – от 100,0 тыс.леев (без НДС) и для работ и услуг – от 150,0 тыс.леев (без НДС), вместо 20,0 тыс.леев и, соответственно, 25,0 тыс.леев, предусмотренных законом, что дает возможность не проводить процедуры торгов в случаях, если оценочная стоимость находится между порогом, предусмотренным законодательством, и порогом, установленным внутренним Положением.

- Ограничение видов процедур государственных закупок: не предусмотрены такие процедуры, как запрос ценовых оферт, закупка из одного источника и др. (ст.13 закона), и в то же время определен способ закупок, не предусмотренный законодательством, а именно: сбор счетов от различных операторов при потребностях, не превышающих минимально установленный потолок, что ограничивает доступ операторов к проводимой процедуре государственных закупок.

- Не соблюдено положение законодательства о проведении открытых торгов (ст.34 – ст.17 Закона № 96-XVI), а именно, определен метод их разделения на 2 этапа – назначение предварительно победившего офертанта и прямые переговоры со всеми участниками, что дает возможность в процессе закупок по желанию комиссии, отдавать предпочтение определенным офертантам и не исключает также риск конфликта интересов.

- Не соблюдены положения законодательства (ст.49 Закона № 96-XVI) о предварительном отборе участников при проведении торгов с ограниченным участием в соответствии с утвержденными критериями, а именно, предусмотрена процедура приглашения к участию в торгах с ограниченным участием по выбору членов комиссии по закупкам, что ограничивает доступ операторов к проводимой процедуре.

- Не соблюдено положение законодательства об опубликовании объявления о намерении, которое, как предусматривает ст.19 Закона № 96-XVI, должно быть опубликовано в срок не более 30 календарных дней со дня утверждения собственного бюджета закупающего органа. Так, Положение предусматривает, что день проведения торгов должен быть объявлен в течение 3-х дней, что не обеспечивает право на участие в торгах большого числа экономических операторов, сокращает эффективность проводимых закупок и т.д.

Данные отклонения от положений законодательства в некоторых случаях привели к необеспечению экономичности и эффективности закупок, к неравному подходу к потенциальным офертантам, а также к возникновению рисков невыполнения договоров.

Не были утверждены внутренние Положения о функционировании комиссии по закупкам.

Хотя Закон № 96-XVI предусматривает возможность создания нескольких рабочих групп, в зависимости от объекта закупки, 20.05.2010 АКК создало комиссию по организации и проведению торгов по закупке товаров, работ и услуг (рабочую группу), распределив обязанности членов комиссии исходя из области их деятельности. Из этого вытекает, что каждый из членов группы отвечал за анализ оферт в той области, которая соответствовала его профессиональной деятельности.

Обязанности не были адекватно распределены среди членов комиссии, так как отсутствуют четко оговоренные внутренние нормы. Также они не были ознакомлены с положениями законодательства в области государственных закупок, их обучение не проводилось ни в рамках предприятия, ни за его пределами.

Вышеизложенные факты способны отразиться на процессе принятия решений рабочей группой, делая возможным дискриминацию определенных экономических операторов, а также применение неадекватных процедур, могущих привести к оспариванию решений рабочей группы, порождая конфликты интересов и т.д.

Утвержденные планы закупок не соблюдаются в точности.

Аудиторская миссия констатировала, что хотя АКК ежегодно утверждало планы закупок, фактически закупались иные товары, работы и услуги, нежели те, что были предусмотрены данными планами, и это объясняется изменениями некоторых технологических процессов, возникших в результате необходимости ликвидации некоторых последствий, ставивших под угрозу деятельность по поставке услуг, а также нехваткой средств для запланированных закупок. Как следствие, не удалось внедрить некоторые современные технологии в секторе водоснабжения и канализации. В данный период практически не было закуплено ни одного вида современного оборудования со специфическими возможностями, которое позволило бы повысить эффективность оказания услуг по водоснабжению.

АКК, в отсутствие финансовых средств, закупало преимущественно товары и услуги только насущной необходимости.

