Постановление N 5 от 28.02.2006 о контроле конституционности ст.3 ч.13 и ст.68 ч.(10)-(13) Закона N 199-XIV от 18 ноября 1998 года "О рынке ценных бумаг"

Постановление о контроле конституционности ст.3 ч.13 и ст.68 ч.(10)-(13) Закона N 199-XIV от 18 ноября 1998 года "О рынке ценных бумаг"/1 N 5 от 28.02.2006 Мониторул Офичиал ал Р.Молдова N 39-42/4 от 10.03.2006 * * * ----------------------- /1 М.О., 1999, N 27-28, ст.123 Именем Республики Молдова Конституционный суд в составе: Виктор ПУШКАШ - председатель Алина ЯНУЧЕНКО - судья Мирча ЮГА - судья-докладчик Думитру ПУЛБЕРЕ - судья Елена САФАЛЕРУ - судья Ион ВАСИЛАТИ - судья при участии Ботнарюк Виктории, секретаря заседания, депутата Парламента Георге Сусаренко, автора обращения, Иона Мыцу, постоянного представителя Парламента в Конституционном суде, Надежды Станчу, представителя Парламента, члена Национальной комиссии по ценным бумагам, руководствуясь ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде, ст.4 ч.(1) п.а) и ст.16 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции, рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о контроле конституционности ст.3 ч.13 и ст.68 ч.(10)-(13) Закона N 199-XIV от 18 ноября 1998 года "О рынке ценных бумаг". Основанием для рассмотрения дела послужило обращение депутата Парламента Георге Сусаренко, представленное 13 декабря 2005 года в соответствии с положениями ст.24 и ст.25 Закона о Конституционном суде, ст.38 и ст.39 Кодекса конституционной юрисдикции. Определением Конституционного суда от 22 декабря 2005 года обращение было принято к рассмотрению по существу. В ходе предварительного рассмотрения обращения были запрошены точки зрения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства, Министерства юстиции, Министерства финансов, Министерства экономики и торговли, Генеральной прокуратуры, Национальной комиссии по ценным бумагам, Академии наук, Государственного университета Молдовы. Рассмотрев материалы дела, заслушав сообщение судьи-докладчика и разъяснения участников заседания, Конституционный суд установил: 1. Закон N 199-XIV от 18 ноября 1998 года "О рынке ценных бумаг" (далее - Закон N 199-XIV) регулирует отношения, возникающие при эмиссии и обращении ценных бумаг на территории страны, устанавливает общие положения о деятельности на рынке ценных бумаг, меры по защите интересов инвесторов, предусматривает ответственность за нарушения законодательства на рынке ценных бумаг. 28 апреля 2005 года Парламент принял Закон N 55-XVI "О внесении изменений и дополнений в Закон N 199-XIV от 18 ноября 1998 года "О рынке ценных бумаг"/2 (далее - Закон N 55-XVI). ----------------------- /2 М.О., 2005, N 74-76, ст.311 В обращении оспаривается ст.3 ч.13 Закона N 199-XIV, в которой дано определение понятия типовой договор - это установленная Национальной комиссией модель договора по основным видам обслуживания участников рынка ценных бумаг. Выполнение условий такого договора является обязательным для заключивших его сторон. В него могут вводиться дополнительные условия, не противоречащие установленным нормам. Оспариваются также части (10)-(13) ст.68 Закона N 199-XIV в редакции ст.I п.2 Закона N 55-XVI, имеющие следующее содержание: "(10) Трастовым компаниям до 1 января 2006 года: - привести свои учредительные документы в соответствие с положениями Гражданского кодекса, настоящего закона и нормативных актов Национальной комиссии, относящимися к деятельности по доверительному управлению инвестициями; - информировать заказными письмами учредителей доверительного управления о состоянии их счетов и предложить им посредством дополнительного документа внести изменения и дополнения в ранее заключенные договоры об учреждении траста в целях приведения их в соответствие с типовым договором, утвержденным Национальной комиссией. (11) Если в течение 60 дней со дня отправки дополнительного документа учредитель доверительного управления не выразит в письменной форме согласия продлить договор или внести в него предложенные изменения и дополнения, ранее заключенный договор об учреждении траста считается расторгнутым, а доверительный управляющий в тот же срок обязан передать данному учредителю все имущество, находящееся на его учетном счете. В случае, если учредитель доверительного управления намеренно отказывается подписать дополнительный документ, ранее заключенный договор об учреждении траста считается расторгнутым. (12) Другие особенности порядка приведения деятельности трастовых компаний в соответствие с положениями законодательства устанавливаются Национальной комиссией. (13) В случае несоблюдения положений частей (10) - (12) лицензии трастовых компаний отзываются, а трастовые компании подлежат расформированию в порядке, предусмотренном законодательством."; часть (10) считать частью (14)". По мнению автора обращения, положения ст.3 ч.13 и ст.68 ч.(10)-(13) Закона N 199-XIV противоречат положениям ст.1 ч.(3), ст.6, ст.9, ст.22, ст.46, ст.54, ст.72 ч.(3) п.i), ст.114, ст.126, ст.127 ч.(1) и ч.(2) Конституции, положениям Гражданского кодекса, а также ст.17 Всеобщей декларации прав человека, ст.1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Автор обращения считает, что исключительный характер права собственности, отмеченный и в юриспруденции Конституционного суда, предоставляет собственнику право на распоряжение своим имуществом, в пределах, установленных законом, по собственной воле и в собственных интересах, а не через третье лицо, каковым, в частности, является государство или Национальная комиссия по ценным бумагам. Изменениями, внесенными Законом N 55-XVI, государство не только без серьезных причин ограничило права учредителей траста и доверительного управляющего, но и наложило на них материальные санкции. Согласно ст.72 ч.(3) Конституции общий правовой режим собственности, включая ограничение права собственности, регламентируется Парламентом органическим законом. По мнению автора, делегируя Национальной комиссии свои исключительные полномочия в области регламентирования права собственности, основных прав и свобод человека, Парламент нарушил конституционный принцип разделения властей в государстве. Автор считает, что новые законодательные положения ограничивают право собственности на ценные бумаги в пользу Национальной комиссии, которая Законом N 55-XVI была наделена правом вмешиваться в договорные отношения, используя свои неограниченные и непредвиденные возможности в части реализации права на распоряжение ценными бумагами. В заседании Конституционного суда автор расширил предмет обращения и запросил осуществить контроль конституционности ст.II Закона N 55-XVI, приведя в качестве аргументов указанные выше конституционные положения. 2. Соотнеся оспариваемые положения с конституционными нормами, действующим законодательством и международными актами, Конституционный суд отмечает, что в правовом демократическом государстве защита и гарантирование прав и свобод человека являются основными принципами и высшей ценностью. Провозгласив создание правового государства главной целью, Республика Молдова присоединилась к основным международным актам (Всеобщей декларации прав человека/3 и Конвенции о защите прав человека и основных свобод/4) и закрепила Конституцией основные права и свободы человека, в том числе принцип собственности. Статья 17 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 года устанавливает, что каждый человек имеет право владеть имуществом как единолично, так и совместно с другими. Никто не должен быть произвольно лишен своего имущества. ----------------------- /3 Международные договоры, 1998, т.I, с.11 /4 Там же, с.341 Статья 1 ч.(1) Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года/5 устанавливает, что любое физическое или юридическое лицо имеет право беспрепятственно пользоваться своим имуществом. Никто не может быть лишен своего имущества, кроме как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права. ----------------------- /5 Там же, с.359 Согласно ст.127 ч.(1) и ч.(2) Конституции государство охраняет собственность и гарантирует собственнику реализацию права собственности во всех формах, не вступающих в противоречие с интересами общества. Закрепляя основные принципы собственности и экономической деятельности, основанные на собственнических отношениях, государство обеспечивает правовое регулирование, контроль и надзор за этой деятельностью, налагая на предпринимателей ряд обязательств. Данные обязательства устанавливаются законодательством Республики Молдова. Статья 126 ч.(1), ч.(2) п.b) и п.с) Конституции предусматривает, что экономика Республики Молдова является рыночной, социально ориентированной, основанной на частной и публичной собственности и свободной конкуренции. Государство должно обеспечивать свободу торговли и предпринимательской деятельности, защиту добросовестной конкуренции, создание благоприятных условий для использования всех производственных факторов, защиту национальных интересов в сфере экономической, финансовой и валютной деятельности. Экономическая политика является составной частью внутренней и внешней политики государства. Основные направления внутренней и внешней политики определяет Парламент (ст.66 Конституции), а ее реализацию осуществляет Правительство (ст.96 Конституции), другие органы публичного управления, в том числе Национальная комиссия по ценным бумагам. Закон N 192-XIV от 12 ноября 1998 года "О Национальной комиссии по ценным бумагам"/6 в ст.3 регламентирует основные задачи Национальной комиссии, которые состоят в формировании и реализации политики развития рынка ценных бумаг; регулировании, надзоре и контроле за рынком ценных бумаг; установлении нормативов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. ----------------------- /6 М.