За период 2009-2010 годов, АКК было закуплено товаров, работ и услуг на сумму 446,4 млн.леев, в том числе электроэнергии, теплоэнергии и природного газа – 305,3 млн.леев (68,4%), ремонтных работ и транспортных услуг – 86,5 млн.леев (19,4%), основных средств – 54,7 млн.леев (12,2%), в том числе до апреля месяца 2010 г. было закуплено товаров и услуг на сумму 253,3 млн.леев.

Закупленные основные средства включают технологическое оборудование и сети водоснабжения и канализации на сумму 24,0 млн.леев, одну транспортную единицу – 0,3 млн.леев и другие основные средства на сумму 5,4 млн.леев. Также в 2010 году был заключен договор о закупке когенерационной электростанции стоимостью 25,0 млн.леев, за которую была перечислена сумма 17,4 млн.леев (о чем будет сказано ниже). Для закупки вышеупомянутых товаров и услуг было проведено 13 публичных торгов.

Были закуплены дорогостоящие товары, которые не используются.

Согласно ст.27 Закона № 96-XVI и пунктам 15 и 16 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 1404 от 10.12.2008³, а также правилам менеджмента использования основных средств, закупающий орган должен обеспечить соблюдение следующих условий: точное знание потребности в товарах; наличие финансовых источников; расчет оценочной стоимости договора; сложность товара; цель, для которой он будет использоваться и конкретные условия, которым должен соответствовать данный товар; средняя цена. Без учета вышеизложенного, 30.12.2010 АКК, на основании решения совета общества, без планирования закупки и без тщательного изучения технико-экономического обоснования, заключило договор о закупке когенерационной электростанции (далее – электростанция) стоимостью 25,0 млн.леев с АО КБ “Bаnca Socială”. Последнее получило в собственность данную установку за счет залога по кредиту, предоставленному ее владельцу – АО “Energy Investment Group”, у которого не было возможности возвратить соответствующий кредит.

________________

³ Постановление Правительства № 1404 от 10.12.2008 “Об утверждении Положения о методах расчета оценочной стоимости договоров о закупках и их планировании”.

Данная электростанция была импортирована в 2004 году АО “Energy Investment Group” и установлена на территории АКК для производства электроэнергии, которая поставлялась АКК. В качестве сырья для производства электроэнергии использовался природный газ, поставляемый ООО “Chişinău Gaz”, хотя изначально планировалось использовать биогаз. Учитывая рост цен на природный газ, производство электроэнергии стало нерентабельным. В результате, экономический агент зарегистрировал, по состоянию на 01.01.2008, убытки в размере 13,2 млн.леев. Этот факт повлек за собой невозможность возврата кредита АО “Energy Investment Group” коммерческому банку и, как следствие, банк воспользовался правом потребовать заблаговременный и полный возврат кредита. С учетом того, что кредит не был погашен в установленный срок, банк решил продать АКК заложенные активы в счет долга дебитора, предложив последнему заключить соответствующий договор.

На заседании совета от 24.12.2008, совет обязал исполнительный орган АКК организовать отбор компании по оценке рыночной стоимости электростанции и затем закупить у банка соответствующую электростанцию с учетом ее текущей рыночной стоимости. Также, на исполнительный орган АКК была возложена задача о проведении с банком переговоров об условиях получения кредита на закупку соответствующей электростанции.

АКК не выполнило требования совета по закупке электростанции.

Не приняв во внимание требования совета об оценке рыночной стоимости электростанции, а также о заключении договора с АО “Termocom” по поводу поставки теплоэнергии, произведенной электростанцией (лишь после этого должен был быть заключен договор о закупке электростанции), АКК закупило электростанцию по установленной банком цене 25,0 млн.леев.

В отсутствие необходимых ликвидных средств АКК получило банковский кредит от поставщика, чтобы заплатить за электростанцию.