О., 1999, N 22-23, ст.91 Статьей 3 ч.13 Закона N 199-XIV законодатель наделил Национальную комиссию по ценным бумагам - орган публичного управления - полномочием управлять рынком ценных бумаг, устанавливать и утверждать модель договора (типовой договор) по основным видам обслуживания участников рынка ценных бумаг. Положения о доверительном управлении регламентированы в главе XIV Гражданского кодекса/7. ----------------------- /7 М.О., 2002, N 82-86, ст.661 По договору доверительного управления одна сторона (учредитель управления) передает имущество в доверительное управление другой стороне (доверительному управляющему), а доверительный управляющий обязуется управлять имуществом в интересах учредителя управления (ст.1053 ч.(1) Гражданского кодекса). В доверительное управление могут быть переданы любые вещи, включая имущественную совокупность, как существующие на момент заключения договора, так и приобретаемые в будущем, в том числе вещи, приобретаемые доверительным управляющим при исполнении договора. Имущество, переданное в доверительное управление, включает также вещи, которые занимают место оригинальных в качестве их эквивалента или в результате совершения сделок (ст.1055 ч.(1) и ч.(2) Гражданского кодекса). В отношениях с третьими лицами доверительный управляющий обладает прерогативами собственника. Если он не проявляет в отношении интересов учредителя управления усердие, проявляемое в собственных сделках, он обязан возместить причиненные в связи с этим убытки (ст.1056 ч.(2) Гражданского кодекса). Таким образом, учредитель управления является собственником имущества, переданного в доверительное управление, вместе с тем и доверительный управляющий по отношению к третьим лицам наделен полномочиями собственника. Согласно ст.315 Гражданского кодекса, определяющей содержание права собственности, собственнику принадлежит право владения, пользования и распоряжения вещью (ч.(1)). В своих ранее принятых постановлениях Конституционный суд отметил, что под частной собственностью на имущество подразумевается право лица беспрепятственно осуществлять право собственности (владение, пользование, распоряжение) в исключительном порядке и непрерывно, по собственной воле и в собственных интересах, в соответствии с законом. Под правом распоряжения собственностью подразумевается общепризнанная и гарантированная возможность собственника беспрепятственно совершать любое действие по отношению к имуществу с юридическими последствиями, в том числе путем купли-продажи, передачи в дар, мены и др. Абсолютный характер права собственности означает исключительное и полное владение всеми атрибутами, составляющими содержание права собственности, атрибутами, которые собственник осуществляет по своей воле и в своих интересах. Законом N 55-XVI статья 68 Закона N 199-XIV была дополнена четырьмя новыми частями - (10)-(13) с целью защиты интересов инвесторов - собственников ценных бумаг. Согласно ст.68 ч.(11) Закона N 199-XIV, если в течение 60 дней со дня отправки дополнительного документа учредитель доверительного управления не выразит в письменной форме согласия продлить договор и внести в него предложенные изменения и дополнения, ранее заключенный договор считается расторгнутым. Договор, являющийся соглашением между двумя или несколькими лицами, которым устанавливаются, вносятся изменения или прекращаются правоотношения, порождает определенные обязательства. Взаимосвязь между правовыми категориями "договор" и "обязательство" регламентирована ст.514 и ст.678 Гражданского кодекса. Свободное соглашение договаривающихся сторон, влекущее юридические последствия, порождает взаимные права и обязательства. Таким образом, суть правовой категории "договора" и предусмотренные договором обязательства предопределяют принцип обязательной силы договора. Договором, заключенным на законных основаниях, договаривающиеся стороны обязуются исполнять все условия договора. Расторжение договора предполагает прекращение правоотношений между сторонами договора и взаимных прав и обязательств, установленных на основании договора. Расторжение договора осуществляется только с согласия сторон или на основании закона, действует на будущее и не имеет обратной силы. Договоры с последствиями на будущее могут быть расторгнуты, причины их расторжения предусмотрены ст.748 Гражданского кодекса. В Постановлении N 34 от 3 октября 2000 года/8 Конституционный суд указал на правило соразмерности договоров, означающее, что любой договор, являясь результатом обоюдного согласия сторон, может быть расторгнут или аннулирован в принципе в том же порядке. Аннулирование договора в одностороннем порядке невозможно, за исключением случаев, предусмотренных законом. При преднамеренном несоблюдении одной из сторон условий договора, другая сторона вправе обратиться в судебную инстанцию. ----------------------- /8 М.