АКК 31.12.2010 получило от АО КБ “Banca Socială” кредит на сумму 17,4 млн.леев на период 5 лет с годовой процентной ставкой 9,5%, с отсрочкой в один год. Хотя, казалось бы, кредит был предоставлен на выгодных условиях, в соответствии с положениями договора, в случае непогашения кредита и процентов по нему в установленные сроки, банк может увеличить процентную ставку на 50% по отношению к основной и, соответственно, может наложить пеню в размере текущей годовой процентной ставки по сумме задолженности за каждый просроченный день. Таким образом, невыгодные условия, установленные кредитором, могут негативно сказаться на финансово-экономическом положении предприятия.

Экономическая аргументация закупки электростанции является необоснованной.

В соответствии с экономической аргументацией АКК закупки электростанции, последняя должна была производить электроэнергию с момента закупки и получать ежегодный доход в размере 7,2 млн.леев, а согласно расчетам, проведенным аудиторской группой, в случае ее максимальной эксплуатации, производство электроэнергии принесет убытки в размере 2,2 млн.леев ежегодно. Таким образом, указанная сделка неблагоприятна для предприятия, тем более, что оно не располагало необходимыми ликвидными средствами.

Дорогостоящая электроустановка не эксплуатируется.

В соответствии с условиями договора о закупке электростанции, покупатель, перед приемкой объекта должен был его протестировать однако 05.01.2011 электростанция была получена путем подписания генеральным директором налоговой накладной, тогда как тестирование проводилось лишь 04.04.2011, и за этот период была уплачена процентная ставка по кредиту в размере 0,7 млн.леев.

До момента завершения аудита электростанция не эксплуатировалась АКК и одной из причин такого положения является тот факт, что АО “Chişinău-Gaz” не поставило необходимое сырье, мотивировав это тем, что АО “Energy Investment Group” имеет перед ним долг за природный газ, использованный данной электростанцией, в размере 6,7 млн.леев. Так, несмотря на то, что АКК несет расходы по возврату кредита, электростанция не приносит запланированные доходы.

Примечание: В период проведения аудита АКК предприняло некоторые меры по решению данных проблем. Так, 11.07.2011 был подписан договор о поставке теплоэнергии с АО “Termocom” и был преодолен конфликт о долге АО “Energy Investment Group” перед ООО “Chişinău-Gaz” в размере 6,7 млн.леев, ООО “Chişinău-Gaz”, требуя от АКК только пересогласование проекта выполнения, согласования акта об окончательной приемке электростанции, паспорта строительства и узла учета с поставщиком газа.

АКК могло бы сэкономить значительные финансовые средства в случае получения статуса независимого потребителя электроэнергии.

Получение статуса независимого потребителя электроэнергии позволило бы сократить расходы на электроэнергию путем применения права выбора поставщика, в том числе из-за рубежа. Имея доступ к распределительным и транспортным сетям, АКК могло бы закупать электроэнергию по более низкой цене. Так, подключение установок к сетям высокого напряжения давало бы возможность закупать электроэнергию даже от АО “RED Union Fenosa” на 27 бань за 1 кВт/час дешевле, по сравнению с нынешним тарифом, что обеспечило бы экономию в сумме 18,1 млн.леев ежегодно, а выбор зарубежного поставщика дал бы возможность экономии еще более существенных финансовых средств. Затраты, необходимые для получения статуса независимого потребителя, по данным АКК, составляют около 30,0 млн.леев, которые могли бы окупиться менее чем за 2 года.

В случае инвестирования средств в оборудование, необходимое для получения статуса независимого потребителя, а не в приобретение электростанции, соответствующая инвестиция имела бы благоприятный результат.

Поставщиками были применены существенные торговые наценки на некоторые товары.

В данной связи аудиторская миссия констатирует, что в 2009 году, по причине проведения недостоверных процедур, которые ограничили возможность экономических операторов представить оферты, в отсутствие конкуренции, при закупке у ООО “Aden-Transexim” жидкого хлора на сумму 1,7 млн.леев, поставщиком были применены торговые наценки в размере до 71,7% от таможенной стоимости товара. Данная ситуация была обусловлена в том числе неучастием других экономических операторов в процедурах проведения закупок, что поставило ООО “Aden-Transexim” в позицию монополиста. Аудит констатирует, что хотя поставка указанного химического средства требует специальных разрешений, на получение которых необходимо время (лицензия на импорт и транспортировка), по данным Лицензионной палаты, на рынке Республики Молдова действуют более 500 экономических агентов, располагающих лицензией на данный вид деятельности.

В то же время следует отметить, что и после утверждения Положения не проводились полноценные процедуры по закупкам жидкого хлора, а был продлен существующий договор о поставке, что не дало возможность выбрать оптимальную оферту.

Кроме того, за период 12.01.2009 – 13.04.2010 были понесены непредусмотренные договором расходы на сумму 97,4 тыс.леев – на уничтожение и изъятие из оборота металлической упаковки.

Закупка товаров осуществлялась с определенными рисками, касающимися неэффективного использования финансовых средств.

Закупка товаров в отсутствие договоров о закупке. АКК, не соблюдая требования утвержденного Положения, не проводило процедур государственных закупок при приобретении, в аудитируемый период, специальной одежды и обуви на сумму 1,4 млн.леев у КО “Burov şi Compania Nouă” ООО, причем с последним не были заключены договора, поставка товаров и перечисление финансовых средств осуществлялись как авансом, так и после получения товаров. Хотя в течение 8 лет между поставщиком и получателем не возникало никаких разногласий, в соответствии с принятыми нормами и передовым опытом, для повышения эффективности закупок АКК было обязано провести полноценные процедуры. Закупка товаров вышеуказанным способом ограничила доступ многих экономических операторов, от которых могли быть получены более выгодные оферты.

Были изменены некоторые положения договоров с игнорированием процедур закупок. В 2008 году были закуплены дополнительные услуги у КО “Valsar” ООО, а впоследствии, за период 2009-2010 гг., шестью дополнительно заключенными соглашениями к договору была изменена программа оказания услуг, объем работ, срок действия договора, и тем самым договор, заключенный в 2008 году сроком на один год, действует и в 2011 году. В результате непроведения процедур государственных закупок, а также отсутствия конкуренции, оказалось невозможным отбор наиболее выгодной оферты. В этих условиях в аудитируемый период были закуплены дополнительные услуги на сумму 1,7 леев. Вышеописанным способом были заключены и другие договора.

Чтобы создать более выгодные условия определенным экономическим операторам, АКК разделило объект закупки на несколько этапов. При закупке работ по благоустройству площадки для складирования ила на очистной станции мун.Кишинэу (публичные торги от 28.03.2011) в качестве предварительного победителя по наиболее низкой цене было назначено АО “Edilitate”.

В нарушение положений ст.69 Закона № 96-XVI, члены Комиссии решили разделить его на три этапа. В результате прямых переговоров с целью достижения задач, намеченных до конца 2011 года, было принято решение о присуждении I и II этапов офертанту – АО “Edilitate” на общую сумму 4,9 млн.леев, а третий этап на сумму 1,3 млн.леев – АО “Servicomas”, при условии, что последнее снизит цену до уровня оферты, представленной АО “Edilitate”.

Исходя из действующих норм, разделение и присуждение этапов нескольким экономическим операторам, хотя и преследовало цель своевременной транспортировки ила, в любом случае способствовало неравному подходу к экономическому оператору, назначенному победителем торгов. Такая ситуация повлекла за собой утрату доверия со стороны экономического оператора в способность и желание закупающего органа правильно расходовать финансовые средства, предназначенные для соответствующих работ.

Были закуплены неэффективные аудиторские услуги.

В аудитируемый период АКК израсходовало 0,6 млн.леев на закупку аудиторских услуг, в результате которых не была оценена система внутреннего контроля АКК и не были предложены рекомендации, которые способствовали бы изменению положения вещей. Приводится пример оказания аудиторских услуг ООО “Soverina Audit” в течение более 3 лет подряд, что нарушает положения ст.3(1) и ст.11(4) a) и g) Закона № 61-XVI от 16.03.2007⁴. В то же время в нарушение положений статьи 11(4) а) этого же закона, аудиторская компания, в период до 22.04.2008 г., была назначена также в качестве ревизионной комиссии по финансово-экономическим делам АКК. Данными действиями аудитор нарушил один из основополагающих принципов – независимость аудиторской деятельности.