О., 2000, N 130-132, ст.36 Аналогичное толкование Конституционный суд дал в Постановлении N 17 от 5 августа 2003 года/9, в котором отметил, что договор частного права, заключенный по обоюдному согласию сторон, имеющих равные права, может быть расторгнут только с согласия сторон. Только судебная инстанция вправе вмешиваться в договорные отношения по обращению заинтересованных лиц для отмены решения и расторжения договора при наличии для этого законных обоснований. ----------------------- /9 М.О., 2003, N 177-181, ст.15 Согласно ст.114 Конституции и ст.19 Гражданского процессуального кодекса/10 правосудие осуществляется именем закона только судебными инстанциями. ----------------------- /10 М.О., 2003, N 111-115, ст.451 Положения ст.68 ч.(11) Закона N 199-XIV предусматривают согласие учредителя доверительного управления на продление действия в иных условиях договора об учреждении траста, подписанного до вступления в силу Закона N 55-XVI. В случае отказа учредителя доверительного управления продлить договор об учреждении траста и несогласия с предложенными изменениями и дополнениями законодатель, присвоив полномочия судебной власти, предусматривает в ч.11 аннулирование договора, подписанного сторонами, и придает закону, таким образом, обратимый характер, что противоречит ст.6, ст.22 и ст.114 Конституции. Принцип обратимости, являющийся основным правовым принципом, может быть применен только в случае установления более мягкого наказания. Таким образом, Гражданский кодекс в ст.6 ч.(1) закрепляет, что гражданский закон не имеет обратной силы. Он не изменяет и не отменяет условий возникновения ранее возникших правоотношений, равно как и условий прекращения ранее прекратившихся правоотношений. Помимо того, новый закон не изменяет и не отменяет имеющиеся последствия прекратившихся или существующих правоотношений. Из этой нормы закона вытекает, что действительность гражданского правового акта обусловлена законом, действующим на момент его заключения, а последующий закон не может его изменить. Однако в соответствии со ст.6 ч.(2) Гражданского кодекса новый закон применяется к правоотношениям, существующим на день его вступления в силу. По договорным правоотношениям, существующим на день вступления в силу нового закона, предшествующий закон продолжает регулировать характер и пределы прав и обязанностей сторон, а также другие последствия договора, за исключением случаев, когда новым законом установлено иное (ст.6 ч.(4) Гражданского кодекса). Закон N 55-XVI не содержит новые положения в части, касающейся договорных отношений доверительного управления. Следовательно, новые положения закона могут применяться только на будущее и только по отношению к лицам, которые заключают договор доверительного управления после вступления в силу этих положений, не затрагивая ранее установленных правоотношений. Конституционный суд подчеркивает, что данное законом право лицу (физическому или юридическому) не может быть упразднено по незаконным основаниям либо в силу условий, установленных произвольно. Конституция Республики Молдова предоставляет законодателю возможность устанавливать законом определенные пределы в конкретных случаях. Эти пределы должны соответствовать общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия (ст.54 Конституции). Статья 1 ч.(1) Гражданского кодекса предусматривает, что гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав личности, их судебной защиты. Парламент в качестве высшего законодательного органа не вправе вмешиваться в договорные отношения. Парламент может регламентировать порядок расторжения договоров, но не может расторгать договоры, поскольку расторжение договора может быть осуществлено только на основании решения судебной инстанции. Конституционный суд констатирует, что при принятии ст.68 ч.(11) Закона N 199-XIV Парламент нарушил принцип разделения властей в государстве (ст.6 Конституции), вмешался в полномочия судебной власти, проигнорировал принцип законности, вытекающий из концепции правового государства, и всеобщий принцип соблюдения прав, приобретенных законным путем, а также принципы свободного доступа к правосудию и неприкосновенности инвестиций, закрепленные в ст.1 ч.(3) ст.20, ст.114 и ст.126 ч.