________________

⁴ Закон № 61-XVI от 16.03.2007 “Об аудиторской деятельности”.

АКК не потребовало представления исполнителями договоров гарантий надлежащего выполнения.

В соответствии с принятой практикой, а также с положениями ст.42 (6) и (12) Закона № 96-XVI, в целях сокращения рисков неадекватного выполнения договоров должно быть обеспечено представление гарантий надлежащего выполнения в размере до 15,0% от стоимости договоров. Не соблюдая данные нормы, АКК не включило в Положение о закупках товаров и услуг данные критерии, и не учитывало их при выполнении договоров. Приводится пример выполнения работ МП “Exdrupo” стоимостью 14,7 млн.леев, и АО “Servicomas” на сумму 13,1 млн.леев, по которым не было предъявлено гарантий надлежащего исполнения в размере более 4,0 млн.леев. Такая ситуация обусловлена неадекватным управлением финансовыми средствами, что влечет за собой невозможность исправления некачественно выполненных работ.

Документы по государственным закупкам составлены и хранятся ненадлежащим образом.

Ст.32 Закона № 96-XVI обязывает закупающие органы завести дело о государственной закупке и хранить его в течение 5 лет со дня инициирования процедуры закупок. АКК в утвержденном Положении не предусмотрело соответствующих критериев при составлении и хранении дел о проведенных закупках.

В результате процедур тестирования было установлено, что в АКК заведенные дела не отвечают требованиям п.6 и 7 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 9 от 17.01.2008⁵, а именно, способу представления информации, составления и хранения дел о государственных закупках.

________________

⁵ Постановление Правительства № 9 от 17.01.2008 “Об утверждении Положения о составлении и хранении дела о государственной закупке”.

Изложенные проблемы обусловлены следующими факторами: отсутствием письменно зафиксированных процедур о порядке подписи и документирования заседаний рабочей группы по закупкам; отсутствием обучения секретариата рабочей группы и периодической оценки в данной области; отсутствием распределения ответственности по приобщению документов к делу и др. Это указывает на возможность утери, а также трудностей обнаружения тех или иных документов и отслеживания соблюдения процедуры государственных закупок.

Обнаруженные недостатки и недочеты являются следствием отсутствия адекватного контроля со стороны представителя государства в АКК, совета и топ-менеджмента общества над процессами, связанными с государственными закупками, а также недостаточной деятельности Комиссии по организации и проведению торгов по закупке товаров, работ и услуг в рамках АКК, что способствовало неэкономному и неэффективному управлению финансовыми средствами, полученными в результате оказания услуг по водоснабжению, что ограничивает возможность модернизации существующих технологий путем предоставления услуг, соответствующих требованиям природоохранного законодательства.

Рекомендации:

С целью устранения обнаруженных недостатков и недочетов рекомендуется:

1. Совету АКК:

1.1. утвердить и привести в соответствие с положениями законодательства в области государственных закупок внутренние нормативные акты для правильного применения действующих норм, в том числе:

1.1.1. привести в соответствие с законодательством Положение “Об организации и проведении торгов по закупке товаров, работ и услуг в рамках АО “Apă-Canal Chişinău”;

1.1.2. разработать и утвердить Положение о Комиссии по организации и проведению торгов по закупке товаров, работ и услуг, а также других внутренних нормативных документов, которые обеспечивали бы надлежащее проведение процесса закупки товаров и услуг.