(2) п.h) Конституции. Права учредителей доверительного управления и доверительных управляющих установлены во Временном положении трастовых компаний, утвержденном Указом Президента Республики Молдова N 50 от 18 февраля 1994 года/11, и в типовом договоре трастового учреждения, в которых дано определение трастовой собственности и установлен правовой статус трастовых компаний. ----------------------- /11 Монитор, 1994, N 3, ст.54 В последующем Парламент принял Закон о рынке ценных бумаг N 199-XIV, которым подтвердил право учредителя доверительного управления на передачу имущества доверительному управляющему, а доверительный управляющий обязался управлять имуществом в интересах учредителя. Гражданский кодекс, принятый 6 июня 2002 года, в главе XIV закрепил право на доверительное управление. Ст.68 ч.(13) Закона N 199-XIV предусматривает, что в случае несоблюдения положений ст.(10)-(12) лицензии трастовых компаний отзываются, а трастовые компании подлежат расформированию в порядке, предусмотренном законодательством. Конституционный суд отмечает, что данная норма противоречит положениям ст.1 ч.(3), ст.6, ст.9, ст.20, ст.22, ст.46, ст.54, ст.114, ст.126 ч.(2) п.h) и ст.127 Конституции. Порядок приостановления деятельности и ликвидации профессиональных участников рынка ценных бумаг регламентирован в ст.42 Закона N 199-XIV. Согласно ч.(1) и ч.(2) данной статьи деятельность профессионального участника рынка ценных бумаг приостанавливается по решению судебной инстанции или Национальной комиссии в случае выявления нарушений положений настоящего закона и иных нормативных актов, регулирующих деятельность на рынке ценных бумаг. На период приостановления деятельности все действия органов управления профессионального участника рынка ценных бумаг производятся с разрешения Национальной комиссии. Ликвидация профессионального участника рынка ценных бумаг или прекращение вида профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг осуществляется: по решению его органа управления; по решению судебной инстанции; по решению Национальной комиссии об отзыве лицензии или в случае истечения срока ее действия. Часть (5) устанавливает, что решение Национальной комиссии о приостановлении деятельности или отзыве лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг может быть обжаловано в судебную инстанцию. Таким образом, Конституционный суд признает положения ст.68 ч.(11) и ч.(13) Закона N 199-XIV от 18 ноября 1998 года "О рынке ценных бумаг" в редакции Закона N 55-XVI от 28 апреля 2005 года противоречащими конституционным положениям ст.1 ч.(3), ст.6, ст.9, ст.20, ст.22, ст.46, ст.54, ст.72 ч.(3) п.i), ст.114, ст.126, ст.127 ч.(1) и ч.(2), положениям Гражданского кодекса, а также ст.17 Всеобщей декларации прав человека и ст.1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Конституционный суд подчеркивает также, что неконституционность ст.68 ч.(11) Закона N 199-XIV влечет неконституционность синтагмы "и (11)" из ст.II Закона N 55-XVI. Конституционный суд считает конституционными положения ст.68 ч.(10) и ч.(12) Закона N 199-XIV, согласно которым трастовые компании обязаны привести свои учредительные документы в соответствие с Гражданским кодексом и специальными нормативными актами, а договоры об учреждении траста - в соответствие с типовым договором, утвержденным Национальной комиссией по ценным бумагам, поскольку они не затрагивают правоотношения, заключенные ранее между договаривающимися сторонами, и не ограничивают право собственности участников рынка ценных бумаг. Аргументы, приведенные в обращении о неконституционности ч.13 ст.3 Закона N 199-XIV от 18 ноября 1998 года "О рынке ценных бумаг" не могут быть приняты, поскольку данная часть не относится к какому-либо праву или обязательству, а лишь определяет юридическое понятие. Исходя из изложенного, на основании ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде и ст.62 п.а) Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд ПОСТАНОВЛЯЕТ: 1. Признать конституционными: - ст.3 ч.13 Закона N 199-XVI от 18 ноября 1998 года "О рынке ценных бумаг"; - ст.68 ч.(10) и ч.(12) Закона N 199-XIV от 18 ноября 1998 года "О рынке ценных бумаг" в редакции Закона N 55-XVI от 28 апреля 2005 года "О внесении изменений и дополнений в Закон N 199-XIV от 18 ноября 1998 года "О рынке ценных бумаг". 2. Признать неконституционными: - положения ст.68 ч.(11) и ч.(13) Закона N 199-XIV от 18 ноября 1998 года "О рынке ценных бумаг" в редакции Закона N 55-XVI от 28 апреля 2005 года "О внесении изменений и дополнений в Закон N 199-XIV от 18 ноября 1998 года "О рынке ценных бумаг"; - синтагму "и (11)" из ст.II Закона N 55-XVI от 28 апреля 2005 года "О внесении изменений и дополнений в Закон N 199-XIV от 18 ноября 1998 года "О рынке ценных бумаг". 3. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova". Председатель Конституционного суда Виктор ПУШКАШ Кишинэу, 28 февраля 2006 г. N 5.