2. Исполнительному органу АКК:

2.1. обеспечить постоянное обучение персонала, задействованного в процессе государственных закупок;

2.2. принять меры по повышению ответственности персонала, задействованного в данный процесс, путем четкого определения обязанностей, адекватного способа отчета о выполнении обязанностей;

2.3. обеспечить постоянный мониторинг, анализ и оценку способа осуществления деятельности в области государственных закупок, в том числе:

2.3.1. предъявлять гарантии надлежащего исполнения для точного выполнения договорных обязательств;

2.3.2. пересмотреть заключение договоров с целью приведения их в соответствие с требованиями законодательства;

2.3.3. менеджерский контроль при приемке товаров и услуг;

2.3.4. соответствующее составление дел о государственных закупках;

2.4. предпринять соответствующие меры по введению в действие когенерационной электростанции для получения запланированных доходов;

2.5. внедрение внутреннего аудита в рамках АКК, с учетом недостатков и недочетов системы внутреннего контроля.

Приложение

Область применения и методология аудита

Область применения

Счетная палата, в соответствии с Программой аудиторской деятельности на 2011 год, инициировала аудит эффективности об эффективности процедур закупок по предоставлению услуг по водоснабжению и канализации для установления, существовали ли проблемы, отклонения или недостатки при проведении процедур закупок ценностей и услуг для улучшения соответствующих процедур и ликвидации причин, которые препятствуют повышению эффективности указанных процессов.

Аудиторская деятельность проводилась в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты, в качестве справочника послужило Пособие по аудиту эффективности, разработанное Счетной палатой на основании Международных стандартов аудита. Аудиторская миссия была проведена в АО “Apă-Canal Chişinău”. При выполнении аудиторской миссии была использована база данных Таможенной службы.

Учитывая возможности снижения установленных рисков и цели аудиторской группы, были применены методы и техники, которые будут способствовать при определении эффективности указанных процессов путем установления источников данных и информаций, предназначенных предоставить соответствующий уровень обеспечения констатаций, а также возможность использовать их в качестве разумных доказательств.

Методология

Для реализации основной цели аудита, рассмотрели, если существуют нормативные и законодательные акты, регламентирующие область закупок ценностей и услуг по водоснабжению и канализации. В то же время проанализировали, если субъект утвердил и соблюдал внутренние нормативные акты, связанные с соответствующими процессами.

• Проанализировали документы по созданию и деятельности рабочей группы по закупкам товаров и услуг, определению функций каждого члена рабочей группы и порядок, в котором ее члены соблюдают существующие нормы, а также принципы конфиденциальности и беспристрастности.

• Для определения порядка планирования ценностей и услуг запросили и проанализировали соответствующие документы, положенные в основу этих процессов.

• В целях определения сроков опубликования объявления о намерении проанализировали, в какие сроки предприятие опубликовало эти документы.

• В целом проанализировали документы по проведенным торгам: объявления о намерении; техническое обоснование, протоколы рабочей группы, будучи сгруппированными по номерам торгов – по лотам, по офертам, поступившим от экономических агентов, затем по цене, выигравшая или отвергнутая оферта. Этот анализ имел целью соблюдение нормативной базы путем метода сопоставления данных, цен, документов и т.д.

• Проанализировали договора закупок, а также первичные документы, которые подтверждают отражение на приход ценностей и услуг, учитывая выигравшие оферты и ответственности сторон, сравнивая с ними данные из договоров.

• Проанализировали, с точки зрения экономичности закупок товаров и услуг, и сопоставили цены их закупки с импортируемой стоимостью, используя базу данных Таможенной службы.

• Проанализировали этапы проведения закупок ценностей и услуг, а также соблюдение сроков, относящиеся к ним документы и правильность их составления.

• Для оценки, если АКК адекватно регистрирует и документирует полученные оферты, проанализировали записи из регистров о принятых офертах, а для определения того, что оферты были вскрыты в указанный срок и место, сравнили данные, зарегистрированные в регистре, с данными, указанными в протоколах по вскрытию оферт, а также данными, указанными в приглашениях к участию и в документах по торгам.

• Для определения, если АКК адекватно оценивает оферты, проанализировали порядок и критерии, изложенные в документах по торгам, сравнивая принятые оферты с данными, изложенными в документах по торгам, а также порядок внесения офертантами гарантий надлежащего выполнения